开展政策性农业保险工作的原因

开展政策性农业保险工作的原因（推荐7篇）

开展政策性农业保险工作的原因 篇1

政策性农业保险不属于一般商业保险的范畴，是运用保险经济制度所进行的一种风险管理和社会管理，是政府对农业支持而作出的一种制度化安排，它是根据概率论和大数法则，为被保险人在从事种植业和养殖业过程中，因自然灾害或意外事故所造成的经济损失给予保险责任范围内的经济补偿的一种保险。

政策性农业保险的性质。

1、它是一种准公共产品。需要政府来推动和提供。农业是国民经济的基础，农业保险具有强烈的正外部性和非排他性，加上农业生产经营过程中的高风险、高成本，商业保险公司无力提供，需要政府的支持和推动。

2、它不同于一般的商业保险。它不以盈利为目的，反映的是政府的农业和农村经济政策，但可以与市场化运作相结合。

3、它是政府保护农业的重要政策工具。农业是基础产业，农民是弱势群体，对农业进行补贴和政策支持是世界各国的普遍做法。同时，它也是WTO允许的各国支持农业的“绿箱”政策之一。

4、它是分散政府任期内救灾风险的有力保障。通过政策性农业保险，把不可预测的灾后财政救助前移为定量的灾前保险补贴，有利于减轻因不可抗力导致的各级财政救助压力，促进和谐社会建设。

农业的产品是活的动植物，容易受到各种灾害的影响，因此历来被认为是风险比较大的产业。保险作为一种现代经济制度，可以发挥其转移风险的作用，当灾难发生时，能把造成的损失降到最低限度，因此大力发展农业保险是提高我国农业抗风险能力的重要环节。但是，由于农业的特殊性，作为保险市场的一项产品，农业保险有其天生的弱点。农业

灾害面积大、范围广、受灾同时的特点，使得农业保险的赔付率（赔款支出与保费收入的百分比）一直居高不下，农业保险成了很难盈利的险种，陷入“要么农户保不起，要么公司赔不起”的两难处境。仅存的一些开展农业险的地区，出现了“少做少赔，多做多赔，不做不赔”的局面。因此，在上世纪九十年代保险公司商业化运营以来，在整个保险业迅猛发展的同时，无论是全国还是我省，农业保险都在一片亏损声中逐年萎缩。

新中国成立后，我国农业保险先后经历了20世纪50年代的兴起和停办，80年代的恢复试办，90年代萎缩低迷和2003年后的迅速发展这四个具有明显特征的时期。2003年底后的农业保险在政府引导、财政支持、经营主体等方面发生了重大变化，被认为是我国农业保险真正兴起的开始，是我国农业保险发展的新阶段。近年来，我们又称之为解决“十年致富奔小康，一朝灾害全泡汤”、为农民增收致富构筑起的一道“防火墙”。在一定意义上来讲，地方政府的支持力度在很大程度上决定了农业保险的推广速度

从2004年以来的连续7个中央1号文件要搞好农业保险。2007年党中央、国务院助推政策性农业保险以来，我国农业保险进入了快速发展的新时期。

经过五年的发展，江苏政策性农业保险试点实现了“三个基本涵盖”，即保险险种基本涵盖我省种植养殖业主要品种；保险责任基本涵盖我省发生较为频繁和易造成较大损失的灾害风险；参保对象基本涵盖从事农业生产和农产品加工的各类主体。全省农业保险的覆盖网络已经形成。经过五年的试点，江苏在探索农险发展道路上取得了三个显著成绩：

一是江苏特色的“联办共保”的农险经营模式得到巩固发展；二是承办公司服务质量和农险工作队伍素质不断提高；三是农业保险的惠农功能作用的发挥日益明显。

为什么要搞好政策性农业保险？开展农业保险是党中央、国务院加大对“三农”工作支持力度的一个新探索、新举措，是一项顺民意、得民心的惠农工程。发展农业保险是一项重要的支农惠农举措。“三农”问题是事关国计民生和社会和谐的重大问题，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则大局稳。开展农业保险对于规避农业风险、健全农村社会保障体系具有十分重要的意义。一是开展农业保险有利于构建农民收入稳定增长的机制。农业是靠天吃饭的高风险产业，面临着自然和市场双重风险。近年来，自然灾害及病虫害、动物疫情发生频繁，尽管农业基础设施建设有所加强，但农业防灾、抗灾的能力仍然较弱，农业时刻面临着各种意想不到的自然灾害的影响。目前，在我县农民人均纯收入中，有50%来自于农业。因此，保证农业收入的稳定，就在一定程度上保证了农民收入的稳定。开展农业保险，能够保障农业预期收益的实现，有利于农民增加对农业的投入，提升农业发展水平。如开展母猪保险，就能调动农民饲养母猪的积极性，稳定母猪养殖，从而达到促进生猪业稳定发展的目的。二是开展农业保险是建立健全农村社会保障体系的客观需要。近年来，各级政府不断加大对农业的投入，在新农村建设中，积极推进新型农村合作医疗、农民养老、低保等一系列惠民措施。开展政策性农业保险，有效弥补了农业产业保险的不足，为农业生产者提供安全支撑，促进农村社会的和谐稳定。开展农业保险，可在整体上提高农业防灾、抗灾效能，消化灾害损失，分散生产经营风险，保障农民利益

开展政策性农业保险工作的原因 篇2

一、2007-2010年内蒙古政策性农业保险开展基本情况

自2007年起, 内蒙古开始试点推广玉米、小麦、大豆和能繁母猪等政策性农业保险, 后来, 油菜籽、葵花籽、马铃薯等农作物和奶牛等牲畜也纳入覆盖范围。2007年, 内蒙古全年共承保农作物种植面积1911.14万亩, 为全区12个盟市、79个旗县区近123万农户粮食作物生产提供了43.4亿元的风险保障, 在全区11个盟市开展了能繁母猪保险, 共承保能繁母猪47万余头, 承担风险责任4.7亿元。全年政策性农业保险实现保费收入4.33亿元, 全年累计赔付支出3.32亿元。

到2010年, 内蒙古增加了温室大棚保险、生猪养殖保险、肉羊养殖保险、肉牛保险、蔬菜种植保险和葡萄种植保险等农业保险品种。政策性种植险承保206万农户各类农作物6466万亩, 为215万户农牧民提供了风险保障195亿元, 承保能繁育母猪、奶牛等牲畜70多万头。农业保险业务经过头3年迅速扩张后进入稳健发展阶段, 全年累计实现保费收入14.70亿元, 全年累计赔付支出9.72亿元, 156万户次农牧户受益, 充分发挥了支农惠农积极作用。

注:本年度的承保面积占比=本年度的承保面积/上一年度的种植面积;本年度的承保头数占比=本年度的承保头数/上一年度的存栏头数。

内蒙古农业保险的发展过程中, 财政补贴力度逐年加大, 在保额标准不断提高, 促进了政策性农牧业保险业务的推广。2010年, 内蒙古水浇地玉米、小麦的保险金额由每亩350元提高到了每亩400元, 旱地玉米、小麦的保险金额则分别由每亩200元、210元提高到了每亩220元。同时, 大豆的保险金额也由每亩180元提高至200元, 葵花、油菜的保险金额分别由每亩190元、150元提高至每亩250元、170元。

二、内蒙古开展政策性农业保险的基本原则、保险金额及费率情况

内蒙古开展农业保险的基本原则是“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”, 即政府通过财政提供保费补贴等调控手段, 推动农民自主自愿投保, 主要由保险机构以市场化经营方式来分散风险、分担损失。

在保险金额和保险费率方面, 全区种植业保险补贴的保障金额原则上为保险标的生长期内所发生的直接物化成本, 养殖业保险补贴的保险金额参照投保个体的生理价值 (包括购买价格和饲养成本) 确定, 其中能繁母猪每头1000元, 奶牛每头5000元。种植业的保险费率根据保险责任、保险标的多年平均损失情况、地区水平和招标情况统一确定, 养殖业保险的保险费率为能繁母猪6%、奶牛8%。

在保费补贴比例方面, 为了扩大农业保险覆盖面, 自治区累计下拨财政资金13.2亿元, 专门用于补贴政策性农牧业保险业务和提高保额标准。种植业保险为财政部补贴35%, 自治区财政安排补贴55% (其中:25%由自治区本级以专项资金的方式补贴, 其余30%通过一般转移支付下达给旗县, 由旗县财政予以补贴) , 其余10%保费由农户负担。养殖业保险为能繁母猪由财政部补贴50%, 自治区本级财政补贴20%, 盟市、旗县级财政各补贴10%, 其余10%由农户承担;奶牛保险由财政部补贴30%, 自治区财政安排补贴50%, 其余20%由农户承担。

三、当前政策性农业保险开展中影响可持续发展的主要问题和突出矛盾

(一) 法律法规体系不完善, 政府相关配套政策缺位

国外经验表明, 凡是农业保险办得比较成功的国家都制定了农业保险法, 使农业保险在法制轨道上运行。当前, 全球已有40多个国家建立了较为健全的农作物保险制度。美国早在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》, 为农作物保险业务的开展提供了明确的法律依据。我国至今未出台专门的农业保险相关法律法规, 农业保险的法律保障体系比较薄弱。国务院1985年颁布的《保险企业管理暂行条例》、1995年的《保险法》和2002年新修订的《农业法》对农业保险只是略有涉及, 财政部的《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》 (财金[2007]25号) 属于部门规章, 尚未形成系统的农业保险法律体系, 制度的落后影响了农业保险的可持续发展。

在中央对农业保险的财政税收优惠政策方面, 我国目前只对农业保险免征营业税, 《中华人民共和国营业税暂行条列实施细则》第26条第4款规定“为种植业、养殖业、牧业种植和饲养的动植物提供保险业务免征营业税”, 暂无其他的税收优惠政策, 免税税种过于狭窄, 农业保险对商业性保险公司和农户吸引力明显不足, 一定程度上也制约了农业保险的发展。

(二) 补贴品种少, 承保范围有限

目前, 内蒙古列入国家财政补贴范围的农作物品种仅限于主要粮食作物和油料作物, 包括玉米、小麦、大豆、油菜籽、葵花籽、马铃薯, 养殖业品种限于近两年社会反映强烈的能繁母猪和奶牛, 承保补贴品种只有8个, 农产品数量品种繁多与政策性农业保险极小的承保品种形成明显的冲突。而且在实际运作中, 由于各地政府提倡“一乡一品、一村一品”, 各地种植品种和养殖品种差异很大, 一些乡村的主要农作物不在中央财政补贴范围, 地方财政也不具备单独补贴能力, 造成政策性农业保险开展中事实上的不公平, 不利于惠农面的拓宽。

很多国家的农业保险范围覆盖主要粮食主产区, 美国、日本、加拿大的承保范围不仅仅覆盖一般的农业风险, 而且还提供农民收入保险, 而当前我国的政策性农业保险仅在试点范围内进行, 承保的范围十分有限。

(三) 保费补贴拨付划转机制不尽合理

内蒙古政策性补贴保费是由中央和自治区两级财政共同负担, 各级财政通过转移支付层层下拨, 最后由旗县财政统一划拨给县级保险机构。有些旗县由于资金周转原因, 不能将财政补贴资金及时划拨保险公司, 影响了资金的正常周转。以2009年为例, 2009年的财政补贴在2010年初才陆续下拨到县级保险机构, 而保险机构实施收支两条线, 收来的农业保险保费又要逐级上划给总公司, 总公司再拨付赔款。这种划拨机制不仅增加了资金流转时间, 而且严重影响了农业保险赔款的正常支出, 农业保险的补偿作用不能及时发挥。中央财政资金补贴制度缺乏稳定性, 2009年以前实行的是预付结余滚存制, 2009年又改为实报应付制, 这对基层部门工作的开展形成了不利的影响。

(四) 投保人存在逆向选择与道德风险问题

农业保险中由于农业保险的经营标的在被保险人的控制之下, 受被保险人的行为影响很大, 保险人与被保险人之间的信息不对称, 使保险双方在农业保险商品交易中处于不对等的地位;加上自然灾害的种类、发生频率及周期难以确定, 农业生产的地域性, 极易发生逆向选择和道德风险, 使农业损失中的道德风险难以分辨, 逆向选择突出, 保险人难以控制。例如内蒙古2008年农业保险政策出台时间与农业生产周期不相匹配, 正常情况下经营农业保险的保险公司每年都会等政府农业保险方案出台后才能开始承保工作。但《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区2008年农业保险保费补贴实施方案的通知》 (内政办发[2008]44号) 于2008年6月2日下发, 政策性种植业保险的承办区域划分结果、保险条款费率等于2008年7月2日下发。由于时间紧任务重, 各承办公司的承保工作在2008年8月20日左右仓促完成。事实上内蒙古主要农作物播种时间在5月份基本完成, 承保基础材料大多依赖农牧业部门和旗县政府提供, 由此导致大部分地区普遍出现先出险、后签单的现象, 逆向选择现象比较普遍。在农业生产灾害显现的时候, 极少数参保农民就要减少农业生产的正常投入, 使受灾的成数提高, 加大了农业保险理赔资金的额度, 从而出现了道德风险。比如大棚保险, 有些棚户盖大棚时用劣质薄膜, 阵风过后薄膜损坏要求保险赔付, 而阵风等级又不好测定。再如奶牛保险, 当奶牛市场波动, 投保时奶牛市价下跌后, 此时奶牛出现生病、难产等现象时, 主人会选择不给奶牛治疗, 宁愿其死亡从而获得高额赔付。如果赔付就是纵容作假, 不赔付取证又难, 类似的问题已逐渐显现出来。

(五) 承保、理赔不规范

在开展政策性农业保险的过程中, 由于农业保险承保工作点多面广、时间集中, 旗县保险机构人员较少, 无力自行验标承保, 保险公司主要利用村镇干部在村民中的影响力和威信带动农民参与政策性农业保险, 并基本依靠村干部填写承保清单并收取保费, 这在很大程度上有利于政策性农业保险的开展, 但也造成了一些问题。首先, 很多农民盲目跟从村镇干部参与政策性农业保险, 自身对赔付条件等并不了解, 在未能达到赔付条件得到赔付时, 造成农民对保险公司的不信任, 更可能产生一定的负面影响。其次, 一些乡镇干部为了自身利益和完成任务配额, 出现了在村民不知情的情况下为其投保等不规范行为, 更有冒领保费的行为发生。这些不规范行为在很大程度上阻碍了我国政策性农业保险的发展。在理赔中, 当前主要采取村委会统一报案、旗县农业保险专家小组抽查的方式进行查勘, 由于抽查面所限, 存在定损难和多赔、少赔或平均赔付的不合理现象。

(六) 投保人投保积极性不高, 农业保险的有效需求不足

农村经济的持续发展, 必然形成对农业保险的巨大需求, 但目前我国农业保险的有效需求普遍不足。实际承保中, 很多农户都表现出强烈的保险意愿, 但他们只愿意为年年受灾的农田进行选择性投保。有效需求不足的主要原因一是超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能, 狭小的经营规模使农民产生较低的预期收益, 因而也不愿付出现实的保险成本;二是受传统农业的影响, 农民的保险意识还较差;三是农业保险供给不足, 品种单一。内蒙古2008年由于受“三聚氰胺事件”影响, 奶牛养殖户收益下降, 投保积极性不高。当年拥有300万头奶牛, 但奶牛承保面仅为7%。

(七) 商业保险公司经营中的规范制度缺失

当前政策性农业保险交由商业性保险公司经营的模式存在很大的制度漏洞, 如承保时误导农户, 没有对农户就条款费率进行解释说明, 恶性价格竞争现象突出;核算时内控不严, 将商业性农业保险和政策性农业保险混合以谋取国家财政税收补贴, 借政策性农业保险冲销假账和应收保费;理赔迟缓, 借故推脱等。以上问题不仅严重损害了参保农户的利益而且大大降低了国家的信誉, 使得农户对政策性农业保险产生质疑和抵触情绪, 造成进一步开展业务困难。

(八) 巨灾风险转移制度缺失

由于农业的高风险性和不确定性, 如果出现了较大范围的损失, 单靠农业保险的保费收入来赔付完全是杯水车薪, 因此引入农业保险的风险转移机制, 特别是建立国家级的巨灾准备金制度来分散农业经营中的系统性风险十分重要。然而, 我国目前尚无一个省、自治区、直辖市着手建立巨灾补偿准备金, 也没有建立农业再保险。有部分试验的省、区、市安排了诸如“大灾基金”的区域性风险基金, 但与农业保险需要的巨灾风险分散机制无论从规模上还是运作模式上都相去甚远。目前我国的《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》规定:经办机构应按补贴险种当年保费收入25%的比例计提巨灾风险准备金, 逐年滚存。实践中, 保险经办机构因为种种原因, 并未提取。内蒙古未建立大灾风险准备金制度, 农牧业再保险由政策性农业保险承办公司委托总公司与国际、国内再保险公司协商后进行安排。内蒙古作为干旱灾害多发地区, 巨灾风险的不确定性随时可能使商业性保险公司的理赔工作处于尴尬境地, 不利于农业保险的可持续发展。

四、政策性农业保险可持续发展的政策建议

(一) 健全法律保障体系, 加大税收优惠政策力度

我国应着手及早制定出台《农业保险法》, 以立法形式明确农业保险的性质、范围、经营原则、经营主体、收益主体等事项, 明确政府、公司、农户各自的权利义务, 使政策性农业保险的开展逐渐走上长期化、规范化、法制化的道路, 并充分利用WTO规则允许的“绿箱政策”, 大力发展农业保险。

同时, 农业保险因自身特性, 呈现有效需求和有效供给双向不足的特点, 难以完全商业化, 因此在发达国家多被当作社会保险和福利措施, 大多数国家在对农民进行保费补贴提高农业保险需求的同时, 也对农业保险的经营实行免税政策。为了提高经办机构的积极性, 应扩大农业保险免税税种直到对农业保险免征一切税, 通过税收优惠减轻农业保险的经营压力, 鼓励保险公司进一步降低费率, 加快农业保险基金的积累, 提高风险保障能力。

(二) 扩大补贴品种

政策性农业保险品种的确定不应仅仅着眼于粮食安全, 而应扩大视野, 着眼于农民增收, 才能真正调动农民的参保积极性。相应地, 在确定政策性农业保险补贴品种时也应因地制宜, 以地市为单位, 筛选当地的支柱型农作物, 以此确定补贴品种, 逐步开发适合当地农村经济发展的农业保险产品, 通过保险形式鼓励农业产业化、规模化、多元化。

(三) 改进保费补贴拨付划转机制, 强制推行赔款“一卡通”

建议中央和自治区财政补贴部分, 应由省级财政核准后, 直接划拨省级保险公司, 通过盟市和旗县转移支付补贴部分再分别划拨给相应级别的保险机构, 这种划拨机制能防止各级财政延迟支付保费, 保证农业保险保费及时到位, 从而及早进行赔款发放工作。

理赔中存在的各种问题部分是由于赔款资金管理机制存在漏洞, 因此, 要杜绝现金流转环节, 使赔款直接发放到农民手中。目前农信社和农业银行在农村大力推行银行卡业务, 所有的农业补贴都可通过银行卡发放给农民, 俗称农村“一卡通”业务。保险赔款也必须通过此途径, 保险公司直接将赔款打在农户的银行卡上, 才能减少对村委会及其他中间环节的依赖, 从而避免个人或单位截留赔款行为, 保障农民权益。

(四) 加大政府推动力度, 扩大覆盖面

农业保险自身风险大、社会效益高和经济效益低, 其发展具有极强的公共性和外部性, 市场不能有效地提供社会所需要的农业保险。从世界范围看, 农业保险发展已经有100多年的历史, 但到目前为止, 还没有一个国家真正实现农业保险的市场化经营, 即使是市场经济最发达的国家, 农业保险的实施都没有单纯的依靠农户的自愿性投保, 也主要依靠政府直接或间接提供农业保险。日本规定只要农作物面积超过0.1公顷, 必须参加农业保险;美国通过取消“巨大灾害救助计划”, 也将农业保险与政府的福利性农业计划联系起来进行强制, 只有参加农业保险才能享受这些福利计划。因此, 为体现农业保险的普惠性和大数法则, 对于关系国计民生的基础性农作物, 应实行法定保险, 以保障较高的承保面;对于其他农作物, 采用“政府推动、市场运作、协同推进、自主自愿”方式, 应在坚持“自主自愿”的前提下, 实行适度强制的原则, 加大政府引导力度, 辅以必要的行政手段, 对这项工作进行组织推动。如奶牛保险业务的成功与否, 在一定程度上取决于能否体现大数法则, 承保数量要上去, 只有这样, 才能有利于承办公司建立风险分散机制, 有效解决农业保险中的逆向选择和道德风险问题。鉴于农民风险意识差, 投保积极性不高, 政府要倡导、发挥主流媒体的舆论导向作用, 广泛宣传引导, 扩大受众面, 提高农户的认识和参与积极性, 不断扩大政策性农业保险承保面。

(五) 建立健全巨灾风险分散机制

政策性农业保险工作汇报 篇3

八区农险办

（2012年8月）

为认真抓好政策性农业保险试点工作这项民生工程，按照“政府引导，市场运作，自主自愿，协同推进”的原则，八公山区积极稳妥推进这一利国利民惠及千家万户的工作，取得了一定的成效。现将我局前一阶段政策性农业保险完成情况汇报如下：

一、任务完成情况

截止2012年8月7日，完成小麦参保面积10782.62亩、水稻保险参保面积1873.51亩，并于到8月3日前，将八公山区受灾小麦理赔资金340668.71元已通过“一折通”全部发放到农户手中，切实保障农民利益。能繁母猪保险正在宣传发动。

二、政策性农业保险的工作做法

1、政府积极引导，广泛宣传，提高农民风险意识。在完全的市场经济条件下，农民保不起、保险公司赔不起。为了发展好农业保险，关键要在政府的政策框架下，统筹政府、保险公司与农民的利益，发挥好政府的引导作用。随着政策性农业政策的出台，财政补贴等手段的推行，农民可以实现低投保、高保障，切实保证惠农利民。然而，农民思想守旧、风险意识淡薄，使得国家的惠民政策在实施环节上困难重

重。我区根据实际情况，在宣传动员上狠下功夫，广泛开展形式多样的宣传活动，各村通过组织宣讲会、动员会等措施，进一步引导群众参保的积极性，增强群众的风险意识和市场意识，让更多的群众自愿、积极参保，进一步提高政策性农业保险的参保率。让农民群众享受到惠农政策，增强抗灾害能力，减轻灾害损失，保障经济收入。

2、加强领导协作，建立健全工作机制。粮食安全关系到社会安定团结，实施好农业保险政策是维护社会稳定、促进经济平稳发展的有力保证。区委、区政府高度重视，专门成立了政策性农业保险工作领导组，建立系统完整的工作机制，形成了“由分管领导抓政策、联村干部抓实施、村委干部抓落实”的层层责任制。区直相关部门各司其职，密切配合，协同推进，形成政策合力和工作合力，确保任务的完成。

三、进一步推进农业保险试点工作

在看到取得积极成效的同时，也必须充分认识到当前试点工作中存在的问题。主要体现在：一是基层服务网络不健全。保险经办机构基层网络建设、队伍建设与农业保险快速发展的形势不相适应，业务办理质量难以保证。二是履行职责缺位与越位并存。保险公司作为农业保险经办主体，基层力量不足、工作的广度和深度不够；由于客观原因面积少、保户多，宣传不到位。三是具体业务办理不规范。保险公司由于受条件限制在理赔方面查勘、定损、理赔不够严谨。这

些问题的存在，影响了农业保险工作质量的提高，必须要引起高度重视，并采取得力措施，认真加以解决。

开展政策性农业保险工作的原因 篇4

根据2010年省、市民生工程实施要求，结合我县实际，制定2010政策性农业保险试 点工作实施意见如下。

一、指导思想 

以科学发展观为指导，提高农民抵御自然风险和农业综合生产能力为目的，探索运用保 险机制，建立符合我县实际的政策性农业保险制度，为全县农业发展提供有力保障。

二、目标任务

2010年，各镇种植业保险综合投保率要求达60%以上，能繁母猪保险品种投保率要求在9 0%以上。通过宣传、动员，在确保农民自愿的前提下，鼓励最大限度提高投保率，力争使所 有农民享受这项惠农政策。

三、参保方法

（一）种植业。鼓励各镇全年保费一次性测算收缴，分期由镇组织，以村为单位，向保 险经办机构集中投保，同时分作物报送农户投保清册（含电子文档），保险经办机构按户填 发保险卡。5月下旬-6月上旬，实施早稻、一季稻、棉花、春播玉米投保；7月下旬-8月中旬，实施双季晚稻、秋播玉米投保；11月下旬-12月上旬，实施油菜、小麦投保。

（二）养殖业。养殖业能繁母猪按《关于印发县开展能繁母猪保险工作实施方案的 通知》（庐政办〔2007〕125号）规定实施。

四、主要措施

（一）加强组织领导。开展政策性农业保险工作是一项重要的民生工程，各镇要进一步 提高思想认识，把政策性农业保险工作摆上重要位置，切实加强对此项工作的组织领导。在 农民自愿，不增加农民负担的前提下，做好参保投保工作。

（二）加强宣传引导。各镇要广泛宣传，与农民讲清“花小钱、保大安”的道理，千方 百计增强农民保险意识，切实调动起广大农民群众自主投保的积极性。充分发挥种养大户、龙头企业、农场、农村经济合作组织的示范带头作用。要充分动员村、组干部力量，采取上 门宣传、专门解释、逐户征求意见的办法，对农户是否自愿参加政策性农业保险实行签字确 认，不能让少数群众错误认为农业保险是变相收费。

（三）开展规范管理活动。大力开展以“明确工作职责、规范展业承保和规范保险理赔 ”为主要内容的规范管理年活动，一要明确工作职责。各镇与保险经办机构要全面准确理解 并遵循“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的试点工作原则，明确各自职责，做 到履责不缺位、不越位。二要规范展业承保。保险经办机构要规范委托代办手续，加强对协 保员的管理，协保员代办业务时，应出示委托方制发的协保员证件，严格执行“见费出单” 制度，农户缴保费后，及时填发保险卡，集中投保的，需附项目齐全的分户投保清单，并在 村委（居）会公示。三要规范保险理赔。各镇对辖区内农业种植业因灾遭受损失要及时上报，灾情要实事求是，数字要真实准确。保险经办机构要重约守信，严格履行保险合同义务，严禁无故拖赔、惜赔和无理拒赔。加强出险接报案管理，加快查勘定损理赔速度，严格执行 查勘标准，查勘报告应内容真实、项目完整，受灾农户（或农户认可的村民代表）和查勘人 员要签字确认。公开理赔结果，及时以一定方式在村委（居）会公示。规范赔款支付，及时 理赔到位，采取“一卡通”发放到户。

（四）建立健全服务网络。保险经办机构要承担起市场主体责任，按照市场化原则运作 农业保险。各镇要积极支持和配合保险经办机构设立镇农险服务所，充实基层人员，不断健 全保险服务网络。同时要发挥好镇、村协保员的协作作用。

开展政策性农业保险工作的原因 篇5

汪恭礼

“这下好了，咱农民种田也不用担心天灾、虫害了，以后这日子就更有奔头了！”，农民许乾华说。近年来，国家出台了一系列政策破解“三农”难题，促进农民增收。然而，农业是典型的“靠天吃饭”型产业，自然灾害造成的严重破坏，往往导致农民“多年增收，遇灾返贫”。为充分发挥保险功能，稳定农业生产，防范和化解农业生产风险，促进农业和农村经济发展，经过积极争取，2008年宣州区被列入政策性农业保险试点单位。农民种植水稻、玉米、小麦、油菜、棉花和养殖能繁母猪和奶牛，可以自愿参加政策性农业保险，国家给予保费补贴，让宣州农民告别“告天收”。

农业呼唤防范网

农业是典型的风险行业,与其它产业相比,农业受季节和天气的影响最大, “多年致富、一灾致贫”，农民一旦遇上重大自然灾害，血本无归，往往也从此一蹶不振。宣州区是农业大区，也是农业灾害频发的地区，由于农业风险保障比较脆弱，各种自然灾害的发生，往往给广大农民造成难以弥补的经济损失，对农业的稳定发展带来严重影响。1999年，宣州区遭受了历史上罕见的特大洪涝灾害，全区共溃破千亩以上圩口19个，其中万亩以上大圩2个，致使全区36.32万人遭受大灾，面临口粮短缺。灾情发生后，政府在财政十分困难的情况下，想尽一切办法筹集款、物，及时下拨到灾区。但由于灾情突然，灾害严重，受灾人口众多，为解决灾民吃饭问题，政府研究决定，由粮食部门向农业发展银行贷款，购买粮食借给灾民，全区灾民共借大米12542吨，确保灾民在大灾之年渡过了难关。当年借粮时，镇乡政府和街道办事处干部都向灾民说清，借粮必还、逐年还清的政策，并履行了借粮的相关手续。大灾过后的几年，宣州区未遭受过大的自然灾害，政府对农民采取了一系列保护支持政策，粮食价格逐年上涨，国家又推

行了税费改革，制止了乱收费、乱集资、乱摊派，农业税一减再减到取消，农民负担也越来越轻直至零负担。区政府曾下发文件，并在有关会议上专门安排部署过还粮工作。按所借粮1斤还0.81斤，或以0.63元/斤折合钱款偿还。一些乡镇也曾动脑筋、下力气着手开展过此项工作，农民按期还粮的却了了无几，让财力吃紧的区政府背上了2000多万元的银行贷款。政策性农业保险的实质是创新抗灾救灾机制，变灾后救助为事前参保资助，变部分补贴为保险投入，有效提高抗灾资源配置效率，促进防范农业灾害长效机制建设。农户如果参加了政策性农业保险，问题也就得到了解决。如宣州区约67万农业人口，早、中、晚稻种植面积100万亩，保费1500万元，中央财政补贴35%，计525万元，省财政补贴25%、计375万元，市财政补贴2%、30万元，县级财政补贴18%、计270万元，农民20%、计300万元。区政府与农民共承担保费570万元，但如果出现1999年那样的特大洪涝灾害，赔付资金30000万元，完全可以保证灾民在大灾之年渡过难关。

“发展高效生态农业，资金投入比较大，使农业生产面临更大的风险，迫切需要为农业生产建立一道风险防范网。落实政策性农业保险政策，保障农业预期收益稳定，提高农户贷款偿还能力，增强金融资信地位，有效解决农业资金投入的瓶颈制约。在农业生产遭受损失的情况下，还能够进一步帮助农民提高抗灾自救的防范能力与信心，有力地推动农民在农业上更多的投资和敢于采用新技术。这些效果都是政府直接救济所不能达到的。”宣州区区长张黎勇说。宣州区是自然灾害频发地区,农业发展特别是粮食生产面临着较大的风险。对农民来说,更头疼的问题来自于频繁的自然灾害。“多年致富抵不过一次天灾”,许多农户表示,自然灾害已经成为制约农业产业发展的一大瓶颈。如果没有农业保险,农民在对高产优质高效农业进行投资和采用新的先进技术改进生产结构的过程中,也都蕴含着巨大风险。在投入加大的情况下,一旦灾害降临,意味着农民的损失更大,一些农民很难恢复生产功能,就难以维持和发展。

农户一亩田需交3元保费，如农户一亩田的成熟期水稻当年受灾损失率超过80%（损失率80%以上视为绝收），即可获得每亩田300元的赔偿，其金额相当于该农户一亩田100年交纳的保费额。如果农户投保的水稻因灾损失率在30%-80%之间时，保险经办机构将按照以下公式计算赔偿金额：赔偿金额=不同生长期的最高赔偿标准×（损失率－15%）×受损面积，农户也会及时获得相应的赔偿。开展政策性农业保险，建立政府支持的农业保险制度，有利于创新支农方式，构建市场化农业支持保护体系，增强抵御风险能力，实现持续稳定发展。通过开展政策性农业保险，有效稳固农业生产与供应，有利于稳定粮价和保证国家粮食安全。开展政策性农业保险，创新政府支农方式，通过保费补贴推动建立市场化的新型防灾减灾机制，培育农民市场意识，让农民以较少的投入获得稳定的经济保障，有利于维护农村和谐与稳定。

农业保险面临的困境

“目前，许多农户都在外地打工，户主及主劳力甚至连春节也不回家，在家的多数是老人和小孩，上门收保费，他们做不了主。”沈村镇镇长魏先贵说。这么好的惠农政策在实施过程也不是一帆风顺。政策性农业保险保费收缴涉及千家万户，收缴时都要镇乡、村干部一起上门，多次做工作。一方面，农民受传统“靠天吃饭”思维束缚，保险意识淡薄，另一方面，农村土地分散经营，家庭农业生产规模小、品种单一经济总值不高，保险额度又低，农民自觉交纳的，占的比重很小；村组干部、党员本人以身作则带头交的，只占一小部分；大多数还依靠镇乡、村组干部凭着与一些农民的感情或者是本身的人格威望，做好亲朋好友思想工作而交纳的。加上外出务工人员较多，找不到保费收缴对象，有时征收成本比保费还高。保费收缴难度大、征收成本高，迫使部分乡镇、村放弃了保费收缴。少数乡村为完成任务，由乡村垫付，使一些贫困乡村两级产生了新债务。

“根据以往经验，农民认为今年我们这儿风调雨顺，不会出现大的旱涝灾情，缴保费是白缴的。”杨柳镇党委书记兼镇长王家明说。大多数农户对这一农业保

险的了解还不深，对种植业保险的了解仅仅停留在旱涝灾的认识层面上。有的农户认为，自己的区位地理条件相对比较优越，旱涝灾的风险不大，买农业保险的必要性不高，所以很多农户的投保积极性不高。

“我们军塘村400多亩圩田，一下雨就出现内涝，好在今年雨前都参加了政策农业保险，我们报灾后，保险公司当天就核了灾。按规定，保险公司要赔120000多元。”养贤乡副乡长陈祥贵说。一些农户在知道宣州区开展政策性农业保险后，主动上门要求投保，但这些农户只愿意为地势低洼、年年受灾的部分农田投保，由于费率低、保费收入少，自然风险频繁、赔付金额多，逆向选择问题十分突出。如养贤乡种植面积59963.78亩，仅有8368亩投保，收缴保费25104元，加上中、省以及市县补贴100416元,总共125520元,仅仅够军塘村的赔付。在坚持农民自愿的原则基础上，没有任何行政推动统保的情况下，不能强行收取，不允许用国家各项补贴资金代扣代缴。政府与保险经办机构不可能背离，不得不承保这些影响持续经营发展的高风险业务。对农民来说，尽管有政府政策扶持，也不愿意按既定的保费将相对风险较小的农田进行投保。

“我们养鸡风险太大，一旦受灾，几年缓不过来。如果能参加政策性保险，就能解决养殖户的后顾之忧，坚定我们发展养鸡的信心。”宣城市山蒂禽业有限公司张忠平说。根据《安徽省人民政府关于开展政策性农业保险试点工作的实施意见》（皖政[2008]42号），仅仅将种植业的水稻、小麦、玉米、油菜、棉花和养殖的能繁母猪和奶牛纳入政策性农业保险试点品种，保险范围太窄，不能满足农户的需求。宣州区家禽养殖业发展历史悠久，是传统养殖大区，养禽业成为宣州农村经济发展的支柱产业，2007年底全区存栏种禽157万套，年产苗禽近1亿羽，年出栏商品肉禽4000多万羽，存栏商品肉禽900多万羽，规模化、标准化养殖小区发展迅猛，已达42个，每年给农民带来收入6000多万元。安徽省还没有将家禽养殖业纳入政策性保险范围。宣州区是全省最大的产烟县（区），今年烟叶生产实栽面积突破4.3万亩。产业化发展已初成规模，户均种植面积达到

20.8亩。自然灾害及病虫害增大了烟叶种植的风险，但烟叶也没有纳入政策性保险范围，为降低烟叶生产风险，增强烟叶生产抵御灾害的能力，宣州区政府不得不设立烟叶生产灾害保障资金。

“理赔做不好，以后农业保险工作就很难开展。暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、冻灾、旱灾、病虫草鼠害等，对投保农作物造成的损失，均是理赔范围。损害程度没有标准，损害程度难以认定。”市农保办副主任张春平说。宣州区种植早中稻643502亩，涉及26个乡镇办事处。农民一旦受到灾情报灾，农业保险公司就得核灾。出现大面积灾情，农业保险公司工作人员短时间内不可能一户一户地核实、一块田一块田地计算和认定。农作物定损和核实不得不依赖于乡村干部。而乡村干部一般都从农民角度出发，往往夸大受灾面积和受灾程度，让农业保险公司多赔。农业保险公司一旦经营失败出现亏损，难以维持自身经营的稳定性，放弃农业保险业务，导致政策性农业保险试点工作失败。攻艰克难，为农筑起防范网

“参加7月24日区政府试点工作动员会后，我感到压力很大，及时召开党政联席会议，研究安排这项工作，保费虽然不多，但要一家一家上门收，大家都感到有点为难。推行政策性农业保险是继取消农业税、实施粮食直补后的又一项重要的支农惠农政策。为难归为难，这项利民的好政策我们还要不折不扣地落实。7月30日，我们召开了全体镇干部战前动员大会，宣传政策性农业保险有关政策、意义等。通过战前动员，效果很明显，按时完成了任务。”洪林镇党委书记兼镇长钟良胜说。洪林镇有山、有圩、有湖、有水库，典型的丘陵地势，镇内辖10个行政村，2个社区，有农业人口41400多人，其中有12000多人常在外打工。该镇采取镇党政领导分片、机关干部包村、村干部包组，层层负责。战前动员大会后，各村及时召开了党员、村民组长、村民代表工作落实会，充分发挥党员、村民组长、村民代表带头示范作用。村民组长在收缴保费过程，讲解和发《致农民朋友一封信》等多种形式和途径，重点宣传政策性农业保险的重要意义，讲清

责任和利益，使农民群众认识到农业保险是花小钱、保大安的一件好事；对外出务工户通过电话告之，动员他们也参与。通过努力，不到半个月完成保费114830.1元,占应保数的85.66%。

开展政策性农业保险工作的原因 篇6

成立成都市青白江区政策性农业保险试点工作

领导小组方案

为做好我区政策性农业保险工作，区政府决定成立成都市青白江区政策性农业保险试点工作领导小组，现将领导小组名单及职责明确如下：

一、领导小组名单（建议名单）

组长：万仲全区委常委、区常务副区长副组长：王志刚区委常委、区政府副区长

成员：杨波区政府目督办主任

熊勇区金融办主任

陈道蜀区农发展局副局长

张义造区水务局副局长

肖敏区统计局副局长

唐琪区财政局纪检组长

李玉章中国人民财产保险股份有限公司青白江

支公司总经理

廖敏中华联合财产保险股份有限公司四川分

公司青白江营销服务部经理

领导小组下设办公室，负责试点工作的日常事务。办公室主任由

陈道蜀兼任。

二、工作职责

（一）领导小组职责。

负责试点工作的领导、组织和统筹协调工作。具体包括：研究制定农业保险试点相关政策；审定上报全区农业保险工作试点方案及保费补贴计划；审核政府应承担的超赔责任；协调解决试点工作中的相关重大问题。

（二）成员单位职责。

区财政局。负责试点工作的日常事务。按照领导小组的安排部署，会同有关部门研究提出我区参加全市农业保险试点工作方案及相关政策建议；负责保险补助资金的筹集、拨付和清算；研究制定保险补助资金管理办法；跟踪监督保险补贴资金的使用；收集汇总全区试点工作情况并及时报送区领导小组及市财政局。

区金融办。研究提出全区农业保险改革试点工作政策建议；协调保险机构与政府相关部门的合作；审核农业保险条款和费率；负责提供全区农业保险试点工作的相关资料；研究建立农业保险项目的风险评价预警和运行监控体系。

区农村发展局。负责农业保险试点宣传、调查研究工作；加强农业和畜牧业生产（包括建立完善的畜牧兽医防疫和服务体系）的指导；帮助农民和龙头企业做好防灾减灾工作；提供农业和畜牧业生产基础数据；协助保险机构开展理赔定损工作。

区水务局。负责防汛抗旱方面指导；负责提供试点品种相关数据和专业分析；协调做好灾害界定工作。

区统计局。负责统计全区保费缴纳和理赔数据；比较分析农业保险有关数据；协调做好灾害界定工作。

成都市融禾现代农业发展有限公司。具体组织实施全区农业保险试点工作方案；负责与保险机构对农业保险条款、费率、服务等业务的谈判与签约工作；协调保险机构落实投保工作；监督和协调保险机构及时合理理赔；提供全区农业保险试点工作基础性资料。

保险机构（中国人民财产保险股份有限公司青白江支公司、中华联合财产保险股份有限公司四川分公司青白江营销服务部）。负责具体开展农业保险试点业务；负责对参保对象进行宣传、解释保险条款、阐述保险相关事项；负责与参保对象达成保险共识、办理承保、防灾防损、查勘理赔等具体工作；负责管理“农险补贴资金专户”，并接受区财政局的监管；提供全区农业保险试点工作基础性资料。

成都市青白江区政策性农业保险试点

工作领导小组办公室

论我国政策性农业保险的法律监管 篇7

王艳华

（兰州大学财经学院工商管理系，甘肃

兰州 730050）

[摘要] 政策性农业保险监管的根本目标在于促进作为国家支农政策工具的农业保险实现其政策目标。因此，我国未来的农业保险法应该明确规定在农业部内建立相对高度独立、具有充分职权的农业风险管理局，并由它来监管农业保险。通过建立和实施科学的农业保险监管规则，从而实现政策性农业保险监管的内在目标——农业保险的可靠性、合理、公平和安全及外在目标——国家用公共财政支持农业和农村的发展。

[关键词] 政策性农业保险；监管目标；法律监管；农业风险管理局

[中图分类号]D139

[文献标识码]A

政策性农业保险法律制度的建立和完善是农村和农业发展战略的重要组成部分，是一个国家农业现代化的重要标志。对农业保险的法律监管更是其中的重要一环，但在我国未来的农业保险法中如何建构监管法律制度，还有一些理论和实际问题需要进一步探讨。这些问题的明确和清晰将有利于科学的农业保险监管法律制度的建立。

一、我国农业保险的性质及其政策性农业保险监管的必要性

（一）农业保险的性质

农业保险的性质事关我国未来农业保险法对农业保险的定位和我国农业保险监管法律制度的建构。

关于农业保险的性质，有学者从信息不对称条件下的逆向选择和道德风险的角度从理论上进行了论证，有学者从农业保险具有商品性和非商品性的二重性以及农业保险主体面临的博弈困境的角度加以分析，由此得出农业保险经营的市场失灵并需要政府大量补贴的结论。⑴

笔者认为农业保险应当属于准公共物品。在市场经济体系中，人们需要的物品可以分为四类：第一类是私人物品（private goods），第二类是公共物品（public goods），第三类是自然垄断物品，第四类是共有资源。私人物品是既有排他性又有竞争性的物品，公共物品是既无排他性又无竞争性的物品，自然垄断物品是有排他性但无竞争性的物品，共有资源是有竞争性但无排他性的物品。⑵农业保险的特点——社会效益高而自身经济效益低，反映它具有明显的公益性，但是，农业保险同时又具有一定的排他性，因为，参加农业保险必须符合一定条件，比如缴纳保险费等，因此农业保险应当属于准公共物品。另有学者认为农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种物品，但更多地趋近于公共物品。⑶

市场经济的理论与实践表明：市场机制不能有效地提供公共物品和准公共物品。因为市场是按照价格机制来配置资源的，只有在私人物品的范围内，市场机制才是有效率的。由于农业保险自身风险大、社会效益高和经济效益低，所以市场不能有效地提供社会所需要的农业保险。农业保险从来没有，也不可能按照商品的实际价值进行等价交换。实施农业保险只能是违背商品交换一般规律，将社会效益放在首位，而当农业保险既定的社会效益目标不能通过市场机制来实现时，政府就要用“看得见的手”通过国家立法、国家定价、财政补贴等国家干预手段来实现这一特定目标。⑷

国外农业保险的理论研究和实践也说明农业保险商业化经营的不可行。Wright和Hewitt在研究中发现，历史上使用私人来承担农业保险多重险的尝试无一幸存。对于所有险和多重险，基本上都由政府来直接或者间接经营。在1938年以前，经营农作物保险的私人保险公司都遭到了惨败，最终退出了这一业务领域。⑸美国联邦政府于1938年颁布《联邦农作物保险法》的基本原因就是私人保险公司根本无法承担农作物保险的巨大风险。

农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险不可能走商业化道路，而只能是政策性的。与一般商业性保险相比较，政策性农业保险是非营利性的，其目的在于实现国家支持农业和农村发展的政策目标。继2004、2005和2006年中央一号文件提出“要加快建立政策性农业保险制度”后，2007年中央“一号文件”《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步要求“扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农产参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。”从上述中央一号文件的规定可以看出，建立政策性农业保险制度已得到国家核心层的认可和支持。

（二）我国政策性农业保险监管的必要性

1.我国农业保险监管的理论解释

一般说来，农业保险监管本身并无独立的理论体系，从农业保险实践来看，其思想基础源于一般的规制理论。其中有三种重要的规制理论：公共利益论、捕获论和公共选择理论。

（1）公共利益论。农业保险监管的第一种理论解释就是农业保险是担负公众利益的行业。由于垄断、不完全信息和外部性所造成的“市场失灵”问题，人们呼唤政府法律法规对市场经济激励的部分予以替代。在此背景下，规制的“公共利益论”应运而生。该理论认为监管是为了服务于公共利益，是为了使人们从不公平和无效率的市场中解脱出来，监管的目标是寻求修正源于市场失效或某些政治危机的资源误配，包括防止和纠正市场失灵引起的对消费者利益的重大损害以实现经济效率最大化，进而对社会福利进行再分配的一种机制或方法。⑹它强调消费者利益，如当技术导致自然垄断或存在外部性时就不能达到社会福利的最大化，这时政府应出面干预，因而监管被严格地看作是一种“挽救行为”，它主要是为了消除或降低与市场失灵有关的成本。监管者被认为是对公众利益需求做出反映，并以修正市场实践的无效或不公平为目标的独立的中立的仲裁人，其监管的过程有助于通过消除垄断的滥用而产生的限制性贸易实践，促进市场价格竞争。公共利益论还隐含着政府规制是无成本的，这种观点后来遭受了大量的批评。公共利益论的另一问题是它缺乏明确的机制，利用它所宣称的公共利益能够被规制行动所实施。一些实证研究表明规制常常不能纠正这些市场失灵，规制被认为是失败的。虽然公共利益论总体上还不够健全，但决不能完全废弃。对于农业保险监管，它还是一个重要的论题。

（2）捕获论。实证经济学的私人利益监管理论则认为监管的目的在于促进私人的利益最大化。⑺Peltz-ma提出监管者们是出于自身利益热衷于监管活动，与他们追求的政治利益最大化目标一致，其中最著名的是监管捕获论（又称占据理论、追逐理论），该理论认为监管为被监管的行业所占据并为其利益服务。⑻捕获论本是政治学领域的一种监管理论，并由此衍生出许多经济学版本。但一般均认为监管的最终后果是有利于生产者，即被监管者。其实，捕获论的本意也是要保护消费者，但认为通过政府监管是无法达到的。捕获论版本中最具代表性的是Marver Bernstein在1995年创立的规制机构生命周期理论，他认为，公共利益论是天真的，会产生理论误导。为了解释为什么规制机构会逐渐为被规制者所利用（捕获），他是这样推理的：被规制者最初可能反对规制，但当他们对立法和行政过程逐渐熟悉时，就会行动起来，对规制当局施加影响，最终还是通过法规和行政工具，借助规制当局的力量达到给他们带来更高收入的目的。他们影响规制当局的一个例子是，与规制当局进行频繁的人事往来，由此创造密切的联系和合作的基础，甚至进行行贿等“寻租”活动。因此，规制的最终效果是生产者受益，消费者吃亏。既然被规制者可以通过疏通的办法让规制为他们自己增加福利，那么规制机构的生命循环就始于年富力强地保护消费者而终于僵化地保护生产者，所以应放弃政府规制。但是，捕获论也经常经不起经验验证，它忽视了普通大众确实始终从某些规制中得到好处的事实。不过，捕获论确实发现了规制有可能被受规制者所利用以及规制效果未必是保护消费者的问题。

（3）公共选择理论。公共选择理论认为监管是在相互斗争的社会集团之间实行财富再分配的政治经济体系的一部分。该种监管理论是建立在这样的事实基础之上，即不论怎样的监管都是在分配资源。而在这个分配过程中，贫者越贫，富者越富。任何被提出的监管方案都会引起纳税人和受益人的注意，他们会通过政治的或经济的渠道提出反对或赞成的意见。监管的主要目的就是在不同阶层间转移资源以获得对方案的最大支持。

在解释农业保险监管时，上述三种理论都非常重要。公共利益论提出了农业保险监管应遵循的标准，而公共选择理论则有助于解释农业保险有些领域的监管背离了这一标准的原因。

2.我国政策性农业保险监管的必要性

政策性农业保险（如没有特别说明，下文农业保险均指政策性农业保险）担负着国家支农的重担和公众利益。虽然政府资助的农业保险成本高昂、运行复杂，会导致潜在的巨大的效率低下，但对农业保险法律、法规的制定和执行者来说，效率标准并不通常是支配性的目标。任何国家的农业保险计划都必须从该国更广泛的政治经济意义上来考虑，这也使得由政府提供的农业保险越趋复杂。对它的监管有利于未来我国农业保险法将确立的目标——以农业保险作为农业支持政策工具，确保农业可持续发展和以农业保险作为支农性收入再分配手段，保障农民的经济收入稳定增长，推动农业和农村发展的实现。

农业保险的政策性和专业性较强，而我国农业保险的投保人大多数法律素质又偏低，复杂和艰涩的农业保险合同使投保人对它们的理解造成困难。农业保险监管将对保险合同进行严格彻底的审查并保证由农业保险人提供的保险合同条款的公正和定价的合理，故对农业保险的监管是非常必要的。

在不久的将来，随着农业保险法的颁布、实施，农业保险的规模将不断扩大，国家对农业保险的补贴也会越来越多，我国农业保险监管（包括农业保险基金）问题就会凸显现出来。因为，先前的寻租者可能将注意力从通过农业救灾转移到通过农业风险管理和执行农业保险来寻取租金。中国近年来频发的煤矿安全事故和出现在社保基金中的腐败现象给我国未来的农业保险（特别是农业保险基金）的监管敲响了警钟。一旦行政机会主义与市场机会主义相勾结，监管权力市场上的寻租和创租行为就会泛滥，这不仅会提高农业保险市场交易费用，而且会导致社会公共利益的净损失，最终将会侵蚀整个社会的行为规则。因此，对我国农业保险的监管必须未雨绸缪。

二、我国政策性农业保险监管的目标

决定农业保险监管能否取得满意的监管效果的因素之一是监管机构是否有明确的、系统化的监管目标。农业保险监管的目标可分为内在和外在目标。所谓内在目标是指根源于农业保险本身的、固有的目标，这些目标的取得有利于农业保险的成功运行。农业保险监管的内在目标包括以下几个方面：

可靠：科学的农业保险监管规则能使农业风险管理部门促进、支持和监管可靠的风险管理解决方案，从而保护和加强我国农业生产者的经济稳定性，因此，保证农业保险的可靠性应该成为农业保险监管终极目标。农业风险管理部门通过监控农业保险人遵守国家农业保险计划标准，确保农业保险计划的完整性和稳定性。

合理：合理是指在农民（投保人）和农业保险人之间的利益平衡。一方面是保险价格的合理，另一方面是农业保险合同条款的合理。它确保农民以合理的代价获得农业保险（也就是农业保险的可获得性）。因此，农业保险的保险费率的监管措施便是实现合理性的基本手段。合理的农业保险合同条款是提供给农民实在安全的基本手段，不公平和有害的合同条款将破坏农业保险合同所声称的安全。农业保险的政策性和专业性较强，为了保护农民的正当权益，需要对农业保险格式合同的条款进行严格的审查，确保其准确、清晰、公正和合理。

公平：公平要求对农业保险投保人无歧视的对待。一个不公平的例子就是农业保险人过分地延误农民的保险索赔。我国农业现代化和科技程度不高，农民的农业再生产能力弱，农业保险人过分延误农民的保险赔付不仅影响抗灾减灾和农业的再生产，而且还可能影响到受灾农民的生存，因此，农业保险监管的一个重要方面就是保证农业保险人依约及时履行对投保人的赔付义务。

平等：农业保险监管规则应该要求农业保险计划对所有农业生产者一视同仁，不管农业生产者的生产规模大小。比如，所有的农业生产者都要求提交农业保险申请和保险面积，报告建立农业保险担保和计算保险费的数量，所有的农业生产者都要求提交过去的损失清单和生产信息，在导致已保险的农作物损失的风险发生时，以此来决定保险赔偿的数量；不管农业生产者参保的农作物面积是10亩还是100亩，在提供和搜集信息方面没有任何差别。

安全：农业保险监管还要保证我国农业保险基金的安全。农业保险制度的建立和完善是一个国家农业现代化的重要标志，作为农业保险制度的物质基础——农业保险基金，其建立的强制性、使用的专项性、给付责任的长期性和基金的增值性等特点都对政府对农业保险基金的监管提出了很高的要求。保证农业保险基金的安全是确保农业保险健康运行的前提。

农业保险监管的外在目标是指来源于农业保险的外部世界，为了一定的社会目的而加于农业保险的社会目标，其深层原因是国家的政治态度。基于国家对农业保险的政治态度，农业保险监管的目标可定位于保证通过农业保险的方式让公共财政的阳光照耀到广大农村，使所有农民和市民一样享受到改革和社会发展的成果，实现农村经济、社会和农民自身的全面、和谐发展。在农业生产过程中，存在着各种各样的巨大风险，目前，我国农民抗风险的能力非常弱，如没有政府对农业的大力支持，农业的可持续发展和和谐的社会主义新农村就难以实现。农业保险作为政策性险种，体现了政府的行为，它为农业分担风险，并以政府的权威动员全社会分担农业风险。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。对农业保险进行有效的监管，保证政策性农业保险的目标实现，不仅是农业保险监管部门的一项经济行政职权，更是其不可推卸的政治任务。

三、实现农业保险监管目标的路径

（一）建立专门的农业保险监管机构——农业风险管理局

成功的农业保险的监管规则理所当然地包含某种机制，以便管理和协调农业保险的顺利发展。国内外农业保险的经验表明，成功的农业保险监管的关键因素在于监管机构有充分的资源、农业科学和农业保险的专业知识和相应的职权，这就要求农业保险监管机构必须设立在政府的核心层，它必须在实现国家的支农政策目标方面发挥重要作用。

政策性保险的监管与商业性保险的监管无论监管内容和监管规则都有很大差异。政策性农业保险和商业性保险的一个重要区别在于，前者是非盈利性的，而后者则是以盈利为目的。商业保险监管与政策性农业保险监管的区别在于：政府对商业保险（包括财产保险、人寿保险和以商业化运作的农业冰雹险）进行监管，主要原因在于保险业事关国计民生，在国民经济中地位举足轻重，其功能在于使经济实力强大的保险公司以公正的价格出售保险合同的方式来提高公众福利；其目标定位于防止“保险公司破产、保护公平和致力于保险的可获得性和充足性”。⑼而对于政策性农业保险，农业保险监管最根本的目标在于促进农业保险作为国家的支农政策工具实现其政策目标。如果仍然由保监会监管两类不同性质的保险，监管目标和理念的重合将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。再者，农业保险在展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营方面以及在跨部门协调上比商业保险更为复杂，这也对其监管提出了更高的要求。正因为如此，国外农业保险的监管机构通常都不是商业性保险监管部门，而是专门的监管机构。1996年，美国国会通过立法创建了独立的农业风险管理局来监管联邦农业保险公司的运行和管理并检查联邦农业保险计划。日本的农业保险由农林水产省负责监管。

因此，在我国农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局会最大限度地减少保监会同时监管商业保险和政策性农业保险可能出现的利益冲突。相对高度独立的农业风险管理局有充分的资源支持，有助于确保监管农业保险过程中的协调性和全面性。农业风险管理局具有充分的监管权力和拥有大量具有丰富农业和农业保险专业知识的人才，其专业化和自治性更高，更能够做出独立的判断，更能建立用以抗衡各部委和利益集团的重要制衡机制。与保监会来监督农业保险相比，农业风险管理局可能会推出更快、更高质量的监管规则，采用更透明、更具问责性的监管方式。因为，它的相对独立性和功能都是基于一项明确的法令，该法令将清楚地界定农业风险管理局的功能和目标。

在行政权力和行政级别上，农业风险管理局能更好地与我国现行的行政和预算权力中心（如农业部、发改委、气象部门和财政部）联系，通过与政治和行政权力的核心建立直接联系，农业风险管理局的监管效力会得到增强。这使得相关机构之间更容易实现协调，并因此提高监管的成功率和效率以及提高协调与合作措施的有效性，并进而提高相关部门的效率、回应性和有效性。再者，它能更好地向农业保险的利益相关者宣传农业保险信息和监管规则，这将有利于实现我国农村和农业的良性发展。

为在农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局，国家就必须制定明确的法律规范来确定其法律地位、职能、其他的与监管农业保险必须具有的相关权力与职责和监管的适当程序。未来的农业风险管理局应担负着广泛的职责：设定农业保险监管的重点和难点、监控遵守情况以及报告结果；设定农业保险监管的清晰目标和实现这些目标的有助于促使农业保险持续、健康发展的手段；以及能够建立起监管人员运用监管权力的问责机制等。

（二）制定科学、合理的农业保险监管规则并确保其被有效遵守

农业保险的监管规则应基于经济原则和法律原则，其目的在于通过更好地平衡、更有效地实施国家的支农政策，从而提高农村的社会福利。经济原则要求减少不必要的农业保险运行成本，进而提高农业保险的效率；法律原则要求减少农业保险的执行者过度的自由裁量权（如在勘损、理赔的过程中农业保险公司以及地方政府工作人员与受灾农民结成利益共同体损害国家的利益）。

监管规则要保证农业保险信息的质量、有效性和清晰度，就应减少农业保险当事人收集信息的负担，再者，农业保险监管规则应该给农业保险人和投保人带来积极的潜在利益。这就要求提高农业保险监管水平，设计出科学的、合理、操作性强的高水平监管规则，因此，对农业保险的监管应该进行精心安排，以使所有的农业保险监管规则都严格遵从“法治”。正如哈耶克所指出的一样，“重要的一点是，政府的一切强制行为都必须明确无误地由一个持久的法律框架来决定，这框架使个人能带着一定程度的信心来进行规划，使前景的不确定性缩小到最低限度。”⑽制定科学、合理的农业保险监管规则，有助于保证农业保险的监管规则得到高度遵守，有利于实现标准和结果的一致性。

1.用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同条文以及监管规则

长期以来，用平实的语言起草保险监管规则和保险合同条款的必要性一直得到了保险发达国家的重视和认可。农业保险监管机构要确保监管目标、战略和要求都清楚地传达给了农业保险的被监管者。这样，被监管者以及社会利益相关者都能对农业保险合同和农业保险监管规则从非专业的角度清楚地和明白无误地理解。此外，保持农业保险监管法律规则的内容清晰、易懂是确保其得到高度遵守和有效实施的基本要求。我国农业保险的投保人绝大多数是法律素质偏低的农民，加之农民处于信息不对称的状态，因此，为了保护投保农民的正当权益，应用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险监管法律规则和农业保险格式合同条款。这一点，在目前我国的现实情况下尤其重要。

2.保持农业保险监管透明度

农业保险监管的目的不仅要修正市场失灵，弥补市场的缺陷，而且更主要在于规范农业保险人和监管者自己的行为，弥补“政府失灵”，防止“寻租”和“创租”行为的产生，保障国家通过农业保险的支农政策的实现。保持透明度是市民社会群体的核心要求，它服务于基本的开放性民主价值。在农业保险监管过程的各个阶段——从最初的监管方案的形成到正式的监管规则的出台，再到实施、执行、审查和变革以及在农业保险监管体系的整个管理过程中，透明度都是不可或缺的。透明度对农业保险监管的重要性根源于下列事实：它能克服导致农业保险监管失灵的很多诱因，如监管俘获和偏袒强大的利益主体、监管部门和农业保险人的信息不充分、不对称和僵化性、要保人与保险人等利益相关者的利益同盟、缺乏问责机制等。透明度有利于减少农业保险监管过程中专断决策的发生几率，从这个角度讲，透明度是反对在农业保险及农业保险监管过程中的腐败现象的最有力的武器。透明度可以提供相对方对公共利益和私人利益的预期，让农业保险监管在阳光下进行，从而最大限度地抑制农业保险监管过程中的行政机会主义选择，防止农业保险监管机关的“寻租行为”和农业保险中的道德风险，进而增进农民对农业保险和农业保险监管的信任。因此，为保持农业保险及其监管的透明度，提高农业保险监管的有效性，未来的农业保险监管规则必须建立农业保险中央信息数据库制度。未来的中央信息数据库应当包括以下几个方面的内容：全国农业保险企业财务状况、农业保险监管数据标准、农业保险人偿付能力额度及监管指标、农业保险企业高级管理人员市场行为档案、农业保险企业投诉信息以及投保人信用信息库。

3.确保农业保险监管规则被有效遵守

制定科学的农业保险监管规则，尽量使农业保险监管有法可依，从而提高操作水平，避免人为性和随意性。目前，在我国法治建设的进程中，我们遇到的最大障碍是法律、法规得不到实质性的遵守，国家的法律有时只是一纸空文，在很多情况下，几乎很少有人去关心和关注法律的效力或适用。对法律的遵守和忠诚是法律的生命，未来的农业保险法和农业保险监管规则也不例外。我国目前，证券市场上的虚假交易、内部人控制、信息披露的虚假性等问题的泛滥；煤炭生产中的重大和特大安全事故频发；社保基金被大量挪用和侵占；药品生产和流通领域的腐败丛生都说明了相关的监管失灵，而其根本原因在于相关的监管法律、法规没得到充分和实质性的遵守。前车之鉴，后世之师。为使我国未来农业保险能被有效实施，必须保证农业保险法律和监管规则得到有效遵守。农业保险监管规则之遵守可分为形式上的遵守和实质上的遵守。所谓形式上的遵守是指在法律、法规字面上的遵守；实质上的遵守是指确保农业保险基本监管目标实现的行动遵守。形式上的遵守可能无法实现农业保险监管的目的，要实现监管目标，我们必须使农业保险监管规则设计鼓励实质性遵守。因此，成本——收益原则在农业保险监管规则的设计时必须加以考虑，也就是说，我们必须算计被监管者（包括农业保险人和被保险人）违反或遵守监管规则给他们带来的利益和损失（包括物质或非物质）。因为，如果不遵守的回报率很高而被发现的概率很低，制裁压力可能不足以导致对监管规则的遵守。同时，我们还必须赋予农业保险监管机构足够多的可利用的资源（包括财政和行政），以确保农业保险法律、法规和农业保险监管规则得到有效实施和执行，否则，被监管者不遵守的行为被发现和被强制执行的概率可能就会非常低，从而通过制裁性措施就无法实现监管遵守。此外，被监管者对农业保险法律、法规和监管规则的认同度的高低也直接关系到其被遵守的程度，对它认同度越高，其被实质性遵守度越大，反之亦然。

四、结语

农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险只能是政策性保险，而不能走商业化道路。政策性农业保险监管最根本的目标在于促进作为国家支农政策工具的政策性农业保险实现其政策目标。由保监会监管政策性农业保险和一般性商业性保险两类不同性质的保险，由于监管目标和理念的差异，将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。因此，我国未来的农业保险法应该明确规定在农业部内建立相对高度独立、具有充分职权的农业风险管理局，并由它来监管农业保险。未来的农业风险管理局应保持农业保险监管高度透明，用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同以及监管规则并确保农业保险监管规则的有效遵守，从而实现政策性农业保险监管的内在目标——农业保险的可靠性、合理、公平和安全及外在目标——国家用公共财政支持农业和农村发展。

[注释]

作者简介：川北医学院人文社科学院讲师，重庆大学法学院博士研究生。

⑴参见冯文丽、林保清：《我国农业保险短缺的经济分析》，载《福建论坛》（经济社会版）2003年第6期；刘京生：《中国农村保险制度论纲》，中国社会科学出版社2000年版，第42页以下；龙文军、张显峰：《农业保险主体行为的博弈分析》，载《中国农村经济》2003年第5期。

⑵[英]N.格里高利·曼昆：《经济学原理》，梁小民译，北京大学出版社1999年版，第230页。

⑶庹国柱、王国军：《中国农业保险与农村社会保障制度研究》，首都经贸大学出版社2002年版，第103页。

⑷赵学军：《政府干预与中国农业保险的发展》，载《中国经济史研究》2004年第1期。

⑸Wright，B.D，& J.D.Hewitt.（1990）。All Risk Crop Insurance：Lessons From Theory and Experience.Giannini Foundation，California Agricuhural Experiment Station，Berkeley，April.⑹Harold D.S.&Robert W.K，Insurance Regulation in the Public Interest：The Path Towards Solvent Competitive Markets，The Ceneva Papers on Risk and Insurance-Issues and Practice，10／1／2000（25）（NO.4）：482-504.⑺Cummins J.D，Deregulating Propertyliability lnsurance，Washington D.C.：AKI-Brookings Joint Center For Regulatory Studies 2002.⑻DECD Proceedings，Insurance Regulation and Supervision in Economies in Transition-Second East-West Conference on Insurance Systems in Economies in Transition，Paris 1997（2）：53.⑼[美]埃米特·J·沃恩，特丽沙·M·沃恩：《危险原理与保险》，张洪涛译，中国政法大学出版社2002年版，第101页。