计划生育信访制度
一、信访工作人员要牢固树立全心全意为人民服务的思想，实事求是的工作作风，坚持信访工作为计划生育全局工作服务，为领导决策服务，为信访人员服务。
二、接待处理来信来访群众要坚持党和国家计划生育政策，按照国家规定的计划生育方针、政策、法律、法令回答处理来信来访人员提出的问题，在政策范围内尽量满足来信来访提出的正当要求。
三、接待来访要热情，用语要文明，做到以理服人。通过直
接交谈、吸取陈述、询问情况、解答政策、做好思想工作。在接待时，坚持做到“一听、二问、三证、四分析”，力争一次处理好，尽量减少重访的发生。
四、做好登记，来信来访均要认真进行登记，要记清日期、姓名、地址，反映的问题及问题发生的时间、地点、重要情节、涉及的单位和个人，来信来访人的要求和愿望，处理结果等。
五、复信和回访对来信来访人员反映的问题，要给予回信和
一、古代信访制度探源
尧舜时期设置“进善之旌”、“诽谤之木”“敢谏之鼓”, 这些是我国古代信访制度的萌芽。
西周时设有路鼓和肺石制度, 开辟了民情上达的重要渠道。
汉代继承了西周击鼓鸣冤制度, 实行“周鼓上言变事”制度。后又有了“诣阙上书”, 即越级信访行为。
唐代是我国古代信访制度相对完备的朝代。确立了“邀车架”、“括登闻鼓”、“立肺石”、“投匦”、“上表”等制度, 并由相应官署或官员受理臣民的伸冤上访。
到了宋代, 信访机构设置和运行机制更加完善, 设立了独立的信访机构——鼓院和检院。百姓上访进状先由登闻鼓院受理, 对未经鼓院者, 检院不得收接。如果鼓院不受理, 才可以到检院, 如还不受理, 即“判状付之, 许邀车驾, 如不给判状, 听诣御史台自陈”[1]。
明代信访 (称为直诉) 受理机构主要通政使司和登闻鼓院 (厅) 。信访制度继续保留登闻鼓、邀车驾等信访方式。
到了清代, 中国传统的信访制度发展到了巅峰, 也逐渐走向了衰落。这个时期的信访, 包括击登闻鼓、上书皇帝等, 被统称为“京控”, 即有冤抑的人到都察院、通政司或步军统领衙门申诉。
二、信访问题大量存在的原因
(一) 社会方面原因
中国自古以来人口基数大, 资源有限, 纠纷发生太过频繁。例如在清朝中叶 (1741-1851) 人口快速增长[2] (1851年达到4.3亿, 在110年间人口增长了2.9亿) , 超过社会生产的增长和土地容纳的极限, 土地兼并加剧伴随失去土地农民的贫困化和贫富差距的悬殊化, 不仅激化了传统生产方式的固有矛盾, 而且产生了大量社会问题和矛盾, 使得诉讼案件日益复杂化, 进而导致清朝特别是晚清时期京控 (进京访) 现象病态增长。
(二) 政治制度原因
中国古代地方政治制度的沿革演变, 可以分为分封、郡县、州郡、道路、行省五个时期。其制度相互继承又有所发展。无论是哪个时期, 由于中国地域辽阔, 加之传统中国农业社会生产力普遍低下, 使得国家没有足够的财政支持在县级以下设立政权。这样, 就会出现这样一个矛盾, 大量的民间纠纷出现在基层, 而在基层一级政府又不能提供完备而普遍的公共服务和社会保障。与此同时, 由于权力的高度集中, 中国最高统治者在“家天下”观念的指导下, 格外强调要畅通百姓举报、控告、申诉的渠道, 实现对所有政府官员的监督。例如, 嘉庆四年八月二十八日, 嘉庆皇帝以皇祖、皇考“颁旨求言”为例, 循“兼听则明、偏听则蔽”之古训, 以“广开言路, 明目达聪”为由开禁京控[3]。
(三) 法律文化传统方面原因
厌讼、贱讼是中国传统法律文化的显著特征, 自古以来和为贵、以讼为耻的思想根深蒂固。中国传统统治者奉行“德主刑辅”的治国方略, 认为“不教而杀视为虐”, 始终强调用道德的教化作用, 而不是用法律程序解决当事人之间的矛盾纠纷。息讼、止讼成为中国传统法律文化的基本价值取向, 是司法官员处理诉讼事务的指导思想, 在这种思想的指导下, 广大民众也产生对诉讼的排斥和对信访的青睐[4]。
(四) 社会治理方面原因
中国几千年封建政治体制决定了中国在社会治理方面强调人治不注重法治, 表现在信访领域就是“信大不信小, 信上不信下, 信访不信法”——领导的级别越高, 批示越明确, 解决问题越快。与此同时中国古代百姓有一种盼青天的传统, 较为典型的如“告御状”、“邀车架”、“京控”等。也就是说我国古代以信访为特征的救济模式, 归根到底是一种人治的救济模式。
三、对中国古代信访的评价
一方面, 信访具有影响面大, 成本低廉的优点, 是民众表达诉求、解决问题的重要渠道。中国古代官员在解决民众纠纷的同时积累了丰富的经验, 如将道德、情感因素引入矛盾解决过程中 (《袁才子判牍.兄弟争产之妙批》有很好记载) , 最终达到息诉罢访、社会和谐的效果。
另一方面, 信访这种制度设计如果要想实现真正的公平正义, 是两个因素共同作用的结果:一是当事人坚定的维权意识, 结果是, 当事人锲而不舍的信访维权, 如出现“诣阙上书” (越级访) 、“京控” (进京访) 等行为;二是具有高尚道德标准的清官。中国的传统文化教育人们修身齐家治国平天下、教育人们学而优则仕, 教育官员不图私利、无欲则刚、公正廉洁。从而培养出如包拯、海瑞等道德品质极高的政府官员, 来处理矛盾纠纷。然而这种人治的权利救济模式是寄托在非必然、不可知的因素上, 缺乏制度的有力支撑, 从根本上说不利于民众维权。正如黄仁宇先生在《万历十五年》中对清官典范海瑞的评价“个人道德之长, 仍不能补救组织和技术之短”。
四、古代信访制度对现代的启示
中国现行信访制度在立法理念上还存在认识不足, 简单的把信访认为是听取群众诉求、维护社会稳定的一项工作[5], 带有“自上而下”和“管理安抚”的性质。缺乏从民主参与、人权保障的高度进行思考并进行制度设计。现代的信访制度应该从刚性维稳向韧性维稳、制度性维稳转变[6], 更加注重服务和保障人权, 最终使之法治化、制度化。
摘要：信访制度是中华法文化极具特色一项的制度。本文从探源信访制度的中国古代发展过程开始, 分析信访问题大量存在的原因, 阐述古代信访制度的优劣利弊, 以史为鉴, 探究古代信访制度对现今的启示。
关键词：古代信访,评价,启示
参考文献
①中国古代信访制度.人民法院报, 2005年11月7日.
②人口压力与清中叶经济社会的病变.汉江论坛, 2000年12期.作者:黄长义.
③制度、资源与法律——嘉庆年间的控案繁多与应对之道聊城大学学报, 2011年06期.作者:冯永明, 常冰霞.
④试论信访困境的传统文化解读.法制与社会第6期.作者:龚先砦.
⑤日韩台湾地区信访制度对中国信访改革的启示.人民论坛, 2012年14期.作者:张弦.
关键词：信访制度 问题 争议 改革
随着我国政治现代化程度的不断加深，随着人们权利意识与主体意识的觉醒，公民的政治参与也将会不断扩大，也必定会有更多的人通过政治参与寻求个人权利的保障与实现，必将不断尝试在现行的参与结构中逐渐找到实现自身利益的最佳途径。然而，信访这种”制度外的正式制度”向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，它由过去的”诉情”（反映民情）转向现在的”求解”（解决问题），成为社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能已经发生了严重的扭曲。
1、关于信访的介绍
1.1信访概念
所謂信访，按照国务院制定的《信访条例》的界定，可以理解为：”公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动[1]。”
2、关于信访制度存在的问题及引起的废存争议
2.1信访制度存在的问题
（1）涉法信访过多，缠讼问题严重，造成行政资源的浪费，占据了司法资源的巨大空间。涉法信访即指诉讼类信访，它是中国目前最叹为观止的奇特信访类型，它是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。我们不能否认此类信访中有冤假错案或者其他司法不公的情况存在，但是过多的涉法信访会攥取法院的合理资源，造成法院大量案件的堆积，影响司法机关的正常工作秩序，客观上造成司法裁判权威的消减。
（2）出现信访的组织化苗头。由于信访的无序性、随意性，越级上访普遍存在，且少数信访人认为单个人的信访不能引起足够重视，为壮大声势，扩大影响，就四处联络其他信访人员，鼓动那些可能进行信访活动的人员，组成数人甚至十人、百人、千人的信访队伍，统一行动，以此给信访处理部门施压。还有极少数不法信访分子，为实现其非法目的，煽动并利用其他善良的信访群众，误导大众，严重扰乱信访秩序，从而扰乱政府部门的正常工作。
（3）信访案件处理率不高。由于信访制度中缺乏有效、强硬的处理机制，于是层层转办、交办成为了主要的处理手段，效率十分低下，信访体制的缺陷也逐渐被暴露出来。
2.2信访制度的废存争议
信访制度在中国已有多年历史，信访表现在行政领域，是现代国家为公民提供的补救措施，公民通过获得司法行政中的补救，以保护其利益[2]。但是，近年来信访对人民与政府带来的困扰愈演愈烈。因此对于信访制度存废，学术界褒贬不一。
3、信访制度的改革
学界一般有两种意见：主流意见认为信访制度从根本上说与法制化进程相违，应该取消这种制度；另一种意见认为关键在于信访立法，应将信访制度纳入法制建设的正规轨道；还有一些领导和专家建议重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索”大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立起高效的信访监督监察机制[3]。任何一项法律制度的变迁都有其历史的过程，”法的现象绝不是凝固不变的，而是随着社会、经济、政治、文化等条件的发展变化而不断运动的社会现象” [4]。
3.1信访制度在法律途径上的完善
信访作为公民的基本民主权利，应该得到切实保障，随着法制建设的不断推进，将这种制度纳入严格的法律轨道，既是法制建设的题中之义，也是处理好信访和司法制度两者关系的现实所需。
（1）建立公益法律援助机构。可以在党政和人大信访机构内设立公共法律援助机构，将信访和法律援助有机结合起来，聘请和动员有社会责任感、具备执业资格的人担任公益律师，为上访者提供法律服务。公益律师接到群众信访材料后，应提供免费咨询，并根据所反映问题的性质，为群众代写各类诉讼状或行政复议申请书，指导其按照法律途径解决问题[5]。
（2）设立法律服务室。在各级信访部门建立信访法律顾问室工作机构，司法行政机关选派政治素质高、业务水平强的律师、公证、基层法律服务人员驻法律服务室开展工作，利用他们的专业知识开展法制宣传，向信访人宣传国家有关法律、法规，依法维护其合法权益。
（3）建立信访代理制度。在信访制度中，也可以借鉴和引入代理制度。一些地区在街道办事处推行的信访代理员制度已经取得了很好的社会效果，”但在信访制度中，必须明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织，因为不行使国家权力的非政府组织或群众自治组织，能站在比较公正的立场上，维护公民个人的权利” [6]。
3.3实现公众监督下的司法独立
今天的信访访困局其实反映了政府权力网一方面垄断了社会生活的各个领域，一方面又无法消化全部社会矛盾的现实。而这种垄断的权力网有时自身就造成了对公民的伤害，所以才产生了大量民告官的案件。如果要让公民对法律的公正怀有信心，不是针对一两个人的腐败，而是针对制度性的痼疾，首先要确保法官判案不受行政权力干扰的独立只有这种司法独立是独立于强权对于司法的干扰，而不是独立于社会公众的监督，否则就会产生更大腐败。
信访问题是我国经济、政治、社会问题的综合体现，因此要大力促进信访制度改革，完善公民参与政治制度，解决关系群众切身利益的问题，真正实现社会主义和谐社会。但这是一条复杂而漫长的道路，这就需要我们共同的努力来实现。
参考文献：
[1]中华人民共和国国务院.信访条例.2005年1月5日国务院第76次常务会议通过.
[2][德]马克斯·韦伯.论经济与社会中的法律[M].北京：中国大百科全书出版社，1998：126.
[3]骆晶晶.我国信访制度初探[J].中共山西省委党校学报，2005，（8）：21-22.
[4]公丕祥.法理学[M].上海：复旦大学出版社，2002：515.
[5]陈广胜.将信访纳入法治的轨道——转型期信访制度改革的路径选择[J].浙江社会科学，2005，（4）：18-19.
一、回访范围：
1、凡是署名来信或来访，办理机关均应回访。
2、带有一定倾向性、热点、难点、群众反映强烈、预计可能造成一定不良影响或已经造成不良影响的匿名信也应回访。
二、回访办法：
1、凡署名信访问题，经认真调查核实后，有必要找信访人调查核实的，要找信访人进一步调查、核实，处理结果必须与信访人见面。
2、匿名来信反映问题的，影响较大或虽属于匿名来信，但已知是谁写信，又不好公开找写信人的，可在适当范围、适当场所公开处理结果。
三、回访方式：
1、与信访人直接见面。
2、信访人留下详细地址或电话号码的且直接见面困难，可写信或打电话进行回访。
3、信访人署名、但无详细地址或电话号码查找困难的，可请求信访人所在单位、居住地组织协助查找。
四、要求：
1、办理机关在回访中要本着实事求是原则，依照法规政策解答问题。
2、如实向信访人反馈组织上对信访问题的处理意见。
3、耐心细致做好信访人的思想工作，认真分析妥善处理信访问题，能当时答复的要明确答复，不能当时答复的要做出解释，提出终结日期。不属于本单位解决的问题，应向信访人讲清到何部门去解决。
为深入贯彻党的十七大精神和“三个代表”的重要思想，妥善处理和化解教职工内部矛盾和家长意见，为学校的改革发展、稳定大局服务，为教育教学工作能健康发展服务，切实增强使命感、责任感和忧患意识，根据榆树教育局的有关文件精神，特制定学校系列信访工作制度。
一、信访工作的基本原则：
1、严格按照党章、党政法规和有关政策规定处理问题；
2、坚持实事求是，以事实为依据的原则；
3、贯彻党的民主集中制和行政首长负责制的原则；
4、维护信访人的民主权利；
5、实行分部门负责，分工归口处理检举，来信和来访的原则；
6、解决实际问题同思想教育相结合。
二、接访制度：
1、对来电、来访者要做到热情、礼貌、文明接待，耐心听取来访者所反映的问题，不得有任何轻视、忽视来访者的言行；
2、对来访者所反映的问题要如实记录，不得自行取舍；
3、接访时要依据法律法规和政策解答问题，不许愿，更不得信口开河；
4、对情绪激动的来访者，要做好冷静的疏通工作，避免不良后果的发生。
三、回信回访制度：
1、对真实姓名的信访举报人，要给予负责的答复，问题不能解决的给予解释性答复，合理化建议给予鼓励；
2、属于匿名信可视情况在适当范围公布调查结果；
3、严格按有关政策规定回信回访，回信要言简意明；
4、答复信访举报人可书面或口头答复，答复情况要记录在案。
四、保密制度：
1、信访工作人员要遵守保密纪律，不宜公开的材料，不能随意泄露、扩散；
2、严格分级负责制，属于部门或班级职权范围内处理的信访问题，就应部门或班级负责解决；
3、不得将检举、控告的信访件转给被检举的班级和个人；
4、不扩散来信来访反映的情况和问题，不把内部酝酿讨论处理信访的情况向信访者或信访反映人泄露；
5、严格管理信访材料，上级组织和领导同志对处理信访问题的批示，信访工作文件，信访登记簿、报告、统计资料等应妥善保存，不得擅自外传。
五、信访工作责任追究制度
1、因不认真执行党的政策和国家的法律法规，或作风不正、侵害家长或学生及周遍单位和其他群众利益造成上访的；对上述人员反映问题未按规定及时处理而导致上述人员上访的；对属于本部门或班级职责范围内的信访问题，应及时处理或答复而没有及时处理或答复的；对上级交办和学校转发的信访问题推拖不办，或弄虚作假、谎报处理情况的；以及对信访人进行打击报复的责任人，由学校予以通报批评并追究其责任。
2、对越级上访多，群众反映强烈，对学校、社会稳定造成一定影响的部门或班级责任人，学校予以通报批评。
3、对在信访工作中不认真对待和及时有效处理的，造成学校工作目标考核降等或降级的取消其评先资格，在年终干部考核中不能评优并取消学校年终奖励。
环城小学信访工作制度
1、文明接待。人大代表应按照安排按时间到镇人大代表之家（各活动室）接待群众，着装整洁，说话和气，举止文明，接待热情；尊重信访人，进行信访登记。
2、认真听记。认真阅读信访材料，细心倾听来访人陈述，详细询问反映或举报的事实、情节问题，认真做好接访记录。
3、处理妥当。依法及时处理信访事项，不得推诿、拖延，按国家法律及政策规定妥善处理信访人员反映的问题。按照要求填写完善代表接待登记表，及时送交镇人大办按程序处理，跟踪关注处理情况，及时向信访人反映处理意见。
4、宣传教育。按照服务大局，维护稳定的原则要求，向信访人宣传党的方针政策和国家法律法规，疏导教育信访人员，预防和化解矛盾，促进社会和谐。
5、注意保密。严格遵守保密制度，不得泄露、扩散信访人要求保密及可能对信访人权益造成损害的信息；妥善保管信访材料和信访档案资料，不得丢失、篡改隐匿或擅自销毁信访资料。
6、其它应当遵守的规定。
官坝镇人民代表大会
关于人大代表撰写人大调研报告 和宣传信息报道工作奖励试行办法
为进一步调动本镇县、镇人大代表写稿积极性，大力宣传报道本镇人大工作动态和人大代表主体作用发挥情况，强化宣传工作激励机制，官坝镇人大决定在本镇全体人大代表中，实施代表撰写人大调研报告和宣传信息报道工作奖励办法，具体内容如下：
一、奖励范围：
本镇全体人大代表，包括本镇选区选举的在县城工作的县人大代表、参加本镇人大活动的市人大代表、各代表小组联络员。
二、奖励类别
1、专题调研报告类、信息类；
2、县人大《忠县人大工作》简报、《忠州报》等县级媒体类；
3、市级《公民报》、《公民导刊》、《重庆日报》等媒体类；
4、国家级《中国人大》等媒体类。
三、奖励标准
1、专题调研报告类、信息类
奖励范围内人员按照县人大和镇人大要求，撰写完成调研成果报告，被县级机关媒体彩用的，每篇奖励200元；报告被市级媒体采用的，每篇奖励400元；报告被国家级媒体采用的，每篇
奖励600元。
代表采写信息被《忠县人大工作》简报采用的，每篇奖励20元，信息被《忠州报》采用的，每篇奖励20元；信息被县人大推荐上市人大的，每篇奖励50元；信息报道文字信息超过300字的，每篇奖励100元。
2、市级媒体类
代表采写的信息被《公民报》、《公民导刊》、《重庆日报》等市级媒体采用的，每篇奖励200元；文字报道超过300字的，每篇奖励300元。
3、国家级媒体类
代表采写的信息被《中国人大》等国家级媒体采用的，每奖励400元，文字信息超过300字的，每篇奖励500元。
四、奖励兑现
1、奖励人员将其被报刊、简报等刊登发表的资料及复印件交镇人大办查验登记、备案，填写领款收据。
2、奖励经费
代表宣传工作经费由镇财政负责。
3、奖励兑现
镇人大办对各代表的写稿奖励每半年集中造表兑现一次，全年分两次兑现完毕。
官坝镇人大主席团代表建议、批评和 意见办理工作先进单位和个人评选表彰办法
第一条 为调动承办单位办理镇人大代表建议、批评和意见（以下简称代表建议）的积极性，提高办理质量，增强办理实效，根据《重庆市实施＜中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法＞办法》和《忠县人大代表优秀建议、批评和意见表彰办法》，结合我镇实际，制定本办法。
第二条 办理代表建议先进单位和个人评选表彰的对象为具体办理镇人民代表大会会议期间和闭会期间代表提出的建议、批评和意见的承办单位和承办人员。
第三条 办理代表建议先进单位和个人的评选工作由镇人大办公室承办。
第四条 办理代表建议先进单位和个人每年表彰一次。第五条 办理代表建议先进单位和个人的表彰名额，按不超过人大代表建议承办单位总数的20%确定。
第六条 办理代表建议先进单位的条件：
（一）领导重视，责任落实。承办单位把人大代表建议办理工作列入本单位工作的重要议事日程，做到分管领导、承办人员、任务、时间、质量“五落实”；
（二）制度健全，程序规范。结合本单位实际，建立健全行之有效的人大代表建议办理工作规章制度。与代表的联系和沟通到位，态度诚恳，答复格式规范，用语准确，文风朴实，内容详实可信，操作性强；
（三）注重质量，讲求实效。对反映的问题能解决或通过努力能解决的，抓紧解决；确实难以解决的，能实事求是地说明情况；对需要进行办理的，抓紧续办和续复。重点建议办理取得明显成效。决定时限内办结率达100%，代表满意率达100%；
（四）善于创新，特色明显。不断探索和创新办理人大代表建议的途径和方式，特色鲜明，经验可推广。
第七条 办理代表建议先进个人的条件：
（一）具有较高的政治思想觉悟和较强的人大意识，对办理人大代表建议工作认识到位；
（二）热爱人大代表建议办理工作，态度端正，坚持原则，认真负责；
（三）业务能力强，按时按质完成办理任务，代表满意率达100%，办理工作成绩突出。
第八条 办理代表建议先进单位和个人的评选程序：
（一）镇党政办公室向镇人大办公室推荐；
（二）承办单位和个人向镇人大办公室报送事迹材料；
（三）镇人大办公室向镇人大主席团提出初步审查意见；
（四）由镇人大主席团审定。
第九条 办理代表建议先进单位和个人，由镇人大主席团进行表彰。
第十条 镇人大办公室组织新闻媒体对办理代表建议先进单位和个人的先进事迹进行宣传报道。
改革开放以来, 中国的社会矛盾日趋严重, 呈现出了矛盾对象日趋多元化、矛盾反抗方式日渐多样化、矛盾种类日益不确定化等方面的特点。根据资料显示:“1995年全国县以上党政机关受理公民信访总量为478万件/人次, 2000年达到1024万件/人次, 2001年最高人民法院审结案件3047件, 而受理的信访案件却多达152557件/人次。2002年又有大幅增加。2003年全国法院受理涉诉信访397万件/人次”这种现象从某种角度上, 可以说是中国社会发展的必然, 中国用30多年时间走完了西方发达国家上百年甚至几百年才走完的发展历程, 西方国家在不同时期出现的许多矛盾和问题, 必然会在中国相对集中的时间里表现出来。
新中国成立之后, 我国的信访法治曾经历过多次改革, 1963年, 我国制定了第一个信访条例草案;1995年, 颁布了第一部《信访条例》;2005年出台了新的《信访条例》;2007年6月又出台了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。虽然每次的修改都是针对信访条例存在的缺陷及不足, 是化解社会矛盾的一种举措, 但目前, 社会矛盾问题仍旧严峻。党的十八大报告和十八届三中全会提出要创新有效预防和化解社会矛盾体制, 要运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。法治是治理国家和管理社会的基本方式, 从国家治理的高度看, 化解社会矛盾也是提高治理能力的重要内容之一。信访作为当前中国社会矛盾集中体现的窗口, 在化解社会矛盾中起着不可忽视重要作用, 因此, 如何完善信访制度, 是化解社会矛盾的关键。
2 信访制度的功能阐释
《中华实用法学大辞典》中对“信访”的解释是指各级国家机关处理人民来信、接待人民来访的一项经常性的工作制度。人民群众向国家机关写信或来访, 是人民的民主权利, 也是人民监督国家行政管理工作的一种重要方式。我国2005年的《信访条例》规定:“信访是指公民、法人或者其他组织釆用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式, 向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况, 提出建议、意见或者投诉请求, 依法由有关行政机关处理的活动”。法律理论界对信访的定义存在一些分歧, 但大多集中在侠义和广义之分, 广义的上访包括人民群众的信访, 同时也包括部门与部门之间, 团体与团体之间。而侠义的只是涉及人民群众的信访。信访包括“来信”和“来访”。
关于信访的功能, 综观理论界的观点, 主要集中下以下几点:第一, 认为信访是公民政治参与和利益表达;第二, 认为信访将为政府的决策提供信息;第三, 认为信访是信访者权利的救济;第四, 认为信访是人民群众监督权的行使。从信访的内涵上看, 信访具备这些功能, 但笔者认为, 信访主要集中以下两个功能:第一, 化解社会矛盾的功能。社会问题引发的种种矛盾, 对于人民群众而言, 如何解决纠纷, 使自身权益不受侵犯, 无非有几种途径, 和解、调解、法律途径, 当这些途径得不到救济, 只能通过信访的形式解决, 如果信访仍旧无法满足自身的需求, 则可能出现非法的途径解决这些纠纷, 例如不正当的示威游行, 以跳楼等相威胁, 甚至打砸抢等违法行为。第二, 为政府和人民群众提供沟通平台的功能。信访制度的建立其实是国家了解人民群众的“晴雨表”。通过人民群众的信访, 可以了解社会存在的问题, 把握人民群众存在的思想动态, 了解其政治动向, 诉求表达, 权利需求, 纠纷矛盾等等。完善信访制度, 从某种程度上, 有利于国家的治理。
3 当前信访制度存在的困境及原因分析
3.1 当前信访工作存在的困境
第一, 公民法律意识缺位而暴露出的盲目性。我国人民群众的法律意识普遍不强, 维权者认知水平有限, 维护自身的权益, 较少的通过合法程序行使。因此在信访时暴露出盲目性和不理性的特点, 心里上存在对信访部门工作人员抵触心理, 且传统上的“拒诉”和“仇诉”心里导致信访群众的盲目性和不理性。另外信访群众存在法律上的误区, 认为只要自身的权益受到侵害就可以去信访, 而忽略信访的程序性。我国的《信访条例》第14条规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求, 信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。
第二, 信访现象的纷繁而复杂。信访案件这几年出现了急剧上升的趋势, 出现了纷繁而复杂的现象, 例如“乌坎事件”, 其已经不是几个人或是几十个人信访的规模, 是整个村的村民集体信访, 案件涉及不仅仅涉及到了土地问题, 村官贪污腐败问题, 更存在很多社会矛盾问题。此类的案件很多, 极其复杂。
第三, 信访效率低下。信访部门的信访效率非常低下, 信访案件得不到解决, 无法解决, 存在很多原因, 有因部门工作人员的工作效率问题, 有因制度的不够完善等。根据资料显示, 如今的信访案件得不到解决的比重超过了一半, 有的地方甚至更多。
3.2 信访困境的原因分析
第一, 信访制度本身存在的缺陷。一方面, 我国如今的《信访条例》存在缺陷。例如:信访越级的规定;《信访条例》第33条至35条规定了信访案件的“三级终结制”;对信访部门没有规定解决问题的实权;对信访人数的限制, 《信访条例》第18条规定的集体访不超过5人的规定。这样的规定在《信访条例》并不少见。另一方面, 信访配套的法律法规相对滞后。我国如今依据的只有2005年的《信访条例》, 没有更高层次的信访立法, 且我国其他法律对信访没有做任何的规定。
第二, 制度运行中存在的问题。我国信访制度在运行中存在的问题很多, 主要有以下几个方面。首先, 信访的程序不规范。我国《信访条例》对信访的程序有一定的规定, 即登记、接待、立案、交办、催办、归档、统计。然而, 现实中确有很多是违反这些规定的, 甚至连信访部门的工作人员都不熟悉这些程序, 且由于中国存在的“社会关系理念”, 常对某些关系户开后门, 走“捷径”。这些情况导致了信访没有标准的处理程序, 最终使得信访实务处于被动局势。其次, 我国信访机构缺乏整体的系统性。综观全国的政府部门甚至事业单位, 基本上都设立信访部门, 虽然这些机构的存在从某种角度为群众提供便利, 但由于没有系统和规范性, 导致运行困难, 效率低下。再者, 信访问责制度执行不力。信访问责制度执行不力包括两个方面, 一方面是政府部门问责不严, 虽然我国《信访条例》有规定信访涉及的职能部门的责任追究, 但实务中却没有严格执行。另一方面, 是对一些过激的群众, 甚至违法信访的群众没有按照正常的法律给以处罚。
4 信访法治的路径
4.1 信访制度的法治化
首先, 应当提高信访立法层次, 制定《信访法》。制定《信访法》不但能填补当前我国《信访条例》存在的缺陷, 从法理的角度上讲, 也是维护民主权利的一种体现。且信访立法在我国将是大势所趋, 理论界和社会界呼吁的声音很大。但一部法律的出台如果没有合理的设置, 则可能恰如其反, 如何设置是关键。笔者认为, 应当在以下几个方面加以规范。 (1) 明确信访的功能、地位; (2) 赋予信访部门的执行权; (3) 加强信访程序化规定, 明确违法程序惩罚性规定; (4) 规范信访的“问责”制度。包括对信访部门的工作人员, 也应当对违法信访群众的问责; (5) 放宽信访人数的规定, 同时规定信访代表制度, 对于比较复杂, 涉及的人数众多的案件, 实行信访代表制。
其次, 应当完善地方政府信访法规。在《信访法》的基础上, 地方应当根据自身的情况, 适时制定和完善地方政府信访法规, 且对一些信访工作中有重要影响的规范性文件或是实践中有效的制度加以规范, 适当时可以上升为政府规章或是规范性文件。
4.2 健全信访配套运行机制
第一, 应当提高信访部门的效率。首先应提高信访部门工作人员综合素质, 特别是信访接待人员的素质。根据调查, 如今我国的信访满意度是不高, 其中一个原因是信访接待工作人员服务态度恶劣, 甚至有因信访而被打击报复的现象出现。其次, 要完善信访程序, 从信访的实际运行来看, 我国信访机构轻视信访程序而过于重视实体。制度化的程序不到位, 在信访的处理过程中, 侵犯信访者权益的行为时有发生。
第二, 加强信访监督制度。信访制度的完善, 应树立监督理念, 强化信访功能, 结合我国法律的监督体系, 综合行政监督、司法监督、社会监督为一体, 设立完善的监督体制, 特别强化公民监督功能, 对于信访部门的工作人员的不作为, 应付了事, 失职、渎职等行为设立监督机制, 设立追究责任的司法程序, 形成信访与司法救济的链接, 保障信访功能的实现, 强化信访作为公民反映自身民情的功能, 为群众的政治参与提供制度化渠道, 使得信访制度更完善。
第三, 应当健全信访工作绩效考核机制。我国目前地方政府的信访工作绩效主要是按照信访案件的数量来衡量的, 这样的考核标准, 从一定程度上促进了地方信访部门追求信访的总量, 而忽视信访的实际问题, 是极不合理。因此, 健全信访工作绩效考核机制, 应当建立信访的效益机制, 从效益上考核信访部门的运行情况, 包括, 信访的成本, 社会满意度, 信访的工作效果。而不应仅把信访的数量作为考核重点。
4.3 树立正确的信访意识, 加强信访源头预防
树立正确的信访意识, 应提高信访者的法律意识, 不但能更好实现信访者权益, 且因信访的法律化, 程序化, 将减少社会矛盾, 减少公民因缺乏信访意识而作出的违法行为。如何提供树立正确的法律意识, 可以从下几个方面着手。 (1) 完善相关的法律制度, 特别是信访法律制度; (2) 加大信访意识宣传, 通过媒体、网络等宣传, 实行普法宣传; (3) 提高信访工作部门的法律意识, 熟悉法律相关规定; (4) 提高信访工作人员的综合素质, 要求了解当前社会动态, 提高预防意识, 做到未雨绸缪。另外, 应加强信访源头预防。加强我国的民生建设, 对公民的收入、就业、教育、住房、医疗保障等问题应当重视, 加快推进以民生改善为重点的社会事业的发展。提高就业率, 改革收入分配制度, 缩小贫富差距, 完善社会管理机制, 建立基本医疗卫生制度, 建立完善的社会保障制度, 只有不断的完善我国的民生事业, 才能从源头上减少我国的社会矛盾。
摘要：通过诠释信访制度的基本理论, 分析当前我国信访制度存在的困境及原因, 认为信访制度的完善必须实现信访的法治化。只有通过实行信访制度的法治化, 健全信访配套机制, 及树立正确的信访意识, 加强信访源头上的预防, 才能解决当前信访制度存在的困境。
关键词：信访制度,法治化,社会矛盾
参考文献
[1]张宗林, 郑广淼.中国信访[M].北京:中国民主法制出版社, 2013.
信访制度改革的外部条件
信访制度是中国政治制度的组成部分，而中国政治制度的改革只可能是自上而下的。这就意味着，作为局部的信访制度要改革，首先必须具备改革的外部条件。在社会管理创新的背景下，信访制度有三次相对显著的改革：
第一次是2004年的十六届四中全会，首次提出“社会管理体制创新”的战略。据此，国务院于2005年启动了《信访条例》的修订。进而，地方信访部门开始尝试改革，其中以江苏淮安通过“阳光信访”畅通信访渠道的制度创新最为突出。第二次是2007年的十七大，有两点推进：一是健全基层社会管理体制；二是党和政府主导维权。前者以广东佛山南海区推行的柔性社会管理探索有一定的代表性，后者以河南义马探索的“信访扩权”最为典型。第三次是2011年的省部级干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班，要求提升社会管理科学化水平，加强社会矛盾源头治理。2011年发布的《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》要求建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估，推动了社会矛盾的源头治理。
在全面深化改革的背景下，信访制度改革的外部条件可以有三个转变：
第一，从局部改革到系统改革。社会管理创新是单一维度的改革，如果没有政治体制改革的协同，很快就会碰到“天花板”。
第二，从功能改革到结构改革。社会管理创新主要强调功能适应，多为形式上的改革，通常是就事论事，治标不治本。全面改革则强调结构改革，要标本兼治。
第三，从散点改革到协同改革。社会管理创新主要是散点改革，彼此孤立，缺乏内在一致的逻辑，难以协同。全面深化改革要求改革具有一致的内在逻辑。
信访制度改革的内在逻辑
在过去十年中，信访制度的权利救济功能得到强化，导致信访功能异化：
“信访不信法”。在2005年的《信访条例》中，领导干部接待日、下访成为明文规定。然而，党政干部在面对具体的利益诉求时，很难排除个人情感的干扰，也可能会受到传统人治思维的影响，一旦选择通过行政批示的方式满足上访人的利益诉求，就可能推翻经过司法判决的信访事项，使得信访制度陷入第一个“死循环”：上访→批示→进一步上访……
“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”。有集体上访、越级上访、进京上访三种形式。集体上访往往可以造成“人多势众”的压力，容易事态失控，诱发大规模群体性事件。越级上访可以通过信访登记排名考核来传递压力，迫使地方信访更加重视。进京上访是越级上访的特例，减少进京上访成为地方信访部门工作的重中之重。相比于常规上访行为，集体上访、越级上访、进京上访都属于“闹大”的行为，这导致信访制度陷入了第二个“死循环”：闹大→重视→进一步闹大……
“职业上访”与“花钱买平安”。对于上访人而言，一旦上访的预期收益超过上访的成本，职业上访便会成为理性选择；对于地方信访部门而言，既然难以从根本上解决信访问题，就只能“花钱买平安”，这就形成了第三个“死循环”：职业上访→花钱买平安→更多的职业上访……
“拦访截访”与“以气抗争”。由于很多信访问题是由于权力结构或政策原因造成，信访部门无力从根本上化解矛盾，只能拦访、截访；对于上访人而言，拦访、截访可能使他们正当的信访权利受到损害，更要“以气抗争”。这就形成了第四个“死循环”：拦访、截访→以气抗争→拦访、截访……
究其原因，还在于结构性改革的缺失，以至于权利救济作为应急方式大行其道。
首先，“信访不信法”是行政与司法关系的非预期后果，地方政府通过行政权力干扰司法判决的情况时有发生，信访也不例外。其次，“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”是央地关系的非预期后果。以信访登记排名为核心的考核制度使得中央可以制衡地方的经济自主权。此外，中央和地方的职责同构使得政府能力逐层递减，容易诱发越级和进京上访。第三，进京“非访”则是信访部门和公安部门之间权力关系的非预期后果。一旦二者的权力关系得以厘清，并不存在进京“非访”的模糊定义。第四，“职业上访”、“花钱买平安”则是地方信访部门与地方政府关系的非预期后果，前者实际上充当了后者推进各项政策的“救火队”的角色。第五，“拦访截访”与“以气抗争”则是信访系统内部层级关系的非预期后果，上级信访部门对下级信访部门的排名登记考核迫使下级信访部门寻求拦访、截访等替代策略。
因此，要破解信访制度的功能异化，就需要弱化信访制度的权利救济功能，这是信访制度改革的内部逻辑。
信访制度改革的政策框架
信访制度改革的总体目标是弱化权利救济功能，强化民意汲取功能。为此，需要功能定位（Function Setting）、结构调整（Structure Adjustment）、机制重构（Mechanism Redesign）、法制保障（Law Enforcement）等四个维度发展“四位一体”的“F-S-M-L”政策框架。
（1）功能定位。首先，信访制度的功能定位需要考虑当前转型期的阶段性特征。从法治社会的发展趋势来看，当前意义上的信访制度终将废除，这一点不应该有疑义。然而，从中国转型期的阶段性特征来看，立即废除信访制度并不现实。这是因为，造成当前社会矛盾的原因、政府的权力架构短期之内也不会发生重大变化；即便废除了信访制度，也会催生与信访类似的制度，简单废除信访制度是治标不治本。其次，信访制度的功能定位需要考虑中国政府的机构设置。从功能相似的角度来看，将信访部门划归人大的建议最为合理，但目前人大代表主要仍由政府职能部门的主要领导构成，难以自己监督自己。再次，信访制度的功能定位需要考虑中国的政治制度。如果承认当前中国的社会矛盾主要是人民内部矛盾，大部分的信访诉求都是合理的，简单废除信访制度无异将彻底堵死底层民众的政治参与和利益表达。
（2）结构优化。首先是中央与地方关系的优化。中央政府应重新设定政绩考核标准，激励地方政府更多地致力于公共服务和民生事业，减少地方政府片面追求经济发展而忽视民生诉求的情况。其次是行政与司法关系的优化。在现行的权力架构下，司法与行政的关系可以相对独立，使得地方司法部门的人财物脱离地方政府的控制，减少因政府职能部门或行政执法部门因行政不作为或乱作为而引发的上访。第三是信访部门与地方政府关系的优化。信访部门不应该只作为事后解决“麻烦”的部門，可以考虑将社会稳定风险评估的职能转移至信访部门。第四是信访部门与公安部门关系的优化。在法律上明确界定和区分上访行为与违法行为，消除“非访”模糊地带。第五是上级信访部门与下级信访部门关系的优化。信访登记排名考核已经异化，应尽快予以废止。
（3）机制调整。主要调整七项机制：第一，废除领导接访以及下访、包案等其他形式的接访。第二，发展网络信访。赋予网络信访优先地位，将信访接待从个体化的利益诉求转向集体化的民意汲取，及时汇总、科学分析网络信访背后的政策原因、行为原因和参与诉求。加强对网络信访数据的分析，发展网络信访的社会矛盾预警功能。第三，规范信访流程。减少信访办理中的消极懈怠、玩忽职守和违法行为。第四，加强诉求分析。将信访收据分析与“互联网+”与大数据相结合。第五，推行信访代理。引入律师、社工等第三方代理服务。第六，鼓励逐级走访。国家信访部门不再受理具体的信访事项，设立区域督察中心，重点转向信访办理的督察，将信访办理督察常态化。省、市、县三级信访部门实行逐级走访，取消对越级上访、进京上访的排名考核或排名通报，废除省、市、县三级信访部门的接访（接回，并非信访接待）制度。第七，建立听证制度。对于已经三级终结的信访案例，建立公开听证制度，合法予以终结，消除职业上访。
（4）法制保障。为推动信访制度的全面改革，迫切需要制定《信访法》。一些不合时宜的规定应该及时废止。例如，对越级上访、进京上访的规定，对领导接待日、下访的规定，等等。同时要明确界定信访行为的边界，对于已经涉嫌违反《治安管理处罚法》的行为，不纳入《信访法》。随着反恐形势的日益严峻，对于在反恐敏感地区的信访行为，要考虑与《反恐法》的衔接。
第二条 校工会要认真落实各级有关档案管理工作的法律、法规和规章制度，增强档案工作的意识，提高档案管理水平，确保档案的完整与安全。
第三条 档案工作是学校工会工作的组成部分，工会形成的档案是工会的宝贵财富。工会全体工作人员都要重视档案工作，注意积累材料，按规定及时归档。
第四条 校工会档案工作在学校工会的领导下，自觉接受上级工会和学校档案管理部门的监督与指导。立卷、归档、分类、编号等事项，按学校档案工作的有关规定执行。
第五条 工会档案立卷归档的范围和要求
（一）学校“双代会”的会议材料。制定的各项规章制度。下发和上报的各类通知、文件、请示、报告。
（二）校工会工作计划、工作总结、会议纪录、会议纪要、典型经验材料、调研材料以及各项活动所形成通知、活动结果、照片等材料。
（三）评选各级各类先进集体和先进个人的通知、评选先进集体和个人的名单、上报材料、先进事迹、表彰决定等材料。
（四）学校党委、行政及上级机关下发的有关工会、教职工代表大会文件、材料以及其他应归档的材料。
（五）归档材料一律用16开归档纸书写，归档材料除图片、照片、会议记录外，其余需具有原稿和打印件。文件书写和载体应能耐久保存。
第六条
工会档案管理人员工作职责：
（一）档案管理人员要按照归档范围、时间、质量、标准等要求，负责接收、整理、分类、鉴定、统计、保管各类档案及有关文件资料。开发档案信息资源，积极主动提供利用。
（二）监督、指导本校各部门工会文件、资料的形成、积累、整理和归档工作。
（三）档案管理要科学。档案要做到排列整齐合理，有完整、清楚的案卷目录、标题明显、书写工整、装订整齐、查阅方便。档案工作要采用计算机管理，实行档案管理现代化。
（四）档案的归档、保管、查阅、销毁要设置台帐，做到目录与档案相符。
（五）档案的鉴定要认真、细致，严格按档案保管期限和销毁规定处理。
（六）要利用多种形式，开展档案宣传工作，增强本部门人员的档案意识。
一、信访接待人员在接待来访群众时要衣着整齐，举止端正，热情大方，态度诚恳，说话和气，以礼相待，文明用语，并讲普通话。
二、信访接待室要保持整洁卫生，备有开水、茶杯、桌、椅等物品。
三、信访接待人员要耐心听取来访群众的意见，力所能及地答复和解决来访群众提出的事项。对不能当场作出答复、一时难以解决的问题，要动之以情、晓之以理地给上访者作好思想工作，耐心疏导；对不属于管辖范围的问题，要指明方向和程序，并热情帮助联系有关单位给予妥善处理。
四、信访接待人员在接到群众来信来访后，要认真做好登记，根据来信来访群众所反映的主要问题，提出初步处理建议，做到当日事当日结。
五、对待来信来访群众提出的问题，在未经调查、弄清事实之前，不应轻易肯定或否定，也不能随意许愿或批评指责。
六、对来信来访群众所反映的问题和内容，要保守秘密，不得将检举、揭发、控告材料及有关情况透露或者转送给被检举、揭发、控告的对象。
一是狠抓队伍建设，切实提高信访工作人员素质。信访工作涉及到上访群众的切身利益。为此，他们要求工作人员认真学习“三个代表”重要思想，牢固树立“服务人民为荣、危害群众为耻”的人生观和道德观，把学习相关法律知识，提高应对突发事件的能力作为队伍建设的重中之重，区人大常委会还定期听取信访工作情况汇报，对重点案件由主任会议例会研究，从而有力提升了信访工作的整体水平。
二是建立规章制度，严格办案程序。制度的建立使信访工作有章可循，提高了工作质量。区人大常委会结合《吉林省信访条例》和通化市人大常委会信访工作的相关要求，制定了《东昌区人大常委会信访工作办理暂行办法》、《东昌区人大常委会信访工作人员岗位职责》，以及《信访人的权利和义务》等相关规章制度，从而使区人大信访工作走上了规范化轨道。
三是建立绿色通道，形成大信访格局。在内部机制建立上，形成了相互配合的工作机制。信访办公室接待群众来信来访做到“件件有记录，件件有回音”，重点案件实行定期反馈、严格督办。区人大常委会每年还通过联席会的形式，召集“一府两院”等相关部门主管信访工作的领导及负责人，结合信访工作情况，进行分析总结研究信访工作的新形式、新方法，达到了相互学习、相互促进的目的。
一、用改革创新精神革除现行信访制度的弊端
现行信访制度的弊端主要体现在三个方面，一是功能庞杂，二是体制不顺。三是措施不力。
从功能定位上看，现行信访制度的功能主要体现在政治参与、权利救济和纠纷调解上。而在实际运行操作中，政治参与和权利救济功能的实现信访管不了；纠纷调解由于量太大，信访又管不好。从而导致了信访效率的低下；由于信访效率的低下，又引起了“上访者”的极大不满，“再访”、“续访”时常发生，进而严重威胁着社会的稳定。
从体制设计看，现行信访制度运行的是一种发散管理模式，这种管理模式的弊端，一是缺乏统一协调机制，责重权轻，效率低下。二是各个信访机构之间职责不清，权责不明，推诿扯皮时有发生。三是信访案件的处理缺乏严格的程序规范。主要靠领导批示和信访工作人员责任心而定，随意性较大。
从落实措施来看，由于信访问题多涉及群众的切身利益，既琐碎庞杂，又棘手敏感。再加之牵扯到的单位部门多，地域范围广，时间跨度大，政策性又强，致使“属地管理”、“谁主管，谁负责”的原则在实际应用中大打折扣，相关措施形同虚设。而信访工作“一票否决”又助长了各级政府“头痛医头，脚痛医脚”的短期行为，使“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”成为信访者坚信的“真理”。
十七大报告指出，“要把改革创新精神贯彻到治国理政的各个环节。”改革创新的时代精神来自实践，更重要的是用于指导实践。用改革创新精神革除现行信访制度的弊端，首先就应该让信访制度的功能回归，定位在人民群众的政治参与上，把纠纷调解和权利救济从信访的功能中剥离出去。这样，一方面可以大量减少信访部门的工作量，提高办案效率，另一方面也可减轻信访维稳的压力，提高信访的公信力。那么剥离出来的这一部分功能该怎样处理呢？笔者以为，纠纷调解可以让乡﹙镇﹚村两级的人民调解委员会和乡﹙镇﹚司法所承担。本来目前乡﹙镇﹚村两级的人民调解委员会已经承担着调解纠纷的职能，只是因为人们对信访的期望值太高，而又不太相信人民调解委员会调解的公平性，才使得其门庭有些冷清。而乡﹙镇﹚司法所则承担着帮群众打官司的职能。如果进一步强化它们的职能，提高其思想素质和服务水平，那么纠纷调解完全可以做到不出乡﹙镇﹚。权利救济则完全走司法途径。通过司法救济权利，这既是目前世界各国的普遍做法，也是建设法治国家的基本要求。这里需要说明的是，通过司法救济权利，一方面需要进一步规范政府行为，减少或彻底切断行政对司法的干预；另一方面需要进一步强化司法监督，提高司法的公平性和公信力。
其次就是对现行信访体制进行彻底改革，以建立社会主义法治信访体制为改革的目标。为此 (1) 重构信访体系。撤销其他部门的信访机构，只保留政府的信访局。信访局实行垂直领导，受同级人大监督，专职人民群众的政治参与诉求。赋予信访局调查权和提议处置权。对信访局提议处置的事项，其他任何单位和部门都应在规定的时限内给予答复。对推诿拖拉者，要严格追究部门领导和单位负责人的责任。 (2) 建立人民代表和上访者之间的制度性联系。群众有诉求可以首先找人民代表，人民代表也应当积极主动地到上访群众中做工作。因为现在的基层人大代表，主要是乡镇和县区的人大代表，都是有选区的。也就是说，这些人大代表都有范围明确的选民。可以说，基层的上访及种种利益诉求，都是发生在这些选民身上。无论从现行的国家政治体制设计，还是从了解情况、解决问题的现实可能上，这些基层人大代表，可以成为沟通基层民众和政府的直接渠道。 (3) 探索已有萌芽的社会组织（如律师事务所、法律援助机构等）参与信访代理的制度。明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让它们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任，如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等，以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础。
把群众的政治参与诉求交信访局解决，权利救济交各级人民代表和社会组织承担，把纠纷调解交乡﹙镇﹚村人民调解委员会和司法服务所处理。这样，一方面就自然取缔了各级党政主要领导的信访压力，使他们能腾出更多的时间和精力干好本职工作。另一方面，也可以逐渐淡化群众认为只有信访这种直截了当的简便方式能够以最小的投入获得最大的收益的误解，为最终实现以法治为核心的信访制度变革，树立司法的最终裁判权威奠定基础。
二、以求真务实的态度完善健全工作机制
从政治层面看，撤销各职能部门的信访机构，把信访的功能定位在人民群众的政治参与上，把纠纷调解和权利救济从信访的功能中剥离出去后，建立重大事项决策信访风险评估机制，是降低基层党和政府政治信任危机的有效途径。
信访事件有很大一部分是由于决策不周密、或决策时对风险估计不足造成的。因此建立重大事项决策信访风险评估机制对遏制此类信访事件的发生，提高决策的科学性具有十分重要的意义。
目前，内蒙古乌达区、湖北省潜江市政府，陕西省宝鸡市江苏省东台市检察院，河南省兰考县法院，四川省江油市飞鸿集团等在建立重大事项决策信访风险评估机制上都做了大量有益的探索，也取得了明显的成效。据称内蒙古乌达区的《重大决策信访风险评估制度》规定：区、镇两级政府和区政府各部门在政策出台、重大专项工作推进、重大项目实施等涉及群众切身利益的决策时，事前进行信访风险评估。并通过信访风险评估，了解群众潜在需求，分析论证重大决策、项目、活动实施等行政行为的可行性，从而使决策科学合理，重大项目、大型活动的实施能够符合大多数群众的利益，实现经济效益和社会效益“双赢”，确保全区社会稳定。江苏省东台市检察院出台了《案件风险评估办法》，对本院不立案和撤案的职务犯罪案件，不批捕、不起诉、不抗诉的案件，维持原处理决定、刑事赔偿不确认、不赔偿的刑事申诉案件，不立案、不抗诉的民事申诉案件，以及其他作出重大处理决定的案件，实行逐案评估涉检信访风险制度。在案件作出处理决定前，对可能出现的涉检信访风险进行评估，确定风险等级，制定工作预案，及时采取释法说理、息诉罢访措施。这一制度推行以来，已评估案件103件，通过评估及时有效化解涉检信访风险案件9件，较好地实现了处理涉检信访工作的关口前移和源头治理，维护了社会和谐稳定。四川江油飞鸿集团的重大决策信访风险评估制度是指集团公司在出台重大专项工作、推进重大项目实施等涉及群众、公司员工切身利益的决策时，事前进行信访风险评估。并通过信访风险评估，了解群众、公司员工潜在需求，分析论证重大决策项目活动实施等行为的可行性，从而使决策科学合理，重大项目、大型活动的实施能够符合大多数群众和公司员工的利益。
这些探索已经证明，建立信访风险评估机制，不仅可以进一步提高各部门单位的决策水平，对预防和化解信访矛盾可以起到未雨绸缪的作用。同时也可以进一步提高人民群众对党和政府的信任度。
从行政层面看，“束民”与“约官”不在同一层次。就解决信访问题而言，“约官”更重要。为此建立信访工作责任追究机制就显得尤为重要。
信访工作责任追究机制包括方面的内容：一是对引发矛盾者的责任追究。坚持对引发矛盾者的责任追究，一方面是从法律的角度落实对行政行为和民事行为的责任追究；另一方面可以从源头上减少人民内部矛盾的产生。现在我们经常看到各级政府接访时矛盾的制造者几乎都不在场，这不能不说是信访的悲哀。同时，对按照三级复核终结后，仍无理上访的，要明确专门的机构对无理上访行为进行定性，要从县区级向上逐级进行定性，并依法进行处理。对已定性为无理的，仍无理上访三次以上的，要进行拘留、劳教或批捕。对集资、串联或煽动群众堵桥、堵路、堵政府机关和集体越级上访的，在做好思想教育和说服解释工作的同时，对组织者和首要分子依法予以打击。二是对信访问题的处理不作为的责任追究。信访工作不仅仅是信访部门的事，而是各级党委和政府义不容辞的工作职责。要按照“属地管理”和“谁主管，谁负责”的原则，明确各级政府及相关部门的工作责任。把信访工作纳入干部政绩考核，作为考核干部工作能力和工作作风的主要方面，引导干部树立“发展经济是政绩，维护稳定同样是政绩”的正确政绩观。制定科学合理的考评指标体系，做到定性评估与定量统计相结合，既要制定普遍督查考评标准，又要从实际出发，区分不同地区情况，制定分类考评标准。在考核中，不仅要看一个地方、部门信访量的增减和多少，更要看解决群众反映问题的效果，看初信初访的结案率。从而提高考核的可操作性、有效性和权威性。对群众反映的问题经查确因国家工作人员不作为或违法、违纪引起的，要坚决纠正，并对责任单位的党政主要负责人和责任人实行责任追究。
三、用以人为本、执政为民的理念建立科学畅通的民意表达机制和矛盾纠纷排查调处联动机制
建立科学、畅通、有效、简便的民意表达机制，是各级政府强化以人为本，执政为民理念的重要内容之一。我们党的宗旨是全心全意为人民服务，我们的政府叫人民政府。因此倾听民声，了解民意，集中民智，化解民怨当是我们的首要职责。
1、任何新政策出台、重大专项工作推进、重大项目实施都应首先征求当事人的意见，同时公布纠纷调处机关的办公地点、机关电话、负责人姓名。
2、充分发挥新闻舆论导向性强、影响面广、反映及时的特点，在各级媒体上开设民生、民情栏目。对媒体上反映的问题，指定专门机构督察督办。
3、胡锦涛总书记与网友在线交流时明确表示“通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道”。因此各级党政部门都应一方面指定专门机构搜集网络民意，江西省已行动了。另一方面“一把手”能够定期上网与网民在线交流，胡锦涛总书记已作出了榜样。主要领导网上在线交流，实际上就是与百姓“面对面”、“零距离”的交流，其最大意义就在于群众的声音会成为决策者的“第一信号”。只有把群众声音作为“第一信号”，我们的各项决策才会真正实现执政为民。
建立矛盾纠纷排查调处联动机制。一是主动出击，准确排查。变上访为下访, 积极深入厂矿、乡村和社区街道，面对面地与群众交心谈心，了解群众的疾苦，收集社情民意，切实掌握影响基层稳定的各种问题、动态、信息和苗头。尤其是对可能影响本地区社会稳定的重大矛盾和突出问题，更要及早发现、及早掌握。二是及时做好基层调处工作。对排查出来的矛盾纠纷，应针对其不同特点，认真研究处理的途径和办法，妥善加以解决。尤其应注意发挥好基层组织特别是农村村民委员会和城市社区居民委员会的作用，通过民主议事、民主恳谈等形式，协调利益关系，化解矛盾纠纷，使村民委员会和居民委员会成为保障城乡居民安居乐业的重要组织形式。基层组织应善于引导群众以理性合法的方式解决矛盾纠纷，运用综合措施把重大矛盾隐患化解在基层和萌芽状态，并在矛盾纠纷的调处过程中努力维护人民群众的合法权益。三是各部门联动。基层综治、信访、司法、公安等部门应互通信息，按照“排查、调处、回访、分析、预警预防”的要求，坚持抓早、抓小、抓苗头，使各类信访苗头“排查的早、发现的了、控制的住、处理的好”，确保各类信访矛盾得及时有效到的化解处理
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