防治“小金库长效机制”（精选8篇）
“小金库”的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且诱发和滋生一系列腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气，是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党国家各项事业发展得毒瘤，必须坚决清除。为此，党中央、国务院决定从2009年开始在全国范围内深入开展“小金库”专项治理工作，其根本任务是建立防治“小金库”长效机制。
一、何为“小金库”？ 国家专项治理“小金库”工作内容？ “小金库”并非法律用语，而是民间属于俗语。反映国家政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年末财政部组织清理的“小钱柜”，而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。“小金库”一词在过去的文件和专项工作中都曾多次采用，可以说约定俗成，各方面都比较容易理解，所以此次治理工作仍然沿用了“小金库”的提法。
改革开放以来，我国开展过两次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动，一次是1989年，第二次是1995年。
（一）如何认定“小金库”呢？
1995年，在国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》中，将“小金库”定义为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留挪用国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。而在2009年这次“小金库”专项整治时，在借鉴以往“小金库”定义的基础上，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与讨论，将“小金库”定义为： “小金库”是指：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
对比这两个定义，我们可以明显感觉到其中的差别。主要在三个方面： 一是不突出设立“小金库”的手段和方法；
二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理，强调的事是否符合规定的单位账簿；
三是小金库不仅仅局限在资金，还包括有价证券、资产。
认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。从现实情况看，许多财政违法行为，其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客、送礼等，但只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就只能作为违反财政、财务、会计制度处理、处罚。
（二）“小金库”的资金来源
“小金库”资金（资产）来源众多。党政机关、事业单位“小金库”资金来源主要包括： 一是财政拨款； 二是政府性基金收入； 三是专项收入；
四是行政事业性收费收入； 五是罚没收入； 六是国有资本经营收入；
七是国有资源（资产）有偿使用收入； 八是资产处置收入； 九是资产出租收入； 十是经营收入； 十一是利息收入； 十二是捐赠收入； 十三是附属单位上缴收入； 十四是商业行为的各种回扣等。
（三）“小金库”资金的使用方向
“小金库”资金的使用五花八门，违法性质的恶劣程度以及违法情节严重程度也不尽相同。但概括起来说，“小金库”的使用方向主要有： 一是：弥补经费，其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足； 二是：购建资产；
三是：发放奖金、津补贴、福利等； 四是：接待宴请、公款旅游； 五是：礼品礼金支出； 六是：私分。
（四）小金库范围
（1）违规收费、罚款及摊派设立“小金库”;
（2）用资产处置、出租收入设立“小金库”;
（3）以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”;
（4）经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”;
（5）虚列支出转出资金设立“小金库”;
（6）以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”;
（7）上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。
（五）“小金库”的成因：
（1）单位（部门）领导授意或默许。这是“小金库”发展和屡禁不止的重要原因之一。大多数“小金库”都是在领导的眼皮底下，放任发展，这里很重要的一个问题，就是“小金库”与某些领导有说不清、道不明的瓜葛，有了“小金库”总是能为小集体或个人利益提供某些方便。
（2）花钱办事方便的诱惑。凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往是由于私设了“小金库”。“小金库”对单位（部门）来讲，最根本的吸引力就在于能摆脱上级或同级财务、审计部门的监督约束，花钱办事方便，使集体乃至个人取得经济上的实惠。
（3）制度不健全，制约滞后，经常性监督检查不力，为私设“小金库”开了方便之门。
（4）现行财务管理体制存在一些弊端，单位（部门）所有制倾向较严重，监督乏力，在经费监督检查方面有的地方成了死角。
（5）现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。一些单位（部门）为解决一些合理不合法、合法不合理的开支，想方设法把一些创收经费、生产经营收益等转化成“小金库”。从善良的愿望出发，如果能从当前社会经济环境的实际考虑，从财经法规制度上对这类问题明确界线，做到既管住管好，又不统得过死，这样也许能减少或杜绝“小金库”。
（六）2009年“小金库”专项治理工作
全国人大常委会委员刘锡荣在审议刑法修正案
（七）草案时提出了集体腐败的概念，并表示可考虑首先把私立小金库列入刑法犯罪中。
中国未来将逐步深化财税、金融、国有资本运营等管理制度的改革，在源头上防止并杜绝“小金库”问题的发生，在此基础上，也将不断加大对“小金库”的日常治理力度。治理 “小金库”对深化收入分配制度、财税体制等改革、推进反腐倡廉建设都有重大意义，该专项治理进展情况及实际效果，应及时向社会公布。
全国“小金库”治理工作电视电话会议2009年4月24日在京召开，要求全国党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理，鼓励知情人士举报。
中共中央纪委、监察部、财政部、审计署近日联合印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，明确2009年在全国范围内开展的“小金库”专项治理范围是全国党政机关和事业单位，此次治理工作将持续至2009年底基本结束。
根据《实施办法》，此次专项治理工作从中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》下发之日起至2009年底基本结束，主要采取自查自纠和重点检查相结合的方式进行。其中《意见》下发之日起至2009年5月底为动员部署阶段，到6月底前为自查自纠阶段，从7月初至10月底为重点检查阶段，11月底前为整改落实阶段。
《实施办法》提出，对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。各级“小金库”治理日常工作机构要设立并公布举报电话、举报信箱，注意发挥网络举报作用。对举报有功的单位和个人，根据查出并已收缴入库的“小金库”资金、税款和罚款的金额，给予3%至5%的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担。
凡是违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入此次治理范围。重点是2007年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2006年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。
对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前。
《实施办法》还要求，各地区各部门重点检查阶段的检查面不得低于纳入治理范围单位总数的5%，重点领域、重点部门和重点单位检查面不得低于20%。重点检查对象范围包括:（1）执收、执罚权相对集中的部门和单位；
（2）教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位；
（3）宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与党政机关、事业单位有隶属关系的单位；
（4）以前检查发现存在“小金库”的部门和单位；
（5）有群众举报的部门和单位以及自查自纠措施不得力、工作走过场的部门和单位。
二、基于审计样本的“小金库”特征分析与长效防治机制。
1、“小金库”的特征
（1）党政机关、事业单位“小金库”现象突出（2）“小金库”设立更具隐形化
（3）群众举报成为审计发现“小金库”的重要途径（4）“小金库”涉及具有滞后性特征。
2、建立防治“小金库“长效机制的建议
（1）深化财政制度改革，加强部门预算，遏制党政机关和事业单位“小金库“的发生
（2）建立长期性、持续性、整体性的综合整治体系（3）加大宣传力度，建立完善“小金库”群防机制
（4）充分发挥审计机关“免疫系统”功能，建立“小金库”预警体系。
三、构建防治“小金库”长效机制应建立六项制度：
1、财政预算精细化管理的制度是基础
2、行政事业单位资产监控平台是保障
3、收入预算管理是“闸门”
4、财政资金管理制度是“电子眼”
5、财务管理制度堵漏洞
6、责任制度是“警钟”
四、综合治理“小金库”的四项措施
1、深化财政体制改革
2、健全完善管理机制
3、强化法规纪律约束
4、括宽治理工作的渠道
五、彻底根除“小金库”的配套改革
1、做到财力保障上没必要
2、财政制度上没机会
3、责任追究上没侥幸
六、作到疏堵结合 标本兼治
1、疏导
2、堵截
3、警示
4、监管
七、减少行政参与、完善财政管理
减少行政参与、建立有限政府。政府努力规范自身职能、不越位、不缺位，更多地利用市场的力量。
1、深入推进行政管理体制改革（1）完善行政审批制度，强化项目管理（2）推进事业单位改革，转变政府职能
2、深入推进财政管理体制改革（1）深化财政预算管理改革（2）深化国库集中支付改革（3）深化非税收入管理改革（4）深化政府采购改革（5）深化资产管理改革
3、建立健全监督机制，形成监管合力
4、严格落实责任制，强化行政问责
八、中小学“小金库”特点和治理
1、特点：
（1）资金来源比较集中
（2）“小金库”的设立向教学质量较高的中小学集中（3）资金用途比较集中
2、成因分析;（1）学校领导思想认识不到位（2）学校领导权力缺乏制约（3）地方和部门保护主义作祟（4）规避收入分配改革政策（5）监督处理软弱乏力
3、中小学“小金库”危害
（1）加剧教育资源不均衡，影响基础教育健康发展（2）扰乱收入分配秩序，不利于教育事业科学发展（3）辅食干部队伍，滋生腐败现象（4）大量资金游离帐外，会计信息严重失真
4、几点建议
（1）加强政策宣传，推进财务公开（2）完善财务管理，规范校内收费（3）创新会计管理，探索会计委派机制（4）均衡教育资源，促进教育公平
九、基层单位（人口计生单位）设立小金库的成因和对策
1、“小金库”的主要表现形式
2、“小金库”形成的主要原因
3、“小金库”的危害及其治理对策
十、金融业构建防治“小金库”长效机制的路径
1、形成的特点
2、成因剖析
3、路径选择
十一、治理“小金库”要对资金运行全过程实施监管
1、建立健全资金安全运行体系
2、建立集中统一的资金收付管理体系
3、严格控制非传统领域的资金运行风险
十二、完善国有资产管理，切断“小金库”资金来源
1、行政事业单位国有资产管理不健全的现状
管理不到位，手续不健全，收入未实际按规定处理，国有资产流失不同程度存在
2、加强行政事业单位国有资产管理，构建防治“小金库”长效机制的几点建议
（1）理顺产权关系，明确管理职责
（2）完善国有资产有偿使用手续，实行报批制度（3）加强国有资产有偿使用收支管理，实行综合预算（4）建立国有资产有偿使用收入管理监督检查机制
十三、应以公开曝光震慑“小金库”的设立
有则公开，无一例外；处理公开，不暗箱操作；隐瞒家中处理公开；复发加重处理公开；“屡犯者不用”名单公开。
防治“小金库”长效机制建设
“小金库”的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且诱发和滋生一系列腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气，是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党国家各项事业发展得毒瘤，必须坚决清除。为此，党中央、国务院决定从2009年开始在全国范围内深入开展“小金库”专项治理工作，其根本任务是建立防治“小金库”长效机制。
一、何为“小金库”？ 国家专项治理“小金库”工作内容？ “小金库”并非法律用语，而是民间属于俗语。反映国家政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年末财政部组织清理的“小钱柜”，而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。“小金库”一词在过去的文件和专项工作中都曾多次采用，可以说约定俗成，各方面都比较容易理解，所以此次治理工作仍然沿用了“小金库”的提法。
改革开放以来，我国开展过两次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动，一次是1989年，第二次是1995年。
（一）如何认定“小金库”呢？
1995年，在国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》中，将“小金库”定义为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留挪用国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。而在2009年这次“小金库”专项整治时，在借鉴以往“小金库”定义的基础上，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与讨论，将“小金库”定义为： “小金库”是指：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
对比这两个定义，我们可以明显感觉到其中的差别。主要在三个方面： 一是不突出设立“小金库”的手段和方法；
二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理，强调的事是否符合规定的单位账簿；
三是小金库不仅仅局限在资金，还包括有价证券、资产。
认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。从现实情况看，许多财政违法行为，其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客、送礼等，但只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就只能作为违反财政、财务、会计制度处理、处罚。
（二）“小金库”的资金来源
“小金库”资金（资产）来源众多。党政机关、事业单位“小金库”资金来源主要包括： 一是财政拨款； 二是政府性基金收入； 三是专项收入；
四是行政事业性收费收入； 五是罚没收入； 六是国有资本经营收入；
七是国有资源（资产）有偿使用收入； 八是资产处置收入； 九是资产出租收入； 十是经营收入； 十一是利息收入； 十二是捐赠收入； 十三是附属单位上缴收入； 十四是商业行为的各种回扣等。
（三）“小金库”资金的使用方向
“小金库”资金的使用五花八门，违法性质的恶劣程度以及违法情节严重程度也不尽相同。但概括起来说，“小金库”的使用方向主要有： 一是：弥补经费，其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足； 二是：购建资产；
三是：发放奖金、津补贴、福利等； 四是：接待宴请、公款旅游； 五是：礼品礼金支出； 六是：私分。
（四）小金库范围
（1）违规收费、罚款及摊派设立“小金库”;
（2）用资产处置、出租收入设立“小金库”;
（3）以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”;
（4）经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”;
（5）虚列支出转出资金设立“小金库”;
（6）以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”;
（7）上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。
（五）“小金库”的成因：
（1）单位（部门）领导授意或默许。这是“小金库”发展和屡禁不止的重要原因之一。大多数“小金库”都是在领导的眼皮底下，放任发展，这里很重要的一个问题，就是“小金库”与某些领导有说不清、道不明的瓜葛，有了“小金库”总是能为小集体或个人利益提供某些方便。
（2）花钱办事方便的诱惑。凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往是由于私设了“小金库”。“小金库”对单位（部门）来讲，最根本的吸引力就在于能摆脱上级或同级财务、审计部门的监督约束，花钱办事方便，使集体乃至个人取得经济上的实惠。
（3）制度不健全，制约滞后，经常性监督检查不力，为私设“小金库”开了方便之门。
（4）现行财务管理体制存在一些弊端，单位（部门）所有制倾向较严重，监督乏力，在经费监督检查方面有的地方成了死角。
（5）现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。一些单位（部门）为解决一些合理不合法、合法不合理的开支，想方设法把一些创收经费、生产经营收益等转化成“小金库”。从善良的愿望出发，如果能从当前社会经济环境的实际考虑，从财经法规制度上对这类问题明确界线，做到既管住管好，又不统得过死，这样也许能减少或杜绝“小金库”。
（六）2009年“小金库”专项治理工作
全国人大常委会委员刘锡荣在审议刑法修正案
（七）草案时提出了集体腐败的概念，并表示可考虑首先把私立小金库列入刑法犯罪中。
中国未来将逐步深化财税、金融、国有资本运营等管理制度的改革，在源头上防止并杜绝“小金库”问题的发生，在此基础上，也将不断加大对“小金库”的日常治理力度。治理 “小金库”对深化收入分配制度、财税体制等改革、推进反腐倡廉建设都有重大意义，该专项治理进展情况及实际效果，应及时向社会公布。
全国“小金库”治理工作电视电话会议2009年4月24日在京召开，要求全国党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理，鼓励知情人士举报。
中共中央纪委、监察部、财政部、审计署近日联合印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，明确2009年在全国范围内开展的“小金库”专项治理范围是全国党政机关和事业单位，此次治理工作将持续至2009年底基本结束。
根据《实施办法》，此次专项治理工作从中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》下发之日起至2009年底基本结束，主要采取自查自纠和重点检查相结合的方式进行。其中《意见》下发之日起至2009年5月底为动员部署阶段，到6月底前为自查自纠阶段，从7月初至10月底为重点检查阶段，11月底前为整改落实阶段。
《实施办法》提出，对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。各级“小金库”治理日常工作机构要设立并公布举报电话、举报信箱，注意发挥网络举报作用。对举报有功的单位和个人，根据查出并已收缴入库的“小金库”资金、税款和罚款的金额，给予3%至5%的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担。
凡是违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入此次治理范围。重点是2007年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2006年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。
对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前。
《实施办法》还要求，各地区各部门重点检查阶段的检查面不得低于纳入治理范围单位总数的5%，重点领域、重点部门和重点单位检查面不得低于20%。重点检查对象范围包括:（1）执收、执罚权相对集中的部门和单位；
（2）教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位；
（3）宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与党政机关、事业单位有隶属关系的单位；
（4）以前检查发现存在“小金库”的部门和单位；
（5）有群众举报的部门和单位以及自查自纠措施不得力、工作走过场的部门和单位。
二、基于审计样本的“小金库”特征分析与长效防治机制。
1、“小金库”的特征
（1）党政机关、事业单位“小金库”现象突出（2）“小金库”设立更具隐形化
（3）群众举报成为审计发现“小金库”的重要途径（4）“小金库”涉及具有滞后性特征。
2、建立防治“小金库“长效机制的建议
（1）深化财政制度改革，加强部门预算，遏制党政机关和事业单位“小金库“的发生
（2）建立长期性、持续性、整体性的综合整治体系（3）加大宣传力度，建立完善“小金库”群防机制
（4）充分发挥审计机关“免疫系统”功能，建立“小金库”预警体系。
三、构建防治“小金库”长效机制应建立六项制度：
1、财政预算精细化管理的制度是基础
2、行政事业单位资产监控平台是保障
3、收入预算管理是“闸门”
4、财政资金管理制度是“电子眼”
5、财务管理制度堵漏洞
6、责任制度是“警钟”
四、综合治理“小金库”的四项措施
1、深化财政体制改革
2、健全完善管理机制
3、强化法规纪律约束
4、括宽治理工作的渠道
五、彻底根除“小金库”的配套改革
1、做到财力保障上没必要
2、财政制度上没机会
3、责任追究上没侥幸
六、作到疏堵结合 标本兼治
1、疏导
2、堵截
3、警示
4、监管
七、减少行政参与、完善财政管理
减少行政参与、建立有限政府。政府努力规范自身职能、不越位、不缺位，更多地利用市场的力量。
1、深入推进行政管理体制改革（1）完善行政审批制度，强化项目管理（2）推进事业单位改革，转变政府职能
2、深入推进财政管理体制改革（1）深化财政预算管理改革（2）深化国库集中支付改革（3）深化非税收入管理改革（4）深化政府采购改革（5）深化资产管理改革
3、建立健全监督机制，形成监管合力
4、严格落实责任制，强化行政问责
八、中小学“小金库”特点和治理
1、特点：
（1）资金来源比较集中
（2）“小金库”的设立向教学质量较高的中小学集中（3）资金用途比较集中
2、成因分析;（1）学校领导思想认识不到位（2）学校领导权力缺乏制约（3）地方和部门保护主义作祟（4）规避收入分配改革政策（5）监督处理软弱乏力
3、中小学“小金库”危害
（1）加剧教育资源不均衡，影响基础教育健康发展（2）扰乱收入分配秩序，不利于教育事业科学发展（3）辅食干部队伍，滋生腐败现象（4）大量资金游离帐外，会计信息严重失真
4、几点建议
（1）加强政策宣传，推进财务公开（2）完善财务管理，规范校内收费（3）创新会计管理，探索会计委派机制（4）均衡教育资源，促进教育公平
九、基层单位（人口计生单位）设立小金库的成因和对策
1、“小金库”的主要表现形式
2、“小金库”形成的主要原因
3、“小金库”的危害及其治理对策
十、金融业构建防治“小金库”长效机制的路径
1、形成的特点
2、成因剖析
3、路径选择
十一、治理“小金库”要对资金运行全过程实施监管
1、建立健全资金安全运行体系
2、建立集中统一的资金收付管理体系
3、严格控制非传统领域的资金运行风险
十二、完善国有资产管理，切断“小金库”资金来源
1、行政事业单位国有资产管理不健全的现状
管理不到位，手续不健全，收入未实际按规定处理，国有资产流失不同程度存在
2、加强行政事业单位国有资产管理，构建防治“小金库”长效机制的几点建议
（1）理顺产权关系，明确管理职责
（2）完善国有资产有偿使用手续，实行报批制度（3）加强国有资产有偿使用收支管理，实行综合预算（4）建立国有资产有偿使用收入管理监督检查机制
十三、应以公开曝光震慑“小金库”的设立
有则公开，无一例外；处理公开，不暗箱操作；隐瞒家中处理公开；复发加重处理公开；“屡犯者不用”名单公开。
防治“小金库”长效机制建设
“小金库”的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且诱发和滋生一系列腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气，是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党国家各项事业发展得毒瘤，必须坚决清除。为此，党中央、国务院决定从2009年开始在全国范围内深入开展“小金库”专项治理工作，其根本任务是建立防治“小金库”长效机制。
一、何为“小金库”？ 国家专项治理“小金库”工作内容？ “小金库”并非法律用语，而是民间属于俗语。反映国家政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年末财政部组织清理的“小钱柜”，而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。“小金库”一词在过去的文件和专项工作中都曾多次采用，可以说约定俗成，各方面都比较容易理解，所以此次治理工作仍然沿用了“小金库”的提法。
改革开放以来，我国开展过两次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动，一次是1989年，第二次是1995年。
（一）如何认定“小金库”呢？
1995年，在国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》中，将“小金库”定义为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留挪用国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。而在2009年这次“小金库”专项整治时，在借鉴以往“小金库”定义的基础上，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与讨论，将“小金库”定义为： “小金库”是指：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
对比这两个定义，我们可以明显感觉到其中的差别。主要在三个方面： 一是不突出设立“小金库”的手段和方法；
二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理，强调的事是否符合规定的单位账簿；
三是小金库不仅仅局限在资金，还包括有价证券、资产。
认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。从现实情况看，许多财政违法行为，其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客、送礼等，但只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就只能作为违反财政、财务、会计制度处理、处罚。
（二）“小金库”的资金来源
“小金库”资金（资产）来源众多。党政机关、事业单位“小金库”资金来源主要包括： 一是财政拨款； 二是政府性基金收入； 三是专项收入；
四是行政事业性收费收入； 五是罚没收入； 六是国有资本经营收入；
七是国有资源（资产）有偿使用收入； 八是资产处置收入； 九是资产出租收入； 十是经营收入； 十一是利息收入； 十二是捐赠收入； 十三是附属单位上缴收入； 十四是商业行为的各种回扣等。
（三）“小金库”资金的使用方向
“小金库”资金的使用五花八门，违法性质的恶劣程度以及违法情节严重程度也不尽相同。但概括起来说，“小金库”的使用方向主要有： 一是：弥补经费，其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足； 二是：购建资产；
三是：发放奖金、津补贴、福利等； 四是：接待宴请、公款旅游； 五是：礼品礼金支出； 六是：私分。
（四）小金库范围
（1）违规收费、罚款及摊派设立“小金库”;
（2）用资产处置、出租收入设立“小金库”;
（3）以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”;
（4）经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”;
（5）虚列支出转出资金设立“小金库”;
（6）以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”;
（7）上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。
（五）“小金库”的成因：
（1）单位（部门）领导授意或默许。这是“小金库”发展和屡禁不止的重要原因之一。大多数“小金库”都是在领导的眼皮底下，放任发展，这里很重要的一个问题，就是“小金库”与某些领导有说不清、道不明的瓜葛，有了“小金库”总是能为小集体或个人利益提供某些方便。
（2）花钱办事方便的诱惑。凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往是由于私设了“小金库”。“小金库”对单位（部门）来讲，最根本的吸引力就在于能摆脱上级或同级财务、审计部门的监督约束，花钱办事方便，使集体乃至个人取得经济上的实惠。
（3）制度不健全，制约滞后，经常性监督检查不力，为私设“小金库”开了方便之门。
（4）现行财务管理体制存在一些弊端，单位（部门）所有制倾向较严重，监督乏力，在经费监督检查方面有的地方成了死角。
（5）现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。一些单位（部门）为解决一些合理不合法、合法不合理的开支，想方设法把一些创收经费、生产经营收益等转化成“小金库”。从善良的愿望出发，如果能从当前社会经济环境的实际考虑，从财经法规制度上对这类问题明确界线，做到既管住管好，又不统得过死，这样也许能减少或杜绝“小金库”。
（六）2009年“小金库”专项治理工作
全国人大常委会委员刘锡荣在审议刑法修正案
（七）草案时提出了集体腐败的概念，并表示可考虑首先把私立小金库列入刑法犯罪中。
中国未来将逐步深化财税、金融、国有资本运营等管理制度的改革，在源头上防止并杜绝“小金库”问题的发生，在此基础上，也将不断加大对“小金库”的日常治理力度。治理 “小金库”对深化收入分配制度、财税体制等改革、推进反腐倡廉建设都有重大意义，该专项治理进展情况及实际效果，应及时向社会公布。
全国“小金库”治理工作电视电话会议2009年4月24日在京召开，要求全国党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理，鼓励知情人士举报。
中共中央纪委、监察部、财政部、审计署近日联合印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，明确2009年在全国范围内开展的“小金库”专项治理范围是全国党政机关和事业单位，此次治理工作将持续至2009年底基本结束。
根据《实施办法》，此次专项治理工作从中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》下发之日起至2009年底基本结束，主要采取自查自纠和重点检查相结合的方式进行。其中《意见》下发之日起至2009年5月底为动员部署阶段，到6月底前为自查自纠阶段，从7月初至10月底为重点检查阶段，11月底前为整改落实阶段。
《实施办法》提出，对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。各级“小金库”治理日常工作机构要设立并公布举报电话、举报信箱，注意发挥网络举报作用。对举报有功的单位和个人，根据查出并已收缴入库的“小金库”资金、税款和罚款的金额，给予3%至5%的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担。
凡是违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入此次治理范围。重点是2007年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2006年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。
对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前。
《实施办法》还要求，各地区各部门重点检查阶段的检查面不得低于纳入治理范围单位总数的5%，重点领域、重点部门和重点单位检查面不得低于20%。重点检查对象范围包括:（1）执收、执罚权相对集中的部门和单位；
（2）教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位；
（3）宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与党政机关、事业单位有隶属关系的单位；
（4）以前检查发现存在“小金库”的部门和单位；
（5）有群众举报的部门和单位以及自查自纠措施不得力、工作走过场的部门和单位。
二、基于审计样本的“小金库”特征分析与长效防治机制。
1、“小金库”的特征
（1）党政机关、事业单位“小金库”现象突出（2）“小金库”设立更具隐形化
（3）群众举报成为审计发现“小金库”的重要途径（4）“小金库”涉及具有滞后性特征。
2、建立防治“小金库“长效机制的建议
（1）深化财政制度改革，加强部门预算，遏制党政机关和事业单位“小金库“的发生
（2）建立长期性、持续性、整体性的综合整治体系（3）加大宣传力度，建立完善“小金库”群防机制
（4）充分发挥审计机关“免疫系统”功能，建立“小金库”预警体系。
三、构建防治“小金库”长效机制应建立六项制度：
1、财政预算精细化管理的制度是基础
2、行政事业单位资产监控平台是保障
3、收入预算管理是“闸门”
4、财政资金管理制度是“电子眼”
5、财务管理制度堵漏洞
6、责任制度是“警钟”
四、综合治理“小金库”的四项措施
1、深化财政体制改革
2、健全完善管理机制
3、强化法规纪律约束
4、括宽治理工作的渠道
五、彻底根除“小金库”的配套改革
1、做到财力保障上没必要
2、财政制度上没机会
3、责任追究上没侥幸
六、作到疏堵结合 标本兼治
1、疏导
2、堵截
3、警示
4、监管
七、减少行政参与、完善财政管理
减少行政参与、建立有限政府。政府努力规范自身职能、不越位、不缺位，更多地利用市场的力量。
1、深入推进行政管理体制改革（1）完善行政审批制度，强化项目管理（2）推进事业单位改革，转变政府职能
2、深入推进财政管理体制改革（1）深化财政预算管理改革（2）深化国库集中支付改革（3）深化非税收入管理改革（4）深化政府采购改革（5）深化资产管理改革
3、建立健全监督机制，形成监管合力
4、严格落实责任制，强化行政问责
八、中小学“小金库”特点和治理
1、特点：
（1）资金来源比较集中
（2）“小金库”的设立向教学质量较高的中小学集中（3）资金用途比较集中
2、成因分析;（1）学校领导思想认识不到位（2）学校领导权力缺乏制约（3）地方和部门保护主义作祟（4）规避收入分配改革政策（5）监督处理软弱乏力
3、中小学“小金库”危害
（1）加剧教育资源不均衡，影响基础教育健康发展（2）扰乱收入分配秩序，不利于教育事业科学发展（3）辅食干部队伍，滋生腐败现象（4）大量资金游离帐外，会计信息严重失真
4、几点建议
（1）加强政策宣传，推进财务公开（2）完善财务管理，规范校内收费（3）创新会计管理，探索会计委派机制（4）均衡教育资源，促进教育公平
九、基层单位（人口计生单位）设立小金库的成因和对策
1、“小金库”的主要表现形式
2、“小金库”形成的主要原因
3、“小金库”的危害及其治理对策
十、金融业构建防治“小金库”长效机制的路径
1、形成的特点
2、成因剖析
3、路径选择
十一、治理“小金库”要对资金运行全过程实施监管
1、建立健全资金安全运行体系
2、建立集中统一的资金收付管理体系
3、严格控制非传统领域的资金运行风险
十二、完善国有资产管理，切断“小金库”资金来源
1、行政事业单位国有资产管理不健全的现状
管理不到位，手续不健全，收入未实际按规定处理，国有资产流失不同程度存在
2、加强行政事业单位国有资产管理，构建防治“小金库”长效机制的几点建议
（1）理顺产权关系，明确管理职责
（2）完善国有资产有偿使用手续，实行报批制度（3）加强国有资产有偿使用收支管理，实行综合预算（4）建立国有资产有偿使用收入管理监督检查机制
十三、应以公开曝光震慑“小金库”的设立
有则公开，无一例外；处理公开，不暗箱操作；隐瞒家中处理公开；复发加重处理公开；“屡犯者不用”名单公开。
防治“小金库”长效机制建设
“小金库”的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且诱发和滋生一系列腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气，是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党国家各项事业发展得毒瘤，必须坚决清除。为此，党中央、国务院决定从2009年开始在全国范围内深入开展“小金库”专项治理工作，其根本任务是建立防治“小金库”长效机制。
一、何为“小金库”？ 国家专项治理“小金库”工作内容？ “小金库”并非法律用语，而是民间属于俗语。反映国家政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年末财政部组织清理的“小钱柜”，而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。“小金库”一词在过去的文件和专项工作中都曾多次采用，可以说约定俗成，各方面都比较容易理解，所以此次治理工作仍然沿用了“小金库”的提法。
改革开放以来，我国开展过两次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动，一次是1989年，第二次是1995年。
（一）如何认定“小金库”呢？
1995年，在国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》中，将“小金库”定义为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留挪用国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。而在2009年这次“小金库”专项整治时，在借鉴以往“小金库”定义的基础上，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与讨论，将“小金库”定义为： “小金库”是指：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
对比这两个定义，我们可以明显感觉到其中的差别。主要在三个方面： 一是不突出设立“小金库”的手段和方法；
二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理，强调的事是否符合规定的单位账簿；
三是小金库不仅仅局限在资金，还包括有价证券、资产。
认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。从现实情况看，许多财政违法行为，其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客、送礼等，但只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就只能作为违反财政、财务、会计制度处理、处罚。
（二）“小金库”的资金来源
“小金库”资金（资产）来源众多。党政机关、事业单位“小金库”资金来源主要包括： 一是财政拨款； 二是政府性基金收入； 三是专项收入；
四是行政事业性收费收入； 五是罚没收入； 六是国有资本经营收入；
七是国有资源（资产）有偿使用收入； 八是资产处置收入； 九是资产出租收入； 十是经营收入； 十一是利息收入； 十二是捐赠收入； 十三是附属单位上缴收入； 十四是商业行为的各种回扣等。
（三）“小金库”资金的使用方向
“小金库”资金的使用五花八门，违法性质的恶劣程度以及违法情节严重程度也不尽相同。但概括起来说，“小金库”的使用方向主要有： 一是：弥补经费，其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足； 二是：购建资产；
三是：发放奖金、津补贴、福利等； 四是：接待宴请、公款旅游； 五是：礼品礼金支出； 六是：私分。
（四）小金库范围
（1）违规收费、罚款及摊派设立“小金库”;
（2）用资产处置、出租收入设立“小金库”;
（3）以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”;
（4）经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”;
（5）虚列支出转出资金设立“小金库”;
（6）以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”;
（7）上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。
（五）“小金库”的成因：
（1）单位（部门）领导授意或默许。这是“小金库”发展和屡禁不止的重要原因之一。大多数“小金库”都是在领导的眼皮底下，放任发展，这里很重要的一个问题，就是“小金库”与某些领导有说不清、道不明的瓜葛，有了“小金库”总是能为小集体或个人利益提供某些方便。
（2）花钱办事方便的诱惑。凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往是由于私设了“小金库”。“小金库”对单位（部门）来讲，最根本的吸引力就在于能摆脱上级或同级财务、审计部门的监督约束，花钱办事方便，使集体乃至个人取得经济上的实惠。
（3）制度不健全，制约滞后，经常性监督检查不力，为私设“小金库”开了方便之门。
（4）现行财务管理体制存在一些弊端，单位（部门）所有制倾向较严重，监督乏力，在经费监督检查方面有的地方成了死角。
（5）现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。一些单位（部门）为解决一些合理不合法、合法不合理的开支，想方设法把一些创收经费、生产经营收益等转化成“小金库”。从善良的愿望出发，如果能从当前社会经济环境的实际考虑，从财经法规制度上对这类问题明确界线，做到既管住管好，又不统得过死，这样也许能减少或杜绝“小金库”。
（六）2009年“小金库”专项治理工作
全国人大常委会委员刘锡荣在审议刑法修正案
（七）草案时提出了集体腐败的概念，并表示可考虑首先把私立小金库列入刑法犯罪中。
中国未来将逐步深化财税、金融、国有资本运营等管理制度的改革，在源头上防止并杜绝“小金库”问题的发生，在此基础上，也将不断加大对“小金库”的日常治理力度。治理 “小金库”对深化收入分配制度、财税体制等改革、推进反腐倡廉建设都有重大意义，该专项治理进展情况及实际效果，应及时向社会公布。
全国“小金库”治理工作电视电话会议2009年4月24日在京召开，要求全国党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理，鼓励知情人士举报。
中共中央纪委、监察部、财政部、审计署近日联合印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，明确2009年在全国范围内开展的“小金库”专项治理范围是全国党政机关和事业单位，此次治理工作将持续至2009年底基本结束。
根据《实施办法》，此次专项治理工作从中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》下发之日起至2009年底基本结束，主要采取自查自纠和重点检查相结合的方式进行。其中《意见》下发之日起至2009年5月底为动员部署阶段，到6月底前为自查自纠阶段，从7月初至10月底为重点检查阶段，11月底前为整改落实阶段。
《实施办法》提出，对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。各级“小金库”治理日常工作机构要设立并公布举报电话、举报信箱，注意发挥网络举报作用。对举报有功的单位和个人，根据查出并已收缴入库的“小金库”资金、税款和罚款的金额，给予3%至5%的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担。
凡是违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入此次治理范围。重点是2007年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2006年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。
对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前。
《实施办法》还要求，各地区各部门重点检查阶段的检查面不得低于纳入治理范围单位总数的5%，重点领域、重点部门和重点单位检查面不得低于20%。重点检查对象范围包括:（1）执收、执罚权相对集中的部门和单位；
（2）教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位；
（3）宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与党政机关、事业单位有隶属关系的单位；
（4）以前检查发现存在“小金库”的部门和单位；
（5）有群众举报的部门和单位以及自查自纠措施不得力、工作走过场的部门和单位。
二、基于审计样本的“小金库”特征分析与长效防治机制。
1、“小金库”的特征
（1）党政机关、事业单位“小金库”现象突出（2）“小金库”设立更具隐形化
（3）群众举报成为审计发现“小金库”的重要途径（4）“小金库”涉及具有滞后性特征。
2、建立防治“小金库“长效机制的建议
（1）深化财政制度改革，加强部门预算，遏制党政机关和事业单位“小金库“的发生
（2）建立长期性、持续性、整体性的综合整治体系（3）加大宣传力度，建立完善“小金库”群防机制
（4）充分发挥审计机关“免疫系统”功能，建立“小金库”预警体系。
三、构建防治“小金库”长效机制应建立六项制度：
1、财政预算精细化管理的制度是基础
2、行政事业单位资产监控平台是保障
3、收入预算管理是“闸门”
4、财政资金管理制度是“电子眼”
5、财务管理制度堵漏洞
6、责任制度是“警钟”
四、综合治理“小金库”的四项措施
1、深化财政体制改革
2、健全完善管理机制
3、强化法规纪律约束
4、括宽治理工作的渠道
五、彻底根除“小金库”的配套改革
1、做到财力保障上没必要
2、财政制度上没机会
3、责任追究上没侥幸
六、作到疏堵结合 标本兼治
1、疏导
2、堵截
3、警示
4、监管
七、减少行政参与、完善财政管理
减少行政参与、建立有限政府。政府努力规范自身职能、不越位、不缺位，更多地利用市场的力量。
1、深入推进行政管理体制改革（1）完善行政审批制度，强化项目管理（2）推进事业单位改革，转变政府职能
2、深入推进财政管理体制改革（1）深化财政预算管理改革（2）深化国库集中支付改革（3）深化非税收入管理改革（4）深化政府采购改革（5）深化资产管理改革
3、建立健全监督机制，形成监管合力
4、严格落实责任制，强化行政问责
八、中小学“小金库”特点和治理
1、特点：
（1）资金来源比较集中
（2）“小金库”的设立向教学质量较高的中小学集中（3）资金用途比较集中
2、成因分析;（1）学校领导思想认识不到位（2）学校领导权力缺乏制约（3）地方和部门保护主义作祟（4）规避收入分配改革政策（5）监督处理软弱乏力
3、中小学“小金库”危害
（1）加剧教育资源不均衡，影响基础教育健康发展（2）扰乱收入分配秩序，不利于教育事业科学发展（3）辅食干部队伍，滋生腐败现象（4）大量资金游离帐外，会计信息严重失真
4、几点建议
（1）加强政策宣传，推进财务公开（2）完善财务管理，规范校内收费（3）创新会计管理，探索会计委派机制（4）均衡教育资源，促进教育公平
九、基层单位（人口计生单位）设立小金库的成因和对策
1、“小金库”的主要表现形式
2、“小金库”形成的主要原因
3、“小金库”的危害及其治理对策
十、金融业构建防治“小金库”长效机制的路径
1、形成的特点
2、成因剖析
3、路径选择
十一、治理“小金库”要对资金运行全过程实施监管
1、建立健全资金安全运行体系
2、建立集中统一的资金收付管理体系
3、严格控制非传统领域的资金运行风险
十二、完善国有资产管理，切断“小金库”资金来源
1、行政事业单位国有资产管理不健全的现状
管理不到位，手续不健全，收入未实际按规定处理，国有资产流失不同程度存在
2、加强行政事业单位国有资产管理，构建防治“小金库”长效机制的几点建议
（1）理顺产权关系，明确管理职责
（2）完善国有资产有偿使用手续，实行报批制度（3）加强国有资产有偿使用收支管理，实行综合预算（4）建立国有资产有偿使用收入管理监督检查机制
十三、应以公开曝光震慑“小金库”的设立
“小金库”是个别单位和部门违反国家财经法规及集体有关规定, 侵占、截留、转移、隐匿国家和单位的收入, 未列入本单位财务会计部门账内和未纳入预算管理, 私存私放的各项资金。“小金库”的资金来源主要是:收费、罚款、摊牌、资产处置、出租收入等不开票或开具不合规票据;利用单位管理的项目、资金等收取回扣等。“小金库”的实质是“化大公为小公, 化公为私”, 采取非法的手段, 把公款转化为为了少数人服务的工具。“小金库”资金的主要用途包括:送礼、旅游、吃喝、发放奖金、发放福利、购买固定资产、改善单位人员的办公和居住条件等。“小金库”的产生有客观条件, 但是管理上也是有问题的。“小金库”危害国家和集体利益, 损害国家资金财产和税收收入, 造成国家正常的经济秩序混乱, 污染社会风气, 为腐败和不廉行为提供了滋长的温床。对于“小金库”的防治是现阶段的一项重要任务。为了能更好的防治“小金库”, 我们首先需要分析“小金库”的特点和产生的原因。
2 “小金库”的特点
2.1 收入的非法性
在中纪委2009年7月24日对《中国共产党纪律处分条例》若干问题解释的文件中指出:“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定, 应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金 (含有价证券) 及其形成的资产。从这个定义中我们看出, “小金库”存放的资金是违反国家财经法规及其他有关规定, 侵占、截留国家和单位的公款收入, 这部分资金是非法所得, 非法性的收入是“小金库”存在的前提条件。
2.2 支付的随意性
“小金库”形成的目的是为单位少数人或者单位的“小团体”服务的。为了私利, 侵占、截留国家和单位的公款收入, 这些支出与私存“小金库”资金的原有性质不匹配, 在支出的时候也不受财经纪律的约束, 随意支配。因此, “小金库”资金支付具有很大的随意性。
2.3 具有共伙性
在“小金库”的专项整治活动中, 我们发现利用“小金库”进行违法违规活动, 已经由原来的只是少数主要领导参与发展到现在是所有领导都参与, 由于原来的只有少数人参与到现在的涉案人员越来越多, 一些单位以给本单位职工干部发放奖金和代金券等名义私分“小金库”的资金, 使风险和利益共同分担。
2.4 隐蔽性
随着反腐斗争、开展“经营管理行为自查自纠”和“清理‘小金库’专项整治”活动的不断深入, 私设“小金库”的形式也更加隐蔽。有的做账外账, 致使出现“两本帐”、“多本帐”甚至是假帐;有的甚至干脆不做帐, 只有一纸白条。“小金库”的资金以个人名义存入银行或储蓄所, “私存私放”, 俗称“小金库”和小账本。一般只有单位负责人和经办人知道, 并不被广大群众知晓, 形形色色的“小金库”普遍带有隐蔽性。
3 “小金库”产生的原因
(1) 腐败现象的蔓延是“小金库”产生的社会基础。
在国内外市场经济运作方式不断变化的今天, 我国的经济也受到很大影响。一些腐败现象在有些地方、有些行业、有些部门沉渣泛起, 一些领导者利用职务和影响, 徇私舞弊, 搞权钱交易。在这种腐败现象和不正之风不断地蔓延, 企业要争取项目, 采取特殊的手段也是不可避免的;而采取这种措施需要的资金不符合财经纪律和财务管理的要求, 企业为了解决资金问题, 不得不通过设置“小金库”来解决。由此可见, “小金库”为腐败现象的蔓延和不正之风的盛行提供了土壤, “小金库”现象是是社会腐败现象的反映。
(2) 法制不健全, 不正当竞争的存在为“小金库”的产生提供了市场条件。
我国处于社会主义初级阶段, 法规建设不是很完善, 市场经济运行不是很规范, 商品在市场上的流通中, 既有合法渠道也有不合法渠道。市场主体为了自己的独立经济利益, 在竞争中一些不良经营者就会采取不正当竞争的手段获取利益, 这就会使市场运行出现扭曲, 不能正常的经营。在这样的情况下, 为了适应激烈的市场竞争, 一些苦难企业的领导者, 为了应对不正当竞争, 采取打擦边球, 采取违法的措施, 设置“小金库”。
(3) 法制意识不强, 对“小金库”的认识不足。
有些企业的领导人认为“小金库”是市场经济运行中的必然产物, 具有普遍性和合理性, 取消“小金库”不利于企业的发展, 这是管理者法制意识不强, 对“小金库”认识不足的表现。“小金库”之所以屡禁不止, 思想根源是我们必须考虑的一个因素。一些领导人认为“小金库”是合理的, 对于设立“小金库”没有必要大惊小怪的;一些领导认为“小金库”的设立是为了单位的利益, 不是违法犯罪;有些领导认为, 设立“小金库”是为了职工谋福利, 不属于不正之风的范畴;有些领导人认为设立“小金库”不是为了自己一个人的利益, 而是为了大家的, 由于责任的分散, 产生的后果应该由大家承担, 领导人自己的压力和风险有限, 因此即使是违法的, 由于承担的责任很小, 一些领导人仍然愿意犯法的。“小金库”的存在, 与一些领导人的法制意识不强, 思想认识不清楚有着密切的关系。
4 建立防治“小金库”的长效机制
对于“小金库”问题, 国家虽然屡次采取措施, 但是“小金库”这颗毒瘤仍然存在为了彻底清除“小金库”, 我们采取加强宣传教育, 健全单位的内部控制制度, 增强约束机制, 加强财务控制力度, 把相关业务纳入财会部门进行规范核算等, 下面我们具体分析:
(1) 加强思想教育工作, 从观念上杜绝“小金库”的产生。
通过党性、党风、党纪教育, 帮助广大党员干部坚定理想信念, 树立正确的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观、荣辱观, 正确对待权力、地位、名誉和利益, 明辨是非, 不断增强拒腐防变能力, 自觉抵御拜金主义、享乐主义等腐朽思想和生活方式的侵蚀。同时, 加强对财务人员进行教育培训, 让其了解政策、相关的财经法规。搞好财会人员的职业道德建设, 努力做到“诚信为本, 操守为重, 坚持准则, 不做假账”, 充分认识到“小金库”的严重危害性。
(2) 进一步完善单位的制度, 设立资产管理机构, 加强对资产的管理。
预防和遏制“小金库”现象, 需要建立健全各项规章制度, 进一步加大财政部门对于单位资产的管理, 并使制度切实的执行, 不能使“小金库”防治成为一句空话。需要设立专门的机构, 有专门的人员对单位的资产进行管理, 进一步履行单位的资产管理策略, 对于行政事业单位的国有资产管理, 需要明确划分房屋、土地等资产的权属, 使行政事业单位在管理国有资产时, 做到职权清晰, 权属明确。对于行政事业单位出租、出借、对外投资等经营性资产要加强监督。对于处置资产要规范资产的处置方式, 全面掌握行政事业单位的资产及其处置收入, 还要将行政事业单位的国有资产纳入预算管理体制中。
(3) 对财务关要严格把握。
对于国家制定的行政法规和财经法规, 我们要严格执行, 对于财务管理制度, 我们要进一步严肃财经纪律, 增强法制观念, 强化财会和预算管理。对于收入要严格管理好, 对于行政事业单位的财务、政务等, 最好能做到公开, 建立和完善责任追究制度。
(4) 完善资产管理的制度, 使“小金库”没有资金来源。
对于行政事业单位我们要切实地掌握行政事业单位的资产, 在掌握的基础上, 建立从资产形成、配置、使用、产权变更到处置的全过程的监督, 实现对行政事业单位国有资产的动态监督。集中管理行政事业单位的闲置办公用房、闲置土地等, 制定科学合理的资产配置标准和实物费用消费标准, 使其成为财政部分预算、配置资产的依据, 尽量避免超标配置和重复配置等, 并使其与财政预算改革、财政精细化管理结合起来, 以切断“小金库”的资金来源。
(5) 要加大社会监督体系的力度, 充分发挥监督的力量。
一方面要加强执法部门的监督力量和审查权限。纪检机关要加强对“小金库”情况的检查力度, 并与行政事业单位的审计部门建立联系、协作, 从而能够加强对行政事业单位财务收支情况的检查, 可以专门设置举报电话, 聘任专门的监察员, 对“小金库”开展定期或者不定期的专项整治活动, 对于发现的私设“小金库”的行为, 都要对“小金库”资金的来源和走向, 进行彻底的清查。
5 展望
“小金库”的治理是一项长期工程, 建立长效机制是防治“小金库”的有效措施。在日常工作中, 要尽力完善各种制度, 加强监督, 切实做好防治“小金库“的工作。单位领导人的态度对于“小金库”的治理具有重要的作用, 单位人员的广泛参与对于防治“小金库”小金库具有积极的作用。因此, 在对于“小金库”的治理工作, 需要全员的广泛参与。
参考文献
[1]昌鸿燕.浅析“小金库”的危害及治理对策[J].云南科技管理, 2009, (3) .
摘要：本文在界定高校“小金库”概念的基础上，分析了高校“小金库”的主要特点，探讨了我国高校“小金库”存在的原因，最后，提出了高校构建防治“小金库”的长效机制。
关键词：高校；“小金库”；机制
一、引言
随着社会主义市场经济的建立和发展，各高校的资金来源已经由过去单一的行政拨款转变为多方位、多渠道的筹资模式，高校的办学形式日益多样化，办学自主性也逐步提高。在资金管理上实行“统一核算、集中管理”的模式，极大提高了高校财务管理的水平。然而在发展的过程中，也出现了一些新的问题。其中，高校普遍存在着私立“小金库”的现象，这已严重违反了我国的财经制度，妨碍了高校的正常财务管理秩序，造成了巨大的不良后果。为此，本文在对“小金库”的特点分析的基础上，探讨我国高校“小金库”存在的原因，并提出防治的长效机制，希望对我国目前的高校“小金库”的防治提供一定的指导建议。
二、“小金库”的概念与特点
1.“小金库”的概念的界定
高校“小金库”是指在高校财务以外另外设立账目的公款。具体来说，是一些高校违反我国相关部门的规定，通过一些不合法的途径筹集由高校自由支配的资金。这些资金的来源大部分是通过隐匿收入、公款私存、截留利润、转移收入等不合法的手段取得的，主要用于高校经常出现我滥发奖金等违规的或不合法的支付。
2.“小金库”的特点
(1)隐蔽性
与过去相比，现在高校的一些部门筹集“小金库”的手段更隐蔽、更加“科学”、更加“合理”，这些除了知情人员知道外，其他的人很难知道，而且这些“小金库”都能回避检查，设立了多户头、多账本，很难查清楚。例如：高校已经不再使用以前的用现金支付，然后拿回扣的做法，而是到对方的单位报销的方法。这些方式从某方面来说都更加“符合规定”，增强了“小金库”的隐蔽性。
(2)顽固性
国家履次禁止高校“小金库”的设立，但是“小金库”事件层出不穷，而且有逐年增多的趋势。从今年查处高校的“小金库”案件来看，数量上不仅比去年增多，而且出现了多起“串案”、“窝案”的案件。这从一个侧面反應了我国高校“小金库”的设立正由个别人或者几个人的现象向一个单位或者整个学校发展，这个高校的每个成员都是“小金库”的受益者，并订立攻守同盟，顽固性极强，如何治理这个顽固的“小金库”任重而道远。
(3)多样性
与过去相比，现在高校的“小金库”形式更加多种多样，有的以私人名义把“小金库”存放在个人的银行账户上；有的以单位的名义存在账户上；有的将现金藏在家里或办公室；有的则交给财务人员，让其私自保管起来，这样要查处起来十分不容易。
(4)大宗性
，
随着我国经济水平的提高，传统意义上的“小金库”已经不再是传统的“小”金库了，“小金库”在数量与规模上已经发生了巨大的变化。十年前，我国查处的“小金库”大都是几千、几万元，而从去年查处的高校“小金库”案件中可以发现，“小金库”的数额已经高达几百万，甚至几千万。当然数额巨大的“小金库”是与其特点相联的，正是由于它的隐蔽性与多样性，导致其金额与规模急剧膨胀。
三、高校“小金库”存在的原因分析
1.高校环境的市场化是出现“小金库”的客观原因
我国高校的财务管理制度、办学模式发生了根本性的变革，在市场经济的环境下，财政拨款逐年下降，各种形式的政策性收费、有偿服务、经营收入不断出现，并且数量规模也逐年上升，高校的收入形式呈多样化的趋势。高校的各个部门学院都有创收的能力，而创收能力是不同的，学校在考虑各个学院利益分配时，不可能面面俱到。有些学院认为学校宏观的、整体的平衡政策对创收能力强的学院不公平，这就造成了有些学院不得不利用设置“小金库”的方式来平衡被“剥夺”的利益，以此来弥补在心理上的平衡。
2.高校财务管理制度不完善
从“小金库”的来源上看，资金大部分来自截留隐匿的各种收入、通过虚报冒领所套取的现金、接受回扣未上缴资金、向学生乱收的资金。这些来源可以看出，我国高校在预算外资金管理、财务收支审核、国有资产管理、财务监督、票据管理、违法追究、处罚等方面缺乏有效的管理、监督、评价、处罚等相互配套、相互制约的财务监管体系。
3.法律意识淡薄
在我国，高校领导通常是由教学或者科研领域上出类拔萃的人员担任，这些领导没有受过系统的高校管理的教育，甚至以前也未从事过管理工作。在对国家的相关法律法规上缺少全面的了解，法制观念淡薄，特别是在财经制度方面，认为设立“小金库”是考虑到自己所在单位或者小团体的利益，没有考虑学校甚至整个社会的利益。
4.高校相关部门监督不到位
由于我国传统意识上认为，高校或者学院部门私设“小金库”存在“民不举、官不纠”的思想，认为高校是“清水衙门”，出不了大事。因此，高校的财务与审计部门很难对“小金库”进行有效的监督与管理，只能睁一只眼、闭一只眼。一旦“小金库”被检查或被举报发现后，只要退钱便可完事，单纯因为“小金库”受到党纪、政纪处分的基本不会出现，难以起到警示和教育作用。“小金库”被发现的低风险是导致下属部门私设它的重要原因之一。
四、高校防治“小金库”的机制对策
1.加强防治“小金库”的宣传教育
防治“小金库”应该从高校领导入手，出现“小金库”的根本原因在于高校的领导干部、财务人员等对“小金库”的违法行为的本质认识不够所造成的。因此，学校应该通过多方渠道，使学校的各级领导干部、广大教职工认识到“小金库”的违法性以及危害性。并且树立典型案件、典型人物，用发生在自己身边的人或者事来对“小金库”的危害性进行教育，使其认识“小金库”开支合情合理的虚假表象看到其是化公为私、违法违纪的本质，并且在校内形成广大领导干部与教职工人人自觉遵守财经纪律的良好氛围，力求从意识的源头上对“小金库”加以遏制，提高广大群众的自我监督意识和检举意识。
2.建立规范的高校财务规章制度
我国高校应该加快规范制度的建设，积极适应我国国家财政政策的要求，提高高校的财务管理的科学性、有效性与合理性。特别是对高校的二级机构，如二级学院、后勤集团等，既要执行《事业单位会计制度》，也要执行《企业会计制度》，还要根据《会计法》要求，完善各个制度执行的标准，加强统一管理，同时也要结合高校自身教育特点，制定各项财务操作细则，开展有效管理。调整现行的与学校发展不相符的制度，消除制度规定与现实操作之间的“灰色地带”和大量存在的“合理不合法、合法不合理”的现象。
3.完善高校财务管理
首先，统一高校的内部管理制度。完善高校的各项资金管理与财务管理，制定出各项管理办法，改革现行的高校财务体制，一方面要适当放权，保证二级部门的合法权益与积极性，对创收
的部门进行表扬；另一方面改革高校现行的资金管理与结算办法，实行“统一管理、集中结算”、“单一银行账户、集中收付”的办法，在财务处建立专门的资金结算部门。其次，加强票据管理。我国高校“小金库”收入通常是利用收费票据使其合法化。为此，高校应该对收费票据实行统一管理，任何部门收费都应该到学校财务部门统一领取合法的收费票据，严格做好登记、检查和核销的规定程序办理。再次，加强资产清理。要不断提高资产管理制度的水平，为此，可以在高校的范围内，特别是对二级的学院、协会、研究中心进行一次全面的资产清查，对账外资产进行盘查，及时、准确开展资产核算。
4.加强举报与奖励力度
由于“小金库”的隐蔽性极高，目前查处“小金库”的主要方法还是单位的自查或单位员工的举报。但是目前我国对举报“小金库”的奖励则十分低，而且举报者有被打击报复的可能性，举报人的积极性不高。因此，应该尽快建立起对“小金库”举报的奖励制度，给予丰厚的物质奖励，并且保密好举报人的信息。另外，对举报本单位的举报人，如果不是“小金库”的主要责任人，可以免责或部分免责。这样，可以促进“小金库”问题的解决，也可以避免新的“小金库”事件的产生。
5.加大惩处力度
我们高校的“小金库”被检查或被举报发现后，只要退钱便可完事，难以起到警示和教育作用。可以说，设立“小金库”的处罚风险过低导致其顽固性的一个重要原因。为此，高校对设立“小金库”的违纪行为应该进行严肃的处理，严格应执行《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用(中国共产党纪律处分条例)若干问题的解释》相关规定，并与职务晋升、职称评定、福利待遇等挂钩，真正起到威慑作用。高校构建防治“小金库”长效机制的研究
帅毅
摘要：本文在界定高校“小金库”概念的基础上，分析了高校“小金库”的主要特点，探讨了我国高校“小金库”存在的原因，最后，提出了高校构建防治“小金库”的长效机制。
关键词：高校；“小金库”；机制
一、引言
随着社会主义市场经济的建立和发展，各高校的资金来源已经由过去单一的行政拨款转变为多方位、多渠道的筹资模式，高校的办学形式日益多样化，辦学自主性也逐步提高。在资金管理上实行“统一核算、集中管理”的模式，极大提高了高校财务管理的水平。然而在发展的过程中，也出现了一些新的问题。其中，高校普遍存在着私立“小金库”的现象，这已严重违反了我国的财经制度，妨碍了高校的正常财务管理秩序，造成了巨大的不良后果。为此，本文在对“小金库”的特点分析的基础上，探讨我国高校“小金库”存在的原因，并提出防治的长效机制，希望对我国目前的高校“小金库”的防治提供一定的指导建议。
二、“小金库”的概念与特点
1.“小金库”的概念的界定
高校“小金库”是指在高校财务以外另外设立账目的公款。具体来说，是一些高校违反我国相关部门的规定，通过一些不合法的途径筹集由高校自由支配的资金。这些资金的来源大部分是通过隐匿收入、公款私存、截留利润、转移收入等不合法的手段取得的，主要用于高校经常出现我滥发奖金等违规的或不合法的支付。
2.“小金库”的特点
(1)隐蔽性
与过去相比，现在高校的一些部门筹集“小金库”的手段更隐蔽、更加“科学”、更加“合理”，这些除了知情人员知道外，其他的人很难知道，而且这些“小金库”都能回避检查，设立了多户头、多账本，很难查清楚。例如：高校已经不再使用以前的用现金支付，然后拿回扣的做法，而是到对方的单位报销的方法。这些方式从某方面来说都更加“符合规定”，增强了“小金库”的隐蔽性。
(2)顽固性
国家履次禁止高校“小金库”的设立，但是“小金库”事件层出不穷，而且有逐年增多的趋势。从今年查处高校的“小金库”案件来看，数量上不仅比去年增多，而且出现了多起“串案”、“窝案”的案件。这从一个侧面反应了我国高校“小金库”的设立正由个别人或者几个人的现象向一个单位或者整个学校发展，这个高校的每个成员都是“小金库”的受益者，并订立攻守同盟，顽固性极强，如何治理这个顽固的“小金库”任重而道远。
(3)多样性
与过去相比，现在高校的“小金库”形式更加多种多样，有的以私人名义把“小金库”存放在个人的银行账户上；有的以单位的名义存在账户上；有的将现金藏在家里或办公室；有的则交给财务人员，让其私自保管起来，这样要查处起来十分不容易。
(4)大宗性
，
随着我国经济水平的提高，传统意义上的“小金库”已经不再是传统的“小”金库了，“小金库”在数量与规模上已经发生了巨大的变化。十年前，我国查处的“小金库”大都是几千、几万元，而从去年查处的高校“小金库”案件中可以发现，“小金库”的数额已经高达几百万，甚至几千万。当然数额巨大的“小金库”是与其特点相联的，正是由于它的隐蔽性与多样性，导致其金额与规模急剧膨胀。
三、高校“小金库”存在的原因分析
1.高校环境的市场化是出现“小金库”的客观原因
我国高校的财务管理制度、办学模式发生了根本性的变革，在市场经济的环境下，财政拨款逐年下降，各种形式的政策性收费、有偿服务、经营收入不断出现，并且数量规模也逐年上升，高校的收入形式呈多样化的趋势。高校的各个部门学院都有创收的能力，而创收能力是不同的，学校在考虑各个学院利益分配时，不可能面面俱到。有些学院认为学校宏观的、整体的平衡政策对创收能力强的学院不公平，这就造成了有些学院不得不利用设置“小金库”的方式来平衡被“剥夺”的利益，以此来弥补在心理上的平衡。
2.高校财务管理制度不完善
从“小金库”的来源上看，资金大部分来自截留隐匿的各种收入、通过虚报冒领所套取的现金、接受回扣未上缴资金、向学生乱收的资金。这些来源可以看出，我国高校在预算外资金管理、财务收支审核、国有资产管理、财务监督、票据管理、违法追究、处罚等方面缺乏有效的管理、监督、评价、处罚等相互配套、相互制约的财务监管体系。
3.法律意识淡薄
在我国，高校领导通常是由教学或者科研领域上出类拔萃的人员担任，这些领导没有受过系统的高校管理的教育，甚至以前也未从事过管理工作。在对国家的相关法律法规上缺少全面的了解，法制观念淡薄，特别是在财经制度方面，认为设立“小金库”是考虑到自己所在单位或者小团体的利益，没有考虑学校甚至整个社会的利益。
4.高校相关部门监督不到位
由于我国传统意识上认为，高校或者学院部门私设“小金库”存在“民不举、官不纠”的思想，认为高校是“清水衙门”，出不了大事。因此，高校的财务与审计部门很难对“小金库”进行有效的监督与管理，只能睁一只眼、闭一只眼。一旦“小金库”被检查或被举报发现后，只要退钱便可完事，单纯因为“小金库”受
到党纪、政纪处分的基本不会出现，难以起到警示和教育作用。“小金库”被发现的低风险是导致下属部门私设它的重要原因之一。
四、高校防治“小金库”的机制对策
1.加强防治“小金库”的宣传教育
防治“小金库”应该从高校领导入手，出现“小金库”的根本原因在于高校的领导干部、财务人员等对“小金库”的违法行为的本质认识不够所造成的。因此，学校应该通过多方渠道，使学校的各级领导干部、广大教职工认识到“小金库”的违法性以及危害性。并且树立典型案件、典型人物，用发生在自己身边的人或者事来对“小金库”的危害性进行教育，使其认识“小金库”开支合情合理的虚假表象看到其是化公为私、违法违纪的本质，并且在校内形成广大领导干部与教职工人人自觉遵守财经纪律的良好氛围，力求从意识的源头上对“小金库”加以遏制，提高广大群众的自我监督意识和检举意识。
2.建立规范的高校财务规章制度
我国高校应该加快规范制度的建设，积极适应我国国家财政政策的要求，提高高校的财务管理的科学性、有效性与合理性。特别是对高校的二级机构，如二级学院、后勤集团等，既要执行《事业单位会计制度》，也要执行《企业会计制度》，还要根据《会计法》要求，完善各个制度执行的标准，加强统一管理，同时也要结合高校自身教育特点，制定各项财务操作细则，开展有效管理。调整现行的与学校发展不相符的制度，消除制度规定与现实操作之间的“灰色地带”和大量存在的“合理不合法、合法不合理”的现象。
3.完善高校财务管理
首先，统一高校的内部管理制度。完善高校的各项资金管理与财务管理，制定出各项管理办法，改革现行的高校财务体制，一方面要适当放权，保证二级部门的合法权益与积极性，对创收的部门进行表扬；另一方面改革高校现行的资金管理与结算办法，实行“统一管理、集中结算”、“单一银行账户、集中收付”的办法，在财务处建立专门的资金结算部门。其次，加强票据管理。我国高校“小金库”收入通常是利用收费票据使其合法化。为此，高校应该对收费票据实行统一管理，任何部门收费都应该到学校财务部门统一领取合法的收费票据，严格做好登记、检查和核销的规定程序办理。再次，加强资产清理。要不断提高资产管理制度的水平，为此，可以在高校的范围内，特别是对二级的学院、协会、研究中心进行一次全面的资产清查，对账外资产进行盘查，及时、准确开展资产核算。
4.加强举报与奖励力度
由于“小金库”的隐蔽性极高，目前查处“小金库”的主要方法还是单位的自查或单位员工的举报。但是目前我国对举报“小金库”的奖励则十分低，而且举报者有被打击报复的可能性，举报人的积极性不高。因此，应该尽快建立起对“小金库”举报的奖励制度，给予丰厚的物质奖励，并且保密好举报人的信息。另外，对举报本单位的举报人，如果不是“小金库”的主要责任人，可以免责或部分免责。这样，可以促进“小金库”问题的解决，也可以避免新的“小金库”事件的产生。
5.加大惩处力度
为不断深化和巩固“小金库”专项治理工作成果，构建治理“小金库”的长效机制，从源头上防范和杜绝“小金库”问题的发生，我县遵循“标本兼治、纠建并举”的原则，深入探究“小金库”产生的深层次根源，出台了《金寨县教育系统关于建立和完善防治“小金库”长效机制的意见》，从银行账户开设、票据管理规定、非税收入管理、国有资产处置、严格财务核算和加大监督管理方面，提出治理“小金库”有关政策要求和工作规范，将“小金库”纳入日常监督管理工作中，建立健全制度、管理和监督“三位一体”的长效防治机制。
一、从源头抓起，疏堵并举，标本兼治
增强广大干部群众的制度意识，筑牢遵纪守法思想基础，是构建防治“小金库”长效机制的重要任务，也是落实中央彻底消除“小金库”目标的前提。制度的宣传教育过程，就是把制度规范内化为干部群众的道德信念、行为准则和自觉行动的过程。为此，我们从加强教育入手，不断提高领导干部和财务人员的遵纪守法观念和廉洁从政意识，构建“不愿”设立“小金库”的自律机制。、加强廉政教育和培训。充分认识“小金库”治理工作的艰巨性、长期性和重大意义，要求部门、单位的“一把手”在思想上要认清“小金库”的严重危害性，始终把治理工作列入议事日程。采取各种行之有效的形式，增强党员干部的法治理念和制度意识，引导党员干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度，养成严格按制度办事的良好习惯。做到“三结合”。把思想政治教育和党纪法规教育、正面示范教育和反面警示教育、激励教育和诫勉教育结合起来，不断拓宽教育的内容和形式，逐步建立起教育的长效机制。抓好“四必谈”。对群众有反映的进行提醒谈话，对从事重要工作和关键岗位的人员进行事先谈话，对新任职的进行警示谈话，对受违纪处分的进行回访谈话，使廉政谈话制度更具超前性、针对性和实效性。
2、疏导和堵漏两手抓。防治“小金库”不仅要“堵”，更应先“疏”。一方面，针对现行财务制度有些不健全和不符合实际的地方，如差旅费过低问题、招待费比例问题，完善相关办法措施，增强实效性和合理性，引导资金在正常的渠道内良性循环，同时，实事求是、合情合理地照顾到和解决好一些差额供给职工的切身利益问题，从源头上遏制“小金库”现象。另一方面是堵塞漏洞，严防资金转入“小金库”。开展拉网式清查资产家底，不留死角，防止“隐性收入”流入“小金库”。加强对收费项目、收费范围、收费标准进行审核，防止违法收费形成“小金库”。强化票据管理，坚持以旧换新核收发放票据的管理办法，进一步规范和完善收费票据档案管理工作制度，防止“白条”收费不入账形成“小金库”。
3、统筹兼顾，全面治理。我县制定“小金库”治理重点检查方案，把“小金库”清查与规范津贴补贴、规范行政事业单位经营性资产管理、节约和控制行政成本支出、加强银行账户监管，以及
行政事业单位发票管理检查、救灾资金管理使用情况检查、扩大内需促进经济增长和政策落实情况监督检查等工作有机结合起来，与财政监管、审计监督、税务稽查等日常监管工作相结合，整体推进，综合实施。同时，面向全社会持续开展“小金库”治理的宣传工作，提高制度的透明度、影响力和知晓率，营造人人知晓、人人遵守的良好氛围。
二、重制度落实，监督前移，着力防范
狠抓遏制部门、单位“小金库”的制度建设和落实，使“小金库”监督的关口前移，不断完善财政体制改革和制度创新，从源头上切断“小金库”的资金来源，防范“小金库”的发生，构建“不能”设立“小金库”的防范机制。
1、加强非税收入监管。建立“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的政府非税收入运行机制。全面推进政府非税收入收缴管理和票据改革，建立统一的政府非税收入收缴管理体系。依托“金财工程”，构建全县政府非税收入收缴管理信息系统平台，规范和完善政府非税收入收缴方式，继续清理政府非税收入项目，规范执收行为，实现“以票管收、以查促收”的新型管理模式，确保各项非税收入及时、足额入库，做到应收尽收。
2、完善行政事业单位经营性国有资产监管。按照“国家所有、政府分级监管、经营收益全部纳入财政综合预算统一管理”的原则，通过理顺管理体制，整合资产运作，将资产管理与预算管理、财务管理、价值管理有效结合，建立行政事业单位国有资产管理、监督
和运营新机制，盘活国有资产，提高国有资产使用效益。
3、严格预算单位实有资金账户管理。进一步加强预算单位银行账户审批、备案管理制度，从严控制新开账户，对单位实有资金账户进行清理，能取消的坚决取消，能归并的坚决归并。未经财政部门批准的预算单位自行开立的实有资金账户，一律认定为“小金库”。规范工会等账户管理，除国家规定的资金来源外，其他公有资金转入工会等账户的，一律以“小金库”论处。进一步完善银行账户管理信息系统，强化日常动态管理。研究试行国库单一账户管理体系，确保财政性资金运行透明。
4、深化“收支两条线”管理制度改革。按照“收缴分离、罚缴分离、收支分离、收支脱钩”的总体目标，继续深化收支两条线改革，进一步理顺罚没收入和收费管理秩序。对部门和单位收取的罚没收入和收费收入，分别不同情况，实行不同的收支管理办法，切实规范执收执罚行为，促进依法行政和公正执法。继续清理行政事业性收费项目，取消不合法的项目。各部门、各单位要严格落实“收支两条线”规定，凡属于行政事业性收费、政府性基金、国有资产和国有资源有偿使用费、罚没收入等政府非税收入，必须按规定纳入“收支两条线”管理，接受财政部门的统一监管。
5、注重加强部门内部审计和单位控制力度。强化单位责任人的内控意识，从重点业务流程和过程着手，实行交叉控制，调研和探讨试行“一把手”不直接分管财务制度，逐步实行单位重大财务公开。明确部门、单位财务业务的职责分工和程序，管钱、管物、管
账人员进行相互制约，保证资产的安全、完整，杜绝产生“小金库”
长效机制建设的浅议
自落实财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》（财监字[1995]第29号，以下简称《通知》）以来，各级财政部门在治理“小金库”问题上取得了显著成效。2009年，2010年中央纪委、监察部、财政部、审计署就开展“小金库”治理的范围、重点和政策作出了明确的规定，这充分说明了党中央、国务院对 “小金库”专项治理工作的高度重视，也彰显了党中央坚决惩治和预防腐败的信心和决心。
十多年来，随着我国经济和社会各个领域的快速发展，各行政、事业单位和社会团体等组织之间的经济往来呈现前所未有的多元化、复杂化，而相应的法律法规体系却未及时建立健全，一定程度上为“小金库”的滋生提供了新的环境和条件，给治理“小金库”工作带来了新的问题和挑战。
一、对“小金库”定义的新理解与新分析
（一）对“小金库”定义的新理解
根据《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉的通知》（中办发[2009]18号）精神，“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其他形成的资产。这一规定是判定是否“小金库”的新定义和新标准，从这一最新、最权威的定义可以看出，不管其资金来源是否合法的或违法的，只要不纳入单位规定账簿核算管理，就是“小金库”。
（二）当前“小金库”现状及基本特点
近年来，由于加大了“小金库”的查处力度，尤其是财政国库集中支付制度改革、非税收入收缴制度改革等一系列财政改革的推行，建立了较为完善的国库单一账户体系，各部门、各单位的财政性资金通过该体系运行，基本处于财政的全程监管之下，有效地减少了各部门、各单位私设“小金库”的条件，极大地增加了“小金库”存在的困难和风险。在这种情况下私设的“小金库”更具有隐蔽性，形式更加多样化，资金存放周期短、周转快，难以确定其属性，为查处带来了极大的难度。当前“小金库”具有以下新的共同的特点：
一是手段狡猾，更具有隐蔽性。随着党中央惩治和预防腐败斗争的不断深入，“小金库”的存在也更加具有隐蔽性。比如做账外账、假账，甚至不做账、公款私存等，仅限个别主要领导与具体承办者知道，即使案发后也都有着共同的防御心理和“攻守同盟”行为，给查处带来很大的困难。
二是其存在领域具有集中性、特定性。经过多年的清查治理，各单位普遍私设“小金库”的现象已大大减少，“小金库”现象正在向掌握着资金分配权、国有资源管理权和关系国计民生的重要部门和行业集中，诸如交通、教育、卫生等领域。
三是“集体负责”，具有小团体共伙性。利用“小金库”实施违纪违法行为，由过去主要领导、财务人员等极少数相互勾结发展到单位领导集体与财务人员串通一气，让单位全体干部职工共同以奖金和补贴等名义私分国有资产，可谓是“利益均占，风险集体共担”。
四是问题难定性。通过查处“小金库”多数单位都是领导假跑项目，以请客送礼和业务往来为名，行自己贪占、个人得好处之实。用假发票、白纸条，在“小金库”如数报销，少则几千多则几万元，这些钱的性质兼而有之，分辨不清难以定性，只好以违纪处理。
（三）“小金库”的来源、存在形式及开支去向 “小金库”的资金来源及形成大多与其职权、职能、资产的所有权有关。利用这种权力搞账外收入，甚至其权限大小同“小金库”数额在一定程度上呈相关性。“小金库”的资金多从如下渠道而来：一是收入不入账，即“瞒”、“截”。这是最常见的一种形式。即采取收入不入账或少入账的方法，把正常的经营收入和预算外收入隐瞒或截留下来，账外设账、逃避监督；或把经营收入、营业外收入、预算外收入转移到下属单位或业务往来单位，甚至私放私存，形成“小金库”。二是虚列支出。通过弄虚作假、套取资金设立“小金库”也是一种较为普遍的方式。如一些单位通过编制虚假开支名目和开支对象，截留、套取、骗取财政资金（工资、福利、救灾款物等）；一些单位以劳务费、办公 费、工程费等名义，通过直接购买假发票虚列支出；有的单位利用建设项目的机会，由分包单位开出假工程结算单计入成本，转移资金存入“小金库”，套取现金，将款项转移到账外。三是以收抵支。这其实是收入不入账的一种变化形式。如将支出直接与应收款相抵，既逃避了税收，又逃避了监督，在账外形成了“小金库”；将房屋等资产出租给酒店等市场经营者，对应收取的租金部分或全部不收取，而通过在承租方开支招待费、或由承租方提供等值物品等进行收支相抵，双方既隐瞒了收入和支出，又少缴了税金。四是转移隐匿。如在“工会账”、“食堂账”中列收列支，将“工会账”、“食堂账”变成其私设“小金库”的“避风港”；或将账外资金委托他人保管；或以项目费、协作费等名义将资金通过各种形式转移到其他单位开支等。
随着我国社会主义市场经济的发展，“小金库”的存在形式也呈现出多样化的特点，如实物、现金、存款、有价证券、外币、资产等等。“小金库”的资金通常有如下去向：一是以为职工谋福利为借口乱发奖金、补贴。二是用于拉关系走后门进行请客送礼或为上级部门领导付账，名曰为公，实则为私，今天给人以方便就是图明日自己的便利。三是小团体旅游的费用。四是购臵不便公开的商品。五是少数几个人私分。六是用于领导经手的用途不便公开或应由个人支付的费用。七是为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税，结果等于二次发放工资、奖金等。
（四）“小金库”的危害以及产生根源
1、“小金库”是违纪违法腐败行为滋生的土壤。“小金库”为少数领导者违规使用资金提供了条件，成为贪污挪用或集体私分的对象，导致某些部门单位腐败问题层出不穷，成为滋生腐败的“温床”。一是腐蚀了党的领导干部。由于“小金库”管理和支配往往掌握在党员领导干部手里，且普遍存在公款私存、随意进出、收支混乱无帐等现象，这样，不仅使一些人挥霍无度、无所顾忌，而且给少数人挪用、私分、侵占甚至贪污制造了“良机”、带来了“便利”；二是助长了“拜金主义”。“小金库”已成为一些单位领导干部游山玩水、乱奖滥发、隐瞒报账内容等非正常开支的重要渠道，对“拜金主义”思潮的滋生起着推波助澜的作用；三是损害了干群关系。少数党员领导干部凭借“小金库”请客送礼、侵占私分、贪污挪用等不法行为，一旦被揭露，在群众中会造成恶劣的影响，容易造成群众对领导的种种猜测、议论和不信任，这种损害领导干部公仆形象的行为，同样也严重损害了干群关系。
2、“小金库”造成国有资产流失。现在“小金库”的资金数额越来越大，有的“小金库”的数额已上十几万、上百万，甚至上千万，“小金库”的资金大多来源于截留或转移的各种收费罚没收入、国有资源有偿使用收入等，给国家财产和集体利益带来了巨大的损失。
中央对“小金库”禁止与查处，可谓是三令五申，但却屡禁难止，其原因有三：（1）部门利益驱动是“小金库”存在的思想根源。部分领导干部财经法纪意识淡薄，自我监督意识不强，在思想上不重视财经政策、法规和规章的学习，对财经政策、法规不熟悉。工作中忙于事务，不重视管理，特别是财政财务管理，放任自流，有些内部控制不健全，甚至有的领导干部受部门利益驱动，臵国家财经法规于不顾，私设“小金库”、账外账以满足一己私用。（2）财政财务管理制度执行不严。为进一步深化财政体制改革，从源头上预防和治理腐败，近年来实行财政国库制度改革，清理单位银行账户，但部分单位执行制度不严格、不到位，私存部分资金，设臵账外账，这些资金既未纳入财政部门监管，也不向本单位职工公开，非常隐蔽，难以发现和查处。（3）外部监督不健全。在外部监督方面，制度不全，体制不顺，机制不活的情况依然存在，对领导干部的监督没有达到全面、全程监控的程度，监督的广度、深度都有待加强，还存在领导干部任职多年从未监督的死角，尤其是对领导干部及所在单位违规设臵“小金库”、账外账的严重违反财经纪律和廉政规定等问题的责任追究尚未形成一种态势，往往只是对单位进行处罚，对个人责任追究较少。（4）内部监督不到位，致使内部监督控制制度形同虚设。尽管相当多的部门都制定了财务务管的内部监督控制制度，但由于受各种因素的制约，内部监督控制制度执行不到位，就百色市近年来查处的“小金库”案件来看，6 大部份都设有内部控制制度，但都得不到执行，从而产生了“小金库”的行为。
二、当前财政部门在防治“小金库”方面存在的薄弱环节和问题
当前财政部门在防治“小金库”方面存在的薄弱环节和主要问题：一是财政国库管理制度改革虽进展较快，但由于对改革的认识未完全到位，各项配套措施欠完善，技术保障水平较低，在改革运行过程中还存在许多问题，从而影响了治理“小金库”成果。二是目前单位现金支付仍处于财政动态监控视野之外，一些预算单位通过各种方式套取现金，设臵账外账，规避监管，成为财政资金支付管理的一个“盲区”，为“小金库”的滋生提供了条件。三是预算单位银行账户后期监管的力度乏力，银行账户管理系统没能与国库集中支付系统有机的结合，加之目前实行零余额账户与基本账户双轨并行，造成对单位的违规转账行为监管困难。另外就目前的账户管理情况看，单位基本建设账户管理混乱，一个单位有一项工程就开设一个账户，有的单位基建项目早已竣工决算由于种种原因迟迟不撤户，造成了基建账户多、管理分散，不利于监管和规范核算。四是中央转移支付资金的打捆下达，一方面不利于专款专用，另一方面资产拨付流程长，时间久，容易造成资金的截留、挪用。五是部分国有资产（资源）收入管理办法不够完善，为滞留、挪用留下了漏洞。六是监管乏力甚至默许，一定程度上助长了“小金库”的发生。目前“小金库”越 来越隐蔽，手段越来越狡猾，单靠一两个部门难以应付，而相关部门协调配合还有待加强。不仅如此，有的地方无法从财政上确保行政执法部门和单位的经费，因此就默许其从收费、罚款中自行解决，一些部门和单位便“大胆”操作，并善于“发挥”，毫无顾忌地设账外账，明目张胆地搞“小金库”。
三、进一步加强治理“小金库”的对策及建议
要彻底根治“小金库”，必须从切断“小金库”资金来源入手，消除其产生和存在的主客观条件，财政部门应建立包括思想教育、制度保证，组织协调和监督惩处为一体的综合治理体系。
（一）加强思想教育，使领导干部从主观上认识到“小金库”的危害性，做到警钟长鸣。要使领导干部，特别是单位（部门）的“一把手”在思想上认识到搞“小金库”不仅违纪，而且违法，损害的不仅是单位、部门的利益，还有个人及家庭的悲欢荣辱。通过典型案例，用发生在身边的人和事进行警示教育，克服侥幸心理，增强遵纪守法意识，增强廉政教育的经常性、针对性和实效性。各级领导干部要经常通过学习、反思和对照廉政规定进行自我教育、自我约束、自我修正。
（二）继续加强国库管理制度的改革，保证财政资金快捷畅通，从源头上防止“小金库”的滋生。
一是推进专项转移支付资金国库集中支付改革。建立上下级专项补助资金国库集中支付的运行机制，建立专项资金的账户体系和支付模式，同时利用支付系统的全程跟踪、动态监控的强 大信息功能，有效的保障在满足转移支付资金的规范运作的同时，避免资金的滞留、挪用，更好地实现专项资金所承载的各项政策的落实。
二是加快建立公务卡制度，把预算单位的现金支付纳入财政动态监管的视野范围内。按照国库集中支付改革的要求，建立公务卡结算账户、零余额账户以及整个国库单一账户体系的有机结合,通过公务卡结算产生的电子转账信息，使单位的现金支付具有“雁过留声”特点，在国库动态监控系统的作用，财政部门和预算单位能及时掌握现金支付的全部信息并实现有效的监管。
三是清理各种过渡性措施。首先，逐步取消预算单位银行账户实行“新旧账户同时运行”的过渡办法。撤销预算单位“基本存款账户”，将单位零余额账户视同单位“基本存款账户”进行管理；其次，研究对国库管理制度改革之前预算单位历年累积的年终财政结余资金（包括历年滚存留归预算单位使用的行政事业单位经费结余、项目经费结余和基建投资包干结余等）的处理办法，对工作任务已经完成和没有具体用途的预算结余资金要及时收缴国库，减少“小金库”滋生的资金来源。
四是加强银行账户管理的工作。随着国库集中支付改革的进一步深入，现有的银行账户管理体系已不能满足改革的需求，尤其在动态监控上缺乏后劲。下一步需要研究如何在国库集中支付系统内建立银行账户管理系统，把转移支付账户体系、预算单位的零余额账户体系以及各系财政部门的账户全部纳入大系统 的监控之中。相应的账户申报、审批、年检等日常管理工作流程也实行网上逐级申报、财政逐级审批为主。进一步完善国库单位账户体系，夯实国库集中支付改革的基础，同时实现账户的透明管理，铲除“小金库”的滋生土壤。
五是加强财政资金的监管，做到有法必依，执法必严。金和对下级调度现金等财政资金也都纳入国库集中支付系统，并且使其支付申请、审核、拨付各项要求统一起来，规范财政资金拨付程序和拨付办法。进一步强化财政管理，硬化预算约束，按照结构合理、配臵科学、程序严密、制约有效的要求，建立健全分配、执行和监督相互分离、相互制约的财政运行机制，坚持做到有法必依，执法必严是杜绝“小金库”的关健。
六是深化政府非税收入收缴改革。首先要加强非税收入立项审批的管理，明确执收范围，为加强征收制定制度基础；其次注重强化国库管理职能，变被动接受资金缴库为主动通过执收系统全面、及时掌握政府非税收入的来源、结构、规模及变动等情况，使资金通过汇缴专户在国库单一账户体系之内运行，达到有效的避免公款私存、私设“小金库”、贪污挪用等情况。
七是必须加强对票据的管理。从近几年来所查处的“小金库”案件的经验中得出一个结论，凡是产生的“小金库”都是与票据管理有关，不是虚开税务发票，就是收入不开具财政票据，支出乱开票据，因此，加强对告诉票据的管理就会达到从源头控制“小金库”的作用。
（三）建立多部门协调配合的监管机制。建立由监察部门牵头，财政、审计、人民银行、税务、公安参加的，多渠道的监督网络；在加强财务监督和审计监督的同时，推行政务公开，发挥群众监督。
1、加强国有资产收益的管理。结合全国范围内开展的行政事业单位资产情况清查工作，认真落实财政部公布的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，在摸清“家底”的基础上，进一步掌握行政事业单位国有资产处臵收入、对外投资收益、出租出借收入等国有资产收益情况，并严格按照《中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》，对各部门、各单位取得的国有资产有偿使用收入，坚决按照政府非税收入收缴管理的规定上缴国库或财政专户，由财政部门统筹安排，实行收支两条线管理，从源头上控制国有资产的流失。
2、强化各种监督，实行阳光作业。所有财务、政务可以公开，尽可能公开，可以量化的尽可能具体，不留死角。防止“暗箱”操作。法律监督、行政监督、舆论监督、群众监督，各有侧重，互为联动，协调发挥作用。
3、实行责任追究制。对今后再新发现私设“小金库”，依据额度、结合情节，对单位领导和当事人给与相当的处分，把追究的重点放在私设“小金库”起主导作用的领导身上，凡发现设“小金库”的领导干部一律不得提拔，并对其进行按党纪政纪 进行处分，使其从思想上尽快实现“小金库”不敢设、不能设、不愿设的转变。
4、提高全社会治理“小金库”的意识。治理“小金库”是反腐败关口的前移，是从源头上治理腐败的重要举措。要提倡全社会共同参与的意识，全民自觉抵制有可能产生“小金库”的各种行为，做到对人民群众宣传到位，形成强有力的全民监督。
关于防治“小金库”长效机制建设情况总结
构建防治“小金库”长效机制，是“小金库”治理工作的根本任务。为不断深化和巩固“小金库”治理工作成果，构建治理“小金库”的长效机制，从源头防范和杜绝“小金库”问题的发生，我局按照中央治理“小金库”工作领导小组《关于防止“小金库”长效机制建设的指导意见》精神以及省、市治理“小金库”工作领导小组办公室的工作部署，深挖“小金库”产生的根源，将“小金库”纳入日常监督管理工作中，建立健全教育、制度、管理和监督“四位一体”的长效防治机制。
一、从源头抓起，疏堵并举，标本兼治
增强全局干部群众的制度意识，筑牢遵纪守法思想基础，是构建防治“小金库”长效机制的重要任务，也是落实中央彻底消除“小金库”目标的前提。制度的宣传教育过程，就是把制度规范内化为干部群众道德信念、行为准则和自觉行动的过程。为此，我们从加强教育入手，不断提高领导干部和财务人员的遵纪守法观念和廉洁从政意识。
1、充分认识治理“小金库”的重要意义。充分认识治理“小金库”工作的艰巨性、长期性和重大意义，要求在思想上要认清“小金库”的严重危害性，采用各种行之有效的形式，增强党员干部的法制观念和制度意识，引导党员和干部带头学习制度，自觉养成严格按制度办事的良好习惯。
2、疏导和堵漏两手抓。一方面，针对现行财务制度有些不健全和不符合实际的地方，应完善相关制度，增强实效性和合理性，引导资金在正常渠道内良性循环；另一方面要堵塞漏洞，严防资金转入“小金库”。
二、加大制度落实，着力防范
狠抓“小金库”的制度建设和落实，使“小金库”监督
关口前移，不断完善体制改革和制度创新，从源头上切断“小金库”的资金来源。
1、严格预算单位实有资金帐户管理。进一步加强预算单位银行帐户审批、备案管理制度等，控制新开帐户，对单位实有资金帐户进行清理。
2、完善行政事业单位经营性国有资产监管，通过理顺管理体制整合资产运作，将资产管理与预算管理、财务管理价值管理有效结合。建立行政事业单位国有资产管理、监督和运营新机制，提高国有资产使用率。
3、注重加强部门内部审计和单位控制力度。强化单位责任人的内控意识，逐步实行单位财务公开。明确部门单位财务业务的职责分工和程序，管钱、管物、管财人员进行相互制约，保证资产的安全、完整，杜绝产生“小金库”的隐患。
三、积极深化改革，加大监督力度
1、严格落实“小金库”责任追究制。每年进行一至二次集中自查，同时，采取随机方式，对治理工作进行不定期抽查。
2、严格落实禁设“小金库”承诺保证制。签订防范和禁设“小金库”承诺保证书，是“小金库”治理长效机制的重要举措。
3、深化“收支两条线”管理制度改革。进一步理顺罚没收入和收费管理秩序。对单位收取的罚没收入和收费收入分别不同情况，实行不同的收支管理办法，促进依法行政和公正执行。
一、商贸企业“小金库”的表现形式
所谓“小金库”, 是指违反法律法规及其他有关规定, 应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金 (含有价证券) 及其形成的资产。从省直商贸企业自查和重点检查的情况看, 省直商贸企业“小金库”的特点是, 企业有关人员采取隐瞒收入、虚列支出等手段, 把应纳入企业财务管理的资金, 转移到账外, 大搞体外循环。
(一) 截留收入设立“小金库”
有的企业把出口结汇款隐匿在国外, 并采取虚假手段平账, 设立“小金库”。又如, 有的企业对资产处置、出租等收入不入账, 直接存放在“小金库”;还有的企业将收入存放在下属单位账户, 通过下属单位走账, 形成“小金库”。
(二) 虚列支出设立“小金库”
有的企业采取多报少支方式, 虚报招待费、加班费、补助费等套取现金, 转入“小金库”。又如, 有的企业采取虚列支出方式, 虚报劳务费、办公费、工程费等套取现金, 设立“小金库”。
(三) 利用企业改制之机设立“小金库”
有的企业在国有企业改制、委托会计师事务所进行清产核资时, 把关联企业的欠款不记账并隐瞒不报, 形成“小金库”, 致使审计单位得出严重亏损的结论, 被列入了破产行列。又如, 有的企业在改制时, 对账外资产设备、汽车、房屋等不清理也不申报, 而是挂靠在外单位, 形成“小金库”。
商贸企业的“小金库”资金, 大多用于发放奖金、津贴、福利, 或用于购建资产、对外投资, 或用于礼品礼金的支出, 也有的将“小金库”资金私分, 已涉嫌侵吞国有资产和贪污。
二、“小金库”问题的根源是企业内部控制缺失
(一) 内部控制意识不强
部分企业领导和管理人员对内部控制的意义认识不足, 内部控制意识不强, 故而不重视内部控制建设, 习惯于行政指挥, 只凭经验进行控制, 或者用一般的规章制度代替内部控制制度, 仅就开支范围、开支标准、审批权限等简单加以限制。有的企业风险意识淡薄, 治理结构不完善, 存在“内部人控制”现象, 缺乏科学决策、良性运行的机制, 在一些重大投资、资产处置等决策中存在主观随意性, 一定程度上滋生了企业的腐败现象。还有的企业缺乏诚实守信的理念, 做假账、设置账外账, 会计核算不实, 随意编制报表内容, 信息失真现象严重。
(二) 内部控制制度缺失
部分企业认为, 内部控制就是制定一些制度, 即使已经建立了制度, 执行不到位、流于形式的现象比较严重。有的企业机构设置不科学, 权责分配不合理, 没有形成任人唯贤的人力资源管理机制, 对企业员工的考核奖惩机制不健全, 导致企业运行效率低下, 即使有控制制度也不能很好发挥作用。还有的企业控制活动不到位, 有的几乎不存在控制活动, 遇到具体问题的处理, 以强调灵活性为由不按规定程序办理, 大小事老板说了算, 有章不循、执法不严, 使内部控制失去了应有的严肃性, 造成了内部控制失效。
(三) 内部监督不力
部分企业没有严格的监督机制, 导致内部控制制度形同虚设。如有的企业未设立内部审计机构, 或虽有内部审计机构, 也配备了人员, 但因制度不健全、人员素质低, 没有起到应有的作用。也有的企业侧重于事后监督, 对事前、事中监督范畴的制度建设滞后。还有的企业内部监督往往被一般性工作差错查纠所取代, 没有设置相应的考核评价指标, 使得内部控制措施难以落到实处。
三、加强企业内部控制, 防治“小金库”的建议
内部控制机制, 是通过有效的制度安排, 使企业领导和工作人员所从事的各项活动受到既定程序的限制、制约和监控, 从而保证企业活动的有序正常运行。只有按照企业内部控制基本规范和应用指引的要求, 以内部环境为基础、以控制活动为手段、以内部监督为保证, 构建企业内部控制机制, 才能建立起防治“小金库”的长效机制。
(一) 提高对内部控制的认识
提高认识是防治“小金库”的首要条件。首先, 应强化企业领导层的责任意识。只有领导层的高度重视, 才能尽快制定出行之有效的内部控制目标和制度。其次, 应加强企业文化建设。内部控制制度是由人制定的, 也是靠人去执行和完善的。不管是管理者还是员工, 既是内部控制的执行者, 又是被控制对象, 因此要树立诚实守信的理念, 体现以人为本的思想。再次, 应组织培训, 提高员工素质。通过开展全员培训, 提高员工的政治和业务素质, 培养员工敬业爱岗的精神, 形成以自我控制、自检自律为主的内部控制制约机制。
(二) 建立健全内部控制制度
建立内部控制制度是防治“小金库”的基础。企业应根据基本规范和应用指引, 针对“小金库”治理中发现的管理漏洞, 建立防治“小金库”的内部控制制度, 并提高制度的执行力和约束力。企业及企业的所属单位都应制定银行账户控制制度, 加强对银行账户的管理, 严格按照规定开立账户, 办理存款、取款和结算;都应制定票据管理制度, 加强对入账票据真实性、合法性的审核, 杜绝虚列、多列支出。都应制定资金活动的内部控制制度, 完善严格的资金授权、批准、审验制度, 加强资金活动的归口管理, 落实责任追究制度, 确保资金安全有效运行。都应制定国有资产的内部控制制度, 完善对资产处置的规定, 规范国有资产处理审批程序, 加强各项资产的管理, 不断提高企业资产管理水平。
(三) 强化企业内部监督
强化监督是防治“小金库”的重要环节。企业应建立事前防范、事中控制、事后检查的监督机制。应加强防治“小金库”的思想政治教育。应建立相对独立的内部审计机构, 通过日常监督和专项监督, 建立有效的监督防线。应建立和完善举报制度, 通过举报有奖机制及时发现“小金库”问题;对发现的问题, 要加大惩处力度, 使私设“小金库”的人闻风丧胆。此外, 也可以聘请外部审计单位对企业的内部控制进行评价, 并提出改进内部控制的意见。
参考文献
[1]关于深入开展“小金库”治理工作的意见.中办发[2009]18号 (2009年6月10日) .
[2]企业内部控制基本规范.财会[2008]7号 (2008年5月22日) .
【关键词】湘江流域 水污染防治
中图分类号：X14 文献标识码：A 文章编号：1003-8809（2010）12-0005-02
一、湘江流域概况
湘江是湖南的母亲河，是湖南人民赖以生存和发展的重要基础。它发源于广西壮族自治区灵川县海洋山西麓的海洋坪，自西向东北蜿蜒而下，斜贯湖南省境，从湘阴县芦林潭入洞庭湖。湘江干流在湖南省内全长670km，沿途接纳了大小支流2157条，集雨面积8.51万km2，多年平均入湖水量624亿m3，是洞庭湖水系中流域面积最大、产水最多的河流。湘江流域也是湖南省最发达的区域，流域面积占全省的40.3%，跨永州、郴州、衡阳、娄底、株洲、湘潭、长沙、岳阳8个地市，流域内城镇密集、人口众多、工业集中。2008年末，流域内人口4069万人、GDP5738.88亿元、工业增加值1995.7亿元，分别占全省的59.5%、75.2%、76.4%。
二、湘江流域水污染概述
随着经济建设日新月异的发展，湘江流域生态环境问题日渐凸显出来，集中体现在流域陆生生态环境破坏、水土流失严重、地质灾害频现、森林资源锐减；水生生态环境退化、生物多样性受到严重威胁、水生生物资源遭到不可逆性破坏；流域水体水质遭受有机物和微生物及重金属等的复合污染，其中汞、镉、氨氮、石油类、总氮以及粪大肠菌群在干支流沿线均超标，流域的总体水环境质量逐年下降。
湘江流域水环境质量现状。根据对湘江干流19个省控及国控断面2005～2008年水质监测数据的分析，湘江流域呈工业污染源、生活污染源和农业面源多重污染相结合的局面，流域主要污染物为氨氮、石油类、总氮以及粪大肠菌群，这些指标基本全线超标，超标较为严重的河段为株洲段和湘潭段，其中超标最为严重的为总氮和大肠杆菌，超标率几乎为100%；特征重金属污染物为砷、汞、镉等重金属污染物，主要超标河段为衡阳段、株洲段、湘潭段，超标较为严重的为砷和镉，超标率接近30%。锡矿山地区75个地下水井中，14个砷含量超标，最高超标倍数达153倍；地表水中涟溪河水系砷最大超标倍数达107倍。城市饮用水源特别是下游长株潭核心区饮水水源水质不能得到保证，对沿线城市居民的健康构成威胁，流域水环境质量亟待改善。
三、湘江流域环境污染原因分析
湘江流域水污染原因非常复杂，是主客观、多种因素交叉渗透、相互叠加影响的结果，具体来说有如下方面：
（1）产业结构与布局不合理，污水排放不达标。全省主要的工业行业如冶金、化工、建材、轻工、食品加工、机械等几乎都分布在该区域，尤其集中在郴州、株洲、衡阳、湘潭、长沙等城市，形成了郴州三十六湾、株洲清水塘、衡阳水口山、湘潭竹埠港、长沙坪塘等重要工矿区。产业结构偏重与布局不合理相互作用，使污染问题更加突出。
（2）城市污水和生活垃圾零处理排放。截止2008年底，流域内建成城市污水处理厂18座，处理能力为123.7万t/d，实际处理量67.97万t/d，流域内城镇生活污水平均处理率仅22.56%，大量未经处理的城市生活污水直接排入河流，成为湘江流域水污染的重要来源。城市垃圾无害化处理率仅39.3%，也是造成湘江流域水污染的主要原因之一。
（3）农业面源污染逐年递增。伴随着流域内农村经济的飞速发展，化肥、农药使用量也跟随逐年增加，农村养殖业规模和数量都有长足增长，然而畜禽养殖基本都选择近水场地，用排水方便，处理率极低，农业面源污染俨然成为不容忽视的重要污染源。
（4）环境监测和环保执法监管面临尴尬困境。我国的流域水污染防治的管理体制是以环境保护部门为主、多个部门共同参与的体制。政府方面的管理框架是横向与纵向交叉的矩阵模式，横向上是流域内同级政府部门；纵向上，分为中央、省和地方三级，实行上一级政府与部门的双重领导，构成流域水污染防治流域管理、部门管理、行政区域管理相结合的管理体制。具体到湘江流域，环境监测、预警滞后，应急处置迟缓，环保执法部门职责分工不明确，导致执法能力薄弱，缺乏上、下游之间的地方利益平衡机制，地方利益主体地位无法协调认定，扯皮现象时有发生，一江同治很难收到实效。
四、湘江流域水污染防治长效机制初探
地方政府作为地区利益的代表，也是流域污染治理的主要投入者，然而，在流域水污染治理中，地方政府面临的却是投入与受益分离、事权与财权不统一的尴尬.不可避免的是上下游之间的利益冲突，排污获利，治污受损，导致流域水污染成为痼疾，久治不愈。归根结底还是利益之争。
（1）创新湘江流域水污染防治管理体制。建立省对地市流域水污染治理的直接监管体制。 其一，对现有的流域水污染防治管理体制进行改革，建立独立的流域水污染防治专门机构，行政上隶属于中央环境保护部，由国家财政支持，成员由省及地市负责人担任，负责全流域水污染防治规划的制定、实施和监管，同时督促省政府对流域地市政府的有效监管；其二，在流域各地市建立其独立的分支机构，负责各地市的流域水污染防治规划的制定、实施和监管。这样从体制上根本解决了流域水污染管理信息缺失和高成本的问题。同时，从流域监管全局来说，对地市的监管力度的加强也有了制度上的保障。由原来的通过对地市环保部门的间接监管，变为由流域水污染防治机构对地市政府的直接监管。主要有以下方面：一是重大工、矿业污染源的达标排放和总量控制；二是城镇生活污水处理厂的达标排放及总量控制；三是流域内的水源保护区、生态保护区、跨界断面等点源和农业面源污染的直接监管。全面实现湘江流域水环境和水资源的统一管理,既达到平衡流域各方利益的目的,又使得区域管理落实到位，实现真正的一江同治。
（2）健全流域水污染防治的政策体系。全面统筹流域水污染治理资源配置，优化流域水污染防治的整体规划设计，努力提高政策的实际操作效果。贯彻落实总量控制政策，严把污染治理实际成效关。强化农业面源的研究与控制，科学规划规模化农业养殖业的布局，在水体自净化限度内配套排污环保设施建设，以期将农业面源污染的影响计入流域水体排污总量控制管理之中；厘清流域污染物总量控制、排污许可证、排污申报之间内在的逻辑关系，整合不同政策管理手段成有机体系，充分发挥合力效应，使得流域水污染防治政策实效最大化。
（3）建立湘江流域水污染治理的平衡补偿机制。湘江流域生态补偿机制是建设“两型社会”的一大构想。湘江流域水污染平衡补偿机制的建立须遵循可持续发展的要求,按照“谁污染、谁赔偿，谁受益、谁补偿”原则, 建立上、下游之间的利益补偿与平衡机制，明确不同利益主体保护或破坏生态环境行为产生的环境利益和经济利益间的分配关系。遏制“保护失利、污染获利”思想和行为继续蔓延。
（4）引入流域水污染防治独立第三方环境监督与政策评估机制。流域水污染防治，不管是政策的制定，还是具体的管理措施的落实，流域水污染防治政策评估至关重要。以环境审计为代表的独立第三方环境监督与政策评估机制，以期对流域水污染防治全程的即时审计监督，有效修正政策的落实和治理实效的目标化。虽然尚处于探索阶段，但其监督与约束的积极意义已经凸显出来，对于流域水污染防治实际效果跟踪反馈有着其他途径无可比拟的优势，其政策评估的目标、原则、主体、程序、方法以及结果的运用的明确性，形成对流域水污染防治政策评估的资金约束机制，从而成为有效的政策评估反馈机制。
湘江流域水污染问题的除了历史遗留因素外（如工业结构及布局），主要是流域上、下游地市间的利益冲突。换句话说，上游排污获利与下游承担污染造成损害和损失，在长期无法调整和理顺的情况下，引起流域水环境容量资源使用恶性竞争，资源被过度使用，产生了严重的流域水污染问题。所以，必须要构建湘江流域水污染防治长效机制，实现流域水污染的有效治理。必须尊重流域水污染治理的客观规律，调整经济结构与布局，转変湘江流域经济发展模式和生活方式，实现湘江左、右两岸同治，流域上、下游同治，干流、支流同治，城市与农村同治，切实加快“资源节约型，环境友好型”的两型社会建设，实现社会经济又好又快发展。
参考文献：
[1]《湖南省湘江流域生态环境综合治理规划》，2009年12月
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