我国地方政府债务风险初探

我国地方政府债务风险初探（精选8篇）

我国地方政府债务风险初探 篇1

摘要：

根据公共产品理论，地方政府债务是一把“双刃剑”。一方面，地方政府债务的积极使用加快了本地发展的速度，为地方经济建设做出了贡献；另一方面，债务的不当运用会带来巨大的金融风险，给地方财政带来极大的考验。当前，我国地方政府债务规模庞大，已给地方经济社会稳定发展带来深刻的危害。并且在举债的同时使政府蕴涵了巨大的债务风险,随着债务规模的扩大,其潜在风险也在增加。强化地方债务风险管理，已成为进一步改革、发展中的重要议题。如何扬长避短，防患于未燃，这既是中国政府、学术界乃至全社会关注的重要问题,也是尚待破解的难题。关键词：

地方政府负债 成因 防范措施 正文：

一、地方债务风险的现状

地方政府债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的债务。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。目前，我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇共四级政府的负债。当前直接债务仍然占债务总额的绝大部分，其次是担保债务，政策性挂帐占较小的比例。

长期以来，大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密。我国各级地方政府的债务总额，很难有全面、真实的统计数据。目前，我国对财政赤字的弥补方式主要是通过向银行透支或借款，但债务作为弥补财政赤字的来源，会随着财政赤字的不断增大而增长。同时，债务需要还本付息，债务的增加也会反过来加大财政赤字以及大量隐形债务的增加，依次循环，风险逐渐被积累放大。

中国银监会曾披露，目前地方融资平台贷款中存在严重偿还风险的贷款占比为23%，这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元。从政府层级来看，县级融资平台数量占比达60%，贷款余额占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率已经超过400%。地方融资平台局部风险的隐患，对于银行的影响不容忽视。

二、地方债务风险的成因分析

中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。

（一）制度因素 转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，建设性事务只能转而寻求制度外融资，部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。政府投融资体制改革滞后，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。经济风险和社会风险的转嫁，加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高及市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。

（二）政策性因素 积极的财政政策。为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年到2005年，中央共发行国债9900亿元。这一政策从推动了地方政府债务规模的扩张，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。机关事业单位调整工资政策。国家在扩大内需政策的指导下，连续几次大幅提高机关事业单位人员工资。尽管中央安排了大量增资转移支付补助，但地方财政也需要安排一定投入。即便是由中央财政全部负担，地方还要自行消化“超编”人员的工资，福利费、住房公积金等支出，以及与财政支出挂钩的法定支出。在财力增长低于工资性支出增长的地方，要么借债发工资，要么形成拖欠，其结果都直接增加了地方政府的债务负担。

（三）管理性因素 机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置，无论有无必要，均苛求“上下对口”，大量增加了财政供养人员总量。在人员负担加重的同时，支出标准也在不断提高。除了“国标”工资之外，各地还竞相出台“省标”、“市标”等地方津补贴项目。管理松弛造成的财力缺口，只能举债或形成拖欠。各类升级达标活动加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。近几年来，为加快经济和各项社会事业发展，纷纷开展了名目繁多的升级达标活动，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”。由于领导者本人不必为当地政府所欠债务负责，导致地方政府在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本，更不计风险，行政行为任期化、短期化。

三、政府债务的防范和化解

地方政府债务风险的最终管理目标不是消除债务，而是有效控制债务的规模，防范和控制由此带来的风险，把债务风险控制在可承受的范围之内，保证财政的可持续性。要防范和控制我国现阶段的债务风险，应该从完善体制，强化债务风险管理及创新政府投融资机制等方面来实现。

（一）建立健全政府债务预警机制

地方政府如果有健全的政府债务预警机制，就能对政府债务的规模结构和偿债能力实施有效预警和防控，实现政府债务管理的系统化、规范化和科学化。在预警机制的建立和完善过程中，特别要注意预警部门的专一性，避免出现多部门同时监管出现利益纷争，应由专门机构和专门人员对地方政府债务进行定期统计和动态监控，同时可以发挥市场机制作用，通过市场评价机构对政府信用进行评价，达到使公众对政府发债行为的监督和约束。

（二）建立科学的偿债机制

政府债务所取得的资金是对以后收入的提前使用，因此建立科学有效的偿债机制是保证政府信誉和财政可持续发展的必要措施。政府增加偿债能力可以通过加大资金统筹力度，通过经济的发展增加财政收入，也可以通过压缩不必要的财政开支来加大偿债能力。必须指出的是，地方政府可以探索性的建立偿债基金，其基金的来源可以是政府债务项目的收益，也可以是纳入预算管理的政府性基金，但偿债基金的数额底线必须要保证当年债务本息所需的风险准备。

（三）建立健全政府债务信息的公开机制

由于政府负债没有纳入政府会计核算体系，因此政府财政报告中没有公开透明的政府负债风险信息，这样既不利于地方政府对本身负债情况的自查，也会在一定程度上影响政府的信誉，所以有必要建立政府负债信息的交流和公开机制，这样有利于上级政府更好掌握地方政府的负债情况，可以更为合理的对地方政府进行财政转移支付，同时可以通过对政府负债余额、还债情况即新增债务情况的分析比对，为政府决策提供真实、系统、科学的数据信息，以便使今后的政府债务计划更为高效合理。

总之，市场经济条件下财政经济不可能在“零风险”状态下运行，但目前地方政府不规范、不透明、不可控、不受监督的举债行为容易积累足以冲至财政危机的债务风险，因此，必须注意合理确定和控制债务规模，强化地方债务资金运用过程的管理和监督，提高地方债务资金使用效益，未雨绸缪，徐图整治，确保到期债务的及时偿付，维护地方政府的信誉。

参考文献：

[1]苏忠林：中国地方政府债务现状与改革出路[J].中南财经政法大学学报，2006（2）：67—71.[2]曹洪彬：试论我国地方政府债务及其风险控制[J].经济经纬,2005（3）：133—135.[3]戈文鲁，芮晔平：我国地方政府债务现状、成因与对策分析[J].济宁学院学报，2007(10)：40—43.[4]魏加宁.中国地方政府债务风险与金融危机[J].商周刊，2004（5）.[5]李军杰，钟君.中国地方政府经济行为分析—基于公选择视角[J].新华文摘，2004（16）.[7]何晶，陈巍，朱辉，王青春.李志军地方政府债务成因分析及解决办法[J] 哈尔滨职业技术学院学报 2009（2）

[8]毛莹.论我国地方政府债务风险防范[J]经济天地，2009（4）

我国地方政府债务风险初探 篇2

地方政府债务是指地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。包括直接借入、拖欠形成的直接债务和提供担保、回购等信用支持而形成的担保债务。地方政府债务风险, 则是指由于地方政府当前债务的积累, 导致地方政府的偿债能力存在不确定性, 即是否能够使用未来的财政收入偿清将来承受的责任和义务。同时这种不确定性也会对当地的经济发展及社会的稳定存在不确定性影响。地方政府通过举债融资, 在支持地方经济和社会发展、提高公共服务能力, 改善民生方面发挥了积极作用, 但是地方政府债务的不断增加, 使得我国债务总体规模变得相当庞大, 一些地方政府的负债率和债务率已经超过了国际警戒线。地方政府的长期负债运行, 引发了不少的社会问题, 严重制约了我国经济的健康发展, 危害到了社会的和谐稳定。2015年3月5日, 国务院总理李克强在《政府工作报告》中强调了防范地方政府债务风险的重要性, 即扎实推动重点改革, 制定并实施深化财税体制改革总体方案, 使预算管理制度和税制改革取得重要进展, 专项转移支付项目比上年减少1/3以上, 一般性转移支付比重增加, 地方政府性债务管理得到加强。因此, 研究地方政府债务风险具有重要意义。

1 地方政府债务风险研究的必要性

1) 有助于能够丰富我国的政府债务理论体系。我国传统的理论研究仅限于国债研究, 随着地方性债务风险形势的快速发展, 它将对中国经济产生严重的威胁, 地方债务风险已经成为一个重要关注领域, 在研究和形成对策的过程中它将进一步完善我国的债务理论体系。

2) 有助于优化政府债务规模和结构。2014年, 有26个省份的政府工作报告涉及到政府债务问题, 其中8份报告提出要“化解”地方债务风险, 13份报告表示要对“风险”进行严格防控。国务院总理李克强也在《政府工作报告》中提出“我们要从政府自身改起, 把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一工作件大事。”这也间接指出我国地方债务风险对经济产生的巨大影响。因此, 本文介绍我国地方政府债务风险的成因, 就防范及化解我国地方政府债务风险提出一些可行性建议, 对促进我国地方经济的可持续发展有着重要的现实意义。

2 地方政府债务风险现状分析

地方政府债务是经过多年累积形成的, 主要经历了改革开放初期的孕育期;1994年分税制改革的初创期;1997年亚洲金融危机以后的成长期;以及自2008年全球金融危机以来的爆发期。政绩观、财政主体多元化和地方财政制度不健全是其产生的体制性因素。2013年, 国家推行实施“营改增”政策, 使得地方财政收入总量大幅度下降, 进而加剧了地方的举债风险。

1) 地方政府债务规模巨大。2013年8月至9月, 我国审计署组织了全国审计机关5.44万名审计人员, 按照“见人、见账、见物, 逐笔、逐项审核”的原则, 对全国各级政府的政府债务情况进行了全面审计。结果显示, 截至2013年6月底, 地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元, 负有担保责任的债务26655.77亿元, 可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。虽然总体上看, 地方政府性债务的各项风险指标处于国际通行的控制标准范围内, 风险总体可控, 但也存在较大的风险隐患, 特别是不少地方政府债务率超过100%, 债务余额超出了当地综合财力, 甚至出现债务逾期等问题, 急需予以规范和逐步化解。

2) 债务构成和形式复杂。从债务人的形成来看, 我国地方政府债务既包括地方政府直接借款形成的债务, 也包括地方政府承担的各种转贷债务。从地方债务资金管理部门来看, 地方政府性债务的偿债人是地方政府, 而债务资金的使用却是相关的职能部门或融资机构。

3) 地方政府还贷来源单一。地方政府主要通过土地出让金及行政事业性收费来作为还贷来源。地方政府预算支出已经固定, 没有多余的预算专项资金用来还贷, 为按期还本付息, 通过出让土地, 获取资金来源。而出让土地时, 地方政府期望推高土地价格, 造成低价和房价的上涨, 从而影响了经济的正常运行。

4) 地方政府债务资金监管不力。地方政府债务资金主要用于基础设施建设及相关项目配套设施。资金安排上, 是地方政府直接安排的, 由相关职能部门使用, 但是部分建设项目的法人不明确, 并且没有建立相关管理监督机制。这导致了债务资金监督管理不力, 降低了举债效益, 逾期率又较高, 从而出现了债务逾期无力偿还、拖欠工程款等现象。

3 地方政府债务风险的成因

地方政府债务是地方财力不能满足地方政府的支出需求而产生的结果。地方政府通过举借债务满足资金需求, 但地方政府债务规模的不断增加, 债务风险也显得十分突出, 将影响地方财政的健康运行, 甚至波及中央财政, 同时也不利于经济的发展。所以要防范和控制地方政府债务风险, 需要探究其产生的原因, 才能采取相应而有效的措施。

1) 我国分税制改革不彻底。1994年, 我国开始实行分税制的财政管理体制, 大部分财政收入集中于中央政府, 而地方政府获得小部分收入。然而地方政府却担负着经济和社会发展的大部分责任, 资金支出较大。由于中央和地方财政之间的财权和事权不对等, 导致地方政府不得不通过举借债务, 来弥补自己的财政缺口。随着地方财政收支缺口的不断扩大, 财政负担日益增加, 债务风险也不断加剧。

2) 地方政府主体性质不清。随着我国行政管理体制改革的逐步推进, 中央政府和地方政府逐步划分其责任范畴, 地方政府逐渐成为拥有独立发展目标的行政和经济主体。而地方政府官员, 作为公共部门的代理人, 在其行为选择上, 经常不是按照集体利益行事, 反而将个人或所属组织的利益凌驾于公共利益之上, 导致地方政府不考虑国家集体利益而相互攀比举债。一方面地方政府烂尾楼工程层出不穷, 导致政府债务急剧加剧;另一方面, 由于地方政府官员任期的限制, 地方政府举债决策与债务偿还的责任主体可能不一致, 从而债务责任与权利相互脱节, 地方政府官员可能产生道德风险和投机行为, 导致地方政府举债管理的弱化。

3) 地方政府债务管理制度相对落后。至2013年6月, 在36个省级、391个市级和2778个县级政府中, 有13个省级、93个市级和1042个县级未出台综合性的政府债务管理制度。可见, 我国地方政府债务管理制度相对落后, 地方政府又没有明晰的财务报表, 其财政收支、融资、担保等不透明。由于这种情况, 地方政府举债往往缺乏科学的论证, 而不切实际的投资与建设周期长、资金回收量少的项目, 则导致地方财政收入入不敷出, 不得不通过举借新债来偿还旧债。

4) 对地方政府债务监督不到位。目前, 我国缺乏对地方政府债务统一而有效的管理办法。不管是对举借债务的管理, 还是对债务资金的使用, 以及对偿债责任的落实, 都缺乏有效的管理监督机制。一方面, 地方人大对地方政府债务风险的监管不到位。由于我国地方人大代表呈现官员化, 使得一些具有官员身份的人大代表在作为“裁判员”的同时, 又是“运动员”, 这很可能造成地方人大对地方政府举借债务的行为监管乏力, 纵容其过度举借债务的行为。而另一方面, 金融监管也比较松懈, 造成地方政府将融资渠道扩展到了信托、融资租赁、保险等新领域, 如果这一趋势日益加重, 将不仅造成地方政府债务风险得不到化解, 反而有增加地方政府融资成本的威胁。

5) 地方政府市场职责界定不清。在我国, 对于地方政府而言, 现代市场经济体制是法制经济, 这就对政府管理服务的能力要求更高。但是受计划经济体制下经济管理惯性思维的影响, 地方政府很可能将有限的财政资金投入可能带来较高收益的竞争性项目。而随着公民民主意识的提高, 地方政府越位的行为则日益显现出来。因此, 在政府市场职责还没有完全界定清楚的情况下, 地方政府现有的政府支出范围无法减少, 而新的政府支出项目又在扩大, 这样造成政府不得不采取举债的措施来解决政府资金短缺的难题。

4 防范地方政府债务风险的应对策略

1) 完善现行的分税制度。分税制确实能够调动地方政府的主动性和积极性, 分担中央政府财力问题, 但也存在着地方政府事权与财权不对等的问题。所以中央政府和地方政府在财政收入上应当合理的分权, 重新划分中央政府和地方政府的财政收入比例, 实现事权与财权相匹配。使地方政府能够获得更多的财政收入来更加有效地承担它所相应承担的社会责任。

2) 适度举债, 及时还债。一方面, 适度科学的举债, 不仅有利于本地区经济发展, 而且不会给地方政府带来过大的支出压力。严格控制地方债务的规模, 适度举债, 才能防范地方债务的持续增长及控制债务风险。地方政府在举借债务时, 应充分考虑举债的必要性以及本地区的财政承受能力和经济发展水平, 防止出现无用途、无计划的债务, 并在综合分析、科学计算的基础上制定地方政府债务规划, 从而减轻债务风险。另一方面, 地方政府及时偿还债务, 不仅有利于提高政府的信用, 形成良性的债务循环, 而且有利于地方经济的可持续发展。及时偿还债务时, 应明确债务偿还主体的相对应, 防止推卸责任情况的发生。

3) 健全地方政府债务管理机制。在我国, 尽管地方财政部门在制度上明确规定地方政府的债务由地方财政部门全面管理, 但是在实际工作中, 各级地方政府相关部门自行其是, 仍然缺乏一个统一的债务管理部门。因此, 应将债务举借、资金用途、资金使用、债务偿还等责任全部统一到财政部门。在地方政府的指导下, 财政部门根据地区发展规划, 研究确定政府债务发展战略, 进行统一部署, 不再盲目地进行举债, 以便有效地防范地方政府债务风险, 控制地方政府债务规模。

4) 健全债务风险监控机制。一方面, 地方政府要把债务信息透明化, 即建立地方政府债务的信息公开披露制度, 让公众知晓, 从而提高地方政府的责任感, 有效避免地方政府的过度举债行为;另一方面, 强化风险监督管理, 即加大地方人大和金融机构的监管力度, 保障举债资金的合理使用, 提高地方政府债务资金利用效率, 避免资金的浪费。

5) 分清政府与市场的界线。通过合理界定政府和市场的边界, 逐步减少因渐进性改革造成维持社会经济稳定而付出的成本, 在政府宏观调控下充分发挥市场有效配置资源的基础性作用。在此基础上, 区别需求与供给、长期与短期的作用, 努力实现政府与市场之间的协调共存, 建立政府与市场的良性互动, 提高政府职能法制化和市场化进程, 两者在不同领域相辅相成, 最终实现社会经济的可持续化发展。

参考文献

[1]刘蓉, 黄洪.我国地方政府债务风险的度量、评估与释放[J].经济理论与经济管理, 2012 (1) :82-88.

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[5]卞萌.我国地方政府债务风险问题研究[D].山东:山东财经大学, 2014.

我国地方政府债务风险成因探析 篇3

关键词：地方政府债务；风险；成因

地方政府债务是指以政府名义向社会公众及外国政府举借或担保举借的债务，是政府履行其职能的物质保障，是依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。中国审计署于2013年12月30日公布了《全国政府性债务审计结果》，公告显示截至2013年6月底，中央和地方政府负有偿还责任的债务合计达到206988.65亿元，其中中央政府债务98129.48亿元，地方政府债务108859.17亿元。

一、 地方政府债务风险表现

（一） 政策风险

政策风险是指政府在制定政策法规不符合当前状况而导致风险的产生。1994年分税制改革之后，随着经济的发展我国经历了超高速的增长期，地方政府承担的事权越来越多，这就导致了国家的政策法规不能适应现实的发展，地方政府财权不能适应日益增长的事权，债务慢慢积累，形成了风险。1994年《预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。出法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府在法律的限制下，不得不将政府负债转到预算外负债，大量的融资平台应运而生，融资平台承担了主要的地方政府债务，而地方政府必须作为最后的还款人，融资平台的债务风险转化为了政府的风险。

（二） 规模风险

规模风险是指地方政府债务规模过于庞大可能会导致政府到期无法偿还的风险。截至到2013年6月份，中央政府和地方政府的债务总额达到了206988.65亿元。当地方政府债务过于庞大，地方政府债务风险就会迅速增大，当国家的各级地方政府债务规模大范围偏大时，国家发生信用危机的可能性就会增大，所以控制地方政府债务规模也有助于维护国家债务风险安全。实行政府债务风险管理的国家制定了成熟的风险预警机制，其中包括了大量的风险控制指标。

（三） 外在风险

外在风险是指在地方政府没有能力进行债务偿还时，可能会寻找其他途径进行资金筹集以防止债务到期带来的恶劣影响。地方政府可能通过增加税收、转移其他项目支出和债务转嫁等方式来筹集资金。这样的话就会导致资源转移，给社会带来其他风险。

二、 地方政府债务风险成因

（一）“1994年分税制改革”不能适应经济发展

1994年分税制改革是地方政府债务风险形成广受诟病的一个原因，但是94年分税制改革也是根据当时的实际情况而进行的改革。1994年以前，中央政府进行了一系列的放权式改革，地方政府在改革中财政收入得到了提高，但是中央政府财政却在改革中受到挤压，由此，中央政府为中央财政收入重新制定了税制，将财权上收，事权下放。

（二）“4万亿救市计划”需要大量地方配套资金

我国地方政府债务集中爆发期在2008年以后，这其中的主要原因在于2008年美国次贷危机导致了全球范围内的经济危机，全球贸易额大幅下降，以出口导向型为发展手段的中国不得不退出“4万亿救市计划”来维持经济增长目标。4万亿财政刺激计划包括了1.18万亿元的中央投资和2.82万亿元的地方配套资金。地方政府通过发行债券筹集的配套资金只是其中的一小部分，而大部分配套资金是通过地方政府融资平台进行的。融资平台形成的债务是地方政府的或有负债，增加了地方政府债务风险。

（三）经济转型期改革需要

2014年我国经济增速为7.4%，相比于前几年，一直处于下行轨道。这其中有经济危机的影响，也有中国政府主动进行经济改革的作用。在经历了中国经济高速增长期后，我国经济逐步进入了经济转型、低增速的经济新常态，若债务集中在产能过剩、经济下行的产业则就会出现资金流紧张的局面，债务风险转化为债务危机的可能性就会成倍增加。

三、地方政府债务风险防范建议

（一）国家政策应与时俱进。

我国经济一直处于中高速增长期，经济增长会带来很多的社会问题，政府债务问题就是其中之一。1994年分税制改革也是为了适应经济发展，在经济进入一个新的阶段后，需要有与之相适应的政策法规进行规范。政府改革使财权和事权达到平衡，这只能满足当下的要求，随着经济的发展，地方政府事权的不断扩大导致了财权与事权的不匹配，所以现阶段地方政府财权不能应付事权的支出。

（二）划分政府与市场职能

近几年，我国一直坚持市场化改革。市场化改革的核心内容就是市场的扩张和政府从经济领域有选择的推出。但是，在改革过程中，地方政府也具有逐利性，为了掌握更多可支配的资源，地方政府和私人部门在资源、资金、人才等要素之间展开了竞争，由于地方政府作为地方行政单位掌握一定的权力，以至于打乱了市场公平竞争，进而导致某些领域市场化程度低或造成价格上的扭曲。与私人部门之间的竞争，扩大了地方政府的事权范围，地方政府不得不增加开支维持自己的市场地位，主要通过对国有企业的干预、或是为吸引投资而改善基础设施建设、或是为争夺国家的资金投入而配套地方资金，这些都直接或间接导致地方政府债务的产生。

（三）加强内部监管

地方政府债务的外部监管是必要的，但是加强其自身的监管才能解决债务风险问题。地方政府设立专门的监管委员会，对每一笔债务都要进行细致的审核、监测、跟踪，直至债务偿还，就算债务不能偿还也要追究其原因，将原因、债务状况进行报告，让债务生长在阳光下。监管部门也应建立风险预警明显的指标，在债务规模、赤字率等达到上限时，有特定的报警装置公布于众，实现公众的广泛监督，切实做到公开透明。（作者单位：天津商业大学）

参考文献：

[1] 孙浩颉.关于地方政府性债务风险分析及管理建议[J].经营管理者，2015，37（2）：87-93.

[2] 黄燕芬.地方政府债务管理、模式选择和制度借鉴[J].经济研究参考，2011，（23）：3-13.

防范政府债务风险 篇4

一、问：当前我国政府债务风险情况如何？《通知》出台背景是什么？ 答：《中华人民共和国预算法》（2014年修订）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险，取得明显成效。截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计，我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的我国2016年GDP初步核算数74.41万亿元计算，我国政府债务负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

与此同时，一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。针对上述问题，财政部会同发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会专门印发《通知》，进一步规范地方政府举债融资行为，依法明确举债融资的政策边界和负面清单，牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。

二、问：《通知》主要内容是什么？

答：《通知》严格依据现有法律法规和制度规定，坚持问题导向，重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面，提出了下一步工作要求，明确了规范的举债融资行为的政策边界和负面清单，正面引导地方政府履职尽责，坚决制止违法违规举债担保行为。

一是组织全面清理整改。《通知》要求各省级政府抓紧设立政府性债务管理领导小组，尽快组织一次摸底排查，全面改正不规范的政府融资担保行为，对逾期不改正或改正不到位的，依法依规追究相关责任人的责任。

二是切实加强融资平台公司融资管理。《通知》要求规范地方政府注资行为、融资平台公司举债融资行为以及金融机构提供融资行为，包括土地注资、担保承诺、境外发债等方面，分清政府和企业的责任边界。

三是规范政府与社会资本方的合作行为。《通知》要求地方政府规范政府和社会资本合作（PPP），允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作。严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

四是进一步健全规范的地方政府举债融资机制。《通知》强调地方政府举债必须按照预算法有关规定，一律采取发行地方政府债券方式；除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

五是建立跨部门联合监测和防控机制。加强对政府中长期支出事项以及融资平台公司举债融资情况的监测，建立跨部门联合监管机制，对地方政府、融资平台公司、金融机构等的违法违规举债融资行为实施跨部门联合惩戒。

六是大力推进信息公开。《通知》依据现行法律法规和政策规定，要求全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的信息公开，严格公开责任追究，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。

三、问：《通知》对切实加强融资平台公司融资管理提出了哪些要求？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，从地方政府与融资平台公司的关系、地方政府对融资平台公司注资行为、金融机构向融资平台公司提供融资行为、违法违规举债担保形成的债务处理等方面，提出明确要求，引导融资平台公司按市场化方式融资，严禁地方政府违法违规通过融资平台公司变相举债。

一是厘清地方政府与融资平台公司的边界。加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资。健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务，防止误导投资者决策行为，促进保护投资者合法权益。

二是规范地方政府注资行为。地方政府不得违规将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，推动提高融资平台公司资产的合法合规性，既保护投资者合法权益，又避免地方政府绕道通过国有企业变相举债。

三是规范金融机构提供融资行为。金融机构应当切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源、防范经营风险。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得违法违规要求或接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。鼓励金融机构依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。

四是依法处理违法违规举债担保债务。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，严格按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）要求，依法妥善处理，由债务人和债权人合理分担债务风险。

四、问：《通知》如何规范政府与社会资本方的合作行为？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，鼓励地方政府以规范的方式开展政府和社会资本合作（PPP）、设立各类投资基金。严禁地方政府采取不规范的PPP项目、政府投资基金“明股暗债”等方式违法违规举债。

一是鼓励地方政府与社会资本依法规范合作。要求地方政府规范政府和社会资本合作（PPP）。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。

二是严禁地方政府利用PPP、各类政府投资基金等方式违法违规变相举债。地方政府与社会资本合作应当利益共享、风险共担，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，防止地方政府通过承担项目全部风险的方式违法违规变相举债。同时，明确地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

五、问：《通知》提出进一步健全规范的地方政府举债融资机制，主要内容是什么？

答：一是依法明确了规范的举债融资方式。严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

二是鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系。允许地方政府结合财力实际状况设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。

三是严禁地方政府违法违规担保。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

六、问：《通知》提出建立跨部门联合监测和防控机制，主要内容是什么？ 答：《通知》针对当前地方政府和金融机构融资担保行为的突出问题和主要特点，致力打破部门信息孤岛，完善统计监测机制，推动建立相关部门组成的跨部门联合监管机制，实施联合惩戒，形成监督合力。

一是完善统计监测机制。针对地方政府融资担保行为的主要类型，《通知》明确由财政等五部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。

二是开展跨部门联合监管。针对地方政府融资担保行为的关键环节和参与主体，《通知》提出建立财政等六部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。

三是严格依法依规追究责任。针对涉嫌违法违规融资担保的责任主体，《通知》明确对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

七、问：《通知》对大力推进信息公开提出了哪些要求？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，围绕地方政府债务和当前潜在风险的重点领域，要求地方政府及其所属部门做到举债融资行为决策公开、执行公开、管理公开、结果公开等“四个公开”，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。

一是完善地方政府债务信息公开制度。县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法，提前公布地方政府债务发行计划。

二是推进政府购买服务公开。地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。

三是推进PPP项目信息公开。地方政府及其所属部门应当重点公开PPP项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。

四是推进融资平台公司名录公开。

八、问：近期在制止地方政府违法违规融资担保行为方面采取了哪些措施？ 答：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。党的十八大以来，按照全面深化改革的要求，2014年修订了预算法，并出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），构建了地方政府债务管理的法律制度框架，明确了地方政府融资担保行为的“正面清单”和“负面清单”。但由于个别地方政府法治观念薄弱、责任意识和风险意识不强等原因，违法违规融资担保问题仍时有发生，财政部认真贯彻党中央、国务院决策部署，会同有关部门依法坚决制止违法违规融资担保行为，切实防范政府债务风险。

一是建立地方政府债务常态化监督机制。印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号），发挥专员办就地监督优势，授予专员办就地查处的权力，建立发现一起、查处一起、问责一起的机制，加快推进建立全方位、常态化的监督体系。

二是认真核查违法违规融资担保问题。2016年以来依据审计移交线索和举报线索，先后组织驻相关地区专员办，对部分地方违法违规融资担保行为开展专项核查，持续保持对地方政府债务监督的高压态势。

三是严格依法惩处违法违规行为。依据预算法、国务院文件等法律和政策规定，对部分地方政府、金融机构违法违规融资担保行为，一律按照管理权限转请有关省级政府、中央监管部门核实情况，严格依法处理，及时防止风险扩散。

地方政府性债务风险应急处置预案 篇5

*镇，区直各部门，区属、驻区各单位：

《*州*地方政府性债务风险应急处臵预案》已经区管委会同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

*州*党政办公室

2017年7月 日

*州*地方政府性债务 风险应急处置预案

总则 1.1 目的 1.2 工作原则 1.3 编制依据 1.4 适用范围 组织指挥体系及职责 2.1 应急组织机构 2.2 部门职责 3 预警和预防机制 3.1 预警监测 3.2 信息报告 3.3 分类处臵

3.4 债务风险事件级别 4 应急响应

4.1 分级响应和应急处臵 4.2 地方政府财政重整计划 4.3 舆论引导 4.4 应急终止 5 后期处臵

5.1 债务风险事件应急处臵记录及总结 5.2 评估分析 保障措施 6.1 通信保障 6.2 人力保障 6.3 资源保障 6.4 安全保障 6.5 技术储备与保障6.6 责任追究 7 附则 7.1 预案解释 7.2 预案实施时间1 总则 1.1 目的

建立健全地方政府性债务风险应急处臵工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处臵，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。

1.2 工作原则 1.2.1 分级负责

管委会对全区政府性债务风险应急处臵负总责。区直有关部门在管委会统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处臵的指导。

1.2.2 及时应对

坚持预防为主、预防和应急处臵相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处臵风险事件。

1.2.3 依法处臵

地方政府性债务风险事件应急处臵应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。

1.3 编制依据

《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发„2014‟43号）、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发„2013‟101号）、《*州市人民政府办公厅关于印发*州市地方政府性债务风险

应急处臵预案的通知》（*市府办发„2017‟41号）等。适用范围

本预案所称地方政府性债务风险事件，是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处臵措施予以应对的事件。

本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务。

1.4.1 政府债务风险事件

（1）政府债券风险事件：指由省政府发行并转贷市县的一般债券、专项债券还本付息出现违约。

（2）其他政府债务风险事件：指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

1.4.2 或有债务风险事件

（1）管委会提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、管委会及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，管委会需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

（2）管委会承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。组织指挥体系及职责 2.1 应急组织机构 管委会成立区政府性债务管理领导小组（以下简称债务管理领导小组），负责领导全区政府性债务日常管理工作。当出现政府性债务风险事件时，根据需要转为区政府性债务风险应急领导小组（以下简称债务应急领导小组），负责组织、协调、指挥债务风险事件应对工作。

债务管理领导小组（债务应急领导小组）由管委会主任任组长，成员单位包括财政、发展改革、审计等部门、单位以及人民银行分支机构、当地银监部门，根据工作需要可以适时调整成员单位。

2.2 各级政府和部门职责 2.2.1管委会职责

制定本地区政府性债务风险应急预案，在省财政下达的限额内举借新债，及时足额偿还到期债务本息，对本地区债务风险采取应急响应并依法依规进行问责，并及时向省政府、市政府和有关部门报告债务风险情况。

2.2.2部门职责

财政部门是政府性债务的归口管理部门，承担区债务管理领导小组（债务应急领导小组）办公室职能，负责债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急措施方案，协调成员单位参与应急处臵工作，承担债务管理领导小组交办的其他工作。

债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处臵的责任主体，负责定期梳理本行业政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案；当出现债务风险事件时，落实债务还款资金安排，及时向债务应急领导小组报告。

发展改革部门负责评估本地区投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，牵头做好企业债券风险的应急处臵工作。

审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任。

地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处臵工作。

人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估，牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定。

当地银监部门负责指导银行业金融机构等做好风险防控，协调银行业金融机构配合开展风险处臵工作，牵头做好银行贷款、信托、非法集资等风险处臵工作。

其他部门（单位）负责本部门（单位）债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。预警和预防机制 3.1 预警监测

财政部门应当按照中央和省政府有关要求，建立债务风险应急机制，按照省财政下达的风险预警监测办法，运用相关指标监测债务规模，定期排查风险，及时实施风险评估和预警，做到风险早发现、早报告、早处臵。管委会及财政部门应当将政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项，纳入监测范围，防范财政风险。3.2 信息报告

管委会应当建立地方政府性债务风险事件报告制度，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

3.2.1 政府债务风险事件报告

财政部门预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前3个月向区债务管理领导小组报告，同时，研究制定应急处臵预案，经区债务管理领导小组审核后，由管委会提前2个月以上向市政府报告，并抄送市财政。发生突发或重大情况，管委会可以直接向省政府报告，并抄送省财政。

3.2.2 或有债务风险事件报告

政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告，经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，由管委会向市政府报告，并抄送上级或市财政。遇突发或重大事件，管委会可以直接向省政府报告，并抄送省财政。

3.2.3 报告内容

包括预计发生违约的地方政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。

3.2.4 报告方式

一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。分类处置 3.3.1 地方政府债券

对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。3.3.2 非政府债券形式的存量政府债务

对非政府债券形式的存量政府债务，经管委会、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：

（1）债权人同意在规定期限内臵换为政府债券的，管委会不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。管委会应当通过预算安排、资产处臵等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。

（2）债权人不同意在规定期限内臵换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由省财政统一收回。政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

3.3.3 存量或有债务

（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，各级政府及其部门出具的担保合同无效，对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

具体金额由管委会、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对管委会可能承担一定救助责任的存量或有债务，管委会可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

3.3.4 新发生的违法违规担保债务

对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照3.3.3第（1）项依法处理。

3.4 债务风险事件级别

按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处臵，防止风险扩散；当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处臵。

政府性债务风险事件监测主体为市级、区级政府。*州*管委会为县级以上政府派出机构，政府性债务风险事件按照行政隶属关系由市政府负责监测。

3.4.1 Ⅰ级（特大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约；

（2）管委会需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。3.4.2 Ⅱ级（重大）债务风险事件，是指出现下列情形之一： 1）管委会连续3次以上出现地方政府债券发行流标现象；

（2）管委会地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5%以上（未达到10%），或者利息违约金额占同期应付利息5%以上（未达到10%）；

（3）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件，影响极为恶劣；

（4）管委会需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。3.4.3 Ⅲ级（较大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）全市地方政府债务本金违约金额占同期全市政府债务应偿本金1%以上（未达到5%），或者利息违约金额占同期应付利息1%以上（未达到5%）；

（2）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件；

（3）管委会需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。3.4.4 Ⅳ级（一般）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）管委会无法支付地方政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出； 2）管委会无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（3）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成群体性事件；

（4）管委会需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。4 应急响应

4.1 分级响应和应急处置

管委会对其举借的债务负有偿还责任。管委会要加强日常风险管理，按照财政部《地方政府性债务风险分类处臵指南》，妥善处理政府性债务偿还问题。同时，要加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处臵。

4.1.1 Ⅳ级债务风险事件应急响应

（1）区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。

①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处臵政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处臵部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意臵换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处臵资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。

④管委会出现债务风险事件后，在恢复正常偿债能力前，除国务院确定的重点项目外，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。

（2）区债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。管委会年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付

10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

（3）管委会应当将债务风险应急处臵情况向市政府报备。

4.1.2 Ⅲ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

（1）区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，将债务风险情况和应急处臵方案专题向市债务管理领导小组报告。

（2）管委会偿还省政府代发的到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，可以申请由上级财政先行代垫偿还，事后扣回。

（3）管委会应当将债务风险应急处臵进展情况和处臵结果上报市政府，并抄送市财政。

4.1.3 Ⅱ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

（1）区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，汇总有关情况向管委会报告，动态监控风险事件进展，指导和支持管委会化解债务风险。

（2）管委会统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可以向市债务应急领导小组申请救助，申请内容主要包括债务风险情况说决的事项等。

（3）管委会救助申请由市债务应急领导小组提出审核意见，报市政府批准后实施，并立即启动责任追究程序。

4.1.4 Ⅰ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

（1）管委会建立债务风险处臵信息定期向市债务应急领导小组报告的机制，重大事项必须立即报告。

4.2 地方政府财政重整计划

当发生Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件时，由管委会决定是否实施财政重整计划，当发生Ⅱ级、Ⅰ级债务风险事件时，由市政府决定是否要对发生风险事件的地方政府实施财政重整计划。实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容：

（1）拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。2）优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，管委会其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。

（3）处臵政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

（4）申请市级救助。采取上述措施后，风险地区财政收支仍难以平衡的，应当及时向市政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金。5）加强预算审查。实施财政重整计划以后，管委会涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报市人民代表大会或其常委会审查批准的同时，必须报市政府备案。

（6）改进财政管理。管委会应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

4.3 舆论引导

根据处臵债务风险事件的需要，启动应急响应的地方政府或其债务风险应急领导小组应当及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，指定专门的新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。

4.4 应急终止

地方政府性债务风险得到缓解、控制，并实现财政重整目标，经区债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，终止应急措施。后期处置

5.1 债务风险事件应急处置记录及总结

在债务风险事件应急处臵过程中，管委会应当详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处臵结束后，要及时形成书面总结，向市人民代表大会常委会和市政府报告。

5.2 评估分析 债务风险事件应急处臵情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处臵措施、应急处臵效果以及对今后债务管理的持续影响等。相关地区应当根据评估结果，及时总结经验教训，改进完善应急处臵预案。保障措施 6.1 通信保障

启动应急响应后应当保持应急指挥联络畅通，有关部门应当指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

6.2 人力保障

要加强地方政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处臵、舆情应对等业务能力。启动应急响应的后应当部署各有关部门安排人员具体落实相关工作。

6.3 资源保障

发生地方政府性债务风险事件的管委会要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。

6.4 安全保障

应急处臵过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。技术储备与保障

债务应急领导小组可以根据需要，建立咨询机制，抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处臵工作，提供技术、法律等方面支持。

6.6 责任追究

6.6.1 违法违规责任范围

（1）违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为：

管委会债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额；

管委会及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；

举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；

管委会或其部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；

银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的；

政府债务资金没有依法用于公益性资本支出； 增加举借政府债务未列入预算调整方案报市人民代表大会常委会批准；

未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；

其他违反法律规定的行为。2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发„2014‟43号）等有关政策规定的下列行为：

管委会及其部门在预算之外违法违规举借债务； 金融机构违法违规向管委会提供融资，要求管委会违法违规提供担保；

管委会及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；

管委会及其部门恶意逃废债务；

债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；

其他违反财政部等部门制度规定的行为。6.6.2 追究机制响应

发生地方政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，管委会应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

6.6.3 责任追究程序

（1）区债务管理领导小组组织有关部门，对发生地方政府性债务风险的部门、单位开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报管委会审定。

（2）有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。3）管委会将地方政府性债务风险处臵纳入政绩考核范围。对实施财政重整的，视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。附则 7.1 预案解释

我国地方政府债务风险初探 篇6

近日，国务院办公厅发布《关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》(国办函〔2016〕88号)。同时，经国务院批准，财政部印发《关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)。就此，财政部有关负责人回答了记者提出的问题。

一、问：出台《预案》和《指南》的背景是什么? 答：实施地方政府债务风险防控，有利于提高地方政府动态监测、实时预警的能力，提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备，推进风险防控工作科学化、精细化，确保债权人和债务人合法权益，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。《中华人民共和国预算法》规定，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)要求，“建立债务风险应急处置机制。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制”。党的十八届五中全会明确提出建立风险识别和预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险，重点提高财政、金融等方面风险防控能力。

按照党中央、国务院决策部署，财政部全面贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中、五中、六中全会精神，积极构建规范的地方政府举债融资机制，严格实施限额管理，要求地方政府举债不得突破全国人大或其常委会批准的限额，依法设置地方政府债务的“天花板”;将政府债务全部分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，改变了以往政府债务游离于预算之外的局面，主动接受人大监督;开展风险评估和预警，督促高风险地区切实化解风险;发行政府债券置换存量债务，有效缓解地方政府到期债务偿还压力，减轻地方政府利息负担;加大专项检查力度，坚决制止违法违规担保融资行为等，既发挥了政府规范举债对经济社会发展的积极作用，又有利于防范财政金融风险，地方政府债务管理取得了积极成效，风险总体可控。但当前地方政府债务领域也出现了一些新的问题，主要是局部地区偿债能力有所弱化，个别地区债务率超出警戒标准，违法违规融资担保现象时有发生，一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等，需要引起重视。

图之于未萌，虑之于未有。建立地方政府性债务风险应急处置机制，是落实党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神以及预算法相关规定，提升国家治理体系和治理能力

现代化水平，全面依法治国，深化财税体制改革，防范和化解财政金融风险的重要举措。《预案》的出台将有力推动此项工作开展。

二、问：出台《预案》的目的以及工作原则是什么? 答：建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。

《预案》明确，建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制主要遵循以下原则：一是分级负责。省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导。跨省(区、市)政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理。二是及时应对。地方各级政府应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。三是依法处置。地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。

三、问：《预案》主要包括哪些内容? 答：《预案》和《指南》牢固树立和贯彻落实五大发展理念，适应和引领经济发展新常态，坚持总体国家安全观，在准确研判当前和今后一段时期我国地方政府性债务风险状况的基础上，坚持问题导向，依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》等法律法规和政策规定，遵循市场化、法治化原则，对地方政府性债务风险应急处置做出系统性安排，充分考虑各方合法权益，明确风险防控底线，建立预警和分级响应机制，严格风险事件责任追究，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

一是依法明确适用范围。依据预算法等法律和政策规定界定《预案》和《指南》的适用范围：纳入限额管理的地方政府债务，包括地方政府债券以及尚未置换为政府债券的存量政府债务;清理甄别认定的存量或有债务，包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

二是建立分级响应机制。按照风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级

政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。

三是实施分类应急处置。坚持法治化、市场化原则，严格依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》及其司法解释等法律规定，区分不同债务类型，分类提出债务违约处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。

四是严格落实责任追究。风险事件发生后，适时启动责任追究机制，对地方政府有关责任人进行行政问责和追究法律责任，对银行业金融机构相关负责人严格依法追责，增强地方政府和银行业金融机构领导干部的风险意识、责任意识，防范财政金融风险。

四、问：《预案》中提出的地方政府财政重整包括哪些内容? 答：财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。实施债务高风险地区财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采用的做法。地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。《预案》规定了财政重整的主要措施。包括：

一是拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府性资源收益。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待危机解除后再行恢复。

二是优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。

三是处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

四是申请省级救助。采取上述措施后，风险地区财政收支仍难以平衡的，可以向省级政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金等。待财政重整计划实施结束后，由省级政府自行决定是否收回相关资金。

五是加强预算审查。实施财政重整计划以后，相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或者其常委会审查批准的同时，必须报上级政府备案。确有不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，上级政府应当依法按程序提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。

六是改进财政管理。相关市县政府应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府债务风险政策措施的衔接。

五、问：《预案》中提出将对地方政府性债务进行分类处置，请问如何处置? 答：《预案》依据预算法、担保法、合同法及其司法解释等法律规定，区分不同债务类型提出处置原则，实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。

一是地方政府债券。地方政府依法承担全部偿还责任。

二是非政府债券形式的存量政府债务。新预算法实施后，地方政府举债只能采取发行政府债券方式，为此《预案》对非政府债券形式的存量政府债务处置进行了明确。债务人为地方政府及其部门的，必须在国务院规定的期限内置换成政府债券，地方政府承担全部偿还责任。债务人为企事业单位等的，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照合同法有关规定分类处理。即，债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并承担全部偿还责任;债权人不同意在国务院规定的期限内将偿债义务转移给地方政府的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回，地方政府作为出资人在出资范围内承担有限责任，依法实现债权人的风险和收益相匹配。

三是存量或有债务。具体包括：

——存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照担保法及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

——存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

四是新发生的违法违规担保债务。对新预算法实施以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照上述第三类情况中的存量担保债务依法处理。

另外，经国务院同意，财政部专门制定了《指南》，进一步区分存量债务中的银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型，分门别类明确具体处置措施，作为《预案》配套文件印发实施。

六、问：《预案》中为什么要提出责任追究?责任追究的范围、响应机制和程序是什么? 答：防范和化解地方政府性债务风险事关全局。按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)关于建立考核问责机制的规定，《预案》中专门对违法违规责任范围、追究响应机制、责任追究程序进行了明确。

一是违法违规责任范围。包括违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的行为;违反国发〔2014〕43号文件等有关政策规定的行为;其他违反财政部等部门制度规定的行为。

二是追究机制响应。发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件，应当适时启动债务风险责任追究机制，地方政府应当依法对相关责任人员进行行政问责;在地方政府统一领导下，当地银监部门应当对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

三是责任追究程序。有关任免机关、监察机关、银监部门根据省级政府审定的有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究;对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的市县政府，视债务风险形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔;属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。

七、问：贯彻落实《预案》应当把握的主线是什么? 答：一是坚持法治意识。地方政府债务风险应急处置涉及债权和债务关系。要充分认识地方政府债务管理与一般管理事务的差异性，全面贯彻依法治国的精神，坚持严格依据法律法规规定，妥善应对和处理各种可能出现的风险事件，保护好债权人和债务人合法权益。

二是树立风险意识。要主动适应和引领新常态，把防风险摆在各项工作突出位置。要按照《预案》要求，加强动态监测和实时预警，准确研判可能出现的地方政府债务风险及

其原因，对症下药，综合施策，力争把各类风险化解在源头，防止风险加剧或转化，并依法加强对金融机构的风险警示和提醒。

三是增强责任意识。地方政府债务风险防控事关总体国家安全。要坚持守土有责，妥善处理好促进经济发展和防范债务风险的关系，处理好金融创新和国家安全的关系，把职责范围内可能引发的风险防控好，不能把防风险的责任推给上面、留给后面或转嫁他人。

四是强化大局意识。地方政府债务风险防控涉及中央与地方、财政与金融、政府部门与社会主体、当前地方经济增长和国家可持续发展等之间的关系，错综复杂。加强地方政府债务风险防控，要站位更高一层，坚持从全局视角、整体思路出发研究制定各项政策，维护国家持久安全稳定。

我国地方政府债务风险初探 篇7

关键词：地方政府,融资平台,债务风险,研究综述

在2008 年中央4 万亿元投资的经济刺激计划之下,地方政府融资平台的数量与规模急剧增加,在一定程度上成功应对了经济危机的冲击,对我国的基础设施建设、产业结构调整起到了积极的作用,但是随着融资平台数量和规模的不断增加,融资平台的债务风险也在不断的加大,有关融资平台的债务风险问题,成为我国理论界与实务届的热点问题,国内地方债务总额已经超过20 万亿,预计2016 年后将会出现有一个到期还债的高峰,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》明确提出了建立规范合理的中央和地方债务管理和风险预警机制。

地方政府融资平台债务风险问题的研究方法

我国学者进行政府融资平台债务风险问题的研究时,主要采用规范分析、案例分析两种方法,研究我国地方政府融资平台的债务风险成因、评价、应对措施,很少采用实证分析研究方法。这与西方学术界不同,西方学术界一般采用实证分析法,分析融资平台的行为动因、运行效率和市场化的问题。

1.规范分析研究

张丽恒(2011)分析了我国融资平台债务风险的成因、表现形式及对策建议,其中将债务风险主要分为社会性风险、管理性风险、发展性风险、金融性风险。

王倩(2015)以公共受托责任、善治政府理论、新公共管理理论为基础,分析了我国地方政府债务风险的现状及形成原因。

周卫强(2014)以权责发生制政府预算会计的改革为视角对政府债务风险进行了剖析,依据Hana(1998)提出的风险矩阵对我国的政府债务进行了分类。

陈晓萍等(2016)采用博弈论方法,对融资平台债务风险进行了理论分析,从逆向选择的角度探讨了债务风险的成因,分析融资平台融资的博弈过程,指出银行和地方政府融资平台会各自得到期望的效用。

2.实证分析研究

孙琳等(2015)通过整理45 个国家的政府预算和会计信息,运用OBI指标(open budget index)和政府债务占GDP的水平作为替代变量,建立面板回归模型进行实证分析,并提出权责发生制的采用可增强信息的对称性和透明度,能够披露出债务存在的风险。

刘骅等(2014)选取长三角地区15 个政府融资平台作为研究样本运用SPSS1.6 软件,采用因子分析法对融资平台债务风险进行综合评价,采用K—均值聚算法对15 个样本进行了风险状态的划分,得出15 我国融资平台具有轻度风险的结论,采用BP神经网络模型运用MATLAB6.0 软件进行检验,显示了具有较强的精确性和有效性。

谢欣(2014)以960 家融资平台企业为研究样本,选取2008—2012 年的数据使用面板回归模型,对融资平台债务风险进行了实证分析,采用新陈代谢模型对我国融资平台债务的可持续期间进行预测。

3.案例分析研究

刘昊(2013)以东部某省作为研究对象进行了案例研究,通过调研其债务状况,描述了债务的规模、用途等,研究发现融资平台在发挥积极作用的同时,也积累了大量的债务,不同级别的政府融资平台债务风险不同,级别越低风险越高,各级融资平台需要建立一个科学、系统的债务风险监测体系与应对机制,标本兼治。

其他学者如刘娅(2014)以成都工业投资集团为例、洪源(2012)以中部某省份为例、敬志江(2011)以湖南省为例、高家宁(2012)以青海省为例,进行了案例研究,均得出了类似的结论。

地方政府融资平台债务风险的程度

有关地方政府融资平台债务风险的程度研究,主要集中在两个方面:一是根据官方统计数据,依据国际通行的评价指标对我国当前整体的融资平台债务风险进行估计得出两类结论:一类是债务风险巨大,一类是债务风险可控,有关这方面的研究很多。二是研究如何对我国融资平台债务风险的程度进行度量,设计可行的度量工具,有关这方面的研究则相对较少。

张丽恒(2011)认为,我国政府融资平台的债务负担处于安全范围之内,但是目前债务正处于拐点位置,潜在的风险很大,如果不加以控制,债务风险后果不堪设想。

张琳等(2015)指出,我国目前的政府债务总额在整体上较为稳健,还未出现高负债的情况,但是负债的结构性问题突出,大部分来源于银行贷款,潜在的传导性风险较大。

谢珞等(2014)认为,当前我国地方政府融资平台债务结构复杂、债务原因多样、债务的规模较大、债务扩张机制强劲。

薛菁(2014)认为,要对不同级别和地区融资平台的风险区别看待,东部地区的融资平台债务风险小于中西部地区,行政级别较高的地区融资平台债务风险小于行政级别较低的地区,主要是由于资金使用效率、使用方向、还款来源不同。

田翔宇(2014)认为,我国政府融资平台债务增长速度过快,财政指标不达标,偿还严重依赖于财政收入,责任主体模糊,政策性风险突出,东西部地区经济落差大,中西部地区更依赖平台,融资来源大量依靠贷款。

胡胜等(2015)认为,地方政府融资平台债务是指地方政府融资平台因基础性项目以及福利性项目等举借的债务。债务呈现的特点是债务规模大,偿还期集中。在巨额的地方政府融资平台贷款中,2014 年、2015 年偿付压力特别大。

何杨等(2012)对我国财政负债风险进行了估算,中西地区的债务规模和偿债压力较大,市县级融资平台债务集中到期率较高、过度依赖于土地财政的偿还。

王亚芬(2014)认为,我国的政府债务规模庞大,但风险可控。

巴曙松(2010)、陈少强等(2010)都认为,融资平台债务风险不大,出现债务危机的概率不高。

杨大光等(2014)构建了地方政府投融资平台负债规模的上限和风险程度估算模型,通过定量分析,为测量政府融资平台负债风险的程度提供了一种新方法。

地方政府融资平台债务风险的成因

根据对现有文献的梳理和归纳,发现对地方政府融资平台债务风险形成的原因总体可分为内部和外部两个方面:

1.内部原因

赵云旗(2013)认为,我国政府融资平台普遍存在债务规模失控、债务使用低效、风险管理缺失,偿还能力乏力等现象导致政府融资平台的债务风险形成并不断加大,在国家审计署跟踪的6576 家地方政府融资平台公司中有26.37%共计1734 家融资平台公司出现亏损,尤其是大多数县乡级融资平台几乎没有盈利能力。

袁鲲等(2013)认为,我国政府融资平台在设立时就存在一定的法律风险,预算法、担保法都未对融资平台的权责做出明确规定,运作中存在非法挪用贷款现象,缺乏有效的内部治理机制和约束机制,股权关系不清晰、管理人员缺乏专业性。

李维(2013)指出,在现有的财政预算制度下,融资平台财务信息无法有效披露,商业银行和融资平台之间存在信息不对称现象,导致商业银行放贷的盲目性较大,增加了贷款的风险,此外偿债主体不明确,地方政府多重身份,没有真正的投融资主体。

金永利等(2014)认为,当前我国财政的记账基础不利于信息的披露,政府会计信息质量不高,收付实现制会计在防范政府债务风险和危机没有很好的起到监督管理作用,不利于监督政府负债状况.

何杨(2012)指出,我国政府融资平台债务结构不合理,过度依赖于银行,很容易诱发金融性风险,债务期限长短期搭配不合理,集中到期率较高,偿还来源过度依赖于土地。

2.外部原因

张丽恒(2011)认为,我国地方政府融资平台债务风险的形成与当前大规模的城镇化、工业化建设有关,城镇化和工业化增强了政府的偿债能力,催动了政府融资平台的快速发展,但是地方政府容易受到麻痹,放松对债务的预警和监控,导致风险不断的积累,以致会引发政府的财政风险。

李明(2015)认为,银行业等金融机构对政府融资平台有特殊的偏好,银行将资金贷给政府项目,一方面可获得利润,另一方面可获得企业追求的良好的政企关系,政府投资项目预算的软约束,是地方政府成为债务的担保人,相比企业而言,贷给政府资金更安全、更可靠,因此大量的信贷资源投放到政府融资平台,以至于将政府融资平台债务风险被列为商业银行面临的四大风险之一。

袁鲲等(2013)认为,融资平台举债缺乏监管,地方政府融资平台举债带有很强的隐蔽性,债务口径统计不统一,中央政府无法有效监管,特别是地方政府幻想即使出现债务风险,中央政府也会出面解决,进而引发更严重的偿债危机。

梅建明(2011)认为,财税体制改革导致地方政府财权与事权不对称,地方政府事权多、财力少,存在着严重的资金缺口。

高培勇(2011)指出,政府将GDP作为干部考核的方式,导致地方政府普遍过度投资,为了追求GDP增长大量举借债务,造成了政府负债规模不断扩大,潜在风险不断增加。

地方政府融资平台债务风险的预警

对政府融资平台债务风险预警的研究主要采用计量经济学、统计学等研究工具,采用定量研究方法设计债务风险预警体系,提前判断和识别债务风险。

洪源等(2012)设计了包括债务规模风险因素、债务结构风险因素、经济财政运行风险因素在内的地方政府性债务风险预警指标体系,并选取我国2007—2009 年东、中、西部地区9 个县的27 个样本数据进行实证分析,得出结论:大部分样本地区的债务风险都处于“中警”及以上状态,地方政府债务风险普遍较高,同时,样本地区债务风险综合评价值不断提高,说明近年来我国地方政府债务风险呈现出不断上升的趋势。

裴育(2010)研究了地方政府风险预警模型并进行相关检验,试图建立地方政府债务预警体系的一个基本框架。在具体指标设计上运用AHP法进行定性、定量分析,分别设立了警情、警兆指标体系,并建立了冠新经济技术开发区债务风险判别模型。

刘畅(2011)引入层次分析法,建立6 个风险维度,采用国际通行评级尺度对融资平台进行预警。

金荣学等(2013)认为,预警模型要具备预警功能、适时监控功能、风险预算功能,从经济、政治、社会三个角度选取了14 个具有代表性的指标作为预警体系指标,采用层析结构分析法建立了指数指标,采用德尔菲法对指标权重进行了确定,各设置5 个层次,建立了融资平台债务风险预警模型。

地方政府融资平台债务风险的应对

对如何应对和化解政府融资平台风险的研究文献较多,主要涉及财税体制改革、政府会计改革、政府绩效考核制度改革、加强平台自身建设、加强金融机构监管等几个方面。

邢俊英(2004 年)认为,应在政府会计中引入权责发生制原则和谨慎性原则、扩大政府会计的核算范围和改进政府会计报告制度,通过会计制度的改革,增强会计信息的透明性和可靠性。

李靠队(2016)指出,通过权责发生制综合财务报告制度,将政府债务显性化,通过PPP将政府债务进行优化,化解地方政府融资平台的存量债务,降低负债率,减少债务风险和危机发生的概率。

王倩(2015)提出树立正确的业绩观,建立善治政府,政府为了追求政绩盲目的举债只会增加政府的债务风险,政府应该寻求最优的资金结构,合理举债,还政于民。

潘长风(2016)指出,政府融资平台要建立良好的治理结构,完善相关制度,做到产权清晰,政企分开,管理科学,保障融资平台运行的独立性,提高融资平台的运行效率和市场化程度,增强自身的盈利能力。

袁鲲等(2013)认为,应完善政府和银行对融资平台的监管和风险管理制度,制定动态有效的监管体制,根据融资平台和政府的偿债能力,建立合理的预警指标体系,密切跟踪融资平台财务状况的变化,对融资平台的重大资产负债变动、人事变动等实施监控,充分发挥商业银行在在跟踪监控融资平台运营状况和到期还款进度过程中的核心作用。

刘娅(2014)认为,应推动投融资平台融资行为的市场化,采用透明性高的债券、资产证券化等融资方式,使第三方独立的中介机构参与其中,建立市场化的约束机制,规范投融资平台的运作。

何杨(2012)认为,应该降低对土地财政的依赖,进行税制改革,为政府提供稳定的财政来源。

杨大光(2014)认为,地方政府还要注重对资源的使用效率,对其业绩的评价,要改变政府的投资价值观,不能只简单地看重地方经济增长率、国内生产总值、基础设施建设增长率等指标。

田祥宇(2014)认为,推进财税体制改革,增加地方政府财政的可支配能力,强化预算约束,建立现代预算制度,落实新预算法,加强地方政府的税政管理水平,增强地方政府的财力。

吴涛(2014)认为,应建立债务偿还保障机制,可参考国外的做法建立专门的偿债基金,不仅有降低地方债务风险的功能,还有资金的收集、核算、增加信用的功能。建立债务偿还保障机制,一是明确偿债资金来源,二是设立政府年度调节准备金,三是安全规范。

研究评述

总体而言,学者们对我国融资平台债务风险问题的研究已非常深入,达成了许多共识,如地方政府融资平台的主要成因,是否存在的一定的风险,应采取多种手段应对融资平台出现的债务风险等。但是也具有一定的局限性,主要是研究方法和理论基础较单一和薄弱,定量研究和经验研究较少,更多的是以规范研究和描述性的建议为主。

建议在以后的研究中,应着重从这几个方面展开:一是建立理论研究框架,在研究中广泛采用信息经济学、新公共管理理论等主流的经济学理论。二是研究适合我国体制的融资平台债务风险评价和预警机制,结合我国情的特殊性,设计可操作性的工具。三是获取丰富的数据,进行定量研究,拓宽研究对象的范围,获得更精确的研究成果。

参考文献

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我国地方政府债务风险初探 篇8

【关键词】地方政府性债务 风险防范与管理

一、地方政府性债务产生的背景

政府债务是目前理论界和各国政府普遍关注的问题。世界范围内至少有三次由政府债务引起的危机。政府债务风险问题至今仍是威胁着世界经济的稳定与发展的重要影响因素。

2008年，世界经济危机爆发，我国政府注入四万亿元资金刺激经济发展，同时鼓励地方政府举债，关于基础建设的地方政府项目迅速增加。多年来，地方政府通过举债融资，改善了地区的基础设施和公共环境，促进了经济和社会的发展，贡献之处有目共睹。但是如何在保证城市基础设施建设、推进城市化进程的同时，更好的控制地方政府负债的风险，保证地方财政的健康运行，是地方政府风险控制的一个重大课题。2011年至今，仅审计署就对地方债展开了三次审计，规模一次比一次大，间隔一次比一次短。同时，各界也开始反思地方债问题背后的深层原因。2013年，国家审计署公布《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》，其结果显示，截至2013年6月底，地方债务总额为17.8909万亿元。其中，负有偿还责任债务为10.8859万亿元，具有担保责任债务为2.6656万亿元，承担一定救助责任的债务为4.3394万亿元。地方政府债务包括省、市、县、乡四级政府的债务。

二、地方政府性债务的内涵及风险表现

（一）地方政府性债务风险的内涵

按照世界银行高级经济学家汉娜提出的财政风险矩阵，可以把政府债务分为政府直接显性债务、政府直接隐性债务、政府或有显性债务和政府或有隐性债务四类。

地方政府性债务是指地方政府为了向本地区提供具有公共性质、基础性质以及民生性质的服务和设施，通过专门成立的企业，对外直接借入的或负有担保义务的债务。地方政府会对债务给付一定的利息，或者在特定债务人无法支付时，地方政府有责任给付，是有偿取得公共收入的一种形式。对地方政府性债务的理解，首先要注意地方政府性债务的发起人是地方政府，直接借债的企业只是起到一个媒介和规避法律对地方政府发债的限制性规定的作用。其次，发债的目的是筹集地方所需要的建设资金，弥补财政资金的不足，为本地的公益性、民生性服务和设施提供资金来源。再次，地方政府性债务不仅仅指的是直接负有偿还本息义务的债务，还包括负有担保义务的债务和其他一些相关的债务。最后，债务到期要还本付息，地方政府或者直接偿还借款人本息，或在特定债务人无法支付时，有偿还责任。总之，地方政府性债务一定是有偿取得的。

（二）地方政府性债务风险的表现形式

1.规模上的风险。规模方面所具有的风险是指地方政府性债务规模偏大，增长迅速，长此以往很可能导致地方政府无法按时偿还所有债务的风险。现阶段我国地方政府性债务规模较大，虽仍在可控范围内，但在一些地区已经超出了政府的财政承受能力。如果在一段时间内出现大规模的债务到期，那么政府很可能无法及时足额偿还，带给本级和上一级政府及其他系统的压力和风险是可想而知的。

2.结构上的风险。结构方面的风险主要是指地方政府性债务不只是显性的、一目了然的债务，还包括很多隐性债务和或有债务，这些债务在总债务规模中比例过大就会带来很多隐蔽的风险。这是因为隐性和或有债务不像直接显性债务那样容易统计、测量和监控，规模越大，所占总债务规模比例越大，不可控因素就越多，越会增加结构风险。

3.效率上的风险。效率方面的风险具体是指所融入的债务资金使用效率不高，无法从资金使用项目上获得收益，或者只能获得很少收益的风险。这里的使用效率不仅指项目本身的获利能力，还指资金管理上的效率，甚至后者更为重要。我国当前确实缺乏对债务资金科学的管理和使用方法，效率上的风险是很高的。

三、地方政府性债务的风险防范和管理

2014年我国针对地方政府债务问题制定颁布了一系列规范性文件。2014年8月31日，全国人大常委表决通过了关于修改预算法的决定。新的预算法规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”在经过反复斟酌后，2014年10月初国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（即43号文）。这也被认为是迄今关于地方债事项最全面的权威文件。43号文规定，截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报；从2016年起，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。为了落实43号文，财政部在2014年10月下旬又印发了配套文件《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，首次明确了哪些债务由企业负责，哪些债务归属地方政府，最终成为地方政府的直接债务。

新的预算法为建立我国以债券为主的地方政府负债融资机制和降低地方政府负债融资压力并行机制提供了良好的契机，为此，应该严格规定地方政府举债的上限，建立地方政府举债规模控制和风险预警体系；加快编制政府资产负债表，使我国地方政府债务信息更加透明，使政府的债务规模控制在合理范围内；进一步明确债务资金的用途，对不同类型的债务实行不同的管理办法；要积极利用政府与社会资本合作的模式，进一步减轻政府负债的压力。

总之，积极采取有效措施，按照规定对地方政府性债务进行严格管理，使之透明化、公开化，规范化，那就一定可以发挥它的积极作用，促进我国社会的经济增长和社会进步。