中华人民共和国土地管理法（精选8篇）
2005-11-18 9:36:27 第一章总则
第一条根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关法律。法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条地方各级人民政府必须贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，实行土地资源和资产并重管理；实行土地用途管制，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
第三条省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。地区行政公署、市、县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。乡镇人民政府负责本行政区域内土地管理工作。
第二章土地所有权和使用权
第四条本省依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权、使用权和他项权利受法律保护。未确定使用权的国有土地和依法收回使用权的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，土地行政主管部门负责保护和管理。土地使用权转让、出租和抵押必须符合法律法规规定的条件，并向县级以上地方人民政府土地行政主管部门办理审核、登记手续。法律法规另有规定的，从其规定。
第五条农民的土地承包经营权受法律保护。地方各级人民政府应当保障农民依法享有的土地承包经营权。农民土地承包经营期限为三十年。除下列情形外，集体土地经营管理单位不得擅自变更、解除土地承包经营合同，提前收回农民承包经营的土地：
（一）承包地被依法征用或者依法批准使用的；
（二）承包地连续抛荒二年被依法收回的；
（三）承包地因不可抗力造成损毁并不能恢复耕种的；
（四）承包经营者进行破坏性或者掠夺性生产经营，经发包方劝阻无效的；
（五）承包经营者不履行承包合同约定的其他义务的；
（六）法律法规规定的其他情形。本办法所称集体土地经营管理单位，是指《土地管理法》第十条规定的经营、管理农民集体所有土地的主体。
第六条有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门报经有批准权的人民政府批准后，可以依法提前收回国有土地使用权，并给土地使用权人适当补偿；
（一）修建公共设施，兴办公益事业的；
（二）为实施城市规划，进行旧城改造需要调整使用土地的。有关人民政府对收回划拨土地使用权，原土地使用权人需要搬迁的，应发依地给予安置；对收回的土地使用权属有偿使用方式取得的，应当按照合同的约定进行补偿；对合同没有约定的，应当根据法律法规规定，按照土地有偿使用合同期限的余期、土地用途、开发建设成本及地上建筑物的残值等因素，与原土地使用权人商定补偿金额。农村集体经济组织依法收回农民集体所有土地使用权，需要对原土地使用权人补偿的，参照前款规定给予补偿。原土地使用权人对收回土地使用权行为和补偿金额有异议的，可以依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。
第三章土地利用总体规划
第七条地方各级人民政府应当依据上级土地利用总体规划、当地国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力、土地利用现状调查成果以及各项建设用地的需求，编制土地利用总体规划。编制土地利用总体规划应当严格保护基本农田，非农业建设占用耕地从严，占用荒坡地、劣质地和山地适度从宽。城市总体规划、村庄和集镇规划、江河流域综合治理和开发利用规划、交通建设规划以及其他专业规划应当与土地利用总体规划相衔接。已经批准的城市总体规划、村庄和集镇规划以及其他专业规划超过土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围的，应当及时进行修订；修订前，其建设用地应当按照土地利用总体规划确定的用地规模和范围执行。
第八条土地利用总体规划依法实行分级审批。其中乡（镇）土地利用总体规划的审批，由省人民政府依照《土地管理法》第二十一条规定执行。
土地利用总体规划在报送上批人民政府批准前，应当向同级人民代表大会常务委员会报告。第九条地方各级人民政府应当严格执行土地利用计划。没有农用地转用计划指标、超过农用地转用计划指标的，或者未按规定使用闲置土地的，不得批准新增建设用地。未执行占用耕地补偿制度或者没有完成土地开发整理计划指标的，核减下一的农用地转用计划指标。节余的农用地转用转用指标，经上一级计划和土地行政主管部门核准后，可以结转下一继续使用。
第四章耕地保护
第十条本省依法实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，由占用耕地单位负责开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦耕地不符合要求的，应当按照省人民政府规定的标准，依法向省土地行政主管部门缴纳耕地开垦费。耕地开垦费缴存财政专户，专项用于开垦新耕地，不得减免或者挪作他用。省土地行政主管部门应当按照省人民政府的规定，将耕地开垦费及时足额拨补给负责开垦耕地的单位或者个人。
第十一条本省依法实行基本农田保护制度。地方各级人民政府应当根据上级下达的基本农田保护指标，将《土地管理法》第三十四条所列的耕地划人基本农田保护区，并把基本农田保护工作纳人国民经济和社会发展计划，实行目标管理，建立领导任期目标责任制。禁止任何单位和个人擅自改变经依法划定后的基本农田的面积、范围和用途。
第十二条地方各级人民政府应当建立耕地保养监督管理制度，编制提高耕地质量规划；加强科学研究，采取有效措施，提高土地质量。耕地耕作层的土壤应当严格保护，充分利用，任何建设单位和个人未经市、县土地和农业行政主管部门批准，不得填埋、损毁。对土地利用总体规划划定的建设用地区范围内的耕地，县级以上地方人民政府经勘测认定其耕作层土壤有条件再利用的，应当组织土地和农业行政主管部门编制耕地耕作层土壤再利用方案。经批准使用耕地的建设单位，应当按照耕地耕作层土壤再利用方案，在规定期限内将耕作层土壤用于改良新开垦耕地、劣质地或者其他耕地。
第十三条地方各级人民政府应当编制土地开发。复垦和整理规划，并有计划地组织实施，对田、水、路、林。村综合整治，采取措施改造中、低产田，调整土地利用结构，改善农业生态环境，增加有效耕地面积。开发、复垦和整理土地，应当符合土地利用总体规划和土地开发规划，注意保护生态环境，防止土地沙化、盐渍化和水土流失。禁止开发江河源头保护范围、河道管理范围、水库等水工程管理和保护范围内的土地，以及二十五度以上的陡坡地。第十四条一次性开发未利用或者未确定使用权的土地，按下列规定办理审批手续：
（一）开发十公顷以下（不包括本数，下同）的，由县级人民政府批准；
（二）开发十公顷以上（包括本数，下同）二十公顷以下的，由地区行政公署或者设区的市人民政府批准；
（三）开发二十公顷以上六百公顷以下的，由省人民政府批准；
（四）开发六百公顷以上集体所有荒地、荒山、荒滩的，由省人民政府批准；
（五）开发六百公顷以上国有荒地、荒山、荒滩的，报国务院批准。开发集体所有荒地、荒山、荒滩的，应当事先取得行使土地所有权的集体土地经营管理单位的同意，并签订合同。开发耕地的管理办法由省人民政府制定。
第十五条开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事农、林、牧、渔业生产的单位或者个人享有下列权益：
（一）依法享有不超过五十年的土地使用权，在使用期限内允许继承、转包；
（二）按国家有关规定减免农业税五年；
（三）土地使用期满后，原土地使用者在同等条件下可优先承包经营。
第十六条整理后的土地经省人民政府土地行政主管部门会同省农业行政主管部门验收后，其新增耕地可以按照国家规定用作折抵建设占用耕地的补偿指标。根据土地整理方案，进行旧村搬迁改造需要占用农用地的，经省人民政府批准，占用的农用地面积可以用整理后新增耕地面积的百分之六十置换。
第五章建设用地
第一节农用地转用和征地
第十七条非农业建设涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。除下列非农业建设涉及农用地转用须按规定报国务院审批外，其他由省人民政府审批：
（一）省人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目；
（二）福州市和国务院指定的城市为实施城市规划，根据土地利用计划，将农用地一次或者分次转为建设用地。
第十八条农用地转用，由市、县人民政府根据土地利用总体规划和土地利用计划，持下列文件逐级向有批准权的人民政府提出申请：
（一）农用地转用申请书；
（二）土地利用分区规划图；
（三）土地利用现状图；
（四）拟转用地块的红线图；
（五）实施土地利用计划说明；
（六）补充耕地方案；
（七）其他按规定应当提交的文件。
第十九条征用农民集体所有土地的，按办理：下列程序
（一）拟订征地方案；
（二）提出征地申请；
（三）批准征地；
（四）发布征地公告；
（五）办理补偿登记；
（六）公告征询补偿安置意见；
（七）支付应缴税费款和补偿安置费用；
（八）交付土地。
第二十条市、县人民政府土地行政主管部门在申请征地前，应当会同有关部门对被征用土地的面积、地类、补偿标准和权属状况等进行核实，经征询被征地单位和上地承包经营者的意见后，拟订征地方案，报本级人民政府审查。第二十一条征地方案经审查同意后，市、县人民政府应当持下列文件，逐级向有批准权的人民政府提出征地申请：
（一）征地申请书；
（二）征地方案
（三）土地利用现状图；
（四）征地红线图；
（五）征地资金落实证明；
（六）其他按规定应提交的文件。
征用土地同时涉及农用地转用，或者农用地转用同时涉及征地的，市、县人民政府应当书面说明，并同时办理农用地转用和征地报批手续。
（二）领取征地补偿安置费的时间、地点；
（三）交付土地的时间；
（四）提出异议的方式与期限；
（五）其他需要征询意见的事项。’
第二十四条征地补偿安置费用应当在征地补偿安置方案公告之日起三个月内，由市、县人民政府土地行政主管部门从同级财政设立的征地资金专户中支付。被征地单位和土地承包经营者对补偿安置方案提出异议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由原批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置的争议不影响征用土地方案的实施。被征地单位和承包经营者应当服从，不得阻挠。
第二节征地补偿安置
第二十五条征用土地，征地单位应当支付土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费。
第二十六条土地补偿费支付给行使土地所有权的集体土地经营管理单位。但被征用的属农民承包经营的土地或者自留地，集体土地经营管理单位又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民；集体土地经营管理单位有条件将土地补偿费用于发展生产、解决农民生活出路的，可以在取得被征地农民同意后，统一安排使用。可以调整其他土地给被征地农民，但质量和数量不相当的，土地补偿费的分配比例由集体土地经营管理单位与被征地农民协商确定。集体土地经营管理单位依照前款规定取得的土地补偿费应当设立专户管理，用于发展生产、安排多余劳动力以及被征地农民的生活补助。土地补偿费的使用管理办法应当由被征地集体经济组织的成员表决确定，收支情况至少每六个月公布一次，接受本集体经济组织成员监督。禁止任何单位和个人截留、挪用、侵占或者以其他形式非法使用土地补偿费。
第二十七条土地补偿费按下列标准计付：
（一）征用耕地，属水田、菜地、鱼塘的，按同类土地被征用前三年平均年产值的八至十倍补偿；属其他耕地的，按该耕地被征用前三年平均年产值的六至八倍补偿；
（二）征用果园或者其他经济林地，按水田补偿费的百分之六十至百分之七十补偿；原属耕地的，按同类土地补偿标准补偿；
（三）征用非经济林地，按水田补偿费的百分之四十补偿；
（四）征用养殖生产的水面、滩涂，按水田补偿费的百分之六十至百分之七十补偿；
（五）征用盐田，按水困补偿费的百分之五十补偿；
（六）征用其他未利用土地，按水田补偿费的百分之十五补偿。
第二十八条需要安置的人员由集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体土地经营管理单位；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费支付给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
第二十九条征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的补助标准，按该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍补助。征用果园和其他经济林地，按该土地被征用前四年平均年产值的三至五倍补助；征用盐田和有养殖生产的水面、滩涂，按该土地被征用前四年平均年产值的二至四倍补助。第三十条青苗和地上附着物补偿费应当支付给土地承包经营者或者地上建筑物的产权人。青苗或者地上附着物补偿费按下列标准计付：
（一）农作物按前三年平均年产值的一倍补偿；
（二）人工营建的水产养殖设施按其重置价格并结合成新补偿，苗种按工本费的百分之六十补偿；
（三）房屋及其他建筑物、构筑物的补偿费，按重置价格并结合成新确定。具体标准由市、县人民政府制定，报上一级人民政府批准后执行。地上附着物为林（果、竹）木的，征用后砍伐的林（果。竹）木，归原所有者所有。其补偿费按下列标准计付：
（一）用材林中的幼林按造林工本费的二倍补偿，中龄林按成熟林亩材积产值的百分之四十至百分之六十补偿，成熟林按其商材积产值的百分之三十补偿；
（二）竹林按产值的二倍补偿；
（三）果树和其他经济林按征用前四年平均年产值的二至七倍补偿。但果树未产果的，按工本费的二倍补偿；已产果的，应当根据果树的生长周期和树势的盛衰，按其产值的四至七倍补偿；
（四）特种用途林。防护林按用材林同类林木标准的四至七倍补偿；
（五）薪炭林按用材林同类林木标准的百分之四十至百分之六十补偿。违法建筑物和征地公告发布后抢栽、抢种的农作物，不予补偿。
第三十一条下列建设项目征用土地，土地补偿费。安置补助费、地上附着物和青苗补偿费按本办法规定的补偿、补助标准幅度的低限计付：
（一）国防、军事用地；
（二）城市基础设施、公益事业用地；
（三）国家或者省重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
（四）抢险救灾修建永久性建筑物和其他设施用地。修建地下防空设施，免收土地税费。
第三十二条依照本办法支付的土地补偿费和安置补助费，不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以适当增加安置补助费。但每公顷被征用耕地的安置补助费最高不超过被征用前三年平均年产值的十五倍。国务院调整征用耕地的土地补偿费和安置补助费标准后，省人民政府应当根据本省实际情况作相应的调整。第三十三条平均年产值计算方法为：征用前三年（果树、经济林、按前四年）的平均年产量乘以国家规定的价格。国家没有规定价格的，按所在市、县物价管理部门公布或者认可的市场价格计算。前款所指的平均年产量，以被征土地所在地统计部门统计的该乡（镇）前三年的平均年产量为准。
第三十四条非农业建设经批准使用国有农、林业。牧、果、茶、渔场的土地或者集体所有土地的，应当参照征地补偿标准和办法，支付补偿安置费用。
第三十五条依法征用的土地自批准征用下一起，由财政部门予以核减计税的常年产量和计征的农业税额；粮食定购任务经市、县人民政府核实，并报省人民政府批准后予以核减；其他按耕地面积负担的费用，由有关部门及时核减。
第三节建设用地供应
第三十六条乡（镇）村公共设施、公益事业建设可以申请使用农民集体所有的土地；乡镇企业、村民建住宅可以申请使用本集体所有的土地。建设用地应当符合乡（镇）上地利用总体规划、村庄和集镇规划以及土地利用计划。除前款规定之外，其他各类非农业建设应当申请使用国有土地。乡镇企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设使用农民集体所有土地，集体土地经营管理单位以土地使用权人股、联营形式与其他单位、个人共同举办企业，用地审批权限按本办法第四十条第一款规定执行；涉及占用农用地的，应当依照《土地管理法》第四十四条规定，先行办理农用地转用审批手续。
第三十七条除《土地管理法》第五十四条所列项目外，其他各类建设项目用地，应当采取出让、租赁、作价出资或者人股等有偿使用方式提供国有土地使用权。除经济适用住房用地以外的经营性房地产项目用地，必须采取拍卖、招标方式出让国有土地使用权。采取拍卖、招标方式出让国有土地使用权的，依照省人民政府的规定办理。县（市）人民政府收取的新增建设用地土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之二十上缴省财政，百分之十上缴地级市财政，百分之四十留给县级财政，专项用于耕地开发。第三十八条建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级或者上级土地行政主管部门提出建设用地预申请。受理预申请的土地行政主管部门在收到建设项目用地预申请后，应当根据土地利用总体规划、土地利用计划、国家土地供应政策，从供地方式、用地规模、补偿安置和耕地占补平衡措施等方面，对建设项目是否供地进审查，并在规定期限内出具建设项目用地预审报告。市、县土地行政主管部门出具的建设用地预审报告，应当报省土地行政主管部门备案。建设项目可行性研究报告报批时，应当附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。涉及占用林地、公路两侧建筑控制区、水利设施和河道管理范围内的土地或者已有养殖使用证的滩涂、水面的，还应分别附具林业、交通、水利、渔业行政主管部门的审核意见。未取得建设项目用地预审报告的，有关部门不得批准立项和办理建设用地报批手续。
第三十九条在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，建设项目需要以协议出让或者划拨方式使用土地的，建设单位应当持下列文件材料，向市、县人民政府提出用地申请：
（一）建设项目用地预审报告；
（二）建设项目可行性研究报告的批复或者其他有关项目批准文件；
（三）建设项目总平面布置图；
（四）建设项目用地资金落实证明文件；
（五）规划、环保和林业等有关行政主管部的批准文件；
（六）建设项目用地规划红线图；
（七）法律法规规定应当提交的其他文件。经市、县人民政府土地行政主管部门审核同意后，由市、县人民政府按第四十条第一款规定的权限批准；涉及农用地转用或者征地的，市、县人民政府应当按照本章第一节规定先行申请办理农用地转用或者征地审批手续后，方可批准用地。
第四十条在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，使用已批准征用的土地或者转用的农用地，具体建设项目供地的审批权限为：
（一）使用土地一公顷以下的，由县级人民政府批准，报省人民政府、地区行政公署或者设区的市人民政府备案；
（二）使用土地一公顷以上的，由地区行政公署或者设区的市人民政府批准，报省人民政府备案。具体建设项目使用土地利用总体规划确定的国有未利用土地的审批权限为：
（一）使用土地四公顷以下的，由县级人民政府审批，报地区行政公署或者设区的市人民政府备案；
（二）使用土地四公顷以上十公顷以下的，由地区行政公署或者设区的市人民政府审批，报省人民政府备案；
（三）使用土地十公顷以上的，由省人民政府审批；
（四）厦门经济特区范围内，使用国有未利用土地的，由厦门市人民政府审批，报省人民政府备案。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外选址的建设项目用地，由有权机关在批准农用地转用或者征地时一并审批；不涉及农用地转用或者征地的，由省人民政府审批。
第四十一条村民每户建住宅用地面积限额为八十平方米至一百二十平方米，但三口以下的每户不得超过八十平方米，六口以上的每户不得超过一百二十平方米。利用荒坡地、村内空闲地建房或者对原旧住宅进行翻建的，可以适当增加面积，但增加的面积每户不得超过三十平方米。市、县人民政府可以在前款规定的面积幅度范围内，依据本辖区人均土地面积、土地类型等级、人口密度、村庄和集镇规划等情况，制定具体标准。村民建住宅应当统一规划、合理布局、节约用地。未编制村庄和集镇规划的，不得审批村民住宅用地。禁止批准个人在城市和县城所在地的城镇规划区内建单家独院住宅的用地申请。但市、县人民政府统一规划、集中建设住宅区的除外。
第四十二条农村村民申请住宅用地，应当持户口簿、家庭成年成员的身份证，向村委会提出申请，经村委会或者村民代表会议同意后，公布征询本村村民的意见，在十五日内未提出异议的，经乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。农村村民一户只能拥有一处宅基地。有下列情形之一的，不予批准住宅用地：
（一）已有住宅，且宅基地面积已达到本办法第四十一条规定限额的；
（二）出租。出卖原住房后，再申请宅基地的。农村村民建住宅使用耕地的，应当依法办理转用审批手续后，方可批准用地。县、乡人民政府应当按照村庄和集镇建设规划、土地整理方案，组织村民委员会或者村集体经济组织，依法收回农民空闲的宅基地，统一安排使用；对收回的宅基地，当依法办理集体土地使用权的注销登记手续。
第四十三条在城市规划区范围内，对原地上建筑物进行改建、扩建的，应当经城市规划行政主管部门审核同意，涉及改变土地用途或者变更土地权属的，应当经土地行政主管部门同意，并报原批准用地的人民政府批准，按规定补交有关土地费用。凭土地费用缴款收据到城市规划行政主管部门办理建设用地规划许可手续。农业综合开发项目应当严格按照市、县人民政府批准的用途使用土地。严禁改变用途从事非农业建设，确需配套建设非农业建设项目的，应当依照《土地管理法》第四十四条、第四十五条和本办法第四十条第一款规定，办理建设用地审批手续。但直接为农、林、牧、渔业生产服务自用的管理房、仓库等除外。
第四十四条国有企业因破产、兼并、资产重组或者股份改制等，需要处置划拨土地使用权的，应当向县级以上人民政府土地行政主管部门申请办理处置方案和土地评估结果确认手续；涉及中央和省属企业的，应当报国务院或者省人民政府土地行政主管部门确认。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的，应当向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记手续。
第四十五条有下列情形之一的，用地单位和个人应当向市、县人民政府土地行政主管部门申领临时用地许可证，并按规定支付临时用地补偿费：
（一）工程建设项目批准用地范围以外的施工场地；
（二）地质勘查工作场地；
（三）县级以上人民政府土地行政主管部门认为需要依法办理审批手续的其他临时用地。临时使用城市规划区内的土地，在报批前，应当经城市规划行政主管部门同意。严格控制临时占用耕地。占用耕地面积二千平方米以下的，应当报地区行政公署或者设区的市人民政府土地行政主管部门批准；占用耕地面积二千平方米以上的，应当报经省土地行政主管部门批准，并按本条第一款、第二款规定办理审批手续。临时使用国有或者农民集体所有的土地，应当分别与市、县人民政府土地行政主管部门或者集体土地经营管理单位签订临时用地合同。临时使用国有土地补偿费的具体标准由省人民政府规定；临时使用农民集体所有土地补偿费的具体标准参照国有土地补偿费的标准在合同中约定。临时用地应当按照合同约定的用途使用，不得修建永久性建筑物。临时用地期满，用地单位或者个人应当负责清理、整治，恢复土地原貌。
第四十六条非农业建设必须在《建设用地批准书》规定的动工建设期限内使用土地。有下列情形之一，不能在规定期限内动工建设的，应当提供相应证明文件，并向原批准用地的机关申请延期：
（一）不可抗力的；
（二）因政府或者政府部门行为造成土地不能按期交付使用的；
（三）土地使用者有其他正当理由的。除前款
（一）、（二）项所列情形之外，用地单位和个人超过《建设用地批准书》规定的期限未动工建设的，经原审批机关批准后，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门收回土地使用权。但属于前款
（三）项所列情形的，可申请原审批机关批准延长不超过二年的动工建设期限，并由原审批机关的同级土地行政主管部门按照下列标准收取土地闲置费：
（一）延期一年的，按出让金或者征地费用总额的百分之五收取；
（二）延期二年的，按出让金或者征地费用总额的百分之十收取。
第六章监督检查
第四十七条县级以上地方人民政府应当定期向同级人民代表大会或者其常务委员会报告下列事项：
（一）耕地保护和耕地占补平衡责任制执行情况；
（二）土地利用总体规划执行情况；
（三）土地利用计划执行情况；
（四）耕地开垦费使用情况；
（五）土地审批情况和土地违法行为的查处情况。市、县人民政府还应将前款所列事项报告上一级人民政府。第四十八条县级以上地方人民政府土地行政主管部门应当依法履行监督检查职责，对非法占用土地的，可以采取查封、扣押施工工具、设备、建筑材料等措施予以制止。
第四十九条上级人民政府对下级人民政府或者上级土地行政主管部门对下级土地行政主管部门的土地审批、发证、行政处罚以及土地招标、拍卖等具体行政行为应当进行监督，对违法、不当的行为，责令其限期纠正；拒不纠正的依法予以变更或者撤销。第五十条省土地行政主管部门在监督检查中发现市、县人民政府不依法收回闲置土地，应当在报经省人民政府批准后依法收回用地单位的土地使用权。收回的闲置土地尚未征为国有的，应当交由原集体土地经营管理单位恢复耕种；已经征为国有或者原属国家所有的，作为省级储备土地，符合耕作条件的应当组织耕种。
第五十一条县级以上土地行政主管部门应当将经有权机关批准的、无密级的土地登记统计资料、土地利用现状调查、土地等级评定结果、土地利用总体规划的图形数据以及土地利用现状变更情况等基础资料作为公共信息，向社会提供服务，并接受社会监督。
第七章法律责任
第五十二条依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之二十以上百分之五十以下；非法所得无法计算的，为非法转让土地使用权价款的百分之三以上百分之十以下。依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下；非法所得无法计算的，为非法出让、转让或者出租土地使用权价款的百分之二以上百分之五以下。非法出让、转让或者出租土地使用权价款的确定，以双方当事人约定的成交价格为准；未约定成交价格或者约定的成交价格明显低于市场价格的，以政府公布的基准地价为准。
第五十三条在城市规划区范围内，未经批准擅自对原地上建筑物进行改建、扩建，涉及改变土地用途或者变更土地权属，且未办理审批手续的，责令其限期补办，补交有关土地费用，并处以应缴费用金额百分之一以上百分之三以下的罚款。未经批准临时使用土地或者在临时用地上修建永久性建筑物的，由县级以上土地行政主管部门责令限期改正，恢复土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地论处。农业综合开发项目未经批准擅自改变土地用途，进行非农业建设的，由土地行政主管部门责令其限期改正；逾期不改正的，由土地行政主管部门予以强制拆除或者没收。第五十四条超越法定权限或者违反法定条件，批准减免有关土地规费的，批准行为无效，由上一级土地或者有关行政主管部门责令限期追缴被非法减免的规费。非法批准减免土地规费或者低于基准地价出让国有土地使用权的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第五十五条擅自减少基本农田保护面积，调整基本农田保护区范围，更改土地利用现状调查数据、图件和土地利用总体规划确定的土地用途的，其行为无效，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予行政处分。非法批准占用土地的，批准行为无效，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对违法用地未经依法处理而擅自给予办理用地审批手续或者确权发证的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任
第五十六条挪用、截留、私分或者非法占用征地补偿费或者耕地开垦费等有关费用的，责令其限期退还，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第五十七条土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、初私舞弊、索贿受贿，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第八章附则
第五十八条有下列情形之一的，属本办法所称的非法转让土地：
（一）未经有权机关批准，转让划拨土地使用权的；
（二）未经有权机关批准，以划拨土地使用权作价人股或者作为合作条件，与他人进行房地产合作开发、房屋联建或者从事其他经营性活动的；
（三）转让地上建筑物和其他设施，未依法办理转让划拨土地使用权手续的；
（四）转让土地使用权超过法定期限，不申报登记的；
（五）不符合法定或者出让合同约定的转让条件，擅自转让以出让方式取得的土地使用权的；
（六）将未依法取得土地使用权的土地以买卖或者其他形式转让的；
（七）法律法规规定的其他情形。
第五十九条有下列情形之一的，属本办法所称的非法批准占用土地：
（一）无权批准征用、使用土地的单位或者个人批准用地的；
（二）不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；
（三）以化整为零等形式越权批准用地的；
（四）未按规定办理农用地转用或者征地审批手续，即先行批准用地的；的
（五）与用地单位串通，隐瞒真实情况批准用地的；
（六）以领导批示、会议纪要等非法定形式批准用地的；
（七）超出法定批准权限批准用地的；
（八）法律法规规定的其他情形。
中国《宪法》规定土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式:城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依据法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。《土地管理法》规定,中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
宪法、土地管理法,与其他土地法律一起构成一个土地法律体系,形成了中国城乡土地二元制度的基本格局———以土地二元所有权制度为基础,以土地二元使用制度和土地二元征用制度为主要内容,以政府垄断为重要特征,辅以二元土地交易市场和二元土地价格,形成了一个对城乡格局、城乡产生重大影响的、体现和反映中国特有的二元结构的城乡二元土地制度。
在土地资源城乡“二元”分割的管理基础之上,中国政府对土地的使用和配置进行了严格的管理,对土地资源实行了高度集中的严格管制:形成了国家对于城市建设用地一级市场的垄断;凡农用地转为非农建设用地,必须通过国家的征收或征用,从而形成了国家与地方政府对农用地征用的垄断。在这种土地二元结构之下,占有最终的支配权和“终极所有权”的是政府,这是中国城乡二元土地制度的一个极为重要的特征。
二、农民与城市居民拥有不同土地权利
在中国二元的土地制度和二元的土地法律体系下,民众的土地权利被摒除在土地城市化之外。在法律上,农村土地集体所有权与城市土地国家所有权处于完全不平等的地位,这是导致农地产权残缺的重要因素。城乡土地市场被人为地隔离,形成城市土地市场与农村土地市场界线分明的两个不同的市场体系,而农村土地市场则被国家严格控制,农用地要转变为非农建设用地,必须经过政府审批。这样的二元体制对于拥有农村土地使用权的人很不利,也使城市土地市场的效率低下。城乡二元体制造成城市和农村的土地享有不同的权利体系。一般说来,城市土地所享有的权利比农村土地要多和更充分。
农民作为集体组织的成员,平等地拥有对集体土地的成员权,但并不能按份分割农地的所有权。《土地管理法》和《农村土地承包法》虽然向单个农户提供了三十年土地的承包权,但只限于农业用途,一不能进行土地交易,二不能将土地抵押融资,只是一种残缺不全的权利。既然没有明确农民的土地产权主体地位,他们就不是法律意义上的“卖家”,就没有决定卖与不卖的权力。现实中经常出现土地在农民不知情时被村干部出卖、农村土地被肆意侵占的情况,而农民却很难得到合理、足额的经济赔偿,很难公正地享有土体权利。
城市居民比农民拥有更多的土地权利:虽然城市土地属于国有,但居民的房产私有权已经被法律确认,在非公益项目的拆迁中,地方政府无权动用强制性手段进行征用,作为拆迁人的开发商和作为被拆迁人的居民应该是一种平等的民事协商关系。但在现行法规中,双方并不是一个平等的关系;作为居民而言,仍然没有选择卖与不卖的权力。原来的拆迁条例不强调被拆迁人的意愿,无论被拆迁人意愿如何,都与政府是否批准拆迁并无关系;被拆迁人没有是否同意出卖自己的私有房产而接受补偿安置的权利[1]。如果不能和开发商达成协议,或者是在规定的期限内拒绝搬迁,等待被拆迁人的就将是强制拆迁,从而上演了各种因强制拆迁而引起的人间悲剧,甚至造成被拆迁人自焚、自杀、被埋等血淋淋的惨案。
三、城乡二元土地制度引发社会问题
1. 农民土地权利弱化。
政府对土地一级市场的垄断,使得土地征用过程和由此产生的补偿对农民极为不公平,这也是当今中国引发社会不满的一个主要原因。这造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益,也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时,他们所获得的土地补偿只与这些土地被农作时的价值相关,常常只是其农用价值的若干倍,远远低于其在城市被作为他用时的土地价值。这种土地收益分享的极大差异所产生的不公平,已日益成为社会紧张的来源。而目前实施的农村土地承包法,迄今未建立一个方便的机制,使农民能有效地对抗集体对于他们权利的侵犯,这进一步加剧了农民土地权利的弱化。
2. 地方财政过度依赖土地转让收入。
现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖,因为政府既要依靠它获得预算外收入,也要以此去补贴发展。相关研究表明,土地转让收入已经占了很多地方政府财政收入的20%~30%,有些地区的土地转让收入甚至超过了政府财政预算收入。让人担心的是,越来越多的地方政府通过“土地储备机构”把征用来的土地抵押给银行以获得贷款,有些城市的城建所需资金的约60%~70%是通过这种方式获得的,这使本来就脆弱的银行系统承担起土地价格波动带来的风险[2]。
3. 低效的城市扩张模式加速耕地流失。
人为的农村土地低价,助长了土地更为粗放利用的投资方式,刺激了对土地的无效利用,包括强调城市的外延扩张,而不是对现有城市空间进行更有效利用,这导致了土地密集型城市发展中大量土地资源的浪费。调查显示,目前城市被征用土地中有43%闲置,城市经济发展的低效模式导致了更多农业用地的流失,使得设计和实施保护农地的措施很难成功。根据资料显示,从1957—1995年,全国累计减少耕地6.51亿亩;1997年,全国人均耕地面积为1.57亩,1998年为1.56亩,1999年为1.54亩,到2003年全国耕地面积继续减少,全国净减少耕地253万公顷,人均耕地已由2002年的1.47亩降为1.425亩;中国已有5个省市和666个县区市的人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线,其中有400多个县、市低于0.5亩,主要分布在东南沿海经济发达地区[3]。这对可耕地只占国土面积14%的中国而言,必须采取措施保护农业用地不受这种低效模式的影响。
4. 巨大利益级差与租金空间引发土地腐败。
中国城乡分割的“二元土地市场”,形成了城镇建设用地与农村农用土地之间巨大的利益级差,特别是在城乡结合部。这种利益级差包括土地产出价值级差、土地社会功能负担级差、土地利益分享级差。城镇建设用地使用的内部收益高于农用土地的使用,这意味着农业用地向城镇建设用地的转化有利可图,因为国家对建设用地与农用地实行二元管理方式,那么土地在两种管理体制之间的转换就形成了一个巨大的租金空间[4]。土地转换租金的控制权却属于中央和地方共同享有,地方享有更大的租金控制权。各级地方政府代表的都是各级地方利益,这导致了各级地方政府在追求地方发展的过程中,都愿意扩大农用地向建设用地的转化。这样非常容易激化地方政府与被征地农民的矛盾,经常造成各种激烈的冲突与集体上访,损害了农民的利益,激化了社会矛盾,危害了社会的和谐与稳定。同时,现存的二元土地制也都助长了各种腐败的发展,由于支付给农民的补偿与土地作城市使用的价值之间存在巨大差额,加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式,以及许多地方的土地管理缺乏透明度和问责,导致在土地领域频频出现腐败。
总而言之,城乡二元土地制度为地方政府大肆圈占农地、侵害农民利益、从中牟取暴利提供了极大的便利,是现在流行的“土地财政”的根本原因。它加深了城乡二元结构,扩大了城乡差距,严重阻碍了城乡统筹发展,对中国的经济格局产生了巨大的影响;它侵害了农民权益,激化了社会矛盾,造成了城乡之间的巨大隔阂,妨碍了社会主义和谐社会的构建。因此,改革城乡二元土地制度,在全国国土范围内,取消土地市场“双轨制”,建立城乡统一的土地使用权转让市场,是十分必要和迫切的。
四、改革二元土地制度,保护人民土地权利
城乡二元土地制度是中国经济社会中的一个顽疾,必须采取措施进行改革,保证城市居民与农民享有“同地、同权、同价”的土地权利,实现城乡土地制度、土地市场的一元化。
1. 坚持以人为本的科学发展观,改革政绩考核制度。
在以经济建设、GDP增长作为主要政绩考核指标的大背景下,地方政府往往会以地方利益为中心,以实现经济增长为主要目标,不断征用土地、拆迁房屋、买卖建设用地,这已成地方政府扩充财政收入、带动房地产及相关产业发展、刺激经济增长、做好政绩数据与指标的一个捷径。在仕途前景的压力与诱惑之下,就容易不顾农民与城市居民合法的土地权利与居住权利,侵犯老百姓的利益,激化社会矛盾,损害国家利益。为此,必须坚持以人为本的科学发展观,严格遵守“为人民服务”的宗旨,着重改善民生,更加重视人民的呼声、遵从人民的意愿,让人民共享经济发展与改革的成果,将老百姓的土地权益、居住权利作为政绩考核的重要指标。
2. 改革二元土地制度,实现城乡土地制度的一元化。
土地二元所有权制度是中国城乡土地二元制度的基础。笔者认为,所有土地,包括城市和农村的土地,都归属于国家所有,实行土地国有化,城市居民和农民拥有长期、稳定、物权化的土地使用权,征用土地的审批权限归国务院,实现城乡土地制度一元化,或是解决目前城乡土地二元制度顽疾的有效方法。
必须改革土地征用制度与二元土地市场。以市场价值来确定公正的补偿,是中国征地改革中最为急迫的任务。从长期来看,要确保公平地对待失地农民,就应运用能真实反应土地市场价值的补偿标准,而这将取决于一个真实的城乡土地市场的出现。目前二元土地市场所形成的巨大利益级差是目前地方政府热衷于圈地的利益根源,因此,只要改变目前的土地二元市场,实现城市建设用地市场与农村土地市场的一体化,使农村集体土地和城市建设用地“同地、同价、同权”,国家征收农村土地,必须与购买城市建设用地一样,按照市场价格购买农地使用权,使失去土地的农民能得到与土地市场价值相当的补偿费用。这样就可以从根本上切断地方政府掠夺农地的黑手,也可消除村委会侵犯农民土地权益、截留土地补偿费的空间。
3. 加强土地法律建设,建立系统的土地法律体系。
土地制度的安排必须要有法律的保护,法律要明确规定各产权主体的权利与义务及实施细则;制定政策法规,凝固所有权,放活使用权,有期限的使用权进入市场交易;促进土地使用权的流转,实现土地资源与其他生产要素的优化组合;规范承包与发包的行为,明确所有权主体与经营使用者的权利与义务;确定国家、土地管理部门、地方政府、农民对土地的权利,将村委会的职责与农村土地相分离,成为一个纯粹的社区组织;规定新的土地征用制度,确定城乡一元土地市场的建立与运行,确保农民与城市居民拥有同样的土地权益;修改城市房屋拆迁条例,落实与贯彻《物权法》,尊重居民真实的意愿,确保城市居民合法的财产权利、居住权利不受侵犯。
4. 改革土地储备制度,促进城市土地的有效利用。
近年来,中国地方行政管理部门设立机构进行土地储备的做法已成为一种现象,且成为一道无所不在的独特景致。这是一个迫切需要更有效管理的领域,因为地方进行土地储备的做法可能会遍及全国而使土地储备达到极大的规模,这将对整个经济、尤其是银行和财政部门产生严重的后果。现在迫切需要制定一部有关土地储备的全国性法律,综合地方政府、银行、财政部门等机构进行全方位的监管,将政府储备土地限定为存量土地,慎行公共土地征用,促进城市土地得到更有效的利用,阻止城市的无效扩张。与此同时,还要审视中国的土地储备在多大程度上背离了其初衷,它已成为一种有计划、有秩序地释放政府剩余土地的机制,并且还正在进一步朝这个方向演进[5]。
5. 赋予农民国民待遇,完善社会保障体系。
要切实保障农民土地权益,就必须改革现行的社会保障制度,及时将失地农民纳入社会保障体系之中。一些地区将失地农民纳入城镇社会保障体系的改革试点结果表明,完善社会保障体系、赋予农民国民待遇虽然增加了社会保障负担,但由于失地农民的土地权益得到了有效保障,有利于消除因土地征用造成的社会不稳定因素。从农村土地流转的角度看,目前农村土地流转机制不畅的主要原因就是农村缺乏有效的社会保障制度,土地承担着太多的社会福利保障功能。国家应建立与征地对应的社会保障体系,各级政府必须从国有土地出让、出租收益中提取一定比例的资金作为社会保障基金,以保障被征地农民、被拆迁居民的生活、居住权益。鉴于中国的实际情况,可先把土地被征用或转包给他人的农民纳入社会保障体系中,以后再逐步扩大到所有农民。
参考文献
[1]宗和.改革,通往我们的理想土地[J].廉政瞭望,2006,(9):8-10.
[2]夏祖军整理.改革城乡二元土地体制:第2版[N].中国财经报,2005-11-11.
[3]叶子荣,胡建中.农村土地“集体所有权”质疑[J].广东商学院学报,2005,(3):15-19.
[4]李恩平.建设用地的经济学分析[N].经济日报,2004-02-09.
一、《中华人民共和国农村土地承包法》是什么时间颁布和实施的？
答：《中华人民共和国农村土地承包法》于2002年8月29日经第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2003年3月1日起施行。此前实行的农村土地家庭承包，符合政策的继续有效并受到《中华人民共和国农村土地承包法》的保护。
二、《中华人民共和国农村土地承包法》规定哪些土地要实行承包，承包的方式有哪几种？
答：《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、园地、林地、畜牧用地、养殖水面以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源都要实行承包。
(一)耕地是指种植农作物并经常进行耕种的土地，包括熟地、当年新开垦地、连续撂荒未满三年的土地及休闲地、轮歇地等，通常分水田、旱地、水浇地等；
(二)园地是指常年种植的茶、桑、果及苗圃用地，包括原有的、复垦的和本年新植定栽的园地；
(三)林地是指生长乔木、竹类、灌木的土地，包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林地以及迹地等；
(四)畜牧用地是指用于畜禽养殖和收割牧草的土地；
(五)养殖水面是指用于养殖水产品并经常进行管理的水面，包括湖泊、水库、河沟和池塘等；
（六）“四荒”是指荒山、荒沟、荒丘、荒滩，包括荒地、荒沙、荒草和荒水等。
对上述农村土地的承包，按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定，主要有两种方式：一是农村集体经济组织内部的家庭承包，二是其他方式的承包。
农村土地家庭承包，是以家庭为经营单位的、人人有份的土地承包。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，承包方限于本集体经济组织内部，其他集体经济组织的农户以及集体经济组织以外的单位和个人都不能作为承包方，只能通过依法流转取得土地承包经营权;承包以农户家庭为单位，而不是以农民个人为单位进行承包。当然，在计算每户农户应当承包的土地面积时，通常要考虑农户家庭的人口数量和年龄结构、劳动力数量等因素，即“按户承包，按人分地”。凡是为农民提供主要经济来源，承担其基本生活保障的土地，应当实行人人有份的家庭承包方式。主要包括耕地、林地、草地及其他农业用地，如养殖水面、果园等。这些土地之所以实行公平为主、人人有份的家庭承包，是由于目前我国还处于社会主义初级阶段，也就是不发达阶段，农村尤其不发达，我国农村尚未建立社会保障制度，而且在今后相当长的时间内很难使就业、住房、医疗、养老和最低生活保障等现代社会的保障制度覆盖到农村。因而，每个农户通过家庭承包取得的承包地，实际上就是农民的“命根子”，不仅仅是农业生产的基本要素和农民的基本生产资料，而且也具有社会保障和福利性质，是农民最主要、最可靠的生活保障。
除了以上实行家庭承包的农业用地外，主要还有荒山、荒沟、荒丘、荒滩等几种农业用地。对于这几种农业用地，法律规定实行其他方式承包。之所以对“四荒”地等采取其他承包方式，主要是因为“四荒”资源开发利用难度大，需要的投入相对较多，总体上说依靠单家独户的农户难以很好地开发利用。为了鼓励和吸引社会上有农业经营能力和资本技术实力的组织和个人到农村开发利用“四荒”资源，《农村土地承包法》规定采取区别于家庭承包的方式对其进行开发利用。
其他方式承包与家庭承包有以下明显区别：
一是承包方不同。作为家庭承包的承包方只能是本集体经济组织内部的成员，并且以户为单位进行承包，发包方不能随便选择确定承包方。其他方式承包的承包方可以是本集体经济组织内部的农户、联户和个人，也可以不是，而且往往更多的是外来的经济组织(城市企业)和个人。发包方通过招标、拍卖、公开协商等方式，按照一定的程序和方法选择确定承包方。
二是承包的对象和功能不同。家庭承包的对象是耕地、林地、草地或果园、水面等常用农业地；其他方式承包的对象主要是“四荒”地，包括不适宜家庭承包的其他一些零星土地。家庭承包的对象具有很强的福利和社会保障功能，是承包户最可靠的生活保障；而“四荒”地通常不具备这种功能。
三是承包的方式和原则不同。家庭承包采用的是人人有份的平均分配方式，遵循公平原则；其他方式承包采用的是招标、拍卖和公开协商等市场化运作方式，选择最有经营能力的人承包，体现效率优先、兼顾公平的原则。
四是确定双方当事人权利与义务的方式不同。家庭承包的权利与义务主要是依法确定，法律有明确、具体的规定；其他方式承包则主要通过双方平等协商达成一致，以确定双方的权利和义务等具体内容。
五是权利的保护方式不同。家庭承包方式取得的土地承包经营权按物权方式保护，法律规定在承包期内，发包方原则上不得调整、收回承包地，承包方取得的土地承包经营权可以依法、自愿、有偿流转。其他方式承包取得的承包经营权则按债权方式保护，承包方通常只享有债权请求权，请求损害赔偿。
各位下午好，利用今天下午的时间和各位一起学习《中华人民共和国土地管理法实施条例》，借这个机会把我学习本实施条例的心得向各位做一下汇报：
《中华人民共和国土地管理法实施条例》作为《土地管理法》的一部实施性法规，是由１９９８年１２月２４日国务院第１２次常务会议通过，由朱镕基总理签署，自１９９９年１月１日起施行，到现在已经施行了12年。实施条例最初制定于1991年，现在实行的条例是在废止91年条例的基础上制定。全文共分为八章四十六条。主要是根据《土地管理法》制定，立法目的在于合理利用国家土地资源，保护耕地。因为我们知道农业是国民经济的基础，发展农业则必须依赖现有的有限的土地资源。而另一方面我国的城市化建设、以及工业化发展也要利用土地，甚至有时候是占用大面积的耕地，随着改革的不断深入，农业生产和工业化二者势必产生矛盾，这种矛盾得不到有效化解，必然影响我国经济发展。因此我觉得从某种程度上说，学习领会土地管理法及其实施条例，其实就是在处理工业和农业之间的关系，农业是国民经济的基础，工业是命脉。打好基础，抓住命脉，同时兼顾我国人数最多的人民群体—农民的利益，是土地管理法及其实施条例的制定的根本目的，下面我按照各章顺序对条例进行分析讲解：
实施条例第一章总则规定：依据《中华人民共和国土地管理法》，制定本条例。首先从形式上来看，这种表述属于我国法律和文件的通行写法，表明这部行政法规的来源或者说出处，我们法规科在日常审核规范性文件时，也遵循这种写法，比如制定《朝阳市污水二次处理办法》，那么第一条就要写根据《中华人民共和国水利法》等有关法律、法规，制定本办法。据我所知，除了宪法不是这么表述，其余我国所有的法律、法规开篇都先表明根据某部法律或者法规制定；从实质内容来看，前面已经说过学习土地管理法实施条例离不开土地管理法。但是不能笼统的说土地管理法是原则，实施条例是它的细化规定，因为土地管理法是国家法律，法律地位仅次于宪法，它涵盖了了我国土地管理制度的方方面面。土地管理法实施条例的主要内容：比如土地利用总体规划、耕地保护、建设用地这些在土地管理法里都有详尽规定，而且很多方面要比实施条例更为具体，从时间来看，土地管理法最初制定于1986年，实施条例最初制定于91年，后来土地管理法经过几次细致修改，实施条例除了关于征收和征用的改动，没发生什么大的变化。从内容来说，实施条例是国务院为了解决日常与土地有关的行政活动中的某些具体问题而起草制定。比如土地管理法第十七条规定土地利用总体规划的规划期限由国务院规定，那么实施条例第九条就规定乐土地利用总体规划期限一般为15年；还有土地管理法第十一条规定农民集体土地由县政府登记发证，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记发证确认所有权，实施条例第四条就分别表述了农民集体土地要取得所有权证，具体要由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，要取得使用权证，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。通过比较可以看出，实施条例是从执行具体土地工作的角度出发，与土地管理法互为补充，相得益彰。虽然二者地位不同，但一起构成了我国土地法律体系的基本框架，同
时也说明两个问题：一方面当然说明我国立法步伐的滞后，尽管经过几次修改，但是从现在的城市拆迁和集体土地征收、征用来看，土地管理的有关法律已经显得落后了。另一方面也说明当年的土地管理法和实施条例涵盖内容全面，具有较强的操作性，经得起时代考验。弄清了实施条例和土地管理法的关系。我们来看实施条例主要内容的第一部分：土地的所有权和使用权。
一、土地的所有权和使用权
关于实施条例的第二章主要讲了这么几个问题：全民所有的土地都有哪些；我们国家实行土地登记制度；农村集体所有土地如何申请登记，取得权利证书；使用国有土地如何申请和办理，取得使用证；改变以及收回土地的所有权和使用权的如何办理。这一部分的总体思路和逻辑关系是：确定了土地的所有权后，要想把这种权利法定化，常态化，按照我国《物权法》的有关规定，首先要进行登记，登记了才能够对抗第三人。如果要改变土地用途，改变了土地的所有权和使用权，也要按法定程序办理，这个法定程序就是向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。
（一）先说下土地的所有权：所有权顾名思义是所有人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利。土地所有权也就是对土地享有的占有、使用以及收益和处分权。我们国家土地所有权划分比较单一，除了国家即全民所有就是集体所有。不存在第三种情况。从整体上来说，国家所有涵盖了集体所有，比如城市市区的土地，说他是全民所有，那这里面的民包括不包括村集体的农民？我们说当然包括，可能那个村集体的农民一辈子也不到那个市区里来，但是他也是全民的一份子。所有说全民所有包涵集体所有。在我国，全民所有的土地都包括哪些呢？实施条例第二条明确
规定，下列土地属于全民所有：
1、城市市区的土地，这个就不需要展开了；
2、农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；我国土地管理法第八条已经规定了：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。这里的以外就是指没收、征收、征购三种情况。下面我分别说一下没收、征收和征购三种情形。这里讲的没收指的是土地违法案件经依法查处、被政府依法没收和责令退回的土地，举例说明：2008年，某局下属事业单位，由于职能弱化，造成两亩多办公用地闲置（有个前提是土地性质为划拨用地），该单位拿闲置土地作出资，和某开发商签订联建合同，由开发商投资建商品楼一栋。双方约定，建成后，商品楼的一层共8间房产归该单位，其余房产收益归开发商。2009年案发，市区国土资源分局对这一案件进行了查处。这就是一起典型的土地违法案件。本案中，机关事业单位与开发商联建住房，这属于机关事业单位擅自改变土地用途，造成国有土地资产流失的一种行为，因为机关事业单位土地属于国家划拨土地。划拨土地只能按照批准用途使用，不能进行转让、出让或抵押，因此，任何形式的联建，集资建房或是划片出售，都是改变划拨土地用途行为，是法律所禁止的。对于私下签订协议的，协议无效，由政府收回土地使用权。下面再说征收，说到征收，我们首先要把征收和征用做一下区别说明，因为平时我们经常看见这两个词在一起出现。征收是指国家为了公共利益的需要而依法强制取得原属于私人或集体财产上的所有权或者其他权利的行为。征用是国家为了公共利益的需要而依法强制取得原属于私人或集体财产上的使用权的行为。二者的相同点都是政府的强行性，不需要向对方做出意思表示，无条件服从的，国家需要就是命令。二者不同点在于：征收实质是强制收买，对象仅限于不动产，比如土地的所有权和使用权，征收集体土
地。而且征收不发生返还问题，只发生补偿问题，征地后集体土地变国有了，老百姓拿到手一定补偿，说过十年我再赎回来行不，肯定不行；而征用的对象包括不动产也包括动产。使用完毕后得返还权利人。如果因使用产生损害还得照价赔偿。二者还有一个重要区别就是征收的目的是为了公共利益需要，你比如为了城市化建设，朝阳市决定征收双塔区八宝村土地。这是征收，而征用一定是在紧急状态时，一般用于抗灾抢险的急需。我们在电视上经常能看见这样的镜头。警察在大街上抓劫匪，说这个警察长跑水平差，被累的气喘吁吁还是抓不到劫匪，这时候看见路边一个人推起摩托车正要骑，强行抢过来，亮出警官证，我是警察，正在执行公务，借你车一用。。实质这就是一种征用行为。如果抓劫匪的过程中摩托车滚下山崖，无论追上没追上，那也得赔偿。这就是征收和征用的区别；第三个就是土地征购，土地征购实际中包含四种情况；1是土地征收。刚才提了一下，那么具体操作流程呢是国家根据城市建设和发展需要，按照《土地管理法》规定，具体由土地储备中心实施，土地储备中心是市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。我们朝阳市也有土地储备中心，他的职能;是为政府土地－级市场提供服务,业务范围包括土地收购、储备、流转、开发。经费来源也是全额拨款。它没有拆迁业务,不能成为拆迁人。但是很多地方土地储备机构包括我们朝阳市的，一直以来都 直接参与一级土地开发。谈到一级土地开发了，到底什么是一级土地开发？解释一下，所谓一级土地开发，是指在土地出让前，对土地进行整理投资开发的过程。具体来说，就是按照城市规划，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。土地一级开
发是土地出让前的运作方式，比如市政府要通过出让转让竹林路原大世界处的地皮，你得先期安置好被拆迁户、做好土地平整，这样达到一定用地条件了，才能转让给用地单位。开发的主体应当是当地政府或由当地政府指定的土地开发企业，开发的结果是要使“生地”成为“熟地”，达到出让标准。在大多数城市主要是由政府来操作，也有政府委托企业做的。国土资源部在2010年9月发文明确：从2011年4月开始，土地储备机构将不再直接从事土地一级开发工作，在2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。分析一下原因：国土部、财政部和央行于2007年联合印发的 《土地储备管理办法》规定，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。因为有制度支持，咱们朝阳市2009年也制定了一个朝阳市土地储备实施细则（朝政发{2009}18号文件）。事实上，不少地方的土地一级开发工作正是由土地储备部门完成。据了解，除直接从事一级开发之外，一些土地储备部门成立“城市建设开发投资公司”，进行融资和一级开发，即“政府行为，公司运作。这样一来，政府直接插手一级开发市场，有些地方的土地储备机构甚至垄断了一级开发市场，这很容易造成腐败。而退出一级开发，意味着土地储备部门将只能进行土地收储工作，一级开发将完全由企业按照市场规律进行操作，这样就有利于压缩腐败空间，使一级开发市场的运作更加公开透明。也利于遏制个别地方政府刻意提高开发成本，推涨地价。但是目前的一级开发过程，政府还不能完全退出，因为一级开发最困难的环节在于拆迁，在这个过程中，政府的效率大大高过企业。政府可以调动公安、城建、综合执法各个部门，多管
齐下，这样就明显提高了这个一级开发的效率。下面咱们回过头来说土地征购的第二种情况：就是土地回收。土地储备中心代表政府按照法律、法规等收回土地使用权的行为和过程。土地回收的主要对象是城市存量土地，可以是无偿的，你比如说开发商取得土地使用权了之后不开发建设，无正当理由闲置，造成土地资源浪费，这样的情况下按照规定2年后可以无偿收回土地使用权。但现实中多数情况下是需要补偿的，土地征购的第三种情形是土地置换。土地储备中心根据市政府的经济发展战略和城市经济结构布局，对原来在城区内不符合城市规划或对企业再发展有阻碍的企业和单位进行用地布局调整，用储备土地置换出原企业或单位的土地。土地征购的第 4种情况是土地购买。土地储备中心根据土地储备和供应计划，在同等条件下，优先购买土地使用权，增加土地储备。土地购买具体分以下几种情况：①土地受让人进行土地开发后进行转让的土地，比如说某开发企业通过国有土地使用权出让购买到土地使用权，出于各种原因吧想再卖掉，那么这时候政府可以优先回购；②银行抵押需处置的土地，个人或者企业无法偿还银行贷款，以抵押土地抵偿贷款，银行为了收回成本利息，需要转让土地使用权，这时候国家可以优先购买；③市场交易价格明显偏低的土地。通过以上三种征购方式，集体土地变为国有。关于属于国有土地范围前面讲了两点，接下来说第三点：国家依法征收的土地。土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行政行为。我国征收集体土地的补偿范围和标准包括:
1、土地补偿费；
2、安置补偿费；
3、地上附着物和青苗补助费；我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。实际上我
国农村土地征收是发生在国家与农村集体之间所有权的转移。我国《宪法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，没有区分土地征用和土地征收，统称“征用”。2004年，宪法修正案对这两个词进行了更改。从实际内容看，《土地管理法》既规定了农民集体所有的土地“征用”为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，2004年国家立法机关对《宪法》作了修正后紧接着又对《土地管理法》进行了修改，除个别条文外，《土地管理法》中的“征用”全部修改为“征收”。即第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定。从土地征收的特征和程序来看：主要特征是：(1)具有强制性。(2)土地征收是土地所有权的转移，即由集体的土地转变为国有土地。(3)征收土地时用地单位必须按规定向被征用单位支付土地补偿费和安置补助费，妥善安置农民的生产和生活。这是特征，那么它的程序呢：一般来说，国家建设征收土地时，用地单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准的设计任务书或其他有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。具体程序是：申请选址、协商征地及安置方案、核定用地面积以及划拨土地等四个步骤。以上我们已经说了属于国有土地的三种情形，接下来我们再说属于国有土地的第四种情形：依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；我国大多数的林地、荒地这些地方属于集体所有，但是由于历史的原因或者说出于生态保护的原因，很多属于国有，比方说咱们辽宁国有黑山县机械林场，位于锦州市黑山县。它成立于1960年，所管辖资源分布全县15个
乡镇。还有许多，不再列举了。第五个属于国有土地的是： 农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有；关于这一项怎么理解。在实施过程中，一些地方没有准确理这项规定的立法原意，直接撤销农民集体建制，把农民转为城镇居民，不经过法定征地程序，低价或者无偿将原农民集体所有土地转为国有土地，这样肯定侵犯了农民的合法权益。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》也明确“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。为了解决实践中出现的问题，2005年国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项有一个解释意见：经国务院批准，对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项作如下解释：
一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有，可见这里的农村集体经济组织成员全部转为城镇居民，有个前提是土地被依法征收，比如朝阳市北大街改造，扣北村，给老百姓一定补偿之后，集体经济组织成员全部转为城镇居民。接着说说属于国家所有的土地的第六种情形：因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。四川汶川地震后，很多受到地震灾害的地方，你想八级地震，地面一定出现沉陷，无论是从地表还是地下条件来看，很多地方已经不适合居住了，或者说受灾比较重的比如北川县城，有多少大人和孩子的尸体埋在下面，后来也不一一的清理了，直接建成一个地震纪念馆，供亲人前来祭奠，那么在这种情况下，受灾地区已经不能再住了，异地重建的，就需要迁移人口，那么按照规定，原属于迁移人口的这些集体土地就收为国
有，政府可以用来建纪念馆、搞生态开发等等。近期有小道消息称，四川地震灾区要移民20万到朝阳和阜新交界地区，消息准确性呢至今不知道。
那么以上就是属于国有土地的六类情形。无论是国有土地还是集体土地，要想证明你的所有权或者说使用权，按照我国法律规定，都得进行土地登记。关于登记，前面主讲土地法时候提到过，我具体展开一下。土地登记、是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地它项权利的登记。土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始登记又叫总登记，指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地它项权利设定登记、变更登记。我国《物权法》第九条明确规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。比如土地所有权，不是国家就是集体的，而且地点划分的比较明确。这个就不用登记。关于土地登记，2007年12月30日国土资源部发布第40号令《土地登记办法》，分别阐述了总登记、初始登记、变更登记和注销登记四个部分。总登记刚才在定义里已经说了，不再重复；初始登记：土地登记办法中规定：依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，要持有关材料申请划拨国有建设用地使用权初始登记。依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人付清全部土地出让价款后，持有关证明材料申请出让国有建设用地使用权初始登记。还有租赁、以国有土地使用权作价出资等方式取得国有建设用地使用权的，都要登记，那么这些登记，有一个共同点，就是设立权利的一种原始登记。这个权利也就是土地使用权；那
么变更登记就好理解了，土地权利人发生变化，或者说因土地权利人姓名、或名称、地址和土地用途等内容发生变化而进行的登记。举例说明一下：甲单位通过国有土地使用权出让获得一块国有土地使用权，但是到手后因为业务变化用不上，乙公司正好能用上，于是甲公司转让给乙公司了，权利人就得更名，需要到登记机关依法进行变更登记。土地管理法实施条例第六条明确规定：依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。为了说明这条，说一个案例：1999年12月7日，陕西省渭南市某村民小组原任组长赵某，在未召开村民会议讨论决定的情形下，与第三人刘某签订了《地皮有偿转让合同书》，约定将该村民小组老油路地皮100亩有偿转让给第三人赵某使用三十年。为使该合同具有合法性，赵某编造了村民小组组委会会议记录，申请区公证处对合同进行了公证。后赵某被罢免组长职务，区公证处以村民小组提供的群众会议记录不真实为由撤销了对该合同的公证。黄某等67名村民认为：上述合同的签订，违反了《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律的强制性规定，侵害了村民的合法权益，应认定为无效合同。故向渭南市临渭区人民法院提起诉讼，要求认定上述《地皮有偿转让合同书》无效。本案案情不复杂，原组长赵某违法地方有三处：一是关于农村集体经济组织作为农村土地使用权的转让主体，转让农村土地使用权的权限是受法律限制的，农村集体经济组织对农村土地使用权的转让，限于农村土地承包行为，农村土地要作为非农业建设用地，须由国家依法征用为国有土地，国家可以依法将征用土地作为非农业建设用地或将土地使用权转让用于非农业建设，包括村民小组在内的农村集体经济组织无权将农村土地使用权转让给他人用于非农业建设。本案中，被告与第三人签订了《地皮有偿转让合同书》。被告原任组长赵某以被告名义将土地使用权转让给第三人使用并收取土地转让费，由第三人用于建设商业门面房进行经营活动或将商业门面房租于他人进行经营活动，该行为显然使农村土地的用途发生了变化，与我国法律关于农村土地使用权的转让只能用于农业用途的强制性规定相违背。此一违反了土地管理法的有关规定；第二《土地管理法实施细则》第六条一款规定，依法改变土地所有权、使用权的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。而被告与第三人签订《地皮有偿转让合同书》，并没有向土地行政主管部门提出变更登记申请，没登记，违反了实施条例的强制性规定。我国实行土地权属的法定登记制度，由于被告与第三人之间所转让土地使用权未进行变更登记，土地使用权没有发生变更，仍属原告集体所有。被告与第三人私自转让土地使用权的行为无效，该合同也归于无效。因此，违反了实施条例关于土地变更的有关规定；第三个问题被告原任组长赵某向临渭区公证处提供虚假材料，骗取临渭区公证处对该合同的公证，属《合同法》规定的“以合法形式掩盖非法目的”的情形，应认定为无效合同。违反了《合同法》这个不再多说。还有一种登记情形就是注销登记。指因土地权利的消灭进行的登记。在我国，注销登记主要包括几种情形：一是因土地权利的收回；二是存续期届满；三是土地灭失；四是集体所有土地依法被全部征用或农业集体经济组织成员成建制转为城镇居民；五是土地他项权利终止等。实际上注销土
地登记也是变更土地登记的一类。实施条例第七条规定：依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。说个案例：某市在西安路南侧约60000平方米范围内进行旧城改造，市政府发出公告，收回这60000平方米的国有土地使用权，要求原土地使用权人持土地证书和房屋产权证到主管机关申请注销登记，签订补偿协议。该如何办理注销登记?说一下一般程序：①要求土地使用者提出注销土地登记申请。如土地使用者不按规定申请注销登记的，土地登记机关可以按照《土地登记规则》直接办理注销土地登记。这种情况比如说人民法院、仲裁机构生效法律文书判决或者裁定原土地权利消灭，当事人又不办理注销登记的。可以直接办理。还有就是依法征收农民集体土地，也是由土地行政部门直接办理注销登记。②地籍调查。主要核查土地登记状况是否发生变化。③权属审核。一是核对土地登记卡；二是审核申请人；三是审核土地权利证书；四是对注销土地登记的证明材料等进行审核。注销土地登记不需报人民政府审批，由土地管理 部门审核通过即可直接进行注销登记。《土地管理法》明确规定：土地所有权、使用权由县级或县级以上人民政府登记造册，核发证书。所以，土地使用权注销登记最好也应该由县级以上人民政府进行。在实践中，县级以上人民政府往往把土地登记职权委托给土地管理部门行使，在这种情况下，土地管理部门可代为办理，但需加盖人民政府土地登记专用章。④注册登记。在宗地原《土地登记卡》上进行注销登记，相应在“序号”、“日期”、“登记的其他内容及变更登记事项’，、“经办人”、“审核人”等栏目填上本次注销登记内容，并加盖“注销”印章。⑤注销土地
权利证书。在土地权利证书上加盖“注销”印章，在“记事”栏内注明注销土地使用权的依据及日期，并将注销的土地权利证书立卷归档。以上是实施条例的第一部分土地的所有权和使用权，下面讲一下实施条例的第二部分：土地利用总体规划。
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。比如咱们朝阳市：国土资源局在96年制定了一个1997-2010年的土地利用总体规划：关于规划具体有许多这个指标，比如农用地面积，耕地面积要达到多少，建设用地面积要达到多少。我简单说一下朝阳市制定的总体目标：在加强土地生态环境建设的前提下，实现耕地总量增加的目标，进一步提高耕地质量。农用地得以有效的保护和综合整治，建设用地合理供给并有效利用，未利用地适度合理开发，土地利用结构和布局趋于合理，水土流失进一步得到控制，土地利用方式由粗放型向集约型转变，确保土地资源的可持续利用。这是朝阳的总体目标。那么通过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配置，首先是在农业与非农业之间进行配置，其次在农业与非农业内部进行配置，如在农业内部的种植业、林业、牧业之间配置。另外，《中华人民共和国土地管理法》还明确规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。实施条例第十条规定：依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。
土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。
土地利用总体规划的成果包括规划文件、规划图件及相应的附件。土地利用总体规划实行分级审批制度按照实施条例第八条规定：全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。根据实施条例第八条规定：省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。上述规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。实施条例第十二条表述了修改土地利用总体规划由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。这里面的修改要符合下面七个条件，不是想改就改的，七个条件分别是：
1、国务院和省政府已批准行政区划调整的；
比如国家决定确定辽宁沈阳为直辖市，锦州为辽宁省省会，我说的是比方，那么土地规划自然要随着修改。
2、国家和重大能源、交通、水利基础设施及国家军事设施建设项目用地涉及基本农田的；占用基本农田，涉及农用地指标变化。所以规划要修改。
3、国防、交通、水利、能源、通讯、环保、城市和省级中心镇基础设施建设和省级农业龙头企业扩大农副产品出口加工、重大外商投资建设项目用地不涉及基本农田，但未纳入土地利用总体规划的，这一项属于政策方面的修改，本来项目没列入规划，但是为了实际需要，所以在不涉及基本农田的情况下可以修改，涉及的话还需要经有权政府批准；
4、建设项目已列入土地利用总体规划、规划指标已预留，但由于选址未确定、没有落实到土地利用总体规划图上或已落实到土地利用总体规划图但实际位置需作调整的；例如说已经确定在朝阳河东建市政府大楼，列入规划了，但是具体建在哪，实际选址没确定，只是有个规划，到后来有了新的位置了，这个规划当然要进行修改。
5、建设项目符合规划建设占用耕地机动指标条件的；关于这个耕地机动指标，我们国家实行占用耕地指标总量控制和占一补一的政策，目前政府用的耕地占用指标都是上级政府所分解下来的。以江西省为例，国家规定江西省在1997—2010年的非农建设占用耕地指标是48000公顷，而江西省则依据历年各地市非农建设占用耕地情况，将这些指标分解到十一个地市，并留有部分机动指标来满足省重点项目的使用。这种做法直接导致有的地方指标过多，有的地方指标却不足。在实际工作中，导致有的县市经济发展受制约，为了发展，这些地方就突破上级政府所限定的指标，于是出现违法占地用地等问题。去年国土资源部严查超指标违法占地问题，也查到咱朝阳来了。那么第五点说的就是建设项目符合规划，但要占用机动指标的，在这样的条件下，就需要局部修改土地利用总体规划。
6、对市、县市区经济发展有重大影响的城镇建设项目，确实无法在现行规划确定的建设用地范围内安排，在县市区新一轮土地利用总体规划修编前期工作完成后，可以申请土地利用总体规划局部调整；比如在开发区要建一个投资几千万的药厂，恰这时候区新一轮土地利用总体规划修编前期工作已经完成，那么为了经济发展需要，可以申请局部调整。
7、国家和省重大基础建设的拆迁安置、抢险避灾安置用地，确定无法在现行规划确定的建设用地范围内安排的（先用后批）。比如汶川地震后，需要对灾区群众拆迁安置，情况紧急，不能在现行确定的建设用地范围安排的，当然如果有规划内的建设用地可供安排，那么不能修改规划，但是没有可供安排的，就只能修改规划，国家规定，这样的情况可以先用后批。以上就是需要局部修改土地利用规划的七种情况。实际中可能还会有，由于时间关系不一一列举。那么有了土地利用总体规划，为了实施规划，保护耕地，控制建设用地，各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用计划属于土地总体规划的一部分，只不过土地利用计划的目的在于控制建设用地总量。实施条例第三条规定：土地利用计划应当包括下列内容：
（一）是农用地转用计划指标；农用地转用计划指标，就是说农用地可转为建设用地的比例，国土资源部2004年11月公布了新修订的《土地利用计划管理办法》，对农用地转用计划实行指令性管理，并强调严格计划执行的法律效力，新办法规定，农用地转用计划实行指令性管理，不得突破。没有农用地转用计划指标的，不得批准农用地转用。农用地转用计划中城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标不得混
用。你比如给辽宁省2010年城镇村建设指标500公顷，没用了剩200公顷，建设项目占用指标已经用完了，能不能把那200公顷用了，显然不行。办法同时规定，没有农用地转用计划指标，擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究责任。
（二）耕地保有量计划指标，这个比较好理解，在制定土地利用总体规划时，确定耕地的保有量，切实保护耕地，主要就是严格控制建设用地，占多少补多少，但实际情况是各级地方政府为了眼前利益，往往大搞开发、盲目建设，甚至不惜占用大量耕地，为了确保耕地保有量，省级政府每年都和地方签订耕地保有量计划目标责任书，地级市要承诺不得减少耕地数量，但是在实际执行过程中往往不到位。；
（三）土地开发整理计划指标。所谓土地开发整理，是指运用财政专项资金，对农村适合农业的未利用土地、废弃地等进行开垦，对田、水、路、林、村等实行综合整治，以增加耕地面积、提高耕地质量的行为。根据土地开发整理内容的不同，土地开发整理可分为三种类型：土地整理、土地复垦、土地开发。无论是哪一种，目的都在于增加耕地面积，提高耕地质量。我国现阶段土地开发整理的主要内容：一是调整用地结构；二是平整土地，提高土地集约利用率；三是道路、沟渠、林网等综合建设；四是归并农村居民点；五是恢复利用废弃土地；六是划定地界，确定权属；七是在保护和改善生态环境的前提下，适度开发宜农土地后备资源。宜农就是适宜农业生产建设的。土地利用总体规划这部分还有两个重要内容就是土地调查和土地等级评定。实施条例第十四条规定：县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。土地调查是对土地的数量、质量，利用方式和权属状况及其空间分布进行科学调查的手段和方法。土地调查是国家土地管理的帐本子，算盘子，是土地管理的基础，也是政府日常决策和制定经济社会发展计划的重要依
据。土地调查的用处有三点：1掌握土地的自然属性、利用方式和产权关系，为制定土地资源的合理利用，以及资源环境社会的可持续发展政策以及实施科学决策等方面提供保障基础；2摸清土地资源家底，掌握土地资源利用状况，为参与国民经济宏观调控，实施严格土地管理政策奠定基础；3掌握土地利用权属状况，为制定土地管理政策，有效保护土地权益人权利，科学管理土地市场提供基本依据。土地调查内容主要有三个：分别是
一、土地权属，是查清土地利用状况为目标，通过调查，确定土地归属和权利性质，如土地所有权和使用权状况；
二、土地利用现状，主要是查清土地利用现状，统计各分类土地的范围、面积和分布等利用状况；
三、土地条件。是针对土地开发利用的条件和潜力为目的开展的调查工作。开展土地调查和编制总体土地利用规划关系密切。土地利用规划修编事关国土资源管理和地方经济社会发展。只有掌握翔实准确的土地利用数据，才能编制符合客观实际、满足地方发展需要的规划。接着说一下土地登记评定，根据实施条例第十五条规定：县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。可见土地等级评定是以土地调查为基础的，跟据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。土地等级一般分为住宅用地等级，商业用地等级、工业用地等级等。可以在当地国土部门查询得到。各城市土地等级数不相同，一级最好，二级次点，土地等级越高地价越贵，一般房价也会越贵。咱们朝阳市城区商业用地分6级；住宅用地和工业用地都是分为4级。所以在商品房的房价里，对于土地级别有明显的反应。这是第二部分土地利用总体规划的全部内容。（休息一下）
实施条例的第三部分：耕地保护，耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。最近十几年来，中国因为非农业建设占用而减少的耕地大约占耕地减少面积的40%左右（其他的减少原因主要有：农业结构调整、灾毁等）。耕地面积大量减少直接威胁农业发展。为此，我们必须确保一定数量和质量的耕地。目前耕地保护方面的制度主要有耕地占用补偿制度、耕地总量动态平衡制度和基本农田保护制度。党中央、国务院历来十分重视耕地保护工作，先后制定了一系列重大方针、政策，一再强调要加强土地管理，切实保护耕地。1986年，党中央和国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》；1992年党中央、国务院发出《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》；1994年发布《基本农田保护条例》；1997年，中共中央、国务院发出《进一步加强土地管理，保护耕地的通知》（11号文件）；1998年，耕地保护写进了《刑法》，增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。当然以上政策都市是根据当时的国家形式制定的，说这些政策的目的说明国家历来重视耕地保护，因为从古至今都是，耕地少，粮仓不满政府心不踏实。2005土地变更调查结果显示，我国现有耕地为18.31亿亩，人均耕地为1.4亩。而在9年前的1996年，全国的耕地数是19.51亿亩，人均耕地为1.59亩。9年间中国的耕地减少了1.2亿亩。现在数字是18亿亩，这些年有一定增长，但这个数字准不准，我认为很不准，因为咱们国家的统计数字啊很多你得分析着听。分析耕地减少的原因，在“十一五”期间耕地减少的比例中，生态退耕占了70.9%，比例比较大，另外，这些年我们国家自然灾害比较多，地震、洪水、植被破坏造成的沙漠化、水土流失都很严重。人口增加，建房子，拿咱们朝阳来说，搞项目，有一些比较盲目上 的，地方要政绩，建完了畜牧小区，慢慢的养的牛羊都杀着吃了，最后剩个房子，耕地没了。所以耕地这些年起码朝阳这一块是减少趋势，下面说一下耕地保护的具体措施：
一、基本农田保护
基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。因为基本农田是耕地中的精华，加强基本农田保护，对优质耕地实行特殊保护，对保障国家粮食安全发挥了积极作用。2001年，我国各地调整划定基本农田工作基本完成，全国共划定基本农田16.32亿亩。2004年，按照国务院部署，国土资源部和农业部联合组织开展了全国基本农田保护检查工作，基本摸清了基本农田的底数及变化情况。检查后统计结果表明，全国在册基本农田面积为15.89亿亩。
二、土地整理
耕地保护的一个重要方面是大力推进土地开发整理工作。土地整理是通过采取工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率的活动。
通过土地整理补充耕地，有效地保护了我国粮食综合生产能力。“十一五”期间，通过土地开发整理，我国累计补充耕地2140万亩，平均每年约428万亩，大于同期建设占用和灾毁耕地面积，建设了一批适应现代农业发展要求的高标准、成规模的基本农田。全国基本农田面积稳定在18亿亩左右，粮食的综合生产能力得到有效的保护。同时，土地整理还促进了生态环境保护。增强抗御自然灾害能力。
三、保障被征地农民合法权益
征地补偿安置工作事关国家经济建设和社会稳定，多年来一直是国土资源管理工作的重点之一。
为从根本上解决征地问题，探索建立长效机制，国土资源部自1999年开始研究征地制度改革问题，先后确定在19个城市开展试点工作，在改进征地补偿办法、拓宽安置途径、规范征地程序等方面大胆探索。2002年，国土资源部与中央农村工作领导小组办公室联合，就完善和改革征地制度作了专题调研。一些试点地区的成功经验已被吸收到《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中。
针对近几年征地补偿安置工作中拖欠、截留、挪用征地补偿费情况严重的问题，经国务院同意，监察部、国土资源部、农业部、审计署2004年在全国联合开展了征地补偿费管理使用情况专项检查。截至2004年12月底，全国清理出1999年以来拖欠农民征地补偿费175.46亿元，除西藏自治区外，其他30个省（区、市）共清欠175.38亿元，西藏自治区于2005年1月下旬全部偿还了拖欠农民的征地补偿费。国土资源部明确提出征地要坚持四个必须：必须按规划、计划征地；必须征求被征地农民对征地补偿安置的意见；必须在补偿安置费用足额到位后才能动工建设；必须公开征地政策、补偿标准、补偿费用管理使用情况。凡征收土地方案未征求被征地农民意见、补偿安置不符合法律规定、没有妥善解决失地农民长远生计的，一律不得报批。但是实际上，近几年的征地补偿拖欠、截留、挪用征地补偿费情况还是时有发生。因为这里面涉及一个利益的问题。一方面需要国家制定可行的制度，另一方面需要有关部门切实加强监督和整
顿。下面分析一下实行耕地保护的深层次原因：
（一）我国实现了农产品严重短缺到供求总量平衡、丰年有余的历史性跨越，并不意味着我国的粮食安全可以高枕无忧。农业仍然是我国保持经济发展和社会稳定的基础，仍然要始终把农业放在发展国民经济的首要位置。在21世纪，保障粮食安全是我国农业现代化的首要任务。人口与耕地、粮食矛盾是农业资源优化配置的最大障碍。所以必须要保护和提高粮食综合生产能力。
（二）严格保护耕地是保护、提高粮食综合生产能力的前提。一定要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。保护、提高粮食综合生产能力。说到粮食，必须以稳定一定数量的耕地为保障。我国明确规定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是基本国策。而基本农田是耕地中的精华。基本农田可定义为：从战略高度出发，在一定历史时期内，为满足国民经济持续、稳定发展，社会安定和人口增加对耕地需求，而必须确保的农田。保护耕地最重要的是把基本农田保护好。目前我国耕地严重不足。我国是一个农业大国，我国农村人口依然占全国人口的70%，然而我国的人均耕地面积远远低于世界平均水平，而且有日趋减少的趋势。近年来我国耕地面积逐年递减。无论是从经济建设的角度出发，还是从国家安全的角度考虑，解决我国农产品特别是粮食的供给问题，必须主要立足于国内，正是出于这样的战略考虑，我国土地管理部门提出，土地管理工作必须把保持耕地总量动态平衡作为首要的奋斗目标。按照国务院批准的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》（以下简称《规划》），到2010年，非农建设占用耕地不得突破2950万亩，全国耕地面积减少要求控制在9600万亩以内，耕地保有量应控制在19.2亿亩。到2010年，人口将达到14亿。届时，人口对土地的压力将进一
步增大，即使耕地面积保持不减，人均耕地还将减少。我国在法律法规上对耕地采取了世界上最严格的保护措施。《土地管理法》明确规定严格控制耕地转为非耕地，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
（三）改革征地制度，完善征地程序 我国耕地本不富余，但很多地方不能很好处理城镇化进程与粮食生产的矛盾，挤占了不少耕地。近年随着征地规模不断扩大，征地中暴露出来的矛盾和问题越来越多。一是征地规模过大。全国开发区规划面积已达3.5万平方公里，圈占的耕地有43％闲置。二是农民权益得不到保障。一些地方甚至把农民的土地作为生财之道，违法违规征地时有发生。因征地问题引发的纠纷甚至群体性事件，已成为影响社会稳定的一个因素。这些问题暴露出我国现行征地制度方面的缺陷。因此 “要按照保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”。一要强化土地利用规划约束和用途管制。地方各级政府都应该制定土地利用规划。要强化规划对建设用地总量的控制，把用地规模限制在规划数量、范围之内。因经济社会发展需要，确需调整规划的，必须按法定程序进行。土地用途一旦划定，就要严格执行，不能随意改作他用。二要严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。要把为公益性项目而进行的征地与一般经营性项目用地严格分开，缩小征地范围。征地权是国家的强制性行政权力，应当主要用于水利、交通、国防、义务教育、公共卫生、等国家重点公共设施建设，一般不能用于商业开发，更不应变成企业行为。实际中很多地方政府把卖地搞开发做摇钱树。他不从长远角度出发，地都建楼，矿随便开采，没有可持续发展的意识，谁都知道该持续发展，落实到行动 就难了。要慎用征地权力。工商企业需要用地，应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提
下，通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得，价格由市场决定。三要严格控制征地规模。土地是农民最基本的生产资料，要切实保护耕地，可征可不征的尽量不征，可用可不用的尽量不用，必须征和必须用的尽量少征少用。国家重点基础设施建设用地，也要节省用地，减少征地。城镇建设要尽量盘活存量土地，控制城区过分扩张。企业用地多少，应当和产业特点，投资规模挂钩，防止投不多的钱，办不大的厂，占很多的地。四要改进土地征用补偿方式。征用农民土地补偿低，土地增值分配不合理，是农民反映比较强烈的一个问题，也是造成耕地占用多的重要因素。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距。要调整土地收入分配结构，确定补偿安置最低标准，给被征地农民以及时、合理的补偿，并探索解决被征地农民社会保障和长远生计的办法。还有一个原因就是说近几年天灾人祸比较多，北方干旱、南方内涝，去年我国西南地区还发生了严重干旱。人畜饮水都十分困难。今年北方尤其是山东地区发生了大旱，小麦产量大幅减产。近些年来，应该说左右粮食产量的因素很多，原来是“谷贱伤农”，大约在2000年以前，粮食价格普遍不高，很多地方的农民宁可将耕地闲置，出去打工，现在，粮食价格较以前确实提高，但是物价也涨了，在我们看来，粮食价格好像可以决定很多商品价格，比如化肥、农药，这些商品价格也在翻倍的涨。尽管这些年国家种地给补贴，但是一亩地十几块钱，种子钱都不够。所以实际上农民现在的种地积极性并不高。国家也一直在努力改变这种局面，想提高农民的生活水平，但是农民的本钱就是粮食，而粮价涨又可能会导致啥都贵，通货膨胀，所以国家近些年想办法从社会保障入手，现在我们国家很
多省份已经着手了，咱们朝阳也是试点地区之一，比如朝阳县，农村满60岁的老人，国家从2010年起按月发给50元钱的养老保险金，对于不满60岁的，你现在可以每年交100元，这笔钱在满60后计入养老保险金，而且60岁后养老保险金自然也按月增加，因为你投入了。这里有个条件，对于满60岁的老人，子女必须都得每年交100元，在我们老家那是儿子必须交钱，如果你家有60岁以上老人，儿子不交100元每年，那么老人的养老保险国家不给。但是100元计入这个儿子满60以后的养老保险。每年600多元钱，很多老百姓已经很满足了，可见农民的要求并不是很高，我觉得政府还应该继续加大社会保障投入。再回过头来说耕地保护。这些年我们朝阳也一直在通过各种努力保护耕地。市国土局在2006年制定了一个中长期土地利用总体规划，这个规划是从2006到2020年，发布于2010年6月。首先，这个规划分析了一下我市的土地利用现状：截止2005年底，全市农用地1339505公顷，占土地总面积的68.00%，其中耕地455931公顷，建设用地102994公顷，占土地总面积的5.23%，其中城乡建设用地80108公顷，交通水利用地19341公顷，其他建设用地3545公顷；其他用地527415公顷，占土地总面积的26.77%，我算了一下，耕地面积占我市土地总面积的23%。各种建设用地是占土地总面积的26.77%。那么从2005年到现在呢，又经过了将近6年时间，随着朝阳城市建设的不断深入，耕地数量应该是有所减少，耕地量是一定的，那么额外说一下朝阳的人口，因为人口和耕地联系不可分割。关于人口，2010年全国人口普查，这个最终数据还在计算之中，上一次2007年，通过人口普查，朝阳市全市人口340万，市区人口43万；2010年，据朝阳史志办的统计人口是338万，市区人口44万3千。统计的数据不一定十分准确，但是大致可以说明
人口基数变化不大。我认为人口数没增长的趋势，实际上是出现一种减少的苗头。或者说随着现代这个人口之间的流动，朝阳人无论是知识技术型的人才还是普通劳动力大量外流，说一个城市究竟吸引不吸引人可以用城市人口机械增长率来表示，一个城市的总人口的流入和流出就说明这个地方的机械增长率，在一段时间内，人口流入的多，那么机械增长率就高，反之就低。有人对此专门将朝阳和大连做了一些比较。即朝阳市从2000年到现在，除去自然增长人口外，原有人口一直处于负增长状态且逐年加重，人口机械增长率一直是负数，而大连情况正好相反。当然我们拿朝阳和大连这样比不太科学，但是我们必须从中发现问题，从土地和工业化建设来说，其实也就是从农业和工业的角度来看，发展农业朝阳没别的条件，就是大力发展畜牧业、搞小区养殖。还有些地区盲目的引进项目，最后造成人财两口，企业发展不起来，吸引不到人才，有能力去外地谋生的，或外出打工，或举家迁离朝阳市。这就是市场经济条件下的一种叫做“马太效应”，对朝阳这样的经济欠发达地区造成了一种极大的伤害。你从这些年毕业的大学生来说，除非考上公务员或者教师，否则的话没法回来，根本没有就业环境，公司企业不多，有公司工资也就是千八百块，你不爱干初中毕业的也干了，700就能招来。要说农业靠种地，朝阳缺水，旱田居多，说农产品深加工，见效也不大。长期下去这是一种恶性循环，对此我认为林业、农业、土地等部门都有责任，光看着着急不行，需要切实可行的策略。好了，第三部分耕地保护部分就说到这，讲一下实施条例的第四个主要部分：建设用地 关于建设用地
首先说一下定义：建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地。包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利
设施用地、旅游用地、军事设施用地等。建设用地按其使用土地性质的不同，可分为农业建设用地和非农业建设用地；按其土地权属、建设内容不同，又分为国家建设用地、乡（镇）建设用地、外商投资企业用地和其他建设用地；按其工程投资和用地规模不同，还分为大型建设项目用地、中型建设项目用地和小型建设项目用地。这是建设用地的定义和分类。我们知道，按照土地管理法的划分，我们国家的土地分为农用地、建设用地和非利用地。作为建设用地与农用地和非利用地相比，他有三个主要特点，分别是
1、建设用地是生活场所、操作空间和工程的载体，不是直接利用土壤，与土壤肥力没有关系。就是说建设用地一般是用来搞建筑物、构筑物，或者作为各种能源、交通、水利以及军事设施用地。只要地点合适，无论这个地点土壤墒情、或者说氮、磷、钾 含量多少都不影响建设用地的利用价值，但作为农用地就不一样了，无论你做耕地还是建蔬菜大棚，都要考虑土壤的肥力。比如海边，可以作为建设用地建度假村，建别墅，种地就不行；第2个特点是可逆性差。农用地要变为建设用地较为容易，建设用地变为农用地却较为困难。作为农用地一般都是以土壤为依托，基本都是搞种植，初中秋收，想改变用途只要经过批准就很容易，你像现在朝阳郊区有多少耕地、农田建了这个畜牧小区、成了宅基地，被村民建了房子。建设用地要想转为农用地就很困难了，一条高速公路要想再种地就得改道，一栋居民楼要想变耕地就得拔掉，即使这样地下的土壤情况还不一定适合；3土地利用价值高。可以产生更高的经济效益。我们都知道，同一块土地，你要是种地，一亩地再高产也就是一千多斤，算2000斤，种普通的比如玉米，现在行情是9毛，那么一亩地毛收1800块，去掉化肥种子钱也就1500。要是建商品房你就算建一栋
楼，六层的，去掉成本也能卖几千万；哪个经济效益高就不用说了，所以现在很多地方政府为了增加财政收入，积极的征收集体土地，你征收也行，补偿还不到位。第4个特点是在地域上选择性很强。作为建设用地，首要因素就是地域选择，说要建设一条赤峰到大连的高铁，那么要途经朝阳边杖子某村，需要占某些村民的住宅，你说挪个位置，占七道泉子的地吧，那肯定是不行。还有作为军事设施用的建设用地，需要在青海少人区进行一些武器试验，或者在地下，那么随意换位置，也不行，因此说，建设用地的地域要求比较高。拿征地来说。政府征收集体土地只能是在城市的郊区，这样经过建设改造可以和城市连成一片。边远农村的农民说到我们村这征收吧，少给点补偿也干。显然不符合实际。实施条例从第十九条到第三十条。主要说了具体建设项目要使用建设用地的，如何办理，如何申请，涉及农用地的，如何申请和办理；征收集体土地如何补偿以及临时用地的有关规定。主要就是这些内容。我认为建设用地在实施条例里属于最重要的内容，其实任何内容都不次要，单说建设用地重要是因为这一部分和现实联系的最为紧密，说到建设用地，我们就会想到 城市拆迁和农村集体土地征收，在土地方面，应该说这是当前最热的也是最敏感的话题。说到敏感，就是因为存在利益，开发商想以最小的利益拿到土地卖钱，而被拆迁人则想拿到更多的补偿。下面我想简单说一下关于城市拆迁和农村集体土地征收。
第一个关于城市拆迁：从城市拆迁法律框架的角度来看；我们分层次来说：第一个应当是宪法，宪法是国家的根本大法，也是一切法的出发。《宪法》中关于人权的保护、行政机关的职权和组织、财产权的保护、国家利益的维护、人民法院的组织和职权等他都涉及到拆迁问题，这些规定具有最高的法律效力。所有一切其他
法律都应该合宪。第二个层面是由全国人大及其常委会制订的法律。这些法律中凡是涉及调整拆迁的内容都是拆迁法的构成部分和表现形式。目前尚没有规范拆迁行为的单行法律，即使列入立法计划，一般也不可能先于《物权法》。而其他具有相关法律规范的法律主要有：民事法律，如《民法通则》、《合同法》、《担保法》；行政方面法律，如《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》；还有诉讼法律，包括《民事诉讼法》与《行政诉讼法》；接着，由国务院制订的行政法规是拆迁法的最重要的部分，主要由单行法规和其他法规中的相关法律规范构成。作为行政法规的《城市房屋拆迁管理条例》，开始修订于1991年3月22日，2001年6月13日修改。本条例才是最直接的法，其他法规则主要包括国务院制订的《城市私有房屋管理条例》、《土地管理法实施条例》、《城市房地产经营管理条例》等行政法规里面都含有调整拆迁各方法律关系的规范。根据《立法法》规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。于是，地方性的政策和规章制度也在指导着实际的拆迁工作。实际这些政策和规章制度也在发挥着很重要的作用，比如很多补偿的标准、范围等等，各地情况都一样。而往往这些又是拆迁中容易产生矛盾的地方。城市房屋拆迁条例一共是5章40条，实际《条例》的全部内容可以精简成四句话：
1、拆迁者需取得房屋拆迁许可证
2、拆迁人与被拆迁人“应当”订立拆迁协议；
3、拆迁人须对被拆迁人给予补偿；
4、被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门
依法申请人民法院强制拆迁。除了发放房屋拆迁许可证是一种典型的行政许可行为，后三条都已经超越了一般行政行为的意义。从这个角度来看，《条例》的本质就是强制推动拆迁协议的签订以及执行。这个“应当”订立的协议显然它不是民事合同，因为民事合同建立在双方自愿的基础上，只有达成了合意，才能产生，而协议本身可以订立，也可以不订立，不存在“应当”的问题。将拆迁协议视作行政合同，显然也不可能。因为行政合同是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，与公民、法人和其他组织经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。显然，行政主体必须是行政合同的当事方，而实际政府部门并非拆迁协议的任何一方。因此，只能将《条例》中的房屋拆迁看作是行政指令，因此拆迁协议的签署带有强制性。无论各地政府对于补偿问题和估价问题进行怎样的立法，有的城市更合理些，有的城市更无理些，但都无法改变一个事实，就是被拆迁户与开放商签订的所谓协议，是在推土机之下缔结的一种“城下之盟”。近些年不断出现由于强拆引起的上访甚至自焚，在社会主义国家里屡屡出现这样的百姓被逼自焚事件，不能不说是一种讽刺。这样说也不是说全盘否定城市拆迁条例，毕竟任何一部法律或者说法规都不是无懈可击，而且每一部法律法规的出台都有很明显的时代背景。从大的方面说，他是统治阶级管理的一种需要，具体说是为政府现代化建设服务，咱们中国经济建设到现在还是以效率为主，兼顾公平，这是社会发展基调，如果你拆迁不采取些行政强制，可能城市化建设迈不出多大步子。但是当然也不能过分，举个例子日本，要修建一个机场，建设过程中要占一个城镇四户人家的地方，但是你无论补偿多少，这四户就是不搬，人说不缺钱，无奈之下最后政府决定机场改道绕过这四家，没动他们，这样成本就增加了几个亿的美元。这种以人为本的理念需要学习，但
是我们国家也有自己的特点，很多时候建设工程绕不开，所以就产生了强制拆迁。所以关键看你怎样去处理两者之间的矛盾。强制执行”可以说是拆迁中最敏感的区域。《条例》赋予了市、县人民政府责成有关部门强制拆迁的权力，我们说行政强制必须符合两种情况：第一，行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使不履行行政法义务的相对方履行义务；或者第二，出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，将相对人的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行为。拆迁显然不是紧急需要，那就只能是第一种，而且《城市拆迁条例》又规定房屋拆迁管理部门也可依法申请人民法院强制拆迁，从表面来看，似乎是诉诸司法了，而实际上，拆迁的性质被是进一步混淆了。根据《民事诉讼法》，当事人可以向人民法院申请执行的前提是发生法律效力的民事判决、裁定、对依法设立的仲裁机构的裁决调解书和其他应当由人民法院执行的法律文书的存在，法院的强制执行必然跟在“打官司”或仲裁之后，房屋拆迁管理部门的裁决显然不是司法意义上的可引起强制执行的条件。很明显，这只是行政机关在其本身没有直接采取行政强制措施权力的情况下，向人民法院申请实施强制的另一种“行政强制”，如果房屋拆迁管理部门有能力自己采取强制搬迁的行动，自然不会去麻烦法院。所以说城市拆迁更像是一种行政指令。近几年，国家城市拆迁的步伐比较快，可能1999年国务院出台这部条例时没想到会遇到多少多少矛盾，国家制定条例的本意是好的，但是某些地方政府在执行上，没有处理好与被拆迁人之间的关系，很多演化为激烈的矛盾，而且我认为，造成现在拆迁矛盾较多的原因更多的是在于地方政策庞杂混乱。举例来说，在已有的国务院颁布的《条例》基础之上，有省级人大立法、市级订政府规章的，如江苏与南京；有省级订政府规章、市级人大立法的，32
如广东与广州；还有杭州，既有省级人大立法，又有市级人大立法，同时还有市级的政府规章。而且，很多地方立法存在较大问题：一个是无法操作的原则过多，大部分条款与国务院《条例》非常接近，但不一致；另一个是超越立法权限，违反宪法或者上位法。当然并不是所有地方政府都做的很失败。关于城市拆迁，我们朝阳市在2003年3月6日发布了《城市房屋拆迁管理实施办法》（朝政发[2003]6号文件），根据时间来看，也正是为了执行、响应《城市拆迁条例》。这个文件规定的比较详细，明确了拆迁管理部门、如何评估财产、以及怎么进行拆迁补偿。为了规范房屋拆迁行为，朝阳市2003年6月又发布了《朝阳市城市房屋拆除办法》（朝政发[2003]36号文件），在两个文件的支持和指引、规范之下，应该说朝阳的城市拆迁工作这些年来进行的比较顺利，没有出现大的群体上访、恶性事件，这属于我们法制办对朝阳市建设做出的突出贡献。随着朝阳市经济形势发展，我市在2008年又由法制办审核发布了《关于调整城市房屋拆迁有关补助标准和补偿指导标准的通知》（朝政办发2008年39号文件），根据这个通知，又将我市城市房屋拆迁地上物补偿标准做了细化，尤其是做了提高，以推动我市城市拆迁工作、城市化建设的进行。刚才说很多地方政府没有处理好拆迁工作中与被拆迁人之间的各种矛盾，甚至有些地方蛮干。导致很多老百姓产生怨恨情绪，这些年来老百姓对政府有许多不满情绪，我认为有一大半和强制拆迁有关。在这样的情况下，国家也发现了这点，于是，在2003年9月国务院办公厅发布勒《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》。《通知》是在“城镇房屋拆迁引起的纠纷和集体上访有增加趋势，甚至引发恶性事件，影响正常的生产生活秩序和社会稳定” 的大势下出台，目前已成为拆迁工作的指导性政策。国家建设部在《贯彻落实通知>的有关情
况》的讲话中列举了建设部和各地已采取的措施，可见《通知》的收效显著。2007年《物权法》出台，规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”同时物权法也规定了私有财产的神圣性。物权法的出台引发了全国的热议，他对于原有的拆迁构成了一个不小的冲击。物权法明确：征收须为公共利益。理论上说公共利益就是全体社会成员都能够直接享受的利益。它不是一部分人能够享受的，而且是全体社会成员直接享受，比如飞机场、公立医院、高速公路、大学、中小学，全体人民都能够直接享受。如果发生争议，政府说我征地是为公共利益，老百姓说你这不是公共利益，我不迁，具体怎么理解公共利益。怎么判断也有标准，首先看取得土地使用权的代价是谁负担的，是地方政府财政负担还是企业自己负担，这很容易判断；再判断取得土地使用权后，建设投资谁负担，是政府财政负担还是企业投资；再判断项目完成后发挥作用，是通过市场还是不通过市场。比如廉租房，地方政府划一块土地建廉租房，其代价由地方财政负担，建设投资还是由财政支付，建起来后是不是以盈利为目的出售呢？不是，是地方政府以很优惠的租金提供给社会低收入者，解决他们的生活保障问题，不以盈利为目的、不通过市场销售。这就是社会公共利益。相反，如果土地出让金是由企业支付，再由企业投资建写字楼、商品房，建成后通过市场销售，实现其盈利目的，这是商业利益。每到一个具体的项目，究竟是公共利益还是商业利益，很容易判断，不仅是法律专家判断，开个听证民，民众自己就能判断。但是政府一般不给老百姓机会。所以国内众多的法律学者认为物权法的生效意味着拆迁条例的失效。因为2004年宪法修正案就限定了征收的公共利益要求，2007年物权法进一步予以具体化，还允许2007年到2009年执行一个早已失去效力
的规定，还允许一些地方政府动用公权力去为企业拆老百姓的房子？这是宪法和物权法绝对不允许的。在这样的背景之下，新的拆迁条例诞生了。２０１１年１月２１日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，自公布之日起施行。到今天时间还不到两个月。这部“新拆迁条例”的草案于２０１０年１月２９日和１２月１５日两次向社会公开征求意见。
条例对于各方关心的拆迁补偿、公共利益的界定、征收程序、强制搬迁等都作出了明确规定。《条例》中，一个显著的变化，就是删去了旧有条例中令人敏感的“拆迁”，代之以“征收” 拆迁”二字，此前已在《城市房屋拆迁管理条例》中存在了２０年之久。１９９１年，国务院发布上述条例，２００１年对其做出修改。２００７年１２月，国务院常务会议审议的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》中，“拆迁”依然在列。而在２０１０年１月、１２月的两次向社会公开征求意见稿中，其表述已经变为“国有土地上房屋征收与补偿”；直到21日公布的新条例，“拆迁”二字彻底摒弃。有“征收”，就应该有相应的“补偿”。多位专家认为，透过这一字面改动，可以看到新条例更加突出房屋征收和补偿的规范、公平、合理。
《条例》中，一个显著的变化，就是删去了旧有条例中令人敏感的“拆迁”，代之以“征收”。
“拆迁”二字，已经在《城市房屋拆迁管理条例》中存在了２０年的时间。１９９１年，国务院发布条例，２００１年做修改。２００７年１２月，国务院常务会议审议的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》中，也就是新条例，“拆迁”依然存在。而在２０１０年１月、１２月的两次向社会公开征求意见稿中，表述已经变为“国有土地上房屋征收与补偿”；直到21日公布的新条例，“拆迁”二
字彻底换掉。因为有“征收”，就应该有相应的“补偿”。法律专家认为，透过这一字面改动，可以看到新条例更加突出房屋征收和补偿的规范、公平、合理。下面我简单说下新条例的亮点：
一、新《条例》明确规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。
条例规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
此外，条例明确规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。
二、新《条例》明确规定，在作出房屋征收决定之前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。新条例规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
那么在什么情况下才能对国有土地上的房屋进行征收？新《条例》明确规定，必须以“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”为前提。“公共利益”包括哪些具体情形？新条例列出了六方面具体内容：1国防和外交的需要；2由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；3由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；4由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；5由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区
改建的需要；6法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。新条例以列举的方式对公共利益进行了界定。这是一个进步。同时，我认为新条例也存在许多缺陷，主要表现在：比如院落的土地是否补偿一直是争论的焦点之一。维权者依据的是土地管理法和物权法的规定，收回建设用地使用权是要补偿的。而拆迁人一直回避这一点。而新条例规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”，而“政府对被征收人给予的补偿只包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。所以实际中肯定会出现院落不给补偿的情况。缺陷二：原拆迁条例规定对拆迁许可是可以复议、可以诉讼的。而新条例只规定“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼”。征收决定是否可诉？官员们胡乱作出征收决定是否要承担法律责任？条例中没有规定，这意味着民众被剥夺诉权，而官员的权力将不受制约。我说的不一定对，新条例是否真正适应形势需要，维护人民群众利益，还需要实施一段时间看反馈的结果，那么新条例对我们法制工作来说，下一步，省、市可能还要出台执行的响应地方性法规或者规章、规范性文件。究竟怎么领会和把握新条例，我们还得进行研究。对于城市房屋拆迁，不对，现在就得改名了，叫城市房屋征收与补偿。由于时间关系先说到此为止。最后说下集体土地征收与补偿。关于集体土地这一块，一直以来我们国家没有一部可直接依据的法律法规，历来都是按照土地管理法和实施条例的有关规定来进行。拿我们朝阳市来说，去年2010年，由于市里要求搞一个这样的文件，经土地局起草，法制办审核，经常务会通过了市政府第18号令《朝阳市集体土地征收管理办法》，这个办法实际就是严格按照土地管理法有关集体土地征收的程序，个别地方做了细化。目前我们朝阳集体土
地征收主要就是依据这个政府令，我们朝阳集体土地征收，按照土地局的说法，较省内其他市，比如本溪、锦州、阜新要难一些，因为朝阳这个地方是个传统的农业大市，以畜牧和种植业为主，这样对土地的依赖性和重视程度要深一些。不像本溪、丹东，人均地很少，主要靠商业、工业，对一小块薄地不像以种地为生的农民那么重视。所以朝阳的集体土地征收难度相比较要大些。回过头来说一下实施条例。第二十五和二十六条具体规定了集体土地补偿安置这个过程，包括争议的解决，补助资金如何分配。由于时间关系我大致的说一下集体土地征收流程，大致分为11个步骤：
1、拟定方案。由市、县人民政府拟定征收土地方案，方案包括：征收土地的范围、地类、面积、权属、土地补偿费标准、需要安置人员的安置途径等；2由市、县政府持有关文件，逐级向有批准权的国务院或省级政府提出征地申请。3，批准申请，由省或者国务院批准征地申请。大部分情况都是由省批准，但是根据土地管理法规定，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。另外基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；其他土地超过七十公顷的。这些都由国务院批准；4发布征地公告，由市或县土地管理部门在被征地的所在村的范围内发布征地公告，这个公告主要告知被征地的集体经济组织征地范围、面积、补偿标准、安置途径、以及征地用途，并告知被征地的相对人或者相关权利人，凡公告后抢栽、抢种的农作物以及被征地上抢建的建筑物及构筑物不在补偿范围内，事实上这样的情况比较常见。你比如龙城区，政府内部可能刚有要征地的意向，消息走漏之后，老百姓基本上可以说连夜之间就在自家地里栽上树苗，插上葡萄秧、甚至扣上大棚。连夜不赶趟的，就在地里打上井、盖上小房，根
据土地局工作人员反映，有的一家打六眼井，要补偿吗！针对这种情况，市政府非常头疼，地没开征呢，后来起草公告到法制办审核，公告说政府即将征收某块地，公告发布之日起，不得抢栽、抢种，抢建，违者严厉处罚，等等吧，其实这时候什么拟定方案、报批都没开始或者正在进行还没批呢，这个公告就好比什么呢，告诉老百姓拟居住这块地政府要了，你别给我乱栽、乱建。乱来就处罚你。缺乏法律依据但是实属无奈，老百姓听着风之后乱建确实导致这个征地成本直线上升，而朝阳政府财政又实在是缺钱。于科长曾经出主意，要是想在哪搞绿化就假装传消息在哪征地，等人们反映过来树都栽上了，葡萄架都架好了。5是听取意见。由市或县土地管理部门会同被征地所在的乡镇政府，就征地公告的内容听取集体经济组织、农民的意见，有不同意见的记录在案。第六步是妥善处理异议，根据集体经济组织或者农民提出的意见分别处理、协调解决。对于补偿标准、安置方式有异议的，应告知相关权利人有权提出听证。并依法组织听证，国土部门应该把农民对于征地的意见以及听证记录作为必备材料上报。7是地上附着物调查和地籍登记，具体就是由市或者县的土地管理部门与被征地相对人或相关权利人一起就被征地进行实地勘察，你比如土地四至、面积、地上附着物的种类、数量等等进行核查登记，由土地管理部门和权利人双方签字确认，据土地局人讲，实际工作中老百姓很不配合，为啥去年市领导和土地局都强烈建议出个征地文件，征地时去调查时候，有的老百姓放狗咬土地调查人员，还有的说我不和你谈，找你们领导来，你说补偿多少多少，你说的不算，可见现在老百姓对政府不信任，出台一个集体土地征收文件，尤其是把这个土地情况登记这些内容写进文件，让人民多了解一下，大大有利于土地管理部门开展征地工作。8是拟定一书四方案上报审批：一书是建设用地说明
书、四方案是农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供应土地方案向省或国务院报批：9是报批征地补偿安置方案。市或县土地管理部门将公告后的土地补偿方案、安置方案、连同被征地农村集体经济组织以及被征地农民提出的意见以及采纳情况报市、县政府审批，市、县政府将征求意见后的征地补偿方案批准后，报省备案，由市、县土地管理部门组织实施。土地管理法实施条例第二十五条就是从方案这里开始具体规定的，第十部是土地补偿登记，被征地的集体经济组织、农民持相关权利证书到指定地点办理补偿登记手续，相关于主张权利，如果不去，那么将来补偿的方位、数额等按照土地部门调查的结果为准。你家小屋本来是80平米，但你没拿所有权证去登记，那么土地部门调查测量是78平米，就按78平米算。第十一个步骤是实施补偿安置方案和交付土地。关于实施这个方案，其中包括各种补偿的发放，土地管理法实施条例第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。关于征地补偿费的问题，原来做法是30%归集体，70%发放给农户。后来咱们朝阳市集体土地征收管理办法制定过程中把这一规定拿掉了，改为在集体经济组织内部合理使用分配，由农经等部门进行监督。这样来说既符合土地管理法实施条例规定，又兼顾了老百姓利益。因为实际中，这笔钱说给集体经济组织一部分，但由于钱管理的不透明，往往就由村把这笔钱花了，40
而名义上是给村集体办事。所以现在有些城郊的农村，选村主任疯狂拉选票，有的一张选票上千，很多是因为国家征地补偿有利可取。这是集体土地征收的主要程序，这个程序好像是顺理成章、水到渠成的一道办事流程。实际中，在征地过程当中有时候有个裁决的程序，如果被征收土地的所有权人、使用权人对“补偿标准”有争议的，即进入争议协调、裁决程序。需要指出的是，除了“补偿标准”外，被征收土地的所有权人、使用权人不得对“征地补偿安置方案”的其他内容提出异议。但是，即使被征收土地的所有权人、使用权人提出了征地补偿、安置争议，也不影响征用土地方案的实施。如同行政复议、行政诉讼不停止执行所争议的具体行政行为一样。首先是协调。如果对补偿标准有争议，首先由由县级以上地方政府协调。“协调”，也就是“协商调解”，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对协调的具体步骤没有特别规定，由主持协调的政府裁量确定。“协调”程序简便灵活，如能够解决争议，与诉讼相比，成本低、效率高。《辽宁省补偿安置争议裁决办法》第六条规定当事人对征地补偿安置方案有争议的，应自市、县人民政府批准的征地补偿安置方案公告之日起60日内，向批准该方案的人民政府申请协调。市、县人民政府应当自收到申请之日起30日内协调完毕。如果对补偿标准争议协调不成的，由批准征用土地的政府裁决。依照《土地管理法》的规定，这里的“批准征用土地的政府”是指国务院和省级政府。什么时候是省政府、什么时候是国务院前面已经说了。裁决程序如何进行，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》都没有具体规定。而争议裁决应该说是征地过程中比较重要的程序，2007年12月15日，辽宁省办公厅印发了《辽宁省补偿安置争议裁决办法》，办法规定：因市、县人民政府根据省人民政府批准的征地方案确定的土地补偿费和安置补助费标准发生的争议，41
由省人民政府裁决。辽宁省国土资源厅受人民政府委托，承办依法由省人民政府裁决的征地补偿安置争议案件。拿朝阳为例，基本上征地方案都是由省政府批准。所以争议的裁决机关以省政府为主，裁决办法第六条规定：当事人自协调不成之日起15日内，可向裁决机关申请裁决。对于申请的提出主体，办法做了细致规定：对土地补偿费的补偿标准有争议，申请协调、裁决的，可以由被征地的农村集体经济组织、村民委员会或因该次征地完全失地且农村集体经济组织不能再调地安置的集体经济组织成员提出。对安置补助费的补偿标准有争议，申请协调、裁决的，由被安置人员提出；对青苗、地上物补偿、被征地户具体被征收土地面积等有争议，申请协调、裁决的，由其所有权人、使用权人及他项权利人提出。裁决机关应自接到裁决申请书之日起5内审查完毕。符合条件，决定予以受理的，制作受理通知书，并发送申请人。不符合条件，决定不予受理的，制作不予受理决定书。裁决机关应自受理裁决申请之日起90日内做出裁决决定。情况复杂，经裁决机关负责人批准，可以延长30日。裁决完毕，省政府做出裁决有三种情况：
1、市、县人民政府批准的征地补偿安置方案确定的补偿标准合法的，决定维持；
2、市、县人民政府批准的征地补偿安置方案确定的补偿标准达到法定标准，但计算有误的，决定变更；
3、市、县人民政府批准的征地补偿安置方案确定的补偿标准未达到法定标准的，决定撤销该征地补偿安置标准，责令市、县人民政府在规定期限内依法重新确定征地补偿标准。制定补偿安置方案的人民政府的上一级人民政府提出如下裁决意见：
1、市、县人民政府在实施补偿安置方案过程中发生的青苗补偿、地上附着物补偿、被征地户具体被征收土地面积等事实认定准确，标准合理的，决定维持；
2、市、县人民政府在实施补偿安置方案过程中发生的青苗补偿、地上附着物补
偿、被征地户具体被征收土地面积等事实认定有误，标准不合理的，决定变更或撤销。决定撤销的应责令制定补偿安置方案的市、县人民政府在规定期限内重新调查确认。以上就是集体土地征收的大致程序。现在是全社会都在期待一部集体土地征收条例出台。目前有关人士透漏，国务院有关部门正在考虑如何解决集体土地征收问题。有学者分析，可以通过修改土地管理法及其实施条例的方式来解决，也不排除同时制订一部具体细致的集体土地征收和补偿条例这种可能。目前大家注意力都集中在国有土地征收条例上，但城市可用的土地越来越少，地方政府现在大部分的征地和拆迁都是在集体土地上进行的，由于该领域立法比较薄弱，没有一系列的程序保障，立法必要性远高于城市拆迁立法。而且，我认为集体土地更应保护。城市土地所有权是国家的，但农村集体土地不同，“你从农民手里把集体土地转变成了国有土地，把不是你的东西变成你的东西，从某种意义上说，集体土地征收的程序、条件、补偿标准等都应当比国有土地使用权收回更严格。”
[提要] 1999年9月2日省九届人大常委会第十一次会议通过根据2002年3月30日省九届人大常委会第二十七次会议《关于修改〈甘肃省实施中华人民共和国土地管理法办法〉的决定》修正 第一章总则 第一条根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法》、《土地管理法实施条例》)，结合本省实际，制定本办法。第二条省人民政府土地行政主管部门统一...1999年9月2日省九届人大常委会第十一次会议通过
根据2002年3月30日省九届人大常委会第二十七次会议《关于修改〈甘肃省实施中华人民共和国土地管理法办法〉的决定》修正
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法》、《土地管理法实施条例》)，结合本省实际，制定本办法。
第二条 省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。 州、市人民政府(地区行署)土地行政主管部门和县(市、区)人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作。
乡(镇)人民政府负责本行政区域内的土地利用总体规划编制、耕地保护、集体土地建设用地审核和处理职权范围内的土地权属争议工作。乡(镇)土地管理所或土地管理员承办日常工作。
第二章 土地所有权和使用权
第三条 国有土地的所有权和农民集体土地的所有权，依照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定确认。 确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。
第四条 全省依法实行土地所有权、使用权和他项权利登记发证制度。
依法登记的土地所有权、使用权和土地使用权出租、抵押等他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第五条 农民集体土地所有者、集体土地建设用地使用者，必须持有关土地权属证明材料，向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门申请土地登记。土地行政主管部门对申请登记的土地进行调查、审核后，报本级人民政府批准登记，核发《集体土地所有证》、《集体土地使用证》。
设区的市人民政府可以对辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。
第六条 国有土地使用者，必须持有关土地权属证明材料，向土地所在地的市、县(区)人民政府土地行政主管部门申请土地登记。省直机关、中央驻甘企业事业单位和跨市、县行政区域的企业事业单位使用国有土地的，向省人民政府土地行政主管部门申请土地登记。
土地行政主管部门对申请登记的土地进行调查、审核后，报本级人民政府批准登记，核发《国有土地使用证》。
未确定使用权的国有土地，由县级人民政府登记造册，负责保护管理，土地行政主管部门具体实施。
第七条 依法改变土地所有权、使用权或因转让地上建筑物、构筑物等附着物使土地使用权转移的，依法改变土地用途及其他土地登记内容的，必须持有关批准文件在30日内，向原批准土地登记的人民政府土地行政主管部门申请变更登记。第八条 依法出租、抵押土地使用权的，当事人必须自合同签订之日起15日内向原批准土地登记的人民政府土地行政主管部门申请登记，由原土地登记机关进行土地使用权出租、抵押登记，核发《土地他项权利证明书》。
第九条 有下列情形之一的，由原土地登记机关注销土地登记：
(一)依法收回土地使用权的；
(二)土地使用权有偿使用合同约定的期限届满，土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的；
(三)土地使用权出租、抵押等他项权利终止的；
(四)其他应当依法办理土地注销登记的。
第十条 土地登记机关对土地权属证明材料齐全的土地初始登记和变更登记申请必须及时予以受理。土地初始登记自受理申请之日起30日内办理完结；土地变更登记自受理申请之日起15日内办理完结。
土地登记机关或土地权利人发现登记内容有误的，原土地登记机关应当依法及时予以更正。
第十一条 申请土地初始或变更登记的单位和个人，应当按国家有关规定交纳土地登记费。
第三章 土地利用规划和耕地保护
第十二条 省土地利用总体规划，由省人民政府组织有关部门编制，报国务院批准。
兰州市城市土地利用总体规划，由兰州市人民政府组织有关部门编制，经省人民政府审查同意后，报国务院批准。
州、市(地区)、县(市、区)土地利用总体规划，由本级人民政府(地区行署)组织有关部门编制，逐级上报省人民政府批准。乡(镇)土地利用总体规划，由乡(镇)人民政府编制，逐级上报州、市人民政府(地区行署)批准。
第十三条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用计划由县级以上人民政府土地行政主管部门负责编制，并按照土地利用总体规划的审批程序报经批准后组织实施。
第十四条 州、市人民政府(地区行署)应当严格执行土地利用总体规划和计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少。
耕地总量减少的地区，由省人民政府责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量和质量相当的耕地，并由省人民政府土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。
土地后备资源匮乏的地区，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地数量的，必须报经省人民政府批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
第十五条州、市(地区)、县(市、区)划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体数量指标根据全省土地利用总体规划逐级确定。
划定的基本农田，由县级人民政府在当地予以公告，建立保护档案，依法严格管理。
第十六条 非农业建设经批准占用耕地的，应当依照《土地管理法实施条例》第十六条的规定，负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地，并按相应的耕地开垦费标准缴纳耕地开垦保证金。耕地开垦保证金按占用耕地补偿方案确定的耕地开垦计划分期返还。没有条件开垦和开垦的耕地不符合要求的，按规定的耕地开垦费标准缴纳或用保证金抵交相应的耕地开垦费。耕地开垦费和耕地开垦保证金由省人民政府土地行政主管部门或州、市人民政府(地区行署)土地行政主管部门在办理农地转用报批时收取。耕地开垦费缴同级财政，专户储存，专项用于开垦新的耕地。
第十七条 已经办理批准手续的非农业建设占用耕地，一年以上未动工建设的，由县级人民政府土地行政主管部门按所占耕地前三年平均年产值的2倍收取土地闲置费，缴同级财政，专户储存，主要用于开垦新的耕地；连续二年未使用的，依法无偿收回用地单位的土地使用权。
第十八条 在土地利用总体规划确定的土地开垦区内,在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当持土地开发项目的可行性论证资料和有关部门的审核意见，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，经审核后，报有批准权的人民政府批准，颁发土地开发许可证，依法取得一定年期的土地使用权。
依照前款规定一次性开发国有土地50公顷以下的，由县级人民政府批准；50公顷以上100公顷以下的，由州、市人民政府(地区行署)批准；100公顷以上600公顷以下的，由省人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发农民集体所有的荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，由乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。
批准土地开发的，应当逐级上报省人民政府土地行政主管部门备案。
第十九条 县(市、区)人民政府土地行政主管部门应当会同乡(镇)人民政府组织农村集体经济组织制订土地整理方案，报县级人民政府批准后实施。土地整理所需费用按照谁受益谁负担的原则，由集体经济组织和土地使用者共同承担，国家给予适当补贴。
第二十条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，由责任人负责复垦，没有条件复垦或复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费。土地复垦费根据土地被破坏程度、复垦标准和复垦工程量等，由批准用地的县级以上人民政府确定，同级土地行政主管部门收取，缴同级财政，专户储存，专项用于土地复垦。
复垦的土地，由批准用地的人民政府土地行政主管部门负责验收。
因地下开采造成农民集体土地严重塌陷，不能恢复利用的，除按规定缴纳土地复垦费外，比照征用土地给土地使用者予以适当补偿。
第四章 建设用地审批和管理
第二十一条 国务院批准的建设项目和省人民政府批准的道路、管线工程、大型基础设施建设项目占用土地，以及兰州市在城市土地利用总体规划确定的建设用地范围内为实施城市规划占用土地，涉及农地转用的，报国务院批准。
前款规定以外的建设用地涉及农地转用的，由省人民政府批准。在乡(镇)土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地，涉及农地转用的，由州、市人民政府(地区行署)批准。
第二十二条 征用基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷，其他土地超过70公顷的，报国务院批准。
征用前款规定数额以下的土地，由省人民政府批准，报国务院备案。
第二十三条 征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。国务院批准的建设项目和省人民政府批准的道路、管线工程、大型基础设施建设项目征用土地，由省人民政府统一组织实施。第二十四条 征用耕地的土地补偿费和安置补助费，按《土地管理法》第四十七条规定的标准执行。征用其他土地的土地补偿费、安置补助费和被征用土地上的附着物、青苗补偿费按以下标准执行：
(一)土地补偿费
征用乡镇企业、乡村公共设施、公益事业用地的，按被征用土地所在村同一地域耕地前三年平均年产值的2至4倍补偿，征用村民住宅用地按3至5倍补偿，征用荒地、废弃地和连续四年以上十年以下弃耕地等按2倍补偿。
(二)安置补助费
征用乡镇企业、乡村公共设施、公益事业、村民住宅用地的，按需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数按被征用的土地数量除以征用前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该土地所在村同一地域耕地前三年平均年产值的2至3倍。但是，每公顷被征用土地的安置补助费，最高不得超过所在村同一地域耕地前三年平均年产值的7倍。征用弃耕地、荒地、废弃地等不予补助。
(三)地上附着物补偿费
被征用土地上的建筑物、构筑物按重置价结合成新作价补偿，其中，公共设施按重置价补偿。征用土地上零星的未到产果期的果树、未成材的用材树按营造同种树木费用的4倍补偿；产果期的果树按该果树前三年平均年产值的4至6倍补偿；成材的用材树按当地木材价补偿。征用耕地上压有砂面的，按该耕地前三年平均年产值的2至3倍补偿。
(四)青苗补偿费
被征用耕地上的青苗，按当茬作物产值补偿，无青苗的，按当季实际投入补偿。第二十五条 征用、占用林地、草原、养殖水面的补偿标准，按国家和本省有关规定执行。
非法建筑物、构筑物和在征用土地公告后抢建、抢栽、抢种的不予补偿。
征用集体土地建设用地，经批准确需占用耕地的，征用土地单位应当按规定缴纳耕地占用税和耕地开垦费。
第二十六条 经批准征用农民集体土地的，应当按国家有关规定交纳征地管理费。
第二十七条 以租赁方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟定租赁方案，报有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地使用权租赁合同。
土地使用权租赁的最高年限不得超过出让土地使用权的法定年限。土地使用权租赁期满，土地使用者可以申请续租。土地使用者未申请续租或申请续租未获批准的，依法收回其土地使用权。
第二十八条 以出让方式取得的国有土地使用权，在出让合同约定的有效年限内，可以作价出资合资经营，或作价入股，形成法人股。
以划拨方式取得的国有土地使用权，经有批准权的人民政府土地行政主管部门批准，并缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费后，方可作价出资合资经营，或作价入股，形成法人股。
国家以土地使用权作价入股形成的国家股权，由县级以上人民政府委托有资格的国有股权持股单位统一持有，并颁发国有土地使用权经营管理授权书。
第二十九条 以出让等有偿方式取得土地使用权或划拨土地使用权转让、出租等补办有偿使用手续的，应当经具有地价评估资格的机构按规定进行地价评估。地价评估结果应当向有建设用地批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门备案。第三十条 新增建设用地有偿使用费地方留成部分，按省财政40％，市、县财政60％的比例分成。设区的市可以根据实际确定与所辖区财政的分成比例。
新增建设用地有偿使用费专项用于耕地开垦，其标准以及缴纳办法按国家有关规定执行。
第三十一条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由市、县(区)人民政府土地行政主管部门批准。临时使用耕地每年的补偿标准为该耕地前三年平均年产值的2倍。
临时使用土地期限一般不超过二年。
第三十二条 根据《土地管理法》规定收回国有土地使用权的，由土地所在地的市、县(区)人民政府土地行政主管部门拟订方案，报原批准用地的人民政府批准后实施。
第三十三条 农村集体经济组织兴办企业、乡村公共设施、公益事业，必须符合乡(镇)土地利用总体规划和计划。具体建设项目用地按以下权限审批：
(一)乡镇企业用地1公顷以下，乡村公共设施、公益事业用地1.5公顷以下，由县级人民政府批准；
(二)乡镇企业用地1公顷以上2公顷以下，乡村公共设施、公益事业用地1.5公顷以上3公顷以下，由州、市人民政府(地区行署)批准；
(三)乡镇企业用地2公顷以上，乡村公共设施、公益事业用地3公顷以上，由省人民政府批准。
第三十四条 农村村民建住宅用地，由村民提出申请，经村民代表会议讨论同意向村民公布，乡(镇)人民政府审核后，报县(市、区)人民政府批准，并核发建设用地批准书。
农村村民住宅用地按以下标准执行：(一)农区：村人均耕地667平方米(1亩)以下的，每户宅基地不得超过200平方米，667平方米(1亩)以上1334平方米(2亩)以下的，不得超过267平方米，1334平方米(2亩)以上的，不得超过330平方米；
(二)牧区：每户宅基地不得超过330平方米。
第三十五条 乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和村民住宅建设工程竣工后，其用地由县(市、区)人民政府土地行政主管部门负责核查，并依法办理土地登记发证。
第五章 法律责任
第三十六条 土地登记机关对土地登记申请不按规定期限办理的，土地登记申请人可以向上一级人民政府投诉，由上一级人民政府责令其限期办理；给土地登记申请人造成经济损失的，应当依法承担赔偿责任；对直接责任人员，按国家有关规定给予行政处分。
第三十七条 土地登记申报者出具虚假文件骗取登记或涂改土地登记证件的，由县级以上人民政府注销其土地登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十八条 征用土地批准后，逾期不支付各项征地费用的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期支付；逾期每日按补偿费用总额的1‰支付滞纳金。
第三十九条 利用职务之便，滥用职权，致使违法批地、低价出让、处置国有土地的，由上级人民政府土地行政主管部门公告无效，对直接责任人按国家有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十条 本办法实施中的具体应用问题，由省土地行政主管部门负责解释。
第一条为了贯彻实施《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），结合自治区的实际情况，制定本办法。
第二条要十分珍惜土地，合理开发、利用土地资源，切实保护耕地、林地、草原，维护土地的社会主义公有制。
第三条自治区、盟（行政公署）、设区的市、旗县（市）人民政府土地管理部门，主管本行政区域内土地的统一管理工作。苏木、乡（镇）人民政府负责本行政区域内的《土地管理法》与本办法的实施和监督检查。
第四条对执行《土地管理法》和本办法有显著成绩的单位和个人，给予表彰或者奖励。
第二章土地的权属、利用和保护
第五条城市市区的土地，属于全民所有即国家所有；农村、牧区和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。国有土地和集体所有土地，可以依法确定给全民所有制单位、集体所有制单位或个人使用，土地使用权可依法有偿转让。依法确认的土地所有权和使用权受法律保护。
依法变更土地的所有权、使用权或者改变土地用途的，必须向所在地的旗县（市）土地管理部门申请，经旗县（市）以上人民政府批准，更换土地证书。
在国家统一管理土地的前提下，林业、草原、渔业、城建等有关部门，要认真做好本部门用地的规划、保护、建设和利用。
第六条凡地界不清、地权不明的土地，由旗县（市）以上人民政府确认其所有权和使用权。
土地所有权和使用权的争议，由当事人或者所在地人民政府协商解决。协商不成的，由上一级人民政府裁决。
第七条自治区人民政府土地管理部门会同有关部门根据保护耕地的原则，按照国民经济和社会发展计划，编制非农业建设占用耕地的计划指标，严格控制，不得突破。
第八条严格保护菜田。设区的市及旗县（市）人民政府应按照城市规划划定菜田保护区。划入保护区的菜田，不经批准，一律不准改做他用。
第九条严禁擅自开垦草原、林地，对已经沙化、盐渍化和水土流失的土地，各级人民政府要采取措施限期治理。需要开垦土地的，必须报经自治区人民政府批准。
二十度以上的坡耕地，要逐步退耕种草种树；二十度以下的坡耕地也要因地制宜，采取治理措施，控制水土流失。人均耕地不足三亩的苏木、乡（镇）使用坡耕地可适当放宽。但是，二十五度以上的坡耕地，必须限期退耕还林、还牧。
第十条国家建设和苏木、乡（镇）、嘎查（村）各项建设必须节约用地。要严格控制建住宅、办砖瓦砂石土场、采矿等占用耕地。确需占用耕地的，按本办法第十九条规定执行。
第三章国家建设用地
第十一条国家建设征用土地按以下程序办理：
（一）经批准列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的，并列入当年非农业建设用地控制指标内的项目，建设单位方可向所在地的旗县（市）以上人民政府土地管理部门申请征地；
（二）由土地管理部门组织用地单位、被征地单位以及有关部门，根据统计年报，对拟征地面积、权属、类别以及征地前五年平均亩产值、被征地单位平均每人占有耕地的数量等征地资料进行核实；
（三）由土地管理部门召集用地单位、被征地单位及有关部门依照本办法规定，确定补偿费和安置方案，签订征地协议；
（四）按本办法的规定经人民政府批准后由土地管理部门划拨土地；
（五）银行凭各级人民政府批准征地的文件拨款；
（六）建设项目全部竣工后，经土地管理部门核实使用面积，办理用地登记，发放土地使用证。
第十二条国家建设征用土地的单位应报送下列文件：
（一）经批准的建设项目设计任务书和计划部门批准的文件；
（二）经审查批准的建设项目初步设计文件和总平面布置图；
（三）经批准的国家固定资产投资计划及资金安排证明文件；
（四）旗县（市）人民政府土地管理部门签章的征地地理位置图；
（五）城市规划区内的建设项目，附城建环林保部门签章的意见；征用林地、草原的，附林业、草原主管部门签章的意见；
（六）征地协议、有关报表及土地管理部门认为必须报送的其他文件。
第十三条国家建设征用集体所有的耕地，应核减被征地单位或个人的耕地、农业税和定购任务。
第十四条被征用或者划拨土地的单位和个人，应服从国家建设需要，不得借故阻挠。
防洪、抢险等紧急用地，可在事后补办用地手续。
第十五条严禁在各级自然保护区、风景名胜区、文物保护区内占地建设其它工程，确需建设用地的，按审批权限，报旗县（市）以上人民政府批准。
第十六条跨旗县（市）的铁路、公路以及输油、输水、送气等管线建设需用土地的，可以一次或分段申请办理征地审批手续。
分期建设的项目，应根据总体规划分期征地，不得先征待用。
扩建、改建工程应充分利用旧场地。确需征地的，应持上级主管部门准予扩建、改建的批件，按审批权限办理征地手续。
第十七条临时占地，应依法办理用地手续。经旗县（市）人民政府批准，交纳土地补偿费。
在临时占地上禁止构筑永久性建筑物，不得改变使用性质。使用期满，用地单位应恢复原有地貌、生产条件，及时归还。
第十八条国家建设征用、拨用土地审批权限：
（一）耕地（含菜田、园地、苇塘、鱼塘，下同）三亩以下（含三亩），其他土地十亩以下（含十亩），由旗县（市）人民政府批准；
（二）耕地三亩以上，二十亩以下（含二十亩），其他土地十亩以上，一百亩以下（含一百亩），由盟行政公署、设区的市人民政府批准；
（三）耕地二十亩以上，一千亩以下（含一千亩），其他土地一百亩以上，二千亩以下（含二千亩），由自治区人民政府批准；
（四）征用、拨用草原、林地的数量，分别依照草原、林业有关法规的规定，由旗县（市）以上人民政府批准。
第十九条各级人民政府土地管理部门承办用地的审批时间，自收到申报之日起不得超过三十天，情况复杂的不得超过六十天。
第四章农村、牧区建设用地
第二十条苏木、乡（镇）、嘎查（村）建设，应按照因地制宜、合理布局、节约用地的原则制定规划，报经上一级人民政府批准后执行。不制定规划的，不准申请报批土地。
第二十一条苏木、乡（镇）、嘎查（村）公共设施、公益事业和企业（含私营企业）建设用地，经苏木、乡（镇）人民政府审核，向旗县人民政府土地管理部门提出申请，按照本办法第十八条规定的批准权限，报旗县（市）以上人民政府批准。
第二十二条农村、牧区专业户生产经营设施建设，需要使用集体土地，由本人申请，经嘎查（村）民委员会和苏木、乡（镇）人民政府审核，按本办法审批权限报旗县（市）以上人民政府批准。
第二十三条苏木、乡（镇）、嘎查（村）居民新建住宅使用耕地，经苏木、乡（镇）人民政府审核后，报旗县（市）人民政府批准。使用原有宅基地或村内空闲地，由苏木、乡（镇）人民政府批准。
第二十四条苏木、乡（镇）、嘎查（村）居民住宅用地（包括住房、杂屋、厕所、庭院）一户一处。城市郊区及苏木、乡（镇）所在地居民住宅面积每户二百五十平方米，最高不得超过三百平方米；农区、半农半牧区人均耕地面积不足二亩的村（屯）每户不得超过二百五十平方米，人均耕地三亩以下的村（屯）每户不得超过三百平方米，人均耕地五亩以下的村（屯）每户不得超过四百平方米；人均耕地五亩以上的村（屯）每户不得超过五百平方米；人均耕地较多，人口稀少的边远地区每户不得超过六百平方米。牧区居民宅基地面积，本着适用的原则，由旗县人民政府具体规定。
第二十五条城镇非农业户建住宅使用集体所有土地的，应从严管理，每户不得超过一百五十平方米，由旗县（市）人民政府批准。
第二十六条回原籍定居的港、澳、台湾同胞和归国华侨符合申请宅基地条件的，报经旗县（市）人民政府批准，按当地住宅标准优先安排。
第二十七条有下列情况之一的，不划给宅基地：
（一）结婚后单独立户男女一方已划给宅基地的；
（二）原有宅基地面积能够解决子女单独立户的；
（三）1987年1月以后出卖或者出租住房的；
（四）无当地户口的。
第五章土地补偿费和安置补助费
第二十八条土地的建设及其设施，谁投入归谁所有。在土地使用权转让时，接受单位和个人应给予合理补偿。
第二十九条征用、拨用耕地按下列标准支付补偿费：
（一）城市郊区的耕地，按该地前五年平均亩产值的五至六倍计算；
（二）基本农田，按该地前五年平均亩产值的四至五倍计算；
（三）一般农田，按该地前五年平均亩产值的三至四倍计算。
第三十条征用、拨用草原、林地的补偿费，由自治区人民政府另行规定。
第三十一条征用菜地，用地单位应缴纳新菜地开发基金，按征地费总和的15？20％计算，由地方人民政府征收，用于新菜地开发建设，不得挪用。
第三十二条输变电铁塔、电杆、地下管线、测量标志等的用地补偿费，按本办法有关规定的标准执行。
第三十三条青苗按当年作物的亩产值补偿；住宅按当地房产部门规定的标准补偿；水井、管道、电缆、棚圈、围栏及其他设施，按照实际损失合理补偿。但是，对征地后抢种的作物和抢建的附着物不予补偿。
第三十四条征用集体所有的土地，用地单位除支付补偿费外，还要支付安置补助费。
征用耕地，每个需要安置的农业人口安置补助费标准，按该耕地被征用前五年每亩平均年产值的三至五倍计算，最高不得超过十倍。征用草原，每个需要安置的牧业人口的安置补助费，应高于本地区农业人口安置补助费的标准。
第三十五条土地管理部门，在办理建设用地审批手续时，一次性征收土地管理费。纳入预算外资金管理和使用。
第三十六条民办公助和集体联办的小型水利、水电工程占用集体所有的土地补偿费，可比照苏木、乡（镇）公益事业用地补偿费标准，由当事人双方协商适当补偿。也可以调整土地来解决。
第六章罚则
第三十七条城市、农村、牧区居民非法占用的土地必须退还，并限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的住宅和其他设施。
国家工作人员利用职权，未经批准或者采取欺骗手段，非法占用土地建住宅的，除责令退还非法占用的土地、拆除或者没收其新建的住宅和其他设施外，要给予行政处分。
第三十八条对不执行土地争议处理决定的，在土地争议解决之前，改变土地现状或者破坏土地上附着物的，责令其停止破坏行为，恢复被改变的土地状态，赔偿经济损失。
第三十九条违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，可以并处罚款。
第四十条征用、划拨土地双方长期达不成协议的，按照本办法土地审批权限的规定，由相应一级的人民政府土地管理部门裁决。
对无理取闹、阻挠土地征用或者拨用的单位及个人，责令交出土地。当事人系国家工作人员的，并给予行政处分。
第七章附则
第四十一条本办法有关罚款的具体规定由自治区人民政府另行制定。
第四十二条本办法自1989年10月1日起施行。
内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的决定
（1997年11月20日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会公告第六十五号公布）
全文
内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议了《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法修正案（草案）》，决定对《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》作如下修改：
一、第三十七条第二款修改为：“国家工作人员利用职权，未经批准或者采取欺骗手段，非法占用土地建住宅的，除责令退还非法占用的土地、拆除或者没收其新建的住宅和其他设施外，要给予行政处分。”
二、第三十八条修改为：“对不执行土地争议处理决定，在土地争议解决之前，改变土地现状或者破坏土地上附着物的，责令其停止破坏行为，恢复被改变的土地状态，赔偿经济损失。”
三、第三十九条、第四十条、第四十一条合并为第三十九条，修改为：“违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，可以并处罚款。”
四、第四十二条、第四十三条、第四十四条顺次改为第四十条、第四十一条、第四十二条。
本决定自公布之日起施行。
《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》根据本决定作相应的修正，重新公布。
第一条申请人民法院强制执行征收补偿决定案件, 由房屋所在地基层人民法院管辖, 高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院。
[解读]本条是关于作出征收决定的人民政府申请人民法院强制执行征收补偿决定管辖问题的规定。
征收具有强制性, 表现在市、县级人民政府依法作出征收补偿决定, 该决定具有执行力, 当行政相对人拒不履行义务时, 作出该决定的政府可以申请人民法院强制执行。在实践中往往存在作出征收补偿决定的政府所在地、被征收人户籍地和被征收房屋不一致的情况, 为了防止法院之间推诿扯皮, 必须明确征收非诉执行的管辖法院, 实现责权统一。鉴于此, 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 (以下简称《若干解释》) 第89条规定, 行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为, 由申请人所在地的基层人民法院受理;执行对象为不动产的, 由不动产所在地的基层人民法院受理。基层人民法院认为执行确有困难的, 可以报请上级人民法院执行;上级人民法院可以决定由其执行, 也可以决定由下级人民法院执行。《征收执行规定》第1条规定征收的非诉执行原则上由房屋所在地基层人民法院管辖, 符合《民事诉讼法》、《行政诉讼法》专属管辖原则。考虑到基层法院在人财物方面受制于地方政府的现状, 征收拆迁是地方党委政府的中心工作, 基层人民法院对于市、县级人民政府作出的征收补偿决定很难进行公正的司法审查。征收的非诉执行管辖法院可以由高级人民法院结合本地实际情况决定, 其中包括高级法院作出规定提级管辖和异地管辖, 防止管辖法院在审查中不负责任, 从制度上对法院和政府起到一定的制衡作用。
第二条申请机关向人民法院申请强制执行, 除提供《条例》第二十八条规定的强制执行申请书及附具材料外, 还应当提供下列材料:
(一) 征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件;
(二) 征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见;
(三) 社会稳定风险评估材料;
(四) 申请强制执行的房屋状况;
(五) 被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况;
(六) 法律、行政法规规定应当提交的其他材料。
强制执行申请书应当由申请机关负责人签名, 加盖申请机关印章, 并注明日期。
强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出;逾期申请的, 除有正当理由外, 人民法院不予受理。
[解读]本条是关于申请法院强制执行应当提供的材料及申请期限的规定。
征收补偿决定应当包含相对人的权利和义务即唇齿关系, 被征收人拒不履行义务, 政府依法申请法院强制实现行政行为。同时, 申请法院强制执行必须审查行政相对人权利落实情况。人民法院审理 (包括审查) 行政行为坚持“政治效果、社会效果、法律效果”的有机统一, 为此, 需提供一些必要材料。综合上述内容, 《征收执行规定》第2条规定, 向人民申请强制执行, 应当提供以下材料:
(一) 执行申请书。人民法院应当坚持“不告不理”的原则, 政府未依法定程序, 法院不宜主动采取强制性手段介入政府的“中心工作”, 政府不应把法院看成是政府的职能部门, 政府和法院享有同等的宪法地位。强制执行申请书应当由申请机关负责人签名, 加盖申请机关印章, 并注明日期。强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出;逾期申请的, 除有正当理由外, 人民法院不予受理。《若干解释》第88条规定, 起诉期限届满之日起180日内向法院申请强制执行。而《行政强制法》第53条规定, 起诉期限届满之日起三个月内向法院申请强制执行。根据上位法优于下位法、新法优于旧法的原则, 政府向法院申请强制执行, 应当在起诉期限届满之日起三个月内提出申请。
(二) 专户存储账户和补偿金额。先补偿后拆迁是《国有土地上房屋征收与补偿条例》的一个亮点, 申请强制执行时, 必须按照市场评估价及补偿安置方案的规定, 准备足够的补偿金。
(三) 产权调换房屋。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定, 征收时必须满足被征收人货币补偿和产权调换的选择权, 在提供足额补偿资金的同时, 还需提供符合补偿方案或者“公平补偿”原则条件的产权调换的房屋。产权调换房屋应当符合“就近安置”和“等价有偿”原则。
(四) 周转房。如果属于“回迁”的期房安置, 还需要提供周转用房, 确保被征收人不至于流落街头, 以体现民生保障原则。
(五) 征收补偿决定。征收补偿决定是法院据以强制执行的依据和法律文书, 是征收中核心的法律行为。
(六) 相关证据和所依据的规范性文件。包括:1.《征收与补偿安置方案》30天征求意见材料;2.座谈会、论证会、听证会材料;3.征收的社会稳定风险评估报告;4.入户调查情况和评估报告;5.住房保障的有关材料;6.地方性法规、规章、规范性文件;7.无照房屋的调查、认定和处理情况;8.“住改非”的有关材料;9.营业执照、纳税情况核实的有关材料。
(七) 征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见。没有送达的具体行政行为是不发生法律效力的, 但是在实践中, 被征收人躲藏或者拒不签收法律文件, 让征收工作人员很无奈。公证 (见证) 留置送达能够很好地解决该问题。根据《行政强制法》第54条规定, 政府申请法院强制执行前, 应当催告被征收人搬迁。
(八) 社会稳定风险评估材料。征收强制执行的社会稳定风险评估, 是指市、县人民政府就征收补偿决定向法院申请强制执行前, 对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查、科学的预测、精确的分析和全面的评估, 制定风险应对策略和预案, 为有效预防、避免、控制群体性事件、自焚等自杀事件、以及其他影响社会稳定的事前评价。社会稳定风险评估的对象包括:1.反对旧城区改造的被征收人;2.住房困难户;3.相邻权受到建设项目影响的人;4.被征收房屋的抵押权人;5.被征收房屋的承租人;6.被征收房屋的所有权人与经租人;7.被征收房屋的出售人与买受人。对社会稳定风险划分为A、B、C三个等级。群众反映强烈, 可能引发重大群体性事件的, 评估为A级;群众反映较大, 可能引发一般群体性事件的, 评估为B级;部分群众意见有分歧的, 可能引发个体矛盾纠纷的, 评估为C级。评估为A级和B级的, 评估主体要制定化解风险的工作预案。
(九) 申请强制执行的房屋状况。被执行房屋是否影响公共利益实现, 是否存在天然气、水电影响强制执行, 强制拆迁是否违反比例原则等。
(十) 被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况。与被执行房屋是否存在所有权关系、共有权关系、抵押权关系、承租权关系、继承权关系、相邻权关系。
第三条人民法院认为强制执行的申请符合形式要件且材料齐全的, 应当在接到申请后五日内立案受理, 并通知申请机关;不符合形式要件或者材料不全的应当限期补正, 并在最终补正的材料提供后五日内立案受理;不符合形式要件或者逾期无正当理由不补正材料的, 裁定不予受理。
申请机关对不予受理的裁定有异议的, 可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议, 上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出裁定。
[解读]本条是关于申请强制执行立案为形式要件审查及对不予受理裁定救济的规定。
《行政强制法》第56条第1款规定:“人民法院接到行政机关强制执行的申请, 应当在五日内受理”。根据法院“立、审、执”分离原则, 非诉执行包括立案庭立案阶段、行政审判庭审查阶段和执行局执行阶段。立案庭立案阶段的审查标准为形式要件审查, 行政审判庭审查阶段为明显重大排除标准, 执行局执行阶段为形式要件标准。具备《征收执行规定》第2条规定要件的, 立案庭应当在接到申请后五日内立案受理, 并通知申请机关;不符合形式要件或者材料不全的应当限期补正, 并在最终补正的材料提供后五日内立案受理;不符合形式要件或者逾期无正当理由不补正材料的, 裁定不予受理。
《征收执行规定》第3条第2款重申了《行政强制法》的规定, 是对行政强制法的彻底贯彻。人民政府对不予受理裁定有异议的, 可以自收到裁定书之日起十五日内向上一级人民法院申请复议, 上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出裁定。对受理法院是一种监督, 也防止上级法院久拖不决, 兼顾了公正与效率。
第四条人民法院应当自立案之日起三十日内作出是否准予执行的裁定;有特殊情况需要延长审查期限的, 由高级人民法院批准。
[解读]本条是关于房屋征收非诉审查期限的规定。
作出是否准予执行裁定应当区分两种不同情形:1.具备法定执行条件的, 根据《行政强制法》第57条规定的“人民法院应当自受理之日起七日内作出准予执行裁定”, 体现了人民法院支持合法的行政行为, 兼顾公正、注重效率的原则;2.不具备法定执行条件的, 根据《行政强制法》第58条规定, 明显缺乏事实根据的, 明显缺乏法律、法规依据的, 其他明显违法并损害被执行人合法权益的, 人民法院应当自受理之日起三十日内作出不予执行裁定。关于审理期限延期问题, 《行政诉讼法》第57条规定:“有特殊情况需要延长的, 由高级人民法院批准”, 《征收执行规定》第4条将审理延期的规定推而广之应用于征收非诉审查期限的延期, 是一种创新, 具有积极意义。在人民法院作出不予执行裁定之前, 政府可以完善征收程序、补充征收材料、通过非强制程序解决搬迁问题, 政府有实现行政目标的余地。但是, 《征收执行规定》第4条却忽略了《行政强制法》第57条和第58条规定的区别, “一刀切”地规定三十日作出裁定, 似存遗憾。
第五条人民法院在审查期间, 可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。
[解读]本条是关于法院依职权调查的规定。
作出征收补偿决定的市、县级人民政府向人民法院申请强制执行时, 需要根据《征收执行规定》第2条规定提交一些材料, 对于材料的真实性, 人民法院在审查期间, 可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。通过上述职权活动, 人民法院可以审查征收补偿决定是否明显缺乏事实根据;是否明显缺乏法律、法规依据;是否明显不符合公平补偿原则、严重损害被执行人合法权益;是否使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障;是否明显违反行政目的, 严重损害公共利益;是否严重违反法定程序或者正当程序;是否超越职权;是否存在法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。也可以在审查期间, 做执行和解工作, 通过非强制的方法实现政府的行政目标, 符合和谐社会要求。
第六条征收补偿决定存在下列情形之一的, 人民法院应当裁定不准予执行:
(一) 明显缺乏事实根据;
(二) 明显缺乏法律、法规依据;
(三) 明显不符合公平补偿原则, 严重损害被执行人合法权益, 或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障;
(四) 明显违反行政目的, 严重损害公共利益;
(五) 严重违反法定程序或者正当程序;
(六) 超越职权;
(七) 法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。
人民法院裁定不准予执行的, 应当说明理由, 并在五日内将裁定送达申请机关。
[解读]本条是关于人民法院不予执行情形的规定。
《行政强制法》第2条第2款规定:“行政强制执行, 是指行政机关或者行政机关申请人民法院, 对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织, 依法强制履行义务的行为”。根据《征收条例》的规定, 在征收方案既定的期限内达不成补偿安置协议的, 征收部门提请政府依法作出补偿决定。根据《行政强制法》第34条的规定, 人民政府作出征收补偿决定后, 被征收人及其利害关系人在法定的起诉期限内既不向人民法院提起行政诉讼, 又不搬迁的, 人民政府可以依法向人民法院申请强制执行。人民法院应当对该补偿决定进行司法审查, 其标准应当依照《行政强制法》第58条规定进行: (一) 明显缺乏事实根据的; (二) 明显缺乏法律、法规依据的; (三) 其他明显违法并损害被执行人合法权益的。此乃称为明显重大违法排除审查标准。对行政行为的审查标准有形式审查、明显重大违法排除审查与合法性审查。根据《公务员法》的规定, 下级服从上级决定了下级对上级的审查系形式审查;行政行为的公定力决定了不具隶属关系的行政机关之间的审查系形式审查。根据《行政诉讼法》的规定, 行政诉讼的审查系合法性审查即实质审查。为了便于理解, 笔者将行政行为区分为无效行政行为、可撤销行政行为和合法行政行为。无效行政行为在三种标准的审查中都应否定其效力;可撤销行政行为在诉讼审查中必须撤销或确认违法, 在非诉审查中维护其效力;合法行为在三种标准的审查中都应当维护其效力。根据《征收执行规定》第6条规定, 下列情形属于明显重大违法:
(一) 明显缺乏事实根据。根据《征收条例》的规定, 作出征收决定应当具备七个要件:1.符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;2.征收补偿方案征求意见期限不少于30天;3.旧城改造多数人反对的, 应当进行听证;4.进行社会稳定风险评估;5.属于公共利益;6.遵循公平补偿原则;7.具有足够的专项补偿资金;8.满足被征收人货币补偿和产权调换选择权;9.在征收方案规定的期限内无法达成协议才能作出征收补偿决定。不具备上述证据材料, 作出的征收补偿决定就属于明显缺乏事实根据。
(二) 明显缺乏法律、法规依据。征收补偿决定的做出应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其下位法的规定, 不能依照《城市房屋拆迁管理条例》、《土地管理法》以及其他与《征收条例》规定相违背的其他规范性文件。
(三) 明显不符合公平补偿原则, 严重损害被执行人合法权益, 或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障。公平补偿原则包括纵向不低于市场评估价, 横向被征收人之间不存在厚此薄彼。对社会保障家庭的被征收人保障了基本居住条件, 保障符合产业政策的被征收企业的生产经营条件。
(四) 明显违反行政目的, 严重损害公共利益。《征收条例》第8条对公共利益界定做出了明确规定。不符合公共利益的项目不能动用征收权, 打着公共利益旗号进行征收的, 人民法院不予强制执行。
(五) 严重违反法定程序或者正当程序。法律通过把规则程序化, 可以使国家及其权力行使机关的行为合法化, 从而有效地进行社会控制。“行政程序作为规范行政权公正合理行使的规范体系, 其巨大的作用已是不争的事实”。但至今为止, 中国的行政程序法尚未出台, 只是在单行的行政法中对程序进行规定。法律意义上的程序正当, 通常又译为“正当法律程序”或“正当程序”, 违反法定程序或者正当程序将会导致行政行为违法。我国房屋征收补偿的正当程序包括:1.征求意见公告, 组织座谈会、听证会、论证会、政府常务会议讨论;2.依法评估;3.征收补偿安置方案公告、征收决定公告;4.协商补偿;5.作出征收补偿决定。征收的细化工作程序大约有几十个步骤, 其中许多并非法定程序。
(六) 超越职权。征收补偿决定由市、县级人民政府按照辖区属地原则依法作出, 包括区政府、旗政府、自治州政府。除此之外, 开发区管委会、乡镇政府、征收部门无权作出征收补偿决定。
(七) 法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。
第七条申请机关对不准予执行的裁定有异议的, 可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议, 上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出裁定。
[解读]本条是关于申请机关对不准予执行裁定救济的规定。
本条是对《行政强制法》第58条第2款规定的重申, 该款规定:“行政机关对人民法院不准予执行的裁定有异议的, 可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议, 上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。”作出征收补偿决定的市、县级人民政府对法院不准予执行的裁定有异议的, 可以通过向上级法院申请行政复议行使救济权。被执行人在起诉期限届满后丧失刚性救济权, 只是在法院审查听证中享有陈述和辩解的权利。通过复议权的行使, 对防止受理法院推诿、不作为是一有效制衡和监督。
第八条人民法院裁定准予执行的, 应当在五日内将裁定送达申请机关和被执行人, 并可以根据实际情况建议申请机关依法采取必要措施, 保障征收与补偿活动顺利实施。
[解读]本条是关于人民法院准予执行裁定送达及建议的规定。
不属于《征收执行规定》第6条规定情形的, 人民法院应当在受理后五日内作出准予执行裁定, 在五日内将执行裁定送达给申请机关和被执行人。根据最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》, 人民法院可以根据征收的实际情况, 向申请强制执行的市、县级人民政府提出司法建议, 确保征收目标顺利实现及补偿中保障被征收人的合法权益。例如, 哈尔滨某征收项目中有11户“钉子户”, 针对其中的4户国有土地上房屋作出征收补偿决定, 而后依法申请法院强制执行, 但是, 法院在执行中发现有两户存在上千平方米的违法建筑和5户集体土地上房屋尚未协商搬迁, 法院于是建议按照《城乡规划法》的规定, 对违法建筑进行处罚, 责令限期拆除, 而后依法申请政府强制执行;建议按照《土地管理法》第65条规定, 村委会报经原批准用地的人民政府批准, 收回土地使用权, 而后依法申请人民法院强制执行。
第九条人民法院裁定准予执行的, 一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施, 也可以由人民法院执行。
[解读]本条是关于裁执分离的规定。
2011年5月15日, 最高人民法院下发了法明传[2011]327号明传通知《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》 (下称“紧急通知”) 规定:“鉴于目前有关征地拆迁的具体强制执行模式尚待有关国家机关协商后确定, 各级人民法院要紧紧依靠党委领导, 争取各方理解和支持。凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件, 必须事前向地方党委报告, 并在党委统一领导、协调和政府的配合下进行。同时, 积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式, 以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势, 共同为有效化解矛盾营造良好环境”。制定该“紧急通知”时, 正赶上《行政强制法》提交全国人大常委会审理通过的前夕, 本以为最高立法机关能够采纳最高人民法院关于裁执分离的立法建议, 遗憾的是并未如此。最高人民法院考虑到征收的强制执行难度很大而许多法院的执行力量非常有限, 难以担此重任, 于是规定由法院作出准予执行裁定, 由政府强制执行。事实上完全实行裁执分离并非上策, 根据《民事诉讼法》规定, 人民法院作出执行裁定后, 被执行人拒不履行义务的, 视为拒不执行人民法院判决裁定, 法院可以对被执行人进行司法拘留。辽宁省昌图县人民法院率先尝试此方法效果显著。通过司法拘留这一强制执行措施的威慑力达到迫使被征收人搬迁的目的, 比起政府组织现场强制拆除效果好、风险小、成本低, 值得推广。
第十条《条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目, 人民法院裁定准予执行房屋拆迁裁决的, 参照本规定第九条精神办理。
[解读]本条是关于拆迁裁决强制执行的规定。
2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施, 《城市房屋拆迁管理条例》同时废止, 但是, 此前已经颁发拆迁许可证的拆迁项目, 仍然按照《城市房屋拆迁管理条例》办理, 拒不签订拆迁补偿安置协议的, 由拆迁管理部门作出补偿安置裁决, 被拆迁人拒不搬迁的, 拆迁管理部门依法申请人民法院强制执行, 参照《征收执行规定》办理。
在广义的“拆迁”工作中, 还包括集体土地上房屋征收、违法建筑的拆除。根据《土地管理法实施条例》第45条规定, 国土部门作出“责令限期交回土地决定”;根据《土地管理法》第65条规定, 县级政府作出“收回土地决定”;根据《城乡规划法》第66条规定, 规划执法部门作出“责令限期拆除决定”。上述具体行政行为都具有执行力, 作出的机关都可以依法向人民法院申请强制执行。
第十一条最高人民法院以前所作的司法解释与本规定不一致的, 按本规定执行。
[解读]本条是关于最高人民法院其他司法解释与本司法解释效力关系的规定。
《若干解释》第88条规定, 起诉期限届满之日起180日内向法院申请强制执行;而《行政强制法》第53条规定, 起诉期限届满之日起3个月内向法院申请强制执行。本规定的申请期限为3个月, 缩短了申请期限, 值得政府重视。
“紧急通知”第5条规定“凡涉及征地拆迁的强制执行案件, 相关法院在执行前必须报上一级法院同意后方可实施”。部分地方法院迫于信访的压力, 对于正当合法的征收强制执行申请也不受理, 以需上级法院同意为由进行推诿和“打太极”, 本规定是对“紧急通知”部分内容的纠正。
履职尽责创佳绩
于运祺1985年参加工作，历任泉眼岭乡团委书记、组织委员、副乡长、副书记、乡长、人大主席，胜利乡党委书记、乡长，现任蔡家镇党委书记、镇长。
在泉眼岭乡任乡长期间，于运祺始终注意加强财务管理，建章建制，做到开源节流，严控各种不合理支出，在任期间没有发生一笔新债。同时积极想办法化解乡村债务，采取重新审核计本息、债权债务相冲抵、资源资产置换化债等方式，共化解乡村两级债务100多万元。
2002年春季，县政府大力推广棚膜经济，要求信贷资金的发放要优先向建设棚膜小区的农户倾斜，由于当时农村信用社信贷资金比较紧张，导致泉眼岭乡棚膜小区的建设速度明显落后，于运祺及时召开镇村干部大会，动员广大镇村干部积极存款增加信用社流动资金。经过广泛发动，全乡干部共存款130多万元。在此笔信贷资金的支持下，在西泉村建立了一个高标准的棚膜小区。
2009年，于运祺任胜利乡党委书记、乡长。胜利乡是梨树县的一个相对比较落后的乡镇，地理位置偏僻，经济发展落后，基础设施建设欠账较多。他到任后，团结和带领乡党委一班人，经过一番认真调查了解，抓住重点，选准切入点，使胜利乡的经济发展工作、招商引资和项目建设工作、民生和社会稳定工作都取得了长足的发展。2010年，全乡的农村工作、招商引资和固定资产投资工作进入到全县前五名，农民年人均纯收入由2009年的6200元提高到2011年末的8900元。
由于乡级经济基础薄弱，胜利乡的村屯道路硬化建设明显滞后，村民出行非常不便，严重地阻碍了农村经济的发展。2009年，经过乡党委班子的认真研究，确定了全乡实现村村通水泥路的目标，采取政策上争取一点、村集体拿出一点、老百姓自筹一点的办法积极破解资金难题。在修路期间，他多次到省、市、县有关部门，千方百计地争取项目资金。同时，动员省内外胜利藉名人捐资修路，造福家乡。经过2010、2011两年的努力，全乡共新修水泥路45公里，全部实现了“村村通”。
2010年，于运祺采取自筹资金和招商引资的办法，新建乡政府办公楼2栋，建筑面积4200平方米，硬化办公院落1000平方米，极大地改善了办公条件，提升了胜利乡的对外形象。
立足镇情谋发展
2011年末，于运祺到蔡家镇任党委书记、镇长。他始终把发展这个第一要务紧紧抓在手上，深入基层对全镇经济和各项事业发展进行调查研究。
经党委班子科学决策，提出“兴镇富民、建设和谐新蔡家”的发展目标。在实际工作中，狠抓项目建设和招商引资工作，本着招大商上大项目的工作思路，突出经济拉动和辐射带动，学会借鸡生蛋和借力发展，紧紧围绕优势和资源做文章，注重提高经济发展的速度和规模，积极引进符合本地实际的、具有支撑带动作用的大项目和好项目。
到目前为止，全镇共引进总部经济企业2户，年可实现缴税200万元。先后落实了才华家园住宅小区一期工程、浩达家园商住小区二期开发项目、中石油俄油庆铁三线输油泵站和管线续建项目、蔡家村160公顷米薯套种示范园区项目、辽东粮食收储项目等招商引资项目，为镇域经济发展培育了新的经济增长点。巩固发展农业优势产业，推广新技术，建设10个高产优质示范园区，大力发展精品牧业小区和优质棚膜瓜菜小区，使全镇农村各业持续健康发展，农民人均纯收入逐年攀升，2013年末达到10500元。
关注民生聚民心
在长期的基层工作实践中，于运祺深深地感到“只有时时刻刻牢记为民服务的宗旨，真心实意地为群众办实事，才能无愧于组织重托和岗位职责”。因此，他时刻提醒自己始终把服务和改善民生作为各项工作的出发点和落脚点。立足自身优势，紧紧抓住战略机遇，千方百计发展经济，着力解决蔡家镇群众最关心、最现实、最迫切的民生问题。
新建了街内水泥路。经过积极运作，从省发改委新争取了农村道路建设项目，新修4条街内主要巷路，总里程8.5公里，全部水泥硬化，总投资300余万元，改变了以前“灯下黑”的局面。
维修加固了危桥。蔡家镇新村有一座危桥，是周边4个乡镇老百姓通行的必经之路，自从1998年发洪水被冲垮以来，始终没有修复，过往行人和车辆只能走临时修建的便道，群众意见很大。2012年，经过镇村两级积极想办法，调动各方面的力量，主动跑关系、拉项目，得到了相关部门和领导的大力支持，现在维修加固工程已全部结束，恢复了正常通行。
文化事业实现大繁荣。路通了，桥好了，群众更盼望丰富的业余文化生活。于运祺和党委一班人在每个村都建立了文化大院，每个屯都建立了农民书屋，还在敬友村、娘娘庙村、蔡家村修建了文体活动广场，并争取广电局的支持，在优惠政策的拉力作用下，实现了有线电视全覆盖。
多管齐下抓党建
作为党委书记，于运祺始终把加强班子队伍建设作为长期的基础性工作来抓。
首先加强制度建设，完善党内监督约束机制，重点是建立健全民主集中制制度、廉洁自律制度、目标管理责任制制度、党委中心组学习制度等项制度，真正做到按制度规范党内生活，用制度监督党员干部，以制度体现从严治党和依法行政。其次抓好党员干部的学习培训。针对新时期新形势对党员干部提出的新要求，为使广大党员干部适应新形势，提高思想政治素质和依法行政水平，多次邀请专家教授到镇党校举办各类知识讲座，组织安排党员干部收看党建教育片，提高了党员干部的思想政治素质。三是抓好党风廉政建设，警钟长鸣，常抓不懈。认真落实党风廉政建设责任制，努力提高广大党员干部的拒腐防变能力，增强广大干部的公仆意识，真正做到情为民所系，权为民所用，利为民所谋，为人民掌好权、用好权。近年来没有发生党员干部严重违纪违法行为。四是以“创先争优”、“三项工程”为载体，重点抓好村“两委”班子建设。通过村“两委”换届，把一批年纪较轻，文化素质较高，掌握多门致富技术，有经济头脑，乐于为民办事，甘于奉献的经济能人选入村级“两委”班子。
一分耕耘，一分收获。在于运祺的带领下，蔡家镇2012年在全县乡镇工作实绩考核中列第二位，先后被评为吉林省“三项工程”活动优秀乡镇党委、四平市人居环境建设先进单位、科普工作先进单位，梨树县固定资产投资工作先进单位、招商引资先进单位、新农村建设模范单位、信访工作先进单位。
于运祺本人也先后被评为四平市第十一届劳动模范、梨树县招商引资先进个人、信访维稳工作先进个人、新农村建设工作先进个人，并被选为四平市第七届人大代表。
身为一个农民的儿子，于运祺依然在这片黑土地上耕耘着。作为一名人民的公仆，他依然以一个共产党员的赤诚，带领全镇干部群众在富镇裕民、奔向小康的道路上执著前行！
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