行政复议案件审理机制（精选8篇）
局局令第138号)第一条 为了规范质量技术监督行政处罚案件审理工作，根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规的规定，制定本规定。
第二条 各级质量技术监督部门审理、复核行政处罚案件，适用本规定。
第三条 各级质量技术监督部门应当设立行政处罚案件审理委员会（以下称案审委），负责对立案查处的行政处罚案件进行集体审理。
第四条 案审委应当由五名以上的单数委员组成，其中主任委员、副主任委员各一名。主任委员由质量技术监督部门主要负责人或者其委托的负责人担任，副主任委员由质量技术监督部门有关负责人担任。
县(区)级质量技术监督部门可以根据人员编制等实际情况设置案审委委员。
案审委委员应当由取得行政执法证件的人员担任。
第五条 案审委审理案件实行会议制度。案审会议由主任委员或者其委托的副主任委员主持。
第六条 对拟作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款决定的，或者情节复杂、影响重大的行政处罚案件，应当由三分之二以上委员进行集体审理。对其他行政处罚案件，可以由三名以上委员进行集体审理。
较大数额罚款的标准，由省级质量技术监督部门结合本地实际确定。
第七条 案审委应当下设办公室（或者专职工作人员，下同）。案审委办公室（以下简称案审办）应当按照查审分离的原则设置。
案审办的主要工作职责包括：
（一）对行政处罚案件进行初审；
（二）召集案审会议，组织整理审理记录；
（三）按照案审委提出的处理意见，组织案件承办机构制作相应的执法文书，并履行相关的报批手续；
（四）组织行政处罚案件复核及听证工作；
（五）组织对下级质量技术监督部门报批案件的审查；
（六）承担案审委的其他日常工作。
第八条 案件承办机构应当在案件调查终结后，将案件调查终结报告以及案件的全部材料提交案审办进行初审。
案件调查终结报告应当载明以下事项：
（一）案由及当事人的基本情况；
（二）调查经过及采取强制措施的情况；
（三）调查认定的违法事实及主要证据；
（四）当事人在调查过程中提出的申辩事实及理由；
（五）违法行为性质及定性依据；
（六）拟处理意见及其依据；
（七）从轻、减轻或者从重处罚等其他需要说明的事项。
第九条 案审办应当自接到案件材料后五个工作日内，完成对案件的初审工作。初审内容主要包括：
（一）对案件是否具有管辖权；
（二）违法主体认定是否准确；
（三）办案程序是否符合法定要求；
（四）案件事实是否清楚，证据是否确凿充分，执法文书是否规范；
（五）适用法律依据是否准确；
（六）处理建议是否合法、适当；
（七）处罚裁量是否合理、公正；
（八）违法行为是否涉嫌犯罪，并需要移送司法机关。
第十条 案审办对案件进行初审后，应当提出初审意见，按照本规定第六条的规定报请案审委集体审理。
案审办初审时发现案件需要进行补充调查或者案件材料需要补正的，应当向案件承办机构提出补充调查或者补正的建议。
第十一条 案审会议按照以下程序进行：
（一）会议主持人宣布本次会议参加人员是否符合规定，说明本次会议审理案件的数量及审理程序等；
（二）案件承办人员介绍案情及拟处理意见；
（三）案审办介绍案件的初审意见；
（四）参加会议委员对案件的管辖权、违法事实、证据、办案程序、法律依据、当事人申辩事实及理由等内容进行审议，并发表意见；
（五）参加会议委员对拟处理意见的合法性及合理性进行审议，并形成结论性的处理意见；
（六）会议主持人宣布案审会议结束。
案件承办人员可以列席案审会议。
第十二条 案审委应当对案件进行全面审理，并提出以下处理意见：
（一）对违法事实清楚、证据确凿的，依法给予行政处罚；
（二）对违法事实不能成立、违法行为已过追诉时效或者违法主体依法不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）对违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；
（四）对违法行为需要由其他部门进一步处理的，向有关部门提出行政建议；
（五）对违法行为依法不属于本部门管辖或者依法需要追究刑事责任的，移送有管辖权的部门或者司法机关；
（六）对违法行为需要补充调查或者案件材料需要补正的，提出补充调查或者补正等处理意见。
案件审理可以根据需要，征求有关部门的专家意见。专家意见应当记录在案。
第十三条 案审会议应当形成审理记录，经参加会议的案审委委员确认签字，存入行政处罚案卷。具备条件的可以同时采集录像、录音等视听资料，作为文字记录的辅助材料存入案卷。
第十四条 质量技术监督部门应当在案审会议结束后，根据案审委提出的处理意见制作并送达行政处罚告知、不予行政处罚、行政建议、案件移送等相应的执法文书。
作出不予行政处罚、行政建议、案件移送等决定的，应当报请质量技术监督部门主要负责人批准。
第十五条 当事人对行政处罚告知内容未提出陈述、申辩或者在法定期限内未要求听证的，质量技术监督部门应当及时制作行政处罚决定书，报请案审委主任委员批准后送达并执行。
第十六条 当事人提出新的申辩事实及理由的，案审办应当组织进行复核，并报请案审委重新审理。
经过听证的案件，案审办应当报请案审委重新审理。
第十七条 案审委对本规定第十六条规定的案件重新审理后，维持原处理意见的，质量技术监督部门应当及时制作行政处罚决定书，依法送达并执行。
案审委改变原认定的违法事实、证据、处罚依据或者处罚种类及幅度的，应当重新履行行政处罚告知程序。
经复核重审作出的行政处罚决定，应当报请质量技术监督部门主要负责人批准。
第十八条 行政处罚决定一经作出，不得擅自改变。确有法定事由需要改变行政处罚决定的，应当经案审委重新审理决定，并报请质量技术监督部门主要负责人批准。
第十九条 案审办负责督促案件承办机构及时对案件进行立卷存档以及对《质量技术监督行政处罚程序规定》第五十五条规定的案件报告、备案。
第二十条 上级质量技术监督部门对下级质量技术监督部门因案件管辖、延期或者其他依法需要报请决定的案件，应当由案审办组织进行审查，并报请案审委主任委员批准决定。
第二十一条 本规定由国家质量监督检验检疫总局负责解释。
第二十二条 本规定自2011年7月1日起施行。原国家技术监督局1996年9月18日公布的《技术监督行政案件审理工作规则》同时废止。
国家质量监督检验检疫总局局令第137号《质量技术监督行政处罚程序规定》
第137号
《质量技术监督行政处罚程序规定》已经2011年1月13日国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过，现予公布，自2011年7月1日起施行。
局 长
二〇一一年三月二日
质量技术监督行政处罚程序规定
第一章 总 则
第一条 为了规范质量技术监督行政处罚程序，保障质量技术监督部门有效实施行政管理，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规的规定，制定本规定。
第二条 各级质量技术监督部门办理行政处罚案件，适用本规定。法律、法规另有规定的，依照其规定。
第三条 办理行政处罚案件，应当做到事实清楚，证据确凿，程序合法，法律、法规、规章适用准确，处罚合理、公正，执法文书使用正确、规范。
第四条 质量技术监督部门应当加强系统内部门之间办案协作。
办理行政处罚案件时，需要其他部门协助的，可以提出协查请求；接到协查请求的，应当予以协助和配合。发现违法行为需要由其他部门进一步处理的，应当及时通报。
第五条 质量技术监督部门应当加强对本级案件承办机构和下级质量技术监督部门办理行政处罚案件的监督检查。
上级质量技术监督部门对下级质量技术监督部门办理的重大行政处罚案件，可以进行督办。
第六条 质量技术监督部门办理行政处罚案件实行回避制度。案件承办人员、审理人员和听证人员与案件有直接利害关系的，应当回避。
当事人或者前款规定人员本人申请回避，应当在行政处罚决定作出之前提出，由质量技术监督部门主要负责人作出是否回避的决定。质量技术监督部门主要负责人是否回避由上一级质量技术监督部门决定。
第二章 管 辖
第七条 行政处罚案件由违法行为发生地的县级以上质量技术监督部门管辖。有管辖权的质量技术监督部门在本行政区域之外开展调查取证等活动的，应当通报相关质量技术监督部门。必要时逐级报请共同的上一级质量技术监督部门做好协调工作。相关质量技术监督部门应当予以协助和配合。
第八条 质量技术监督部门之间对管辖权发生争议的，报请共同的上一级质量技术监督部门指定管辖。
有管辖权的质量技术监督部门由于特殊原因不能行使管辖权或者上级质量技术监督部门认为需要指定管辖的，可以指定管辖。
第九条 上级质量技术监督部门在必要时，可以直接办理下级质量技术监督部门管辖的行政处罚案件。
对重大、复杂的行政处罚案件，下级质量技术监督部门可以报请上级质量技术监督部门办理。
第十条 质量技术监督部门发现办理的案件不属于本机关管辖的，应当将案件移送有管辖权的质量技术监督部门。受移送的质量技术监督部门对管辖权有异议的，应当报请共同的上一级质量技术监督部门指定管辖，不得再自行移送。
第十一条 质量技术监督部门发现办理的案件属于其他行政管理部门管辖的，应当依法移送其他有关部门。
质量技术监督部门发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依照有关规定将案件移送司法机关。
第三章 行政处罚的一般程序
第十二条 质量技术监督部门对依据监督检查职权或者通过举报、投诉、其他部门移送、上级部门交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现之日起15日内组织核查，并决定是否立案。
检验、检测、检定、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。
立案案件应当报请质量技术监督部门负责人批准，并按照本规定程序办理，直至结案。
第十三条 质量技术监督部门在调查取证时，案件承办人员不得少于两人，应当向当事人或者有关人员出示行政执法证件，并记录在案。
第十四条 案件承办人员应当对案件进行全面调查，收集认定案件事实的证据。书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、现场笔录以及检验、检测、检定或者鉴定结果等，经查证属实后作为认定案件事实的证据。
第十五条 现场检查由案件承办人员进行，可以邀请法定检验、检测、检定、鉴定机构的人员或者有关技术人员参加。现场检查应当通知当事人到场。当事人拒不到场的，不影响检查的进行，承办人员应当在笔录中载明情况。
现场检查情况应当如实记入现场检查笔录，由当事人签署意见，并签名或者盖章。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场情况。第十六条 案件承办人员对当事人或者有关证明人的询问调查应当个别进行。询问前应当收集、核对被询问人的身份证明，并告知其权利和义务。
询问调查应当制作笔录，经被询问人确认无误后在笔录上逐页签名或者盖章。笔录如有差错、遗漏，应当允许其更正或者补充，更正或者补充部分应当由被询问人以签名、盖章或者押印等方式确认。
第十七条 案件承办人员应当收集与案件有关的原始证明材料作为证据。收集原始证明材料有困难的，可以提取复制件、影印件或者抄录本等，并由证据提供人标明“经核对与原件无误”。
收集、提取的证据应当注明出证日期、证据出处，并由案件承办人员、证据提供人签名或者盖章。
第十八条 案件承办人员在调查取证过程中，可以要求当事人或者有关证明人提供与案件有关的证明材料。根据需要可以采取录音、录像和拍照等方式收集证据。
第十九条 案件调查中发现的涉嫌假冒产品，可以交由被假冒的企业进行鉴别。经质量技术监督部门查证后，可以将企业出具的鉴别证明材料作为认定案件事实的证据。
出具证明材料的企业对其证明内容负责，并依法承担相应的法律责任。第二十条 质量技术监督部门收集证据时，可以采取抽样取证的方法。
所抽样品需要检验、检测、检定或者鉴定的，应当委托具有法定资质的机构进行。检验、检测、检定或者鉴定结果应当告知当事人。法律、法规、规章对复检有规定的，应当同时告知当事人复检权利。
第二十一条 在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，质量技术监督部门可以对与涉嫌违法行为有关的证据采取先行登记保存措施。
采取或者解除先行登记保存措施，应当经质量技术监督部门负责人批准。第二十二条 对于先行登记保存的证据，应当在7日内作出以下处理决定。逾期未作出处理决定的，先行登记保存措施自动解除。
（一）根据情况及时采取记录、复制、拍照、录像等证据保全措施；
（二）根据有关法律、法规规定采取查封、扣押、封存等行政强制措施；
（三）违法事实不成立，或者违法事实成立但依法不应当予以查封、扣押、封存的，解除先行登记保存措施。
第二十三条 质量技术监督部门在办理行政处罚案件中，可以依据法律、法规、规章的规定采取查封、扣押、封存等行政强制措施。
经调查，不需要继续采取行政强制措施的，应当及时解除行政强制措施。采取或者解除行政强制措施，应当经质量技术监督部门负责人批准。
第二十四条 调查取证过程中，出现当事人拒绝接受调查、当事人或者有关人员拒绝在相应执法文书上签名或者盖章等情况的，案件承办人员应当在执法文书或者其他有关材料上载明情况，并以录音、录像等视听资料加以证明。
必要时，案件承办人员可以邀请第三方作为见证人。
第二十五条 因涉嫌违法的自然人死亡或者法人、其他组织终止，并且无权利义务承受人等原因，致使调查无法继续进行的，案件承办机构可以报请质量技术监督部门主要负责人批准后，决定终止调查并结案。
第二十六条 各级质量技术监督部门应当设立行政处罚案件审理委员会，实行案件集体审理制度。
行政处罚案件的审理，按照《质量技术监督行政处罚案件审理规定》的有关规定执行。
第二十七条 对当事人拟作出行政处罚的，应当告知当事人违法事实、处罚依据及理由、处罚种类及幅度，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、听证等权利。质量技术监督部门应当充分听取当事人的陈述和申辩，不得因当事人申辩而加重处罚。
第二十八条 质量技术监督部门对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。案件复核按照《质量技术监督行政处罚案件审理规定》的有关规定执行。
第二十九条 质量技术监督部门对当事人依法给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书，载明当事人姓名或者名称及地址、违法事实及证据、处罚依据及理由、处罚种类及幅度、处罚履行方式及期限、救济途径及期限、作出处罚决定的行政机关名称及日期等内容，并加盖作出行政处罚决定的行政机关的印章。
行政处罚决定书应当自作出之日起7日内按照本规定第七章的有关规定送达当事人。
第三十条 质量技术监督部门实施行政处罚，依法责令当事人改正或者限期改正违法行为。
责令限期改正的期限按照法律、法规、规章或者技术规范的规定执行。法律、法规、规章或者技术规范没有规定的，改正期限一般不超过30日；确有必要超过30日的，应当根据案件实际情况确定，并报请质量技术监督部门负责人批准。
第三十一条 因案件管辖或者其他依法需要报请上级质量技术监督部门决定的案件，下级质量技术监督部门应当及时上报。上级质量技术监督部门应当自接到上报材料之日起15日内作出决定。
第三十二条 质量技术监督部门办理行政处罚案件，应当自立案之日起3个月内作出处理决定。因案情复杂不能按期作出处理决定的，经质量技术监督部门主要负责人批准，可以延长30日。案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当报请上一级质量技术监督部门批准，适当延长办案期限。
案件办理过程中听证、公告、检验、检测、检定或者鉴定以及发生行政复议或者行政诉讼的，所需时间不计入前款规定期限。
第四章 行政处罚的听证程序
第三十三条 质量技术监督部门拟作出以下行政处罚决定之一的，应当告知当事人有要求举行听证的权利。自告知次日起算，当事人享有在3日内提出听证申请的权利：
（一）责令停产停业的；
（二）吊销质量技术监督部门核发的许可证的；
（三）处以较大数额罚款的。
前款(三)项规定的较大数额罚款的标准，按照地方性法规、地方政府规章等有关规范性文件的规定执行。地方性法规、地方政府规章等有关规范性文件未做规定的，较大数额罚款的标准为3万元以上(含3万元)。
第三十四条 质量技术监督部门设立的行政处罚案件审理委员会下设办公室（以下简称案审办），负责听证的具体组织工作。
第三十五条 当事人要求听证的，应当以书面形式提出听证申请；当事人口头提出申请的，案审办应当将当事人基本情况、听证请求事项以及事实和理由记录在案，并由当事人签名或者签章。
当事人逾期未提出听证申请的，视为放弃听证的权利。
第三十六条 质量技术监督部门应当自接到当事人听证申请之日起15日内，按照以下要求组织听证：
（一）确定听证主持人和记录员。听证主持人由质量技术监督部门主要负责人指定非本案承办人员担任，听证记录员由案审办有关人员担任。
（二）确定听证参加人。听证参加人包括案件承办人员以及当事人。当事人可以委托1至2名代理人参加听证，委托代理人参加听证的，应当提交书面委托书。
（三）确定听证主要内容。案审办向听证主持人提交当事人基本情况、违法事实、证据、拟处罚意见以及听证申请等有关材料。
（四）确定听证时间和地点。案审办应当在举行听证的7日前，将听证的时间、地点通知当事人。
第三十七条 当事人在举行听证之前，提出撤回听证申请的，应当准许，并记录在案。
当事人无正当理由不出席听证的，视为撤回听证申请。
第三十八条 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的案件，听证会应当公开举行。听证会按照以下程序进行：
（一）主持人宣布听证会纪律；
（二）核对听证参加人姓名、年龄、身份，告知听证参加人权利、义务；
（三）案件承办人员提出当事人违法事实、证据以及处罚意见；
（四）当事人进行申辩和质证；
（五）主持人宣布听证会结束。
第三十九条 听证主持人负责维持听证会秩序，保障听证参加人依法行使陈述、申辩的权利；同时享有询问听证参加人的权利。
当事人或者其委托代理人无正当理由放弃申辩和质证权利退出听证会的，主持人可以宣布听证终止。
第四十条 听证会结束后，听证笔录应当当场交听证主持人以及听证参加人审核无误后签名或者盖章。
案审办应当将听证笔录和案件有关材料一并提交行政处罚案件审理委员会进行重新审理。
第四十一条 质量技术监督部门对未依法告知当事人听证权利或者未依法组织听证的，其作出的行政处罚决定无效。
第五章 行政处罚的简易程序
第四十二条 对于违法事实清楚、证据确凿，依法应当对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。
第四十三条 案件承办人员在实施当场处罚时，应当收集必要的物证、书证、当事人陈述、现场笔录等证据，并使用统一的当场处罚决定书。
前款规定的当场处罚决定书应当载明当事人的违法事实、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关的名称，并由案件承办人员及当事人签名或者盖章后，当场交付当事人。当事人拒绝签名或者盖章的，案件承办人员应当注明情况。
第四十四条 案件承办人员实施当场处罚，当场收缴罚款的，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定执行。
第四十五条 案件承办人员适用简易程序实施当场处罚的，应当符合本规定第十三条、第二十七条、第五十六条的规定。
第六章 行政处罚的执行和结案
第四十六条 行政处罚决定书一经送达，即发生法律效力。行政复议或者行政诉讼期间，行政处罚决定不停止执行，法律另有规定的除外。
第四十七条 当事人未按行政处罚决定规定的期限缴纳罚款的，质量技术监督部门可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。
第四十八条 当事人不履行行政处罚决定的，质量技术监督部门可以依法申请人民法院强制执行。
申请人民法院强制执行的期限为当事人的法定起诉期限届满之日起180日内。第四十九条 当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，应当提出书面申请。经质量技术监督部门主要负责人批准，可以延期或者分期缴纳。第五十条 对罚没物品的处置，按照《质量技术监督罚没物品管理和处置办法》的有关规定执行。
第五十一条 对依法解除登记保存或者行政强制措施，需要返还涉案物品的，应当及时予以返还。
当事人下落不明或者无法确定涉案物品所有人的，应当采取公告方式告知领取。公告期满仍无人领取的，经质量技术监督部门主要负责人批准，将涉案物品上缴或者依法拍卖后将所得款项上缴国库。
第五十二条 有以下情形之一的，经质量技术监督部门主要负责人批准，可以中止行政处罚决定的执行：
（一）行政复议或者行政诉讼期间，依法需要中止执行的；
（二）申请人民法院强制执行，人民法院裁定中止执行的；
（三）其他需要中止执行的。
第五十三条 因自然人死亡或者法人、其他组织终止，并且无权利义务承受人等原因，致使行政处罚决定无法继续执行的，经质量技术监督部门主要负责人批准，可以终止行政处罚决定的执行。
第五十四条 有以下情形之一的，经质量技术监督部门负责人批准后，予以结案：
（一）行政处罚决定执行完毕的；
（二）经人民法院判决或者裁定后，执行完毕的；
（三）不予行政处罚的；
（四）案件移送有管辖权部门或者司法机关的；
（五）决定终止调查的；
（六）决定终止行政处罚决定执行的。
第五十五条 质量技术监督部门对以下案件，应当在结案后15日内向上一级质量技术监督部门报告、备案：
（一）上级质量技术监督部门督办的案件；
（二）指定管辖的案件；
（三）在本行政区域内有重大影响的案件；
（四）向司法机关移送的案件；
（五）经人民政府行政复议或者行政诉讼结案的案件。
质量技术监督部门对于本级人民政府交办的案件或者在本行政区域内有重大影响的案件，应当及时向本级人民政府报告。
第五十六条 案件办理过程中形成的材料，应当按照档案管理的有关规定立卷存档。
第七章 期间与送达
第五十七条 期间包括法定期间和质量技术监督部门指定的期间。期间以时、日、月、年计算，期间开始的时和日不计算在内。
期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途的时间，执法文书在期满前交邮的，不算过期。
第五十八条 送达执法文书应当使用送达回证，由受送达人在送达回证上载明收到日期，签名或者盖章。
受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。
第五十九条 送达执法文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在时交与其同住的成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织的委托代理人、负责收件的人签收。签收日期为送达日期。
第六十条 受送达人拒绝接收执法文书的，送达人可以邀请有关基层组织等第三方的见证人员到场，说明情况，在送达回证上载明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把执法文书留在受送达人的住所，即视为送达。
留置送达应当采用录音、录像等方式记录送达情况。
第六十一条 直接送达执法文书有困难的，可以委托基层质量技术监督部门或者有关基层组织代为送达，也可以邮寄送达。
邮寄送达的，以邮寄回执上载明的收件日期为送达日期。
第六十二条 采取本规定第五十九条、第六十条、第六十一条规定的方式无法送达的，可以公告送达。公告送达，可以在受送达人原住所地张贴公告，也可以根据实际情况，通过报纸、电视或者互联网等新闻媒体发布公告。自发出公告之日起，经过60日，即视为送达。
公告送达，应当在案卷中载明公告送达的原因和经过。
第八章 附 则
第六十三条 法律、法规授权的质量技术监督执法机构办理行政处罚案件，依照本规定执行。
第六十四条 本规定由国家质量监督检验检疫总局负责解释。
(一) 土地确权行政案件
土地的所有权和使用权利方面的争议, 被称为土地的权利归属矛盾, 就是说政府的机关对于个人之间、个人和单位之间、单位和单位之间所产生的矛盾, 在调查工作结束后, 对于土地的权利归属而作出行政裁决。决策的过程, 同时也是行使行政方面的管辖权利的过程, 在这种情形下, 应视为所有者有权利向法院起诉、法院有权审理。土地的所有权和使用权存在争议, 应该由个人协商解决, 如果商酌不成的, 将交由政府来解决。单位之间如果有矛盾, 则应由县级及以上的行政部门来处理;个人和个人、个人和单位之间的矛盾, 应该由乡级的政府或者县级以上的行政部门来分析解决。当事人如果对于政府部门的处理方案不满意的, 可以自接到处理的决定之日起半个月内, 向法院提起诉讼。
(二) 土地行政处罚案件
依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定, 在土地行政的处罚可大概分为下列五种:1对交易或者以其他手段违法让与土地权的行为作出惩罚;2对破坏占用地产的行为作出处罚;3对没有经过上级的政府批准的占地违法而进行惩处;4对违规使用土地的人员及其行为作出惩罚措施;5对其他违法所为的处罚。
(三) 土地行政处理案件
行政部门对把土地使用的权利收回的处理决定而引发的案件。《中华人民共和国城镇的国有土地的使用权交易转让法》对国有的土地的使用转让权利而作出明确划定, 在下列的情形下可以收回所有土地的使用权利:1为公共的福利对土地有需求的;2为进行城市的规划而进行改建, 从旧城区新建的需要处理调整利用土地的;3土地的交易数量较大, 有偿使用合同期满, 土地使用人员没有继续申请使用或者申请过续用但没有获得上级核准的;4由于单位撤并、移址等原因, 暂停使用原来规划的公有的地产;5公路、铁路、机场、矿场等准许停用的。
二、审理土地行政案件应把握的问题
(一) 土地行政确权案件
将确定土地的行政确权的案件中的被告人, 根据《中华人民共和国土地管理法》的第十六条和国土资源部的《土地权利归属争议的调查方法》规定:个人或个人的土地产权矛盾只有县镇处理单位之间 (除区去市政府、省政府和国务院来管辖的案件) , 土地的所有制只能依靠县级的政府之间的处理单位和单位来规定。以上法律的规定表明, 除去规定的区级市级政府、省级政府、国务院所管理的土地权属的矛盾范畴之外, 申请上述的政府所解决管理范畴外的矛盾, 也不能代理人来作为被告者。
(二) 土地行政处罚案件
此类案件应按照行政的处罚管理的办法, 如前文所描述, 对于交易或者以其他的方式非法转移土地开发的权利、破坏及未经批准进行占地、批地和其他的违法行为的处罚均包含于行政处罚之内, 这应当在政府规定的范畴之内。
(三) 土地行政处理案件
这种情形下的大量案件, 如政府依法收回土地的使用权利, 依法处理案件所引发的土地的拥有权证明, 这应明确对于行政法中的行政处罚方面的很多规定都不相符合, 甚至差别较大。这些法律和法规虽然对这些行政行为作出具体规定, 但有一点是明确的, 此类行政的行为都不包含于行政的处罚范畴之内。如果是按照法律所规定的听证条件而没有进行听证环节的的, 应当认为其行政的方案是违法的。
三、结语
土地的行政案件较为复杂, 为了将土地行政执法的能力与行政判决的水平有效提升, 切实做好人民的土地权益的维护工作, 使经济方面稳定建设, 社会长远发展, 在对待土地行政的案件时要耐心谨慎, 要注意掌握不同的行政纠纷的特征, 将本质把我好, 使得判决公正而有效。
参考文献
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[4]陈年冰.论我国地方土地立法[J].学术研究, 2014 (12) :53-58.
（一）民事、行政交叉案件审理现状
近年来，随着行政权的不断扩张，民法与行政法日益渗透并相互结合，导致司法实践中民、行交叉案件呈现逐年增长的势头。司法实践中有三种具体形式：以民事争议为主，涉及行政争议的案件；以行政争议为主，涉及民事争议的案件；以行政争议与民事争议并重的案件。法官在具体案件审理过程中，摸索尝试着以下几种处理方式：①先行处理，具体可分为先行后民、先民后行和先到先得三种处理方式。行政与民事之间谁先谁后的问题是由所需要解决问题本身的逻辑次序决定的。②一并审理。即将数个性质不同但却相互关联的争议纳入到同一诉讼程序中一并审理的处理模式，具体分为行政诉讼附带民事诉讼和民事诉讼附带行政诉讼。③并行处理，即法院民庭与行政庭分案同时审理，当民事争议与行政争议基于相同的法律事实产生，但处理结果却相互独立的情况下，可以采取这一处理方式。
（二）司法实践中存在的问题
对民事争议与行政争议交叉案件的不同处理方式，使得司法实践中存在着一些亟待解决的问题：①诉讼周期长，当事人诉累沉重；②判决相互矛盾，损害司法权威；③诉讼程序随意，混乱救济渠道；④法官相互推诿，出现管辖空白；⑤司法资源浪费，降低诉讼效率；
二、民事、行政交叉案件审理问题的原因分析
目前，我国的行政诉讼制度尚不完善，行政诉讼长期处于附属地位，还没有形成独立的诉讼体系。对于民事行、政交叉案件如何管辖的问题，立法上也较少有明确的规定。立法不完善，民事法规和行政法规相互交叉和渗透成为民事、行政交叉案件审理现状中存在的最根本原因。其次，行政权扩张，行政行为与民事行为的联系日趋紧密。随着国家行政管理领域的不断扩张，行政权已逐渐渗透到传统的私权领域，而大量民事法律规范须借助行政权的介入才能实现对权利义务的分配，以致行政行为与民事行为密不可分，产生民事、行政争议交叉案件。第三，审判机制缺陷，管辖制度和再审制度无法使纠纷彻底解决。民事、行政交叉案件往往比单纯类型的诉讼更为复杂，加之不同审判部门之间管辖制度协调缺位、法官考虑问题角度不同、再审制度冲击二审终审制及案件既判力等，民事、行政争议交叉案件更难得到彻底的解决。最后，民众法律意识不断提高，民事、行政交叉案件产生了必要的诉讼次数。
三、“一并审理”模式的探讨及构建
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条为审判实践中解决民、行交叉的问题奠定了良好的法理基础，但该条文仅限行政裁决，有一定的局限性，加之行政诉讼与民事诉讼之间存在着明显不同的法律原则、法律制度和诉讼程序，为了能够及时、有效地解决争议，人民法院审理民事、行政交叉案件应当采用“一并审理”模式时，但必须克服目前实践中各行其是的弊端，积极研究和完善“一并审理”这一诉讼制度。
（一）完善法律适用
1.修改完善“一并审理”模式诉讼程序
随着行政权的扩张，具体行政行为衍生出各种表现形式，仅以行政裁决违法作为一并审理民事争议的前提条件并不十分妥当。建议将一并审理的范围扩大至所有涉及民事、行政争议的案件，同时修改民事争议各方当事人一致同意才能开展一并审理的原则，即只要有一方当事人提起民事诉讼请求，法院就可依职权决定合并审理而不必征求对方当事人是否同意。这与民事诉讼“不告不理”原则并不矛盾，否则，设置过多的前提条件，“一并审理”模式就会难以开展。
2.细化法院立案管辖规则
当相互关联的行政争议和民事争议不属于同一法院管辖时，必须以行政诉讼成立为前提，以民事争议因被诉具体行政行为而引起，民事诉讼请求与行政诉讼请求之间具有内在的关联性为要求，并且民事诉讼属于人民法院主管范围和受诉人民法院具有管辖权为条件确立管辖法院，一旦发现涉及民事与行政交叉案件，立即移送至行政诉讼有管辖权的法院受理。同时建立法院立案审查环节内部案件移送制度，在立案阶段凡涉及民事与行政交叉的案件，必须全部移送到行政庭统一审理，以实现“一并审理”诉讼的模式。
3.厘清当事人主体资格
行政诉讼与民事诉讼的原告主体资格并非完全相同，在行政关系中享有行政诉权的当事人并不意味着同时享有民事诉权。因此，当事人必须以行政诉权为前提，同时符合民事、行政诉讼的其他起诉条件，才能享有民事、行政争议案件“一并处理”模式下的合理的当事人主体资格。
4.明确裁判原则和法律引用原则
“一并审理”模式以一并判决为原则，分开判决为特殊。对双方当事人均能按时参加诉讼，解决争议纠纷的，采取一并判决的处理结果。对于被害人遭受的物质损失或者被告的赔偿能力一时难以确定，及附带民事诉讼当事人因故不能到庭等的案件，为防止行政案件审判的过分迟延，可以先行处理行政案件，在行政案件审判后，组织继续审理附带民事诉讼。同时，根据“一并审理”的复合性特点，法院审判除了可以适用行政法、行政诉讼法外，还可以适用民法通则、民事诉讼法等有关规定。
（二）重配举证责任原则
行政诉讼与民事诉讼的举证责任也不尽相同。民事诉讼中采取的是谁主张谁举证原则，而在行政诉讼中则适用行政机关举证的“举证责任倒置”规则。在合并审理民事、行政案件时，以不影响民事、行政争议案件的处理结果为前提，可以分别适用两种举证责任原则。
（三）调整当事人实体权利
行政诉讼中作为被告的行政机关不享有实体权利的处分权。而在民事诉讼活动中，当事人双方均享有实体上的处分权，原告可以放弃或变更自己的诉讼请求，被告也可以放弃、转让、变更自己的实体民事权益。因此，在民事诉讼与行政诉讼合并审理的过程中，当行政政机关作为民事诉讼的当事人时则可以享有处分权。
（四）创建调解协调制度
因民事诉讼与行政诉讼的不同性质，法院审理民事案件时调解原则贯穿始终，而行政案件（行政赔偿案件除外）却不适用调解，目前大力推行的也是行政协调机制。而作为“一并审理” 这一种特殊审判程序时，法院可以创建调解协调制度，以民事诉讼部分适用调解原则，行政诉讼部分使用协调原则为审理模式和结案方式。
参考文献：
[1]叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002版，第90-98页
[2]邵明石、王兆雷：《行政、民事交叉案件诉讼程序研究》，《中共济南市委党校学报》，2007年第3期，108页
为依法公正审理政府信息公开行政案件，积极应对此类案件审理中的疑难法律问题，统一裁判标准，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)、最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》等法律法规和司法解释的规定，结合本市审判实际，制定本解答。
1.行政机关以申请内容不明确为由对申请人作出更改、补充告知答复，人民法院如何确定其可诉性?
答：行政机关在告知书中仅要求申请人更改、补充申请内容，并未对申请人的申请事项作出结论意见，属于行政机关在处理申请人的申请事宜过程中的阶段性行为，尚未对申请人权利义务产生实际影响，申请人对其提起诉讼的，人民法院不予受理。
2.行政机关对涉及国防、外交等相关信息不予公开或者答复的，申请人不服提起诉讼的，人民法院如何确定其可诉性?
答：涉及国防、外交等国家行为事项不属于行政诉讼受案范围，公民、法人或其他组织提起诉讼的，人民法院不予受理。申请人申请公开的信息涉及国防、外交等国家行为事项，行政机关不予公开或者答复，申请人提起诉讼的，人民法院不予受理;已经受理的，可迳行裁定驳回起诉。
3.行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，申请人对行政机关答复不服提起诉讼的，人民法院如何确定其可诉性?
答：行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理，申请人提起诉讼的，人民法院不予受理。但有下列情形之一的除外：
(一)除行政程序中的当事人、利害关系人以外的其他申请人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料的;
(二)行政程序中的当事人、利害关系人在行政程序终结后以政府信息公开名义申请查阅案卷材料的。
4.申请人对政府及其部门设立的议事协调机构、临时性机构等非常设机构以自己名义作出的政府信息公开答复不服的，人民法院如何确定被告?
答：申请人对政府及其部门设立的议事协调机构、临时性机构等非常设机构提出政府信息公开申请的，非常设机构在没有法律、法规、规章授权的情况下，一般不是政府信息公开答复的义务主体，也不是政府信息公开诉讼的被告。申请人对非常设机构作出的政府信息公开答复提起诉讼的，应当以设立非常设机构的行政机关为被告。
5.对申请人以信息公开名义进行政策咨询、提出合法性质疑或法律状态确认等要求，行政机关答复不属于《条例》调整范围的，人民法院应如何审查?
答：人民法院经对申请人的申请内容进行审查，确属申请获取政府信息的，应当认定属于《条例》的调整范围。申请人申请内容实质上并非获取政府信息，行政机关答复不属于《条例》调整范围的，人民法院应予支持。
6.行政机关以相关信息属于日常工作中制作或获取的内部管理信息为由，答复不属于《条例》调整范围的，人民法院应如何审查?
答：行政机关内部管理信息一般只涉及内部管理事务，对外部不具有约束力，亦对相对人的权利义务不产生实际影响，行政机关据此不予公开的，人民法院应予支持。
实践中如行政机关内部管理信息对外部产生约束力，亦对相对人的权利义务产生实际影响，则属于《条例》的调整范围，行政机关以属于内部管理信息为由不予公开的，人民法院不予支持。
7.行政机关以申请人所申请的信息属于党务信息而不予公开的，人民法院应当如何审查?
答：人民法院经审查，凡以党组织文号印发的信息，或者党组织制发的党政联合文件，一般不属于《条例》的调整范围，行政机关以
不属于政府信息为由不予公开的，人民法院应予支持。对于没有文号的其他信息，制定主体是党委部门的，可认定为党务信息。行政机关以属于党务信息不予公开，但未能提供证据证明的，人民法院不予支持。
8.对行政机关作出的政府信息不存在告知书，人民法院应如何审查?
答：行政机关主张政府信息不存在的，应当说明理由。理由的成立需要证据支持的，应提供进行合理搜索的证据。申请人对其申请的政府信息存在状态提供线索和初步证明的，不影响行政机关承担举证责任。
9.行政机关以申请人所申请信息已移交本单位档案管理机构，并告知其向本单位档案管理机构联系查询的，人民法院应如何审查?
答：最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条第二款规定，政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。相关政府信息移交本单位档案管理机构的，不属于已移交国家档案馆的情形，属于《条例》的调整范围。行政机关以属于《中华人民共和国档案法》调整为由不予公开，或告知其向本单位档案管理机构查询公开的，应当认定其未尽到政府信息公开义务，人民法院不予支持。
10.行政机关在收到政府信息公开申请后，将相关政府信息移交国家档案馆，并以此为由不予公开的，人民法院应如何审查?
答：行政机关在收到政府信息公开申请后，将相关政府信息移交国家档案馆的行为，属于规避法定义务的行为，其信息公开义务应以收到申请人申请的时间为准，而不以作出答复时的实际状态确定。行政机关在收到政府信息公开申请后，将相关政府信息移交国家档案馆，并以此为由不予公开的，人民法院不予支持。
11.上级行政机关对其履行职责过程中制作、获取的政府信息，答复告知申请人向其下级行政机关申请公开的，人民法院应当如何审查?
答：上级行政机关与下级行政机关应当在各自职责范围内，履行信息公开义务。
12.行政机关以申请人未提交身份证明为由拒绝处理政府信息公开申请，申请人不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何审查?
答：申请人依据《条例》第二十五条申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息，但未提交身份证明的，行政机关以未提交身份证明为由拒绝处理的，人民法院应予支持。
13.行政机关以政府信息涉及国家秘密为由不予公开的，人民法院应当如何审查?
答：行政机关以申请公开的信息涉及国家秘密为由不予公开，且告知申请人并说明理由的，人民法院经审查，被告能够证明政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密的，人民法院应予支持。行政机关在政府信息公开告知书中未明示其不予公开的理由为相关信息涉及国家秘密，诉讼过程中又以涉及国家秘密为由答辩的，应当认定违反法定说明理由义务，人民法院不予支持。
14.行政机关以政府信息涉及第三方商业秘密或个人隐私为由不予公开的，人民法院应如何审查?
答：对行政机关以政府信息涉及第三方商业秘密或个人隐私，且第三方不同意公开为由不予公开的，人民法院应从以下四个方面审查：
(一)行政机关对政府信息是否涉及第三方商业秘密或个人隐私进行初步判断;
(二)经初步判断认为政府信息涉及第三方商业秘密或个人隐私，且公开可能侵犯第三方权益，行政机关履行书面征询第三方意见的情况;
(三)第三方不同意公开时，行政机关对于不予公开是否存在对公共利益造成重大影响进行审查的情况;
(四)涉及第三方商业秘密或个人隐私的信息是否存在可以区分处理的情形，能够区分处理的，是否向申请人提供了可以公开的信息内容。
15.行政机关答复相关信息已主动公开，并告知查询方式，申请人不服提起诉讼的，人民法院应如何审查?
答：人民法院应当围绕相关信息主动公开是否属实、主动公开的信息与申请人申请的信息是否对应，告知的查询方式是否正确等方面进行审查。
16.行政机关作出政府信息公开答复未援引法律依据的，人民法院应当如何处理?
答：行政机关作出政府信息公开答复无对应法律条文可以援引的，人民法院不应以政府信息公开答复未列明具体法律条款为由而否定其适用法律的合法性。
行政机关作出政府信息公开答复有对应法律条文可以援引，应当写明法律依据及具体条款，如果未写明法律依据，则可以认定被诉行政行为法律适用错误。
17.行政机关作出不予公开告知未说明理由，或者说明理由与申请公开的信息无关的，人民法院应如何处理?
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佛山市中级人民法院行政庭
近三年来，因不服劳动行政部门工伤认定的行政诉讼案件迅猛增长，几乎占到基层法院年受案总数的一半以上，在中院受理的二审诉讼案件中也占到了三分之一，该类案件已成为当前我市行政审判工作的一个热点和难点。工伤认定行政案件不仅数量多，而且案情复杂多变，加上法律规范比较抽象，使得案件的裁判标准不易把握。另外，该类案件关系到社会弱势群体的权益保护，裁判的公正与否会产生较大的社会影响。因此，为了规范工伤认定案件的审理和执行，我们对近三年全市法院审理的工伤认定行政案件进行了系统的调查和分析，现将有关情况报告如下：
一、当前工伤认定行政案件的主要特点及成因分析
（一）案件数量增长快，争议焦点集中
据统计，我市两级法院在2001年以前，鲜有不服工伤认定的行政诉讼案件，但自2001年开始，该类案件数量迅猛增长。2001年全市两级法院共受理一、二审工伤认定行政诉讼案件20件，2002年46件，2003年101件，分别占当年行政诉讼案总数的18%、20%、39%。分析该类案件快速增长的原因，可归纳为以下几点：
1、我市地处经济发达的珠三角，民营企业众多，且多为劳动力密集型，需招募大量外来务工人员。而用人单位往往只追求经济利益，忽视对劳动者安全、卫生、社保等合法权益的保障，员工自身也缺乏自我保护意识，造成生产过程中大量伤亡事故发生。
2、近几年我国有关劳动保障方面的立法逐步完善，如《企业职工工伤保险试行办法》、《工伤保险条例》的相继颁布，为劳动者寻求权利救济提供了法律依据。同时，劳动者法律诉讼的意识也在不断地增强。
3、由于有关工伤认定条件的法律规定比较抽象，而伤亡事故发生的情形却千变万化，造成劳动行政部门在进行工伤认定时标准不易把握，当事人对工伤认定结论争议较大。另外，用人单位与职工之间利益相对，不论劳动行政部门作何工伤认定结论，总有一方当事人会提起诉讼。
4、行政诉讼案件收费较低，使得当事人原意通过诉讼途径来解决纠纷，同时也为部分当事人，特别是用人单位拖延承担责任，滥用诉权提供了便利条件。虽然工伤认定行政案件的数量在不断增加，但是诉讼各方当事人在该类案件审理过程中的争议焦点却比较集中，往往对受伤情形是否符合工伤认定条件这一问题争议较大，对行政机关作出工伤认定的主体资格、程序履行、事实查明、法律适用等方面的异议不多。
（二）工伤情形复杂多样，认定结论标准不一
虽然《企业职工工伤保险试行办法》和《工伤保险条例》用列举方式规定了可认定为工伤或视同工伤的若干种情形，但就审判实践中遇到的情况来看，工伤情形远远不止这几种。有的是法律规定所没有涵盖的，有的是法律原则规定下尚未具体明确的。由于现实生活中工伤情形的复杂多变、千差万别，加上现有法律规定的不完善、不具体，使得在工伤认定和案件审理过程中，职工、用人单位、劳动行政部门以及法院虽然对伤亡事故的客观过程并无异议，却对该伤亡是否符合工伤认定的条件认识不一。不同的劳动行政部门对相类似的伤亡情 1 况可能会作出截然不同的认定结论，不同的法院对相类似的认定结论可能会作出截然不同的裁判结果。比如职工未经单位安排或他人邀请，擅自操作他人负责的机器而受伤，有的行政机关和法院认为只要职工从事的工作无损于用人单位，则可认定为工伤，而有的行政机关和法院却认为职工从事的不是本职工作，不应作工伤认定。法律规定与现实生活的差距，加大了案件承办人对法律理解适用的自由空间，也造成了当前工伤认定及案件审理的混乱局面。
（三）案件当事人格局恒定
在工伤认定行政案件中，劳动行政部门恒定为被告，而职工与用人单位互为原告和第三人，即职工不服工伤认定而起诉时，用人单位为第三人，用人单位不服工伤认定而起诉时，职工为第三人。在二审中，职工与用人单位又互为上诉人与被上诉人，而劳动行政部门很少提起上诉，当其工伤认定结论与上诉人的利益一致时，则列为原审被告，当其工伤认定结论与被上诉人利益一致时，则列为被上诉人。
（四）行政机关败诉率高，二审改判率高
前面我们已经提到，工伤认定行政案件情况复杂多样，而法律规定的认定工伤的条件又单
一、抽象，比如对什么是工作时间、工作场所、工作原因，法律并未明确规定，这就给具体案件的承办人主观上理解适用法律留下了较大空间。当行政机关与法院对案件的事实认定与法律理解不一致时，就会造成行政机关败诉率居高，当一审法院与二审法院对案件的事实认定与法律理解相佐时，又会造成二审改判率居高。相对于其他行政诉讼案件而言，工伤认定行政案件这一特点表现得尤为明显。
（五）关系弱势群体利益，容易引发申诉、上访事件
申请工伤认定的当事人一般为贫穷落后地区的外来务工人员，他们经济基础差，生存能力有限，一旦因工伤事故造成伤残或死亡，其个人和家庭的生活将会陷入困境，所以他们希望及时得到工伤保险救济的需求就特别强烈。因此，该类案件的审理不仅要公正，而且要高效，特别要注重对弱势方合法权益的保护，否则极易引发申诉、上访等事件，成为社会不稳定的因素。据本院信访、审监等部门反映，当前有相当一部分上访、申诉案件都是关于不服工伤认定行政判决的，而且上访、申诉人全都是受到事故伤害的职工，没有用人单位。
二、审理工伤认定行政案件涉及的主要问题及思考
（一）工伤认定的适用范围问题
1996年劳动部颁布的《企业职工工伤保险试行办法》第二条规定：中华人民共和国境内的企业及其职工必须遵照本办法的规定执行。由于该办法对企业之外的其他用人单位的雇员因公受伤是否适用工伤认定未作出明确规定，因而劳动保障行政部门以及法院对工伤认定的适用范围存在较大争议，特别是对个体经济组织的雇工是否适用工伤认定看法不一。虽然2004年1月1日施行的国务院《工伤保险条例》明确规定了各类企业的职工和个体工商户的雇工均享受工伤保险待遇，但关于工伤认定适用范围的争议仍未完全解决，具体表现为：
1、企业的内涵与外延不明确，究竟何为企业，具体包括那些种类，合伙性质的中介服务机构是否属于企业，如律师事务所、会计师事务所等等。
2、与国家机关、事业单位、社会团 2 体等组织建立劳动关系的职工因公受伤是否属于工伤认定调整的范围。
3、没有进行工商登记的用工主体的雇工在工作中受伤是否属于工伤认定调整的范围。
4、在承包关系中，发包人为企业或个体工商户，而承包者为个人时，其雇工在工作中受伤是否属于工伤认定调整的范围。对于以上审判实践中比较模糊的问题，在法律尚未作出明确具体的指导性规定之前，我们认为，要准确把握工伤认定的适用范围应注意以下几个原则：首先，查明用人单位与职工之间是否存在劳动关系或雇佣关系。劳动关系与雇佣关系两者的区别在民法理论中尚不十分明确，不同学者有不同的认识。但一般而言，雇佣关系的外延应大于劳动关系。劳动关系中双方当事人的工作关系比较长期、稳定，且管理与隶属特征明显，而雇佣关系中双方当事人的工作关系可能存在短暂性、临时性，且管理与隶属特征不明显的情况。如果双方当事人之间不存在劳动关系或者连雇佣关系都不存在，则职工的伤亡肯定不属于工伤认定调整的范围。当然，在认定当事人之间是否存在雇佣关系时，要注意雇佣与承揽或承包的区别。其次，查明谁是真正的雇主。雇主的身份可以从职工与谁签定劳动合同、日常工作由谁管理安排、工资由谁支付等方面来综合鉴别。我们在审判中常常遇到因承包人和承揽人不具备一定资质（多为个人），或不具有一定经济能力，其雇工以发包人和定作人为用人单位申请工伤认定的情况。比如某企业将职工食堂承包给了个人，该个人自己雇佣的人员在工作中受到事故伤害，该雇工遂以企业职工的身份申请工伤认定。我们认为，由于在承包和承揽关系中，发包人与定作人并不直接管理、使用承包人和承揽人的雇工，其与承包人和承揽人之间是民事合同关系，不应作为承包人和承揽人所雇佣人员的雇主。最后，查明雇主的性质。由于《工伤保险条例》只规定了各类企业的职工与个体工商户的雇工可以享受工伤保险待遇，则在现阶段，对于非企业性质的国家机关、事业单位、社会团体等组织而言，其雇佣的人员在工作中受伤应不属于工伤认定调整的范围，他们的工伤保险问题只能按照《工伤保险条例》第六十二条的规定，由有关部门另行规定。另外，未经工商登记的用工主体的雇工在工作中受伤，亦不能适用工伤认定。因为未经工商登记的用工主体不是真正法律意义上的企业和个体工商户，其只是以个人身份在雇佣人员，不属于用人单位。上述伤亡事故的人身损害赔偿可以通过民事诉讼途径来解决。
（二）作出工伤认定的主体资格问题
国务院《工伤保险条例》第五条第二款规定：县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。根据该款规定，各级劳动保障行政部门依法有权受理工伤认定申请并作出工伤认定结论。但是，各级劳动保障行政部门依据《工伤保险条例》第五条第三款的规定，设立了社会保险经办机构即各级社会保险基金管理局，该机构在工伤认定的过程中不仅承担了伤亡事故的调查、证据的收集、保险金的征收发放等工作，有的还根据各级政府的授权，以自己的名义对外作出工伤认定结论。该机构是否具备作出工伤认定的主体资格，一直是审判实践中较有争议的问题。一种意见认为，既然《工伤保险条例》第五条第三款赋予了该机构具体承办工伤保险事务的职权，当然包括作出工伤认定结论的职权。另一种意见认为，正如行政复议法规定各级复议机关的法制工作机构具有办理行政复议事项的职权，但复议决定仍必须以复议机关的名义作出一样。《工伤保险条例》赋予该经办机构具体承办工伤保险事务的职权，并不代表其可以对外以自己的名义作出工伤认定结论。我们同意第二种意见，首先，各级社会保险基金管理局是本级劳动保障行政机关的下属部门，其性质为事业单位，并非行政主体。其次，《工伤保险条例》赋予其具体承办工伤保险事务的职权，只是在工伤认定过程中的内部职责分工。最后，从理论上讲，该机构既负责工伤保险基金的征收与发放，又负责工伤结论的认定，不符合权利制衡原则，容易产生不公正的现象。
（三）工伤认定的法律适用问题
1、部门规章与地方性法规的冲突。1996年，劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》，此后全国各地劳动保障行政部门基本上把该办法作为处理工伤认定案件的法律依据。但不久，各级地方人大又相继颁布了适用于本地区工伤保险事务的地方性法规，比如广东省人大在1998年颁布了《广东省社会工伤保险条例》。由于部门规章和地方性法规在工伤认定的适用范围、作出工伤认定的机构、工伤认定的条件等方面的规定存在不一致和矛盾之处，造成各地劳动保障行政部门作出工伤认定时标准不一，适用法律混乱。本地区的劳动保障行政部门适用地方性法规作出认定为工伤的事故，可能另一地区的劳动保障行政部门会适用部门规章作出非工伤的认定结论；即使同一劳动保障行政部门作出的多个工伤认定中，也可能有的适用地方性法规，有的适用部门规章；更有甚者，有的劳动保障行政部门在同一份工伤认定书中，认定事实部分适用地方性法规，作出结论部分又适用部门规章。当然，上述这些法律适用混乱的现象在2004年1月1日国务院《工伤保险条例》施行以后，可能会得到逐步解决。但是，国务院《工伤保险条例》并未废止部门规章和地方性法规关于工伤保险事务的规定，不可避免某些劳动保障行政部门在处理工伤认定案件时仍然予以适用。我们认为，无论是从法律效力层面分析，还是从法制统一角度来看，在国务院关于工伤保险事务的最新行政法规出台以后，各地劳动保障行政部门没有理由再适用旧的部门规章或地方性法规来处理工伤保险事务，法院也应当以《工伤保险条例》作为审理工伤认定行政案件的法律依据。当然，如果各级政府或人大以及有关部委在法律授权的范围内，为了执行《工伤保险条例》而制定的补充性规定或实施细则，仍然可以作为行政机关和法院处理工伤认定案件的参照。
2、有关规定未穷尽之工伤情形的法律适用。《工伤保险条例》第十四条、十五条列举了十种可认定为工伤或视同工伤的情形，而第十六条列举了三种不能作工伤认定的情形。一般而言，绝大多数的职工伤亡情形要么符合第十四条、十五条的肯定性规定，且不在第十六条排除性规定之列，可认定为工伤；要么虽然符合第十四条、十五条的肯定性规定，但在第十六条排除性规定之列，则不认定为工伤；要么不符合第十四条、十五条的肯定性规定，却符合第十六条排除性规定，则亦不认定为工伤。但是，审判实践中常常遇到另一种情况，即劳动保障行政部门经调查取证后发现，职工的伤亡情形既不符合第十四、十五条的肯定性规定，也不属于第十六条的排除情形，比如职工在下班途中不慎滑倒摔至重伤，当其申请工伤认定时，就找不到法律规定的对应之情形，那么对该伤亡事故究竟作何认定以及适用哪一法律条款就成为困扰行政机关的问题。大多数劳动保障行政部门认为，既然职工的伤亡事故不符合条例第十四、十五条规定的情形，则不论其是否符合第十六条的规定，都应认定为非工伤。我们认为，认定为工伤或认定为非工伤都必须有相应的法律条文来适用，如果职工的伤亡事故既不符合认定为工伤的肯定性规定，也不符合认定为非工伤的排除性规定，则劳动保障行政部门不妨作出驳回当事人工伤认定申请的处理决定更为适宜。
（四）工伤认定的证据调查问题
1、调查证据的主体。任何行政行为都要遵循“先取证后裁决”的行政法治原则，工伤认定也不例外。对于劳动保障行政部门调取的证据的真实性、合法性、关联性以及是否能支持其所作出的工伤认定结论，法院可以依照行政诉讼证据规则的要求进行审查判断。在劳动保障行政部门据以作出工伤认定的事实证据中，有许多并不是该部门的工作人员制作的，比如询问笔录，该证据多为乡、镇、街道的劳动管理站、社保基金管理站或安全生产办公室的 4 工作人员调查制作。当事人在诉讼中认为这些询问笔录不是出自劳动保障行政部门，因而不能作为其工伤认定的事实证据。对于这些争议问题，我们认为，首先应分清调查取证的主体与证据产生的主体是两个不同概念。法律规定行政机关作出具体行政行为必须要调查取证，该调查取证行为既包括行政机关制作产生新的证据，也包括收集取得业已存在的证据，不论这些证据的制作主体是谁，只要符合证据的三性原则，都可以作为行政机关作出具体行政行为的事实证据。在工伤认定行政行为的证据材料中，诸如疾病诊断证明、伤残鉴定、伤亡事故报告书以及当事人身份证明等材料，都不是劳动保障行政部门制作的，但都可以由其调取并作为工伤认定的事实证据。
2、证据缺失的处理。行政诉讼法要求，具体行政行为必须认定事实清楚、证据确凿充分。劳动保障行政部门作出工伤认定或非工伤认定，应有充分的事实证据予以支持，否则就可能被法院作出否定性裁判。但在审判实践中常常出现这样一种情况，由于伤亡职工的客观工作条件所致，其受伤的过程和原因经行政机关多方调查后仍无法认定或证实，因工受伤的可能和非因工受伤的可能都无法完全肯定或排除，则行政机关将面临无论作何工伤认定结论都会被法院以证据不足为由判决撤销的尴尬局面。对于上述情形，一种意见认为，既然法律要求具体行政行为必须有充分的证据支持，则法院只需审查工伤认定结论是否事实清楚、证据充分，如果主要证据不足，就可判决撤销并责令重作。但是该类案件的客观情况表明，无论行政机关怎样重作，都不可能作出正确的行政行为，只会造成当事人的诉累，因为主要证据缺失的问题并不能得到解决。另一种意见认为，可以参照刑事审判中“疑罪从无”的做法，既然当事人向行政机关申请认定工伤，而行政机关经调查后无法取得认定工伤的主要证据，即使缺乏认定其属非工伤的证据，也只能作出非工伤认定，或者作出驳回当事人工伤认定申请的决定。我们比较赞同第二种意见。
（五）工伤认定在民事与行政诉讼上的冲突问题
职工在工作中发生伤亡事故后，可以向人民法院提起民事诉讼，要求用人单位承担人身损害赔偿责任。法院在审理该类民事案件中，往往把劳动保障行政部门作出的工伤认定结论作为判定民事责任分担的主要依据。而如果用人单位或伤亡职工对工伤认定结论的合法性有异议，又必须通过行政诉讼的途径来解决。这样一种诉讼格局在实践中会产生两个弊端：第一、容易造成伤亡职工权利救济的迟延。行政诉讼对工伤认定结论的审查，只是对其合法性予以判定，并不能直接解决伤亡职工的人身损害赔偿问题。而伤亡职工最急需得到经济赔偿，是通过民事诉讼来实现的，对于那些未依法缴纳工伤保险费的用人单位的职工来说更是如此。如果在民事诉讼之前或民事诉讼之中，用人单位对工伤认定结论不服而提起行政诉讼，则民事诉讼将无法进行或中止进行，职工的伤亡救济就会被迟延。现实生活中，用人单位为了拖延承担责任而恶意行政诉讼的现象时有发生。第二、容易造成行政裁判与民事裁判的不协调。当法院的行政审判人员对劳动保障行政机关的工伤认定作出了最终裁判后，在当事人提起的人身损害赔偿诉讼中，如果民事审判人员在进行证据审查时认为该工伤认定与事实不符，意见与行政裁判结论相佐时，则将会出现同一法院对同一事实作出不同判定的尴尬局面。对于上述两个问题，我们认为，既然在工伤事故的民事诉讼中，法院要对作为证据的工伤认定结论予以审查，则不妨把行政诉讼对工伤认定合法性的审查职能放在民事诉讼中实现。正如在交通事故损害赔偿的民事诉讼中，法院要对交通事故责任认定进行审查一样。当法院认为劳动保障行政部门的工伤认定结论真实、合法、有效时，则予以采信，否则不予采信，直接按照法院查证的事实进行责任判定。这样既可以减少当事人的诉累，缩短伤亡职工获得权利救济的时间，又可避免行政裁判与民事裁判的矛盾和冲突。
（六）工伤认定条件的理解问题
1、关于应当认定为工伤或视同工伤的法条理解。在《工伤保险条例》第十四、十五条的规定中，工作时间、工作场所、工作原因是出现频率较高的几个法律术语，也是伤亡职工认定工伤的几个重要条件，但在审判实践中，劳动保障行政部门和法院之间以及不同法院之间对这几个词的法律理解分歧也最大。一种意见认为，工作时间、工作场所、工作原因应作严格理解不能太广义。工作时间就是用人单位规定的上班时间或安排的加班时间；工作场所就是职工从事本职工作的区域；工作原因就是与职工本职工作相关的原因。另一种意见认为，工作时间、工作场所、工作原因应作广义理解不能太狭隘，否则不利于伤亡职工的权益保护。工作时间应理解为职工开展工作的时间，既包括用人单位规定和临时安排的时间，也包括职工自己延长或提前的时间，只要职工是在工作过程中受伤，都应理解为在工作时间内，除非用人单位有特别的工作规程要求，而职工明知却违反；工作场所应指用人单位的所有办公区域，并不限于职工从事本职工作的车间或厂房；工作原因应指与用人单位各项工作事务和职工本职工作所衍生事务相关的原因，不能仅仅局限在与职工本职工作相关的范围内。职工伤亡情形是千变万化的，原因也复杂多样，有的是在私自加班过程中受伤，有的是在厕所或去车间的通道上受伤，有的是在自行帮助别人或从事有利于用人单位但并非其职责的事务中受伤等等，如果我们对工作时间、工作场所、工作原因作狭义理解的话，很多伤亡职工将得不到工伤认定和保险救济，这对作为社会弱势群体的他们是很不公平的。因此，我们比较赞同第二种意见。另外，条例第十四条第（六）规定：在上下班途中，受到机动车事故伤害的应当认定为工伤。上下班途中如何理解？一种意见认为，既然国务院的条例取消了部门规章和地方性法规关于上下班途中时间和路线的限制性规定，则上下班途中应理解为职工离开用人单位到回到家中或离开家中到回到用人单位的全部过程。我们认为，上下班途中不应作过于宽泛的理解，应指职工在合理的时间与路线上离开用人单位回到家中或离开家中回到用人单位的过程，如果其在中途去了其他地方办理其他事务，而该事务与其工作或回家没有必然联系的话，则该过程就不应认定为上下班途中。比如职工下班后先与朋友聚会或去逛商场购物然后再回家，则其在去与朋友聚会或到商场途中以及之后的回家途中，就不属于上下班途中。当然，如果职工在上班途中先去吃早餐，或下班后顺便买菜回家等等，由于该事务是其日常工作生活的必须要求，而且符合一般常理，应作上下班途中理解。值得注意的是，本条规定上下班途中受到机动车事故伤害才能认定为工伤，那么非机动车事故伤害就不能认定为工伤了，这与以前部门规章及地方性法规所规定的“发生非本人主要责任交通事故伤害”是不同的。当然，在理解机动车事故伤害时，我们认为只要事故各方当事人中有一方驾驶机动车，则该伤害就属于机动车事故伤害。
2、关于不得认定为工伤或视同工伤的法条理解。《工伤保险条例》第十六条规定了三种不得认定为工伤或视同工伤的情形，首先，如何理解“因犯罪或者违反治安管理伤亡”。我们认为，因犯罪或者违反治安管理伤亡是指伤亡职工自身存在犯罪或违反治安管理的行为，且该行为与职工的伤亡存在必然联系或者是造成其伤亡的原因，否则职工的伤亡只要符合条例第十四、十五条的规定，仍应认定为工伤。另外，职工是否存在犯罪或违反治安管理的行为，应以职权部门作出明确的认定为依据，劳动保障行政部门在处理工伤案件时无权自行认定。第二，如何理解“醉酒导致伤亡”。现实生活中，由于人的个体差异，何种程度属于醉酒以及该醉酒行为在多大程度上导致了伤亡事故的发生往往因人而异，很难有统一的标准和尺度来把握与鉴别，即使可以进行酒精含量测试，但该测试多在伤亡事故发生之后，很难准确反映事故发生之时的真实情况。为了便于操作，我们认为只要在发生事故时，其他知情人 6 对伤亡职工是否喝了酒能明显的感知，则可认定为醉酒导致伤亡。第三，如何理解“自残或者自杀”。由于自残和自杀很大程度上是要靠对伤亡职工主观思想的判断来认定的，虽然主观思想的可以从客观行为中反映，但一般来说很难准确认定，而且认定行为本身就是一种从外部行为到内心思想的主观推断。因此我们认为，除非有很充足、明显的证据表明伤亡职工存在自残或自杀行为，一般不宜适用该条款来认定非工伤。
（七）工伤认定司法审查的局限问题
行政诉讼可以实现司法权对行政权的审查与监督，但司法权不能超越和代替行政权。在工伤认定的行政诉讼中，法院可以作出维持和撤销工伤认定的判决，但却不能代替行政机关作出工伤认定，对于应当判决撤销的工伤认定只能责令行政机关重新作出具体行政行为。前面我们已经提到，由于对工伤认定标准的法律理解分歧较大，行政机关的认定结论虽然被撤销，但其在重新认定时往往仍然坚持自己的理解，作出与撤销结论相同的认定，而当事人只能再次提起诉讼。当然，即使行政机关按照法院的理解改变了工伤认定结论，而另一方当事人也会不服而提起行政诉讼。如此反复循环，使得伤亡职工的工伤保险救济或工伤损害赔偿的民事诉讼迟迟不能进行，社会矛盾难以及时化解。我们认为，对于工伤认定中司法审查的权力局限可以用制度变化来解决。正如我们在前面谈到工伤认定行政诉讼与民事诉讼的冲突问题时所论述的，将对工伤认定的合法性审查职能放在民事诉讼中进行，当法院认为作为证据的工伤认定结论真实、合法、有效时，则予以采信，并作为判定工伤赔偿责任分担的依据，否则不予采信，直接按照法院查证的事实进行责任判定。
三、建议和对策
（一）从源头上减少工伤事故的发生
工伤认定行政案件的快速增长意味着工伤事故在大量产生，而工伤事故的产生无论是对伤亡职工自己及其家庭，还是对用人单位和社会来说，都是不幸和灾难。工伤认定的行政诉讼和工伤赔偿的民事诉讼仅仅是事后的权利救济，其审理的公正与高效固然重要，但都不如从源头上减少工伤事故的发生更有积极的社会意义。我们认为，减少工伤事故的发生可以从两个方面着手：首先，用人单位和职工应当共同提高安全生产意识。用人单位要加大对安全生产的投入，采取强有力的安全防范措施，改善工作环境和工作条件，加强对职工的技术培训和安全生产教育，消除安全隐患。职工则要不断提高安全生产和自我保护的意识，加强安全学习，确保持证上岗，按章操作，最大限度地降低工伤事故的发生率。其次，劳动保障行政部门要切实履行管理职责。一方面，劳动保障行政部门要督促用人单位建立安全生产的各项规章制度并把其落到实处，同时要加强劳动监察，加大工伤保险金的收缴力度，确保用人单位按时、足额地为职工交纳工伤保险金，使工伤保险救济能切实兑现。另一方面，劳动保障行政部门要及时、准确、合法地作出工伤认定结论，落实工伤保险待遇，避免不必要的诉讼案件发生。
（二）充分发挥法院的审判职能，保护伤亡职工的合法权益
客观来说，工伤事故不可能绝对避免，那么一旦发生工伤事故之后，法院的工伤认定行政诉讼和工伤赔偿民事诉讼，对保护伤亡职工的合法权益，及时实现权利救济就显得尤为重要了。前面我们已经谈到，当前工伤认定行政案件的审理在诸多方面存在诸多问题，这些问 7 题的存在，给劳动保障行政部门对工伤事故的处理和法院对工伤案件的审理造成了混乱和不协调，也阻却了伤亡职工的权利救济。在对有关工伤认定法律的理解分歧尚未有效地统一和规范之前，我们认为，对工伤认定案件的处理应当把握一个原则，即在没有确凿、充分、明显的证据表明职工的伤亡属于非工伤时，一般应作工伤认定。这样有利于实现社会整体公平，减少不安定因素。当然，我们在把握这一原则时要注意正确处理两个矛盾：一是正确处理保护弱势群体利益和平等对待用人单位合法权益的矛盾。工伤事故的受害者多为来自贫困地区或农村的务工人员，是一个相对弱势的社会群体，保护他们的合法权益是法院落实司法为民的最好方式。但是，不能因为是弱势群体，就对他们的不合法、不合理要求予以支持或满足，而苛以用人单位过分的责任和义务。二是正确处理行使司法审查职能与支持劳动保障行政部门依法行政的矛盾。由于有关工伤认定的法律规定比较抽象、简单，而大家对法律理解的分歧又较大，不可避免行政机关的结论与法院的认定存在不同。一方面，我们要坚决纠正行政机关的错误认定，另一方面，也要进一步加强与他们的沟通，通过提出司法建议、召开座谈会、联合举办讲座等方式，达成法律理解的一致和案件处理的共识，使司法权与行政权和谐统一，发挥积极的社会功效，充分保护伤亡职工的合法权益。
（三）完善有关法律规定，统一处理标准
前面我们论述了审理工伤认定行政案件存在的各种问题，其中诸如工伤认定的适用范围、作出工伤认定的主体以及工伤认定的条件等问题的产生，都源于有关工伤认定的法律法规的规定不明确、不完善、不具体，不论是劳动保障行政部门在对工伤事故进行认定时，还是法院对工伤认定结论进行审查时或是对工伤损害赔偿责任进行裁判时，都会产生对法律理解适用的分歧与混乱。因此，要从根本上解决处理工伤认定案件遇到的各种问题，必须完善有关法律规定，统一有关法律认识。特别是关于工伤认定的条件问题，它是处理工伤案件最核心、最关键的部分，也是各方争议和分歧最大的部分。而新的国务院《工伤保险条例》对此规定得比较简单、抽象，使案件的处理有较大的灵活性和自由裁量空间。应该考虑在适当的时候，由有关部门制定相关补充规定、实施细则或司法解释，进一步对工伤认定的争议问题作明确的阐述，统一各方认识，规范处理标准，指导行政执法与司法审判实践。
（四）改革审判制度，简化诉讼程序
郑政文„2009‟320号
各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门，各有关单位：
现将《郑州市集中受理审理行政复议案件暂行规定》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○九年十二月二十四日
郑州市集中受理审理行政复议案件暂行规定
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国行政复议法（以下简称《行政复议法）《中华人民共和国行政行政复议法实施条例（以下简称《行政复议法实施条例）和国家、省、市关于开展行政复议委员会试点工作的有关要求，结合本市实际，制定本规定。
第二条 郑州市人民政府行政复议办公室（以下简称市行政复议办公室）是郑州市人民政府行政复议委员会（以下简称市行政复议委员会）、市政府行政复议机关的办案机构，负责办理本市集中受理、审理行政复议案件，其相关处室及工作人员（以下简称行政复议办案人员）依照《行政复议法》第三条及《行政复议法实施条例》第三条的规定履行行政复议职责，具体办理行政复议工作事项。
第三条 集中受理、审理行政复议案件工作遵循合法、公开、公正、公平、高效、便民、不收费的原则。
第四条 集中受理、审理行政复议申请工作涉及的市政府工作部门，应当积极配合市行政复议办公室开展工作，并指定专人具体负责。
第五条 市行政复议办公室在集中受理、审理行政复议案件过程中作出决定引起的行政诉讼，由市行政复议办公室负责应诉，市政府相关工作部门应当协助办理应诉手续并配合行政应诉工作。
第六条 实行行政复议决定公开制度。行政复议机关作出行政复议决定后，在依法送达当事人的同时，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，该行政复议决定在行政复议机关法制网上公布，接受人民群众监督。
第七条 实行行政复议决定执行情况报告制度。行政复议决定涉及的行政机关，应当在规定的时间内履行行政复议机关作出的行政复议决定，并将执行情况书面报告市行政复议委员会接受监督。
第八条 市行政复议办公室应当定期总结和通报全市集中受理、审理行政复议案件的工作情况。
第二章 集中受理行政复议申请
第九条 市行政复议办公室具体负责市本级集中受理行政复议申请工作，所作出的相关法律文书加盖“郑州市人民政府行政复议办公室”印章后生效。
第十条 本规定所称集中受理行政复议申请，是指市行政复议办公室受理公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）提出的下列申请：
（一）对县（市、区）政府或市政府工作部门作出的具体行政行为不服的；
（二）对县（市、区）政府工作部门的具体行政行为不服，当事人选择向其上一级主管部门申请行政复议的；
（三）对市政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服，当事人选择向设立该派出机构的市政府工作部门申请行政复议的；
（四）对市政府工作部门直接管理的法律、法规授权组织作出的具体行政行为不服的；
（五）其他依法属于市政府或其工作部门管辖的行政复议案件。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，申请人应当根据《行政复议法》的规定，向该机关的上一级主管部门申请行政复议。
第十一条 对当事人提出的行政复议申请，行政复议办案人员应自收到行政复议申请书（包括口头申请和转送来的行政复议申请）之日起５个工作日内进行初步审查，并针对不同情形作出如下处理：
（一）对符合行政复议受理条件的，向申请人送达《行政复议申请受理通知书》；
（二）对符合行政复议受理条件但申请材料不全或者表述不清楚的，通知申请人补正，补正后的行政复议申请按本条第（一）项规定办理；无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请；
（三）对不符合行政复议受理条件的，向申请人作出解释；可以通过其他途径解决的，告知申请人其他解决途径；对不符合行政复议受理条件但申请人坚持申请的，向申请人送达《行政复议申请不予受理决定书》；
（四）申请人提出行政复议时错列被申请人的，应当告知申请人变更被申请人。申请人拒不变更的，决定不予受理，并书面告知申请人。
（五）对于符合本规定的行政复议申请，自收到行政复议申请书之日起即视为受理。
第十二条 当事人以邮寄、传真或者网络等方式提出行政复议申请的，行政复议办案人员应在收到行政复议申请后２个工作日内进行初步审查，并联系申请人，要求其依法提交相关材料。市行政复议办公室应适时开通网上受理行政复议申请。
第十三条 当事人提出因不可抗力或其他正当理由耽误法定申请行政复议期限的，应在申请行政复议的同时一并提供相关证据，市行政复议办公室应审查其情况是否属实，并予以确认。
第十四条 当事人属于口头申请行政复议范围，且符合《行政复议法》《行政复议法实施条例》规定，符合受理条件的，行政复议办案人员应依照《行政复议法实施条例》第十九条规定的事项，当场制作行政复议申请笔录交申请人核对或者向申请人宣读，并由当事人签字确认；不符合受理条件的，应按照本规定第十一条第（三）项的规定处理。
第十五条 对于符合受理条件的行政复议申请，行政复议办案人员应填报《行政复议申请受理审批表》，逐级经市行政复议办公室主任审核同意后，制定《行政复议申请受理通知书》和《行政复议答复通知书》，分别向申请人和被申请人送达。行政复议办案人员向被申请人送达《行政复议答复通知书》时，应同时向其发送行政复议申请书副本或者申请行政复议笔录复印件，要求被申请人自收到申请书副本或者笔录复印件之日起１０日内，向行政复议机关提出书面答复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；逾期不提出书面答复，不提交证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据。
第十六条 对于参加行政复议案件的第三人，市行政复议办公室应当在案件受理后及时向第三人送达《行政复议申请受理通知书》。
第十七条 对属于集中行政复议审理权部门的行政复议案件，市行政复议办公室应当在决定受理后５个工作日内，向相关部门送达《行政复议申请受理告知书》。对不属于集中行政复议审理权部门的行政复议案件，市行政复议办公室应当在决定受理后２个工作日内，将相关案卷移送法定行政复议机关依法办理。
第十八条 本规定实施后，当事人（申请人）向市政府工作部门申请行政复议的，该部门应当告知其向市行政复议办公室提出申请。
第十九条 市行政复议办公室和本市其他行政复议机构工作人员在接待行政复议申请人或者处理行政复议申请过程中，发现可能影响社会稳定的重大问题，应当及时向上级机关或者有关机关报告。
第二十条 当事人对符合行政复议受理条件的事项，在法定申请行政复议期限内向信访部门或者行政执法机构投诉的，信访部门或者行政执法机构应当告知其依法申请行政复议。
第三章 集中审理行政复议案件
第二十一条 本规定所称集中审理行政复议案件，是指对法定由市政府审理的行政复议案件和集中受理市政府工作部门的行政复议案件中、实行集中行政复议审理权后，由市行政复议办公室统一集中审理的行为。
第二十二条 集中审理行政复议案件作出的行政复议决定，属市政府作出的行政复议决定，加盖＂郑州市人民政府＂印章后生效；属集中行政复议审理的市政府工作部门的行政复议案件，加盖该部门行政复议专用章后生效。
第二十三条 集中审理行政复议案件实行由行政复议办案人员、处长、市行政复议办公室副主任、主任、市行政复议委员会常务副主任、主任逐级负责制。
第二十四条 市行政复议办公室根据集中审理行政复议案件情况，视情可以把一般案件移交相关县（市、区）政府行政复议办公室办理，该办公室应当参照本规定审理。
第二十五条 未集中行政复议审理权的市政府工作部门，对办理的行政复议案件应当在行政复议决定作出后５个工作日内，将该行政复议决定书报送市行政复议办公室备案审查。市行政复议办公室应当在每季度结束后的１５日内，对市本级行政复议决定报备审核情况进行通报。第二十六条 案件受理后，由市行政复议办公室相关处室负责人指定至少２名以上行政复议办案人员审理，并指定其中１人为主审员，至少１人为协审员；重大案件，应当指定３名以上行政复议办案人员审理。
第二十七条 申请人、第三人要求查阅被申请人提交的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，行政复议办案人员应当允许查阅。
第二十八条 行政复议以书面审查为主，可根据实际情况向有关组织和人员调查取证，也可到涉案现场勘验调查取证。调查取证时，行政复议办案人员不少于２人，并制作《行政复议案件调查笔录》，经被调查人确认后签名或盖章。需要现场勘验的，现场勘验所用时间不计入行政复议审理期限。
第二十九条 行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，案件当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请由市行政复议办公室委托鉴定机构进行鉴定。鉴定费用由案件当事人承担。鉴定所用时间不计入行政复议审理期限。
第三十条 申请人对被申请人或第三人提供的证据提出质疑且主审员认为有必要时，可以召集并主持行政复议参加人各方共同参加的听证会，并制作听证笔录，经听证会参加人各方确认后签名或盖章，作为行政复议案件审理的依据。第三十一条 行政复议决定作出之前，申请人要求撤回行政复议申请的，应提交《申请撤回行政复议申请书》并说明理由，经市行政复议办公室主任同意，准许其撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止，并制作《行政复议终止决定书》，送达行政复议各方当事人。
第三十二条 行政复议期间，被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。
第三十三条 申请人对涉及自由裁量权的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出之前自愿达成和解的，应当向市行政复议办公室提交书面和解协议，和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，市行政复议办公室应当准许。
第三十四条 按照《行政复议法实施条例》第四十一条的规定，经市行政复议办公室主任批准中止行政复议的，应制作《行政复议中止通知书》，并送达行政复议各方当事人。行政复议中止的原因消除后，应及时向行政复议各方当事人发出《行政复议恢复审理通知书》。
第三十五条 根据《行政复议法实施条例》第四十二条的规定，经市行政复议办公室主任批准终止行政复议审理的，在《行政复议法》定审理期限内，应制作《行政复议终止决定书》，并送达行政复议各方当事人。
第三十六条 行政复议办案人员主要审查被申请人作出具体行政行为的下列内容：
（一）事实是否清楚；
（二）证据是否确凿；
（三）适用依据是否正确；
（四）程序是否合法；
（五）具体行政行为是否明显不当；
（六）是否超越或者滥用职权；
（七）其他依法应当审查的事项。
第三十七条 申请人认为被申请人的具体行政行为所依据的文件规定不合法，在申请行政复议时，一并向市行政复议办公室提出对该文件申请审查的，按下列规定处理：
（一）属于县（市、区）政府和市政府工作部门制定的文件，经审查，认为是合法的予以维持；不合法的，经市政府行政复议委员会主任委员批准，决定予以废止或者责令文件制定机关对不合法的条款予以修改，并以市政府名义向文件制定机关发出《规范性文件处理决定书》；
（二）属于市政府（含办公厅）制定的文件，经审查不合法的，由市行政复议办公室建议市政府自行废止或者修改；
（三）属于国务院部门或者河南省人民政府及其工作部门制定的文件，经市政府行政复议委员会主任委员同意，以市政府名义逐级向文件制定机关报送《规范性文件处理转送函》，由其予以处理。市政府有权处理的文件，应在３０日内处理完毕；无权处理的，应在７个工作日内转送有权处理的机关依法处理。文件处理期间，经市行政复议办公室主任同意，应中止对具体行政行为的审查，并向行政复议各方当事人发出《行政复议中止通知书》，待处理结论作出后再恢复审查工作。
第三十八条 行政复议办案人员在对被申请人的具体行政行为进行审查时，认为该行为所依据的文件规定不合法，按照本规定第三十七条的规定处理。
第三十九条 行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有《行政复议法》第二十一条规定情形之一的，经市行政复议委员会主任委员批准，可以停止执行，并向被申请人送达《具体行政行为停止执行通知书》。
第四十条 有《行政复议法实施条例》第四十八条规定的情形之一的，经市行政复议办公室主任批准，应当作出《驳回行政复议申请决定书》，并送达行政复议各方当事人。市行政复议办公室认为下级行政机关驳回行政复议申请的理由不成立的，经市行政复议办公室主任批准，向该机关发出《限期恢复审理行政复议通知书》，责令其恢复审理。
第四十一条 对于重大、复杂的疑难案件或社会影响大的案件，由案件承办处室提请市行政复议办公室主任同意，以市行政复议办公室的名义提交市行政复议委员会议决。
第四十二条 根据《行政复议法实施条例》第五十条的规定，当事人达成调解协议的，制作《行政复议调解书》并经双方当事人签字，即具有法律效力。当事人调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，市行政复议办公室应及时拟出行政复议决定书，逐级经市行政复议委员会主任委员批准后送达当事人。
第四章 行政复议决定
第四十三条 对具体行政行为审查结束后，行政复议办案人员应根据审查结果，及时拟订行政复议决定，填报《行政复议决定书审批表》，先由相关处室负责人、市行政复议办公室副主任、主任审核，再由市行政复议委员会常务副主任委员审核，最后呈报市行政复议委员会主任委员审核、签发；市行政复议委员会主任委员签发后，正式制作行政复议决定书。
第四十四条 行政复议决定应依照《行政复议法》第二十八条第一款第（一）
（二）（三）
（四）项，及《行政复议法实施条例》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定作出；有《行政复议法》第二十九条规定情形的，行政复议决定应同时决定被申请人给予赔偿，责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应价款。行政复议决定应自受理申请之日起６０日内作出，法律规定的行政复议期限少于６０日的除外。
第四十五条 因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，行政复议办案人员应填报《行政复议决定延期作出审批表》，经市行政复议办公室主任批准后，方可延长，并向行政复议各方当事人送达《行政复议决定延期作出通知书》；但延长期限不得超过３０日。
第四十六条 行政复议决定书应载明以下内容：
（一）各方当事人基本情况；
（二）申请人申请行政复议的请求和理由；
（三）被申请人的答辩意见；
（四）第三人的答辩意见（没有第三人的除外）；
（五）行政复议机关认定的事实、适用的依据；
（六）行政复议结论；
（七）不服行政复议决定提起诉讼的期限。
第四十七条 行政复议机关在申请人的行政复议请求范围—１３—内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。
第四十八条 市行政复议办公室拟作出撤销、变更、确认具体行政行为违法或责令行政机关履行法定职责的行政复议决定的，应当制作《行政复议案件审理报告书》，与《行政复议决定书审批表》同时报批。
第四十九条 《行政复议案件审理报告书》应当载明下列内容：
（一）基本案情；
（二）具体行政行为存在的违法或不当之处及原因分析和责任认定；
（三）拟作出行政复议决定的种类；
（四）本案的经验与教训，提出法制处理建议；
（五）其他法制建议事项。
第五十条 行政复议相关法律文书的送达，主要采用以下四种方式：直接送达、留臵送达、邮寄送达和委托送达。送达行政复议文书必须使用送达回证。
第五十一条 被申请人应当依法履行行政复议机关的行政复议决定；不履行或者无正当理由拖延履行的，经市行政复议委员会常务副主任委员批准后，以法定行政复议机关名义向不履行或者拖延履行的机关送达《行政复议决定限期履行通知书》，责令其限期履行。
第五十二条 申请人逾期不起诉又不履行行政复议机关作出的变更具体行政行为行政复议决定的，经市行政复议委员会常务副主任委员批准，依照《行政复议法》第三十三条第（二）项的规定强制执行，以法定行政复议机关名义依法向被执行人发出《强制执行通知书》，或者申请人民法院强制执行。
第五十三条 行政复议期间，市行政复议办公室发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作《行政复议意见书》，经市行政复议委员会主任委员批准后，送达有关机关。有关机关应当自收到《行政复议意见书》之日起６０日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况书面报告市行政复议办公室。行政复议期间，市行政复议办公室发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题，可以制作《行政复议建议书》，向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议。
第五章 法律责任
第五十四条 行政复议机关及其工作人员和被申请人，有违反《行政复议法》《行政复议法实施条例》规定行为的，依照《行政复议法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条，以及《行政复议法实施条例》第六十二条、第六十三条、第六十四条、第六十五条的规定追究其法律责任。
第五十五条 集中行政复议权的市政府工作部门有下列情形之一的，由市行政复议机关责成市监察部门根据有关规定，对有关人员依法予以行政处分：
（一）不配合市行政复议办公室集中受理、审理行政复议案件的；
（二）不履行上级行政复议机关作出的行政复议决定的；
（三）擅自受理行政复议申请的；
（四）擅自作出行政复议决定的；
（五）不按时出具行政应诉手续的；
（六）其他应当查处的行为。第六章 附则
第五十六条 行政复议案件审结后，案件主审员应在１个月内按照《郑州市行政复议案卷归档办法》将卷宗归档。
第五十七条 本规定由市行政复议办公室负责解释。第五十八条 本规定自２０１０年１月１日起实施，之前有关郑州市受理、审理行政复议案件的规定与本规定不一致的，适用本规定。
主题词：司法 行政 复议 规定 通知
主办：市政府法制局 督办：市政府办公厅二处
抄送：市委各部门，郑州警备区。市人大常委会办公厅，市政协办公厅，市法院，市检察院。
1 功能设定:案件质量评查机制构建的价值取向
案件质量评查作为一项机制, 运作主体不同的价值取向就必然决定着机制发挥功能的空间大小, 而机制功能的不同设定方式同时也反映着运作主体的不同价值取向。
1.1 从原由分析———突出监督功能
2001年温岭市卫生防疫机构改革, 撤销卫生防疫站, 成立卫生监督所和疾病预防控制中心, 卫生监督所三分之一的人员系原卫生防疫站中从事非卫生监督工作的人员, 客观上造成了卫生执法人员素质参差不齐, 业务素质成了办案质量保障的一大瓶颈, 如何确保案件质量就成了卫生监督所当前亟待解决的问题。案件质量评查机制正契合了现实的需要, 通过质量评查来弥补因业务素质不足带来的缺陷, 具有明显的质量监督色彩。
1.2 从作用分析———偏重于管理
笔者认为, 将案件质量评查机制定位于管理制度比定位于监督制度效果更为理想。因为从效能上分析, 监督重在纠错、防错, 能够及时地发现问题, 提出对策, 防止类似的差错和瑕疵再次出现, 制度功效主要表现在检验质量上;而管理则重在评价, 可以充分利用评查所提供的各种质量信息, 辅之以其他手段, 带动执法队伍素质的提高, 功能发挥更为宏观、长远。而从运行上分析, 监督强调纠错、防错, 容易造成评查人与被评查人之间的紧张关系, 客观上增加了机制的运行阻力, 使评查功能在对立关系中悄然弱化;而管理则强调纠错与评优并进, 可以通过评优消减纠错可能产生的负面效应, 增强被评查人员对评查的心理接受度, 确保评查工作顺利进行。
2 手段运用:案件质量评查机制运行的现实困惑
2.1 被评查人员的情绪抵触问题
被评查人员的理解、信任和支持是案件质量评查机制能否长久、有效运转的前提。但管理者与被管理者存在着天然的矛盾, 不愿被管理和监督是人的本性, 这使案件质量评查机制获得广大卫生执法人员的认同和支持显得较为困难。尤其在观念上, 不少卫生执法人员将案件质量评查的制度功能简单地定位为纠错和处罚。产生了抵触情绪, 这就需要我们在纠错的同时, 更要重视防错和评优, 通过防错提高卫生执法人员的业务水平和工作责任心, 通过评优强化案件质量质优的标准, 使卫生执法人员在评查中纵比看进步, 横比看差距, 最终实现卫生执法人员和单位的双赢。
2.2 评查人员的积极性难以调动问题
健全的制度要靠人去落实和运作, 在具体的评查工作中, 面对来自各执法科室的抵触, 必然会影响评查人员的积极性, 造成评查人员不敢或不愿认真评查, 使评查工作流于形式。面对评查人员的“好人思想”和怕得罪人的心理, 如何将评查人员从这种矛盾的漩涡中解脱出来, 是评查工作中必须解决的问题。这就需要单位领导高度重视, 主动帮助解决评查中遇到的各种困难;评查人员不仅要业务水平高、自律意识强, 更要真正抛开私心, 秉公办事, 真抓严管, 评查工作才能落到实处。
2.3 评查的介入时间问题
预防胜于纠正。温岭市卫生监督所建立了集事前、事中、事后为一体的质量评查机制, 让评查贯穿案件运作的全过程。将评查的介入时间设定在合议前, 使纠正错误的实效向前延伸。如在结案之后评查, 虽然对办案质量的提高起着积极的借鉴和警醒作用, 但对案件本身已经没有直接的意义。
2.4 评查的深度控制及方法运用问题
评查工作应抓住合法、公正的内核, 从实体到程序, 从事实证据到法律适用, 从处罚的公平公正性到文书质量, 全方位、多角度地对案件的各个环节质量逐一进行评查, 并做好记录, 避免在运作中将评查局限在档案检查的层面上。对存在的问题及改正意见, 应以书面形式反馈案件承办人, 并听取案件承办人的解释, 避免因评查人员的片面认识而对案件做出错误的评价。对于评查出来的差错, 不宜过度公开化, 以避免伤害执法人员的自尊心。
3 构建思路:建立科学合理的案件质量评查机制
3.1 坚持以人为本的思想, 创新评查质量管理思路
案件质量评查机制要真正运转自如, 发挥功效, 关键在于抓管理, 促落实。而管理和落实的关键就在于人, 在于领导的重视, 在于评查人员的责任心, 在于被评查人员的理解、信任和支持。据此, 必须在观念上解决两个问题。
3.1.1 坚持以人为本的思想, 充分调动各参与主体的主观能动性
现代管理学认为, 决策应该从管理对象而不是从管理主体的角度去思考。只有让被管理者也享有一定的管理权能, 才能具有接受被管理的主动性和自觉性。传统的评查模式将广大卫生执法人员排除在监督管理者之外, 仅依靠评查科室的力量, 既无法保证拥有充足的评查力量, 也难以发挥对评查的主观能动性。因此案件质量评查机制的构建思路必须是在发挥评查科室作用的前提下, 让执法科室合理分担一定的监督管理权能, 赋予广大卫生执法人员参与监督管理的权利, 建立起全员参与、齐抓共管的质量评查模式。将案件质量管理对象由科室转变为每一个执法人员, 管理主体由单一的法制科扩展为以法制科为主体、执法科室密切配合, 最终建立起全员参与的互动式的案件质量评查机制。
3.1.2 创新管理思路, 着力化解认识矛盾
在全员参与的评查模式基础上, 为进一步争取广大卫生执法人员的理解和支持, 还要不断地创新管理思路, 在评查方法上实现三个转变。即变被动评查为主动评查, 在充分发挥法制科的主体作用前提下, 通过推行自查、交叉检查, 赋予卫生执法人员一定的监督管理权能, 着力培养卫生执法人员自我监督、互相监督的自觉性, 提高评查工作的透明度, 缩短评查人与被评查人之间的距离;变重处罚为奖惩并重, 在查找差距的同时, 强调发现优秀, 表彰优秀, 努力消减评查人与被评查人的隔阂, 着力改变评查科室“只挑刺不栽花”的不当看法;变重差错数为客观评估, 妥善解决好质量和数量的矛盾。由于承办案件多, 出现差错的绝对数就多, 致使部分卫生执法人员不愿多办案, 据此要改变过去只考虑差错的单一做法, 将案件质量的差错数放在卫生执法人员承办案件数中考虑, 相对合理地解决这一矛盾。要让卫生执法人员从害怕评查逐渐向欢迎评查转变, 逐步形成人人讲质量的良好氛围。
3.2 扩大管理效应, 用好用活案件质量评查结果
如何扩大管理效应, 用好用活案件质量评查结果, 关系到管理的效能。这就需要我们解决好用在哪些地方、怎样使用、起何效用的问题, 才能最终确保案件质量评查机制的功能得以充分发挥。对此, 笔者认为应从两方面予以解决。
3.2.1“把准一个命题”, 即创优的命题
正确处理好纠错、防错和创优三者之间的关系, 在注重纠错、防错的基础上, 更注重创优, 积极发现质量好的案件, 为办案树立质优的标准, 积极发现办案质量高的卫生执法人员, 予以表彰和肯定。并且以案件质量评查结果为依据, 通过组织评优活动, 认真开展好每年一次的质量竞赛活动, 评出本单位的质量高手、办案快手等, 激起卫生执法人员对评查的渴望和创优的激情。
3.2.2“利用两个平台”, 即科室目标考核和卫生执法人员业
值得留意的是，今年至少有两项提案涉及到知识产权案件审理期限的问题。例如，人大代表、格力电器副董事长兼总裁董明珠提到“专利案件审理期限过长”的问题——立案起到判决生效大部分都在两年以上；人大代表、金龙精密铜管集团董事长李长杰的建议——提高知识产权案件审判的及时性，切实保护创新性企业创新热情。尤其难能可贵的是，两位代表不仅仅是指出问题，还对导致该问题的原因作出分析，并给出明确的对策建议，如成立专门法院（法庭）、简化审理程序、提高审理效率、加大侵权制裁力度等。
可以看出，两位代表的逻辑在于，知识产权具有生命周期，如不能及时遏制侵权行为，也就不能保护企业的合法权益，进而将影响到企业的创新热情，创新驱动发展战略也将大打折扣。这个思路是对的，因为“迟来的正义非正义”。本文也想借此机会，结合知识产权司法审判实务实际，谈谈与知识产权案件审理期限相关的一些问题。
《民事诉讼法》（2012年修正）第一百四十九条规定，人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起六个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长六个月。还需要延长的，报请上级人民法院批准。第一百七十六条规定，人民法院审理对判决的上诉案件，应当在第二审立案之日起三个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。人民法院审理对裁定的上诉案件，应当在第二审立案之日起三十日内作出终审裁定。同时，第二百七十条规定，人民法院审理涉外民事案件的期间，不受本法第一百四十九条、第一百七十六条规定的限制。
也就是说，对于非涉外民事案件（当然包括与知识产权有关的民事案件），法律明确规定了六个月、三个月的审理期限。那为什么还会存在人大代表董明珠提到的“专利案件审理期限过长——立案起到判决生效大部分都在两年以上”的问题呢（暂且不去质疑该数据的真实性）？司法实践中，影响案件审理期限的事项至少包括管辖异议、中止审理、技术鉴定（作品比对）、现场勘验、案件疑难复杂、法院案多人少等。对于这些事项，有些是制度设计带来的负面效应，如管辖异议制度。也有些是知识产权本身的问题，如中止审理、技术鉴定（作品比对）、现场勘验、案件疑难复杂等。还有一些是各类案件共同面临的问题，如法院案多人少等。
首先，司法實践中，被告提出管辖异议申请已经有异化为一项“诉讼技巧”的趋势。《民事诉讼法》（2012年修正）第一百二十七条规定，人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出。人民法院对当事人提出的异议，应当审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。可见，管辖异议是法律赋予当事人的一项诉讼权利（司法实践中，绝大部分情况下是被告在行使），其本意在于制约原告人为“拉管辖”的做法，但在司法实践中这项制度却有异化为一项“诉讼技巧”的趋势。绝大部分知识产权民事案件中，被告基本上均会在答辩期限内提出管辖异议申请。当然，不能否认有些被告是善意的，且管辖异议的主张也得到法院的支持。但在大部分案件中，被告将管辖异议作为一项“诉讼技巧”，其用意仅仅在于拖延诉讼。更有甚者，被告在其“管辖异议申请”中表达的实质意思是不侵权抗辩，只不过文件命名为“管辖异议申请书”，然而法院为慎重起见却仍将其视为一项“管辖异议申请”对待。司法实践中，只有涉及到管辖异议，经过两审法院终审，在实体程序还未启动的情况下，时间或许就已过六个月。
其次，知识产权本身的特点也让其审理花费的时间比其他案件要长。和著作权经创作完成自动产生不同，商标权、专利权的产生需经特定的授权程序，并且获得授权后还有相应的商标争议、专利无效制度。因此，在此类侵权案件中，被告一般会向相应的行政管理机关提起商标争议、专利无效申请，尤其是在专利侵权案件中体现的更为明显。进而，在此类侵权案件中，就有可能因等待权利稳定，而中止案件审理。例如，笔者就曾经历数起发明专利侵权系列案件，被告在法定答辩期限内向专利复审委员会提出了专利无效宣告请求审查申请，法院经开庭审理后，觉得原告主张权利保护的专利权稳定性确实不够，裁定中止审理。经专利复审委员会审查，原告主张权利保护的专利权果然被宣告无效，法院亦维持了专利复审委员会的决定，以致该数起案件以原告撤回起诉的方式结案。可以看出，法院中止审理的做法还是有其合理性。此外，在侵犯专利权、著作权、商业秘密纠纷等案件中，往往存在复杂的技术特征比对、作品内容比对等，甚至可能需要进行现场勘验等，导致在案件事实查明部分花费较长的审理时间。例如，笔者还曾经历一起涉及《史记》点校作品的著作权侵权案件，主张权利的作品和被控侵权作品各9本，共18本书，单就作品比对双方就已花费小半年的时间。更别说，某些案件中可能还存在着复杂的技术问题需送鉴定等，花费时间肯定更长。
第三，知识产权民事案件的审理也面临着和其他案件相同的问题，即案多人少，法官人手不够（甚至某些情况下体现为能力不及）等。一方面，知识产权牵涉重大的经济利益，必然引发纠纷多发，尤其是在某些法律规则不太明朗的领域，如互联网，不正当竞争、侵权纠纷更是如洪水般涌向法院。另一方面，在案件数量激增的背景下，法官人数并未有相应的增加，且为应对繁重的案件审判压力，法院在业务培训、司法调研等方面的时间受到压缩，必然导致其在应对某些疑难复杂新类型案件时出现“能力不及”的困境。这些因素相互作用，必然影响到案件的审理期限。
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