重庆市统筹城乡残疾人服务体系建设的实践与思考

重庆市统筹城乡残疾人服务体系建设的实践与思考（共5篇）

重庆市统筹城乡残疾人服务体系建设的实践与思考 篇1

重庆市残疾人联合会谢嘉庆

摘 要：重庆被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区和中国残联实施建设“两个体系”以来，市残联对统筹城乡残疾人服务体系建设进行了初步实践。本课题重点从重庆市统筹城乡残疾人服务体系建设现状与问题、面临的深层次制约因素等方面进行研究，以解决突出矛盾为主题，提出了加快城乡统筹残疾人服务体系建设的对策措施，思考通过逐步建立和完善统筹城乡残疾人服务体系建设的法规与政策、基层残疾人组织、基础设施、工作机制和强化保障等措施，使城乡残疾人服务得到平衡发展，建立起城乡统筹的残疾人服务体系，最终实现城乡残疾人享受服务公平的目标。

关键词：城乡统筹 残疾人服务 对策 研究

重庆辖40个区县（自治县），幅员面积8.2万平方公里，人口3200多万人，集大城市、大农村、大库区和大山区于一体，是我国目前行政辖区最大、人口最多、管理行政单元最多的特大型城市。全市现有各类残疾人169.4万人，其中：城镇残疾人42.8万人,占25.3%;农村残疾人126.6万人,占74.7%。为给全国统筹城乡改革提供示范，2007年6月，重庆被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区，2009年1月，国务院出台了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号），在此背景下，研究我市统筹城乡残疾人服务体系建设，对于全国残联系统实施“两个体系”建设具有借鉴意义。本课题力求在客观评价现状的基础上，进一步分析统筹城乡残疾人服务体系建设面临的深层次制约因素，研究提出加快统筹城乡残疾人服务体系建设的对策措施。

一、城乡残疾人服务体系建设的现状与问题

重庆被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区和中国残联实施建设“两个体系”以来，尤其是中发〔2008〕7号和国发〔2009〕3号文件出台后，市残联紧紧抓住机遇，在统筹城乡残疾人服务基础设施、人才队伍建设等方面狠下功夫，城乡残疾人服务体系建设取得明显成效，但由于基础先天不足，发展面临多重制约，工作仍存在以下问题：

（一）残疾人服务机构发展不平衡

市与区县之间差距大。经过近几年的努力，全市建立残疾人服务机构54个，总建筑达99293.，但市与区县之间发展差距大，3个市级服务机构28243.，占51个区县级服务机构总面积71050.的40%。区县之间发展差距大。从整体来看，19个区、21个县，区比县发展得好。从个体来看，区县间差距明显，如：涪陵区有残障儿童康复中心、残疾人培训中心、残疾人服装缝纫基地、残疾人剪纸艺术基地、残疾人肢体康复医院、精防中心、残疾人后勤服务中心和残疾人用品用具服务站等8个独立的专业服务机构，建筑总面积11380.，仅残疾人肢体康复医院就达7800.，而约有50%的区县都只有一个综合服务中心，且面积较小。有4个县还没有专门的残疾人服务机构，乡镇、农村的残疾人服务机构更是缺乏。

（二）服务能力与残疾人的需求差距大

服务机构服务能力有限。全市服务机构普遍缺乏硬软件设施设备。康复服务内容单一，形式

简单，层次原始，多以实施项目为主，与到2015年实现“残疾人人人享有康复服务”的要求还有一定差距。残疾人就业、托养、教育、无障碍建设等服务还远远不能满足残疾人的需要。服务机构专业化程度不够。全市54个残疾人服务机构分别为：综合服务设施31个，康复中心3个，托养机构4个，其他16个。服务机构多数为“综合服务”型，无论服务规模、服务质量，还是服务的专业化、个性化均不能适应残疾人的需求。

（三）人才队伍难以支撑城乡服务体系建设

人员紧缺。全市残疾人服务机构共有人员编制463人，实有工作人员533人，服务对象却达169.4万人。随着经济社会的进步和残疾人事业的迅速发展，人员配备与残疾人事业发展不相适应的矛盾将会日益加剧。缺乏专业技术人才。为残疾人服务的各类人才匮乏，从业人员素质亟待提高。全市残疾人服务机构工作人员中，高端技术人才缺乏。

二、统筹城乡残疾人服务体系建设面临的制约因素

总体上来看，重庆市城乡残疾人服务体系仍是处于基础弱、网络小、能力低的状况，不适应重庆残疾人事业城乡统筹发展的要求，深入分析其原因，主要存在以下制约因素。

（一）重庆城乡二元结构矛盾突出

重庆农村幅员面积占全市总面积的97%，农村人口占全市总人口的78.62%。城乡居民收入差距大是城乡二元结构矛盾突出最直接的表现。2008年，城市居民人均可支配收入为15709元，农村居民人均纯收入为4126元，城乡居民收入比达到3.8∶1。该矛盾导致重庆城乡之间残疾人事业发展差距大，这是加快统筹城乡残疾人服务体系建设的根本原因，也是最根本的制约因素。

（二）统筹城乡残疾人服务体系建设方面的政策法规不完善

我国虽然十分重视残疾人服务体系建设，但由于历史的原因残疾人事业的一些法律法规，还需进一步完善，尤其需要制定服务体系建设相关各方面的专项法律，以适应“两个体系”建设的需要。重庆统筹城乡残疾人服务体系建设是改革探索之举，相关的政策法规显得更加缺乏，需要对此做专门研究，在推进统筹城乡残疾人服务体系建设中争取更多政策支持。

（三）统筹城乡残疾人服务体系建设工作机制亟待健全

为统筹不同区域残疾人服务事业发展，我市建立了“一圈”对“两翼”的结对帮扶工作机制，但工作机制简单，帮扶形式多数是由帮扶区县向受扶区县提供一定资金，难以产生长久的扶持带动效应，帮扶效果不明显。没有建立长远的规范化、制度化的统筹城乡建设的工作机制，导致残疾人服务机构布局不尽合理，专业性不强。

（四）统筹城乡残疾人服务体系建设资金投入不足

筹资渠道不畅，资金来源单一，目前，城乡残疾人服务体系建设主要依靠政府有限的资金，缺乏引进社会资金向残疾人服务体系建设投入的机制。且重庆地处中西部，经济基础弱，社会事

业欠帐较多，政府财政能力有限，资金的投入远远不能满足统筹城乡服务体系建设的需要。

三、加快城乡统筹残疾人服务体系建设的对策

重庆统筹城乡残疾人服务体系建设最终体现为城乡残疾人服务业的双向、互动、平衡发展。要通过对发展相对滞后地区的倾斜和帮扶，缩小城乡间、区域间残疾人服务基础设施建设差距，引导城乡残疾人服务机构广泛协作，促进城乡残疾人服务资源自由互动与整合，使城乡残疾人服务业得到平衡发展，从而实现城乡残疾人享受服务的公平。

（一）建立和完善与统筹城乡残疾人服务体系建设相适应的法规与政策

1.出台贯彻中央7号文件的地方配套政策。市委、市政府出台了《关于促进残疾人事业发展的意见》（渝委发〔2008〕27号），将残疾人事业的发展纳入到市委、市政府的工作大局。积极争取相关部门支持，在各部门制定统筹城乡发展政策时，把统筹城乡残疾人服务发展作为重要内容，如：卫生等部门将“白内障患者复明手术、精神病患者治疗、肢残儿童矫治手术、残疾儿童抢救性治疗等病种纳入城乡居民医疗报销范围，在相同条件下适当提高报销比例”。各区县在出台地方贯彻意见时，围绕建设统筹城乡残疾人服务体系建设做出了不少创新之举。重庆将以此为契机，继续争取更多的优惠政策，逐步缓解统筹城乡残疾人服务体系建设中的瓶颈制约。

2.建立完善涉及残疾人服务体系建设各方面的法律、政策。加快我市新《〈残疾人保障法〉实施办法》的制定，把统筹城乡残疾人服务体系建设纳入到该《实施办法》中。今年，市残联、市民政局等5部门联合制定了《重庆市残疾人基本医疗保障办法（试行）》。市政府印发了《关于开展城乡居民社会养老保险试点工作的通知》（渝府发〔2009〕85号），我们将及时对接，超前设计试点工作推开后的相关政策措施。结合重庆统筹城乡残疾人服务体系建设的实践经验，积极为中国残联制定《残疾人康复条例》建言献策。通过法律法规和政策，为统筹城乡残疾人服务体系建设提供强有力支持。

3.制订完善残疾人服务的规范管理办法。围绕更好地为残疾人服务的目标，加快制定残疾人服务的各项服务标准。制定《综合服务设施建设标准》、《残疾人扶贫基地建设标准》、《残疾人扶贫贷款管理办法》，完善《盲人按摩管理办法》、《残疾人工（农）疗站建设规范》等残疾人服务行业管理政策和技术标准，建立监督管理和绩效评估机制，提升服务质量。同时，推广残疾人心理咨询，辅助器具个性化适配等服务，满足各类残疾人日益增长的物质、精神需求。

（二）建立和完善与统筹城乡残疾人服务体系建设相协调的基层残疾人组织

1.加强乡镇残疾人组织建设。统筹城乡残疾人服务体系建设，最薄弱的环节在乡镇，因此，要强化基层残疾人组织建设，成立乡镇（街道）残联，由同级政府领导，设在编的专职理事长主持日常工作，残联主席由乡镇（街道）分管领导担任，副主席任兼职理事长。每个乡镇（街道）设理事3—5人，把残疾人的所盼、所求、所需落实到服务工作中。

2.统筹配备城乡残疾人专职委员。采取在社区（村）内公开选拔的方式，分期分批对每个村（居）委会配一名残疾人专职委员，尤其是要把优秀残疾人选聘为专职委员。力争到2010年，100%的城市社区和农村社区（村）均配齐残疾人专职委员，把对残疾人日常事务的服务落到实处。

3.强化管理。制定《重庆市基层残疾人组织建设规范化建设达标验收办法》，实行基层残疾人组织规范化建设，并在每年安排适当经费用以奖励先进村级残疾人组织；实施残疾人组织上、下级双向考核办法，奖惩齐下，不断提升基层残疾人组织对残疾人的服务能力。

（三）建设和完善与统筹城乡残疾人服务体系建设相适合的基础服务设施

1.加快完善市级残疾人服务机构。尽快建成和完善市残疾人文体活动中心、托养服务中心，到2012年，市级残疾人综合服务设施总面积达4万.，切实改善我市残疾人基础设施。进一步完善市残疾人康复中心、市残疾人劳动就业服务指导中心和盲人按摩指导中心的服务功能，增强市级服务设施的辐射和带动功能，为广大残疾人提供更加广泛、便捷和优质的服务。

2.进一步提高区县对残疾人的服务能力。制定区域性残疾人服务机构建设规划，按照“分类指导、错位发展”的要求，在不同区域性中心城市建设不同类别的残疾人服务机构。普及区县残疾人综合服务设施建设，到2012年，消除区县残疾人综合服务设施空白，并且，要达到主城区和区域性中心城市不低于3000.、其余的区按不低于2000.、县（自治县）按不低于1000.的规模标准，满足残疾人康复训练、职业培训、就业指导和开展文体、娱乐活动等需要。

3.整合残疾人服务设施建设的资源。加强残工委成员单位的合作，将组织部门的基层组织建设、农委的新农村建设、民政部门的社区建设、卫生部门的村级卫生室，文化部门的农村书屋等部门的优势资源在残工委的领导下，统筹整合建设残疾人服务设施。同时，建立能够使残疾人服务设施资产集约配置、多部门共享、有效整合与调配、促进城乡之间资产流动的资产管理体制。

（四）建立和完善与统筹城乡残疾人服务体系建设相衔接的工作机制

1.强化“一圈两翼”帮扶机制。市残联加强“一圈”对“两翼”的帮扶指导，制定帮扶规划和考核办法，落实帮扶责任。在市级层面，市残联继续加大对“两翼”投入，安排专项资金支持远郊区县残疾人综合服务设施建设，确保不留“空白”和“死角”。在区县层面，继续推进“一圈两翼”对口帮扶，落实融资支持、就业转移、特殊教育互助、人才交流、扶贫开发等年度帮扶任务。

2.建立城乡残疾人服务资源双向对进引导机制。围绕消除城乡残疾人服务资源要素双向对进的体制机制障碍为着力点，制订引导城市残疾人服务资源下乡发展的政策。如：支持各类民办残疾人服务企业到乡镇实施项目，引导发展农村残疾人劳务公司和农村残疾人劳务经纪人，鼓励城市资本通过参与农村土地流转整理、利用地方公共闲置资产等方式兴办实体，使农村残疾人享受到便捷的服务。

3.突出“五个倾斜”。为及时有效解决在统筹城乡残疾人服务体系建设中基层最薄弱的问题，工作重心要做到向“下、弱、实、小、优”倾斜。重心向“下”倾斜，在三级残疾人服务体系建设中，把重心放在乡村一级，残疾人服务设施建设向乡镇延伸。重心向“弱”倾斜，重点解决农村低收入残疾人群体享有服务的问题，使有限的公共资源真正满足“雪中送炭”。重心向“实”倾斜，加快发展残疾人就业服务和康复服务，优先发展面向农村残疾人的实用技能培训和抢救性康复服务。重心向“小”倾斜，加快基层点多面广的小残疾人服务机构、民办残疾人服务机构的发展。重心向“优”倾斜，对残疾人工作先进单位和地区优先安排资金项目，鼓励争先创优，通过激励机制，多为残疾人办实事、办好事。

（五）建立和完善与统筹城乡残疾人服务体系建设相符合的保障措施

1.体制保障。在统筹规划、人事、人才方面狠下功夫，进一步发挥各级残联的服务职能。统筹规划，谋划一批关系城乡残疾人服务体系建设的重大项目，并将其纳入到《重庆市国民经济和社会发展“十二五”规划》中，举全市之力进行建设。统筹人事，落实“干部双管”，对薄弱工作地区残联班子强化补充；抓住实施大部制改革的契机，补充残联系统编制。统筹技术人才队伍建设，建立市、县级专家人才库，采取人员互派、医务培训、科研咨询等措施，向边远、贫困地区输入人才，逐渐建立起城乡、区域之间专技人员充分流动的管理体制。

2.政策保障。结合贯彻中央7号文件和市委27号文件，利用重庆现有的、特有的惠民政策平台，落实“普惠加特惠”政策，尽可能地在统筹城乡残疾人服务体系建设方面出台特惠政策。加大政府购买政策实施力度，通过民办公助、政府补贴、税收优惠、土地费减免等形式，弥补公办残疾人服务机构供给能力的不足。

3.资金保障。统筹城乡残疾人服务体系建设需要较多的资金投入。要建立统筹城乡残疾人服务体系建设专项资金，加大对农村残疾人服务设施建设的倾斜。把残疾人事业经费纳入政府财政预算，随经济增长，逐年增长，保证残疾人服务发展的需要。加大区县（自治县）征收残疾人就业保障金的力度，扩大其使用范围，增加福利彩票公益金中用于残疾人事业发展的比例，做大资金总量。争取部门资金，使部门资金用于残疾人服务体系建设达到最大化。通过残疾人福利基金会等形式向社会广泛筹集资金，引导社会资本进入残疾人服务业，构建多渠道、多元化的资金投入格局。

重庆市统筹城乡残疾人服务体系建设的实践与思考 篇2

一、统筹城乡社会保障体系建设的经验

(一) 具体问题具体分析

统筹城乡社会保障体系的建设要基于我国的特殊国情, 任何国家的成功经验都不能照搬过来, 而是需要考察本国的实际国情之后做出慎重选择。我国的基本国情就是:在未来发展的过程当中, 农村人口不断缩减, 而且农村人口的收入增长幅度会很小, 因此农村、农民问题依旧是我国现代化发展的阻碍因素之一。所以, 像发达国家那样在短时间内实现城市和乡村平等是不可能的, 也就是说我国的城乡社会保障体系在短时间内实现城乡一体化还不现实。但是, 必须首先认识到我国存在的这种局限性, 而且承认农村发展的不均衡状况, 从而科学合理地制定农村政策, 争取将城乡一体化的进程缩短。

西方很多发达国家, 比如美国、英国等的社会保障体系大都关注社会保险, 将社会保险放在重中之重的地位, 而且还会有相应的社会救助和个人储蓄作为补充, 通过多种力量共同形成一种保障体系, 从而实现社会的和谐和稳定发展。但是, 由于我国的具体国情不同于西方发达国家, 所以在社会保障体系中, 也不宜直接照搬西方模式, 应该根据我国的具体国情来选择社会保障体系的内容, 将最有利于实现城乡一体化的路径纳入其中。

(二) 城乡社会保障体系应该有助于实现社会和谐发展

马克思说过, 经济基础决定上层建筑。所以, 不同的社会经济制度就会决定不同的社会保障体系。西方发达国家是资本主义经济体制, 所以其社会保障制度是为资本主义服务的, 但是我国是社会主义国家, 所以, 我国的社会保障制度和体系应该和我国的经济体制相适应, 应该立志于降低农民和城市居民之间的矛盾, 促进社会和谐和稳定发展。

西方发达国家往往通过健全的法律体系来保障本国社会保障体系的实行。目前, 我国正处于社会转型期, 多种观念相互冲突, 所以我国应该关注城乡统筹, 密切注意城市和乡村之间的公平和公正关系。

(三) 城乡社会保障体系的内部协调

随着社会经济的不断发展, 传统的乡村将会享受到更多的社会福利, 这是可以预见的趋势, 所以, 在城市和乡村之间实现两者的和谐和协调发展很重要。想要实现和谐发展, 就需要针对农村社会保障体系中的薄弱环节加以重视, 并且积极改变这种现状, 实现社会保障需求的适应性和普遍优惠性。对现有的社会保障体系加以不断地完善, 从而促进现有的社会保障体系朝着良性方向发展, 促进城市和乡镇保障体系的和谐发展, 从而为我国的全面建设小康社会贡献力量。

(四) 关注社会和国家的同时, 注意关注个人

社会保险目前在很多国家的社会保障体系中, 都占有重要地位, 因为社会保险的覆盖面更广, 而且标准更高, 从而可以保障更多人的利益。它能够最大限度地降低农村人口的贫困化程度, 从而实现社会的和谐发展。不过, 随着时代的不断发展, 以社会保险为核心的社会保障制度逐渐显露出一些弱点和缺陷。因为, 国家投入大量的社会保险费用。但是很多人民却享受不了相同的待遇, 政府财政面临着巨大的压力, 为了维持正常的运转, 只能由国家开始减少社会保险支出, 降低了失业人口收取的失业救济金, 降低国家承担医疗费用的比例, 但是还是成效甚微。究其原因, 主要是因为国家在最初制定社会保障制度的时候, 将过多的责任放在了政府和社会身上, 而完全忽略了个人的责任和义务, 所以没有充分发挥公民的力量。有鉴于此, 我国可以进行相应的借鉴, 由于我国的社会保障事业起步晚, 刚开始建立的时候借鉴了很多西方发达国家的经验, 所以不可避免地存在着一些问题, 因而, 在构建社会保障制度的时候, 除了要考虑国家和社会责任之外, 更要让公民个人承担相应的责任, 发挥他们的积极作用。但无论如何都要认识到, 所有的社会保障费用都是通过劳动者的积极劳动得来的社会财富, 都是取之于民用之于民的, 只是一种不同的社会分配方式而已。

二、我国城乡社会保障体系建设的趋势

(一) 目前我国城乡社会保障体系的实践

在我国, 城市和乡村似乎存在着天然的界限, 城乡二元结构形成了基本的制度矛盾, 从根本上影响了我国经济的总体发展和社会的和谐构建。我国农村的经济基础一开始是农村集体经济, 但是, 从20世纪80年代开始, 以农村家庭联产承包责任制为基础, 之后逐渐消失。80年代形成的社会保障制度是在人民公社制度下形成的, 存在的时间并不长, 以至于之后很长一段时间造成社会保障体系的空白。即使社会发展到今天, 农村的社会保障体系也没有完全成熟的发展起来, 与城市的社会保障制度相比, 还是存在很大的差距。由于一开始城市发展较快, 加上国家政策的支持, 城市的社会保障制度发展的相对较快, 到目前为止, 城市的社会保障制度可以说已经基本成熟。但是, 农村还是相对贫困, 很多农村人口的社会保障仍然相形见绌。

但是, 可以预见的是我国城乡社会保障体系将逐渐完善。因为, 国家已经大力关注农村社会保障制度的建设, 开始统筹城乡社会保障体系建设, 开始形成了让城市带动农村发展、让工业反哺农业, 建立覆盖城乡居民的社会保障体系框架。

我国农村有专门的新医保, 几乎所有农民都加入了新型农村合作医疗, 都享受到了医疗保障的福利。国家正在大力推进以养老保险、医疗保险、最低生活保障为核心的社会保障体系建设, 争取早日实现老有所养, 病有所医, 学有所教的美好和谐局面。

(二) 我国城乡社会保障体系建设的未来发展趋势

未来, 我国的城乡社会保障制度将会实现城乡一体化, 而且养老保险将会成为社会保障制度的重要组成部分, 可以缓解乡村老人的养老问题, 能够保证老年人的生活质量和生活品质, 让农民享受到社会保障制度的利益。在实现目标的过程中, 需要政府发挥宏观管理和调控的作用, 需要加快改革养老保险制度, 从而解决城市和乡村存在的二元体制。

我国已经进入社会转型时期, 要以点带面地逐渐扩大享受社会保障制度福利的人口, 虽然, 目前我国的城镇人口享受的社会保障覆盖率已经达到百分九十以上, 但是农村享受到的社会保障覆盖率还是很低, 因此, 以后的发展目标很明确, 就是让全体人民享受到社会保障制度的福利。

参考文献

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[2]葛荣霞, 郭文玲, 胡金敏.论新型农村社会保障体系的建立和完善[J].河北学刊, 2011 (2) .

[3]刘绵江, 何德展, 王健等.关于成都市统筹城乡社会保障体系建设情况的调查[J].成都行政学院学报, 2011 (2) .

[4]林义, 林熙.国外农村社会保障制度改革的新探索及其启示[J].国家行政学院学报, 2010 (4) .

[5]王敏华.我国农村社会保障问题研究[J].湖南工业大学学报 (社会科学版) , 2010 (2) .

重庆市统筹城乡残疾人服务体系建设的实践与思考 篇3

【摘要】垫江县成为重庆市统筹城乡综合配套改革示范县后,进行了大胆改革试验,取得了可喜的成绩.但是,由于各种因素的影响,当前我县统筹城乡综合配套改革中仍存在认识不到位、财政资金支持不足等问题,必须进一步加大宣传教育力度,推进配套改革,持别是在户籍管理、行政效能审批、农村土地流转等方面有所突破,全面推进我县统筹城乡发展。

【关键词】重庆垫江;统筹城乡;经验问题;思考

根据垫江县委、县府总体要求和统一部署,中共重庆市垫江县委党校组成专题调研小组,深入有关单位和乡镇,对垫江县近两年来统筹城乡综合配套改革的情况进行了专题调研。发放问卷调查表170多份,听取了有关方面的意见和建议。根据调研了解的情况,我们进行了梳理分析,了解了我县城乡统筹取得的阶段性成效,初步找出了城乡统筹建设中存在的一些问题并提出了相关建议。

一、垫江统筹城乡综合配套改革的阶段性成果

围绕建设统筹城乡综合配套改革示范县,按照先行先试的要求,全县人民众志成城,真抓实干,取得了阶段性成果。

(一)基础工作有序推进

一是在广泛征求意见、问计求策的基础上,研究制定了工作总体方案,启动编制了城乡总体规划,积极争取市级部门将各自领域改革试点摆布在本县,在农村基础设施、社会事业发展和新农村示范村等方面落实了一批统筹城乡发展项目。二是围绕农民工有序进城镇和土地流转规模经营两大重点,在全县认真开展了土地结构、土地流转现状和举家外出农民工土地处置情况的清理调查,请求市上授权或下放管理权限等事项的调查摸底和以户为单位的农民转市民综合成本测算等调查分析工作,为县委、县政府正确决策提供了有益参考。三是组织发起并签订川渝东部八区县平安边界建设和六县商贸合作协议;与广东湛江、宁夏银川、贵州遵义、四川广安、湖南益阳、江西龙南和市内九龙坡、江北、荣昌、涪陵、梁平、忠县等兄弟区县建立了合作关系;与浙江温州签订了《友好合作框架协议》,与重庆北部新区签订了《战略合作框架协议》,建立了长期、稳定的战略合作伙伴关系;与重庆大学签订了合作协议,共建科技开发基地,积极开展多渠道、多形式、多层次的产学研合作;深化“圈翼合作”,与长寿区建立结对帮扶的长效机制,对外开放和区域合作迈出实质性步伐。

(二)重点问题有效突破

1.加快土地流转规模经营

加快农村土地流转,促进粮食和多种经济作物规模经营,是提高土地生产综合效益,发展现代农业的重要途径。我县把土地流转作为统筹城乡的“突破口”,促进了土地规模化经营、集约化利用。

第一,抓宣传发动,完善改革思路。我们紧紧抓住先行先试机遇,确立了统筹城乡“强产业、壮城镇、建新村、抓开放、兴民生”的总体思路,把加快土地流转促进规模经营作为突破口,按照“小单元、多模式、低风险、稳妥推进”的原则,确定了6个县级示范村、44个推进村先行试验、逐步推开。召开全县深化土地改革动员大会和土地流转现场观摩会,总结经验、典型示范,县内各新闻媒体大力宣传土地改革的鲜活做法和成功经验,全县上下迅速形成支持、参与土地改革的浓厚氛围。

第二,抓体系建设,搭建服务平台。成立了县土地改革领导小组及办公室,负责组织领导和工作协调。建立县、乡镇、村土地流转服务组织,具体负责土地流转工作。制定出台加快农村土地流转促进规模经营和加快培育发展农村专业经济协会两个指导性意见,支持龙头企业和社会中介组织参与土地流转,培育县级以上龙头企业20多家、农业专业协会91个、各类合作经济组织240个。制定统一规范的流转合同,建立流转备案、审查、大户档案登记等管理制度,规范土地流转行为。

第三,抓土地流转,促进规模经营。在农用土地改革方面,我们始终坚持农民自愿原则,强化“统”的功能,全县共流转土地17.36万亩,占总承包地面积的29.97%,其中适度规模经营面积11.12万亩,规模经营集中度达到19.2%,均远高于全市平均水平。实践中,探索出能人转包、企业租赁、合作入股和联户经营等四种土地流转模式,有效地促进了土地的集约化经营。

第四,抓指标置换,支持城乡建设。积极开展城乡建设用地指标增减挂钩置换探索,一方面强化规划引导。按照“生产、生活、生态协调”的原则,编制形成了《“四规叠合”综合实施方案》(2008-2012),正在开展土地利用、城乡建设规划修编和全县新村建设规划,引导城乡建设、产业布局集约、节约利用土地。另一方面实行挂钩置换。在高山移民迁建、灾民安置、自然村落改造等方面,采取政府引导、政策激励、示范带动等措施,配套基础设施和公共服务,引导农户到新村集中居住,将原宅基地、院林地整理复耕,置换出建设用地指标,在乡镇、县域流转和上市交易。

第五,抓政策配套,强化措施保障。在资金扶持上,整合打捆使用涉农资金统筹用于流转土地、发展重点产业;将农业生产、开发项目的专项资金重点向规模经营业主倾斜,在政策激励上,对利用流转土地实施高效农业、规模农业的优先立项和扶持;对规模经营50亩以上的实施一次性奖励;鼓励城市资源、资本参与土地流转,对经批准到农村领办农业产业的职工保留现有身份和待遇,享受正常晋薪晋级,对领办或联办合作经济组织的同等享受相关扶持政策。在管理机制上,建立资质审查、业主准入和风险保障金制度,对流转业主实行资格认证,科学设置准入条件,要求提供风险保证金,最大限度地保护农民的合法权益;建立土地撂荒处罚、流转补偿机制,对撂荒农户不再给予国家种粮补贴,对流转撂荒地给予补偿;建立耕地流转储备机制,划定整体流转或区域性成片流转范围,集中连片整治,统一对外招商。

2.编制“四规叠合”综合实施方案

抓住全市开展“四规叠合”编制试点的机遇,加快编制完成了县城乡发展综合实施规划。编制中,切实加强领导,改变原有各类规划条块分割局面,加强经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划的衔接与协调。按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的工作思路,在不改变原四类规划编制方式及程序的基础上,集中了四类规划关于产业和重大项目布局、城镇布局、土地利用、环境容量要求等核心内容,注重功能分区和空间布局。以生活空间、产业空间和生态空间三大空间为基础,通过各种参数控制,明确了中长期和年度发展目标、发展战略,实现了产业布局、基础设施布局城乡、区域联动,达到空间协调、项目落地、调控统一的目的,实现了城乡规划全域覆盖,充分体现了全县规划“一个总目标、一张发展图”,推动全县经济、政治、文化、社会“四位一体”发展。

3.引导优秀农民工转户进城镇

针对全县常年外出务工经商人员超过28万人,其中仅三分之一左右的中低收入者尚无能力成为新市民的现状,我县因势利导,从户籍制度、住房补贴和社会保障等多方面给予优惠,引导有条件的农民工转户进城镇。

在户籍制度方面,开展了三项尝试:一是放宽城镇居民准入条件。二是将城镇规划区内的被征地的失地农民,根据自愿登记为城镇居民,享受城镇居民同等待遇。三是制定多套方案,探索在划定区域先行先试进行城乡户口一体化改革。

在住房建设方面,探索采取四项补贴措施。一是城镇拆迁安置时,用土地出让金补贴,配套建设经济适用房,允许农民工购买。二是探索为农民工供应限价商品房。三是鼓励企业建设农民工公寓,对建设农民工公寓的企业给予补贴。四是直接进行货币补贴。对农民自愿放弃的农村宅基地,招标进行整理复耕,探索将置换出的建设用地指标上市交易所拍卖或在县域内挂钩置换,用于支持县城、集镇、农村新型社区的基础设施建设、公益事业和重大产业项目发展等。

在劳动保障方面,全县25个乡镇都成立了社保所,实现了社保服务平台全覆盖。22个充分就业社区、35个充分转移就业村创建成功。县城乡统一劳动力市场即将投入运营。社会保障覆盖面稳步扩大,城镇职工基本养老保险、医疗保险参保人数分别新增2294人、2106人,征地农转非和城镇企业超龄人员已审批参保4659人。启动了农民工医疗保险、失业保险、养老保险、农村养老保险和征地农转非人员养老保险,形成了五大保险体系,参保农民工达到2956人。

4.实施能人兴村工程

加强基层组织建设,建设好班子,充分发挥其战斗堡垒和“双带”致富作用,是加快建设社会主义新农村的基本要求和重要内容,其关键是选好村级“当家人”。我县大力实施“能人兴村”工程,已推选526名能人担任村干部,为村级组织精挑细选“领头雁”,取得明显成效。

(三)配套改革强力推进

1.深化行政审批制度改革

一是清理和规范行政许可项目。严格清理现有行政许可项目,编制保留项目目录,及时、全面、准确地在政务网上公开。二是精简归并职能。县级所有具有行政许可职能的政府部门通过“拆一建一”或“合一建一”方式,统一设立行政许可服务科,优化审批流程,实行“一站式”办公、“保姆式”服务,打造最佳发展环境。三是建立三级行政审批服务体系。建立县行政服务中心、乡镇行政服务大厅、村(社区)全程代理服务站三级行政服务体系,探索全程代理的机制。四是进一步推进政务公开。切实加强政府公共信息网络建设,积极推动政务信息网上公开工作,大力实施“阳光政务”。五是实施行政审批电子监察。建立行政审批电子监察系统,对县政府部门行政许可实施全程监控,定期通报。六是改革县级部门行政效能测评办法。定期组织测评,将服务对象的满意率作为政府部门和公务员工作绩效的重要考核依据。

2.加快实施农村合作医疗

一是各级领导高度重视,把农民参合当作“政府民心工程、政德工程”,纳入政府工作的重要议事日程来抓。二是加大农民参加新型农村合作医疗政策的宣传力度,适时调整医疗补偿比例,提高农民参合的积极性。三是坚持农民参合自愿的原则,及时将参合资金缴入基金专户。四是定点医疗机构转变医疗作风,进一步提高医疗卫生服务质量。去年,全县66万农民参加新型农村合作医疗,参合农民报销医药费4176万元。参合农民人数超过80%,其中澄溪镇参合率达到90%以上。

3.进一步深化财政体制改革

在强化税收征管的同时,着力推进财政“四大改革”,部门预算全面实施,乡镇财政体制完善和支农资金整合分配有序推进,国库集中支付开始试点。

二、垫江统筹城乡综合配套改革存在的问题

推进统筹城乡综合配套改革是一项长期、艰巨、复杂的任务,尽管我们攻坚克难,在面上顺利启动,局部领域也创造了一些鲜活的做法和经验,但仅开了头,起了步,离综合配套改革试验示范的要求和人民群众的期望还有一定差距。

一是认识不够,思想禁锢。垫江统筹城乡综合配套改革是重庆市委、市政府交给垫江的艰巨任务,垫江作为先行先试县,任务既光荣又艰巨。各级各部门认识不足,开始时雄心万丈,但由于全市工作重点调整由热转冷,不能始终保持推进改革试验的一贯热情,工作中存在时松时紧的现象,更有甚者有的乡镇、部门根本就没有将之摆上重要议事日程,没有成立领导小组,即使成立了也形同虚设,对统筹城乡工作不认真研究,目标不清楚,任务不明确,既不包装争取项目,又还指手画脚评长论短;对县上布置的统筹城乡各项工作互相推诿、敷衍塞责,不能及时为领导决策提供有益参考。大家对现阶段统筹城乡发展感觉最头疼的是土地的“瓶颈”制约,但是因为思想解放不够,办法不多。如国家政策允许的城乡建设用地指标异地挂钩置换工作,部门思想禁锢不敢作为,乡镇研究不多不会作为,导致全县此项工作浅尝辄止、甚至搁浅,长此以往,将进一步拉大与兄弟区县的差距。

二是研究不深,措施不力。如对土地流转规模经营工作,一方面,客观上土地分户经营零星分散不便集中成片,村组院落散布不易复耕整理,外出务工青壮年多,留守在家人员素质不高,造成规模经营难;另一方面,对土地流转规模经营思考不多、研究不深、动作不大,缺乏强有力的组织引导和服务,没有建立有效的政策激励和风险防范机制,缺少实力雄厚的大企业、大项目带动,这才是土地集约化、规模化经营难的根本原因。我们应多研究、勤思考,想办法策划包装项目,争取政策,招商引资,引进大企业、大项目带动,全县土地流转规模经营才会早日迈上新台阶。

三是政策风险、财政压力大。现在全市改革都已处于深水区,不再只是摸着石头过河,作为全市统筹城乡先行先试的试点区县,我们必然要对一些现行的法律或政策障碍率先进行探索突破,实行城乡建设用地指标周转置换和城乡统一的户籍制度推进农民变市民等改革探索必然存在一定风险,但是既然上级没有明确禁止,我市其它区县又不乏成功案例,那我们就没有理由止步不前。只要我们大胆设计、小心求证,对任何一项改革都事前周详思考、事中仔细论证、事后认真总结,坚守法律底线、尊重群众意愿,就可以避免许多不必要的麻烦,减少很多风险。当然,任何一项改革都有财政埋单的要求,对吃饭型财政而言压力确实空前巨大,但是办法总比困难多,改革不进则退,慢进也是退,我们必须充分利用好统筹城乡综合配套改革示范县这顶来之不易的“帽子”,抓住市委、市政府更加关注和市级部门加大支持试点区县改革试验之机,借势而上,唱响统筹城乡改革试验最强音,继续深入挖掘题材,主动对接政策,努力争取上级更多的政策、项目、资金扶持,通过加快发展稳步推进改革试验。

三、对垫江统筹城乡综合配套改革工作的初步建议

综上所述问题存在的根本原因,我们认为应以学习实践科学发展观为契机,按照“强产业、壮城镇、建新村、转人口、兴民生”的总体思路,进一步解放思想,以“农村劳动力转移”和“土地规模化经营”两大改革为着力点,引导农民就业,增加农民收入,实现城乡资源的良性互动,工农协调发展。

——加大宣传,提高认识。一是加强领导,增强责任感和使命感。县委政府应该制定全县党政事业单位领导干部学习培训计划,邀请各行各业的专家开展座谈。共同学习研讨其他地区统筹城乡发展先进事例和各自利用创新思路在探索统筹城乡发展中的新举措,新路子、新方法。力争在全县政策上形成共同的权利导向。二是谋划工作思路,调动全县职工工作积极性,增强其工作意识。党政事业单位领导干部可根据自身单位实际,开展职工读书学习活动,加深统筹城乡发展认识,让职工放开思路大胆建言献策。三是要加强宣传,转变观念。我们要采取群众易接受的方式方法进行宣传,让群众关心,让群众了解政府进行统筹城乡发展的目的是为群众切身利益着想,让群众从心里支持并接受政府工作。

——推进配套改革,加快改革步伐。一是户籍制度方面要建立统一的户籍管理体系,消除附着在户籍制度上不平等的就业、教育、卫生、社会保障等政策。调整放宽户口迁移政策,引导农村人口向县外迁移和县内城镇集中,实现农民变市民。二是土地、规划方面要从严审查,调整各类相关规划和可用地标准,从严控制城市用地规划,严格土地使用标准,尽最大限度地减少闲置土地。要建立发改委、规划、国土、环保等部门协调机制,共同推进城乡规划体制改革;在乡镇、村社探索土地流转新模式,走规模化经营、集约化管理的路子,优化配置和节约利用方式。探索“整村流转,统一规划,业主经营”的整村推进模式;探索承包地换社保,宅基地换住房等多种土地改革方式。三是农业畜牧方面要根据我县实际,因地制宜,发展优质农业和农产品加工业。可考虑利用现有资源进行资源的交叉利用,拓宽产品的使用范围,打造优质品牌,提升农产品附加值。使农民在满足吃饱饭的同时,走上富裕之路。四是劳动就业方面要切实转变重城轻乡的观念,把农村劳动力的转移就业纳入就业计划和劳动用工管理中来,大力发展第三产业。我县应该抓紧对就业和再就业人员的技能培训力度,扩宽服务类型和培训领域,努力挖掘市场未开发的岗位,为劳动力转移创造条件。五是城乡社会保障体系要建立城乡统筹养老保险、医疗保险、工伤、事业、生育等社会保险;将企业工人也纳入社会保险范围,扩大覆盖面,完善失地农民就业安置和基本生活保障制度,鼓励和引导农民参加城乡养老保险,构建社会安全保障网,提高保障水平。六是公共服务体制方面要优化配置城乡教育资源,推进城乡义务教育发展;均衡配置卫生资源,加快乡镇卫生院和农村卫生示范区建设;深入挖掘文化底蕴,延伸城乡文化精品。同时财政金融方面要加大公共财政向农村倾斜的力度。

2007年6月底,垫江县被重庆市委批准为统筹城乡综合配套改革三个示范县之一。垫江县根据胡锦涛总书记“314”总体部署以及重庆市委对建设统筹城乡综合配套改革示范县要“先行先试、探路示范”的总体要求,抢抓机遇,乘势而上,不断推进统筹城乡配套改革工作,取得了阶段性成效,但也存在许多问题,我们应该在实践中探索,在创新中完善,不断为区域乃至全国积累好经验。

作者简介:

周山银(1963-),重庆人,中共重庆市垫江县委党校常务副校长。

统筹城乡发展建设和谐重庆 篇4

转载日期：2012-7-18 22:51:00 来源：《新西部下半月》

摘 要：该文分析了重庆市城乡发展差距扩大的原因，提出了要构建和谐重庆，必须推动城乡统筹发展的建议。

关键词：统筹城乡，和谐重庆

“农业兴，重庆兴；农民富，重庆富；农村稳，重庆稳”。重庆直辖近10年来，城市发展有目共睹。人民生活水平显著提高，城市基础设施日趋完善，重庆已经逐步发展成为一个多元化、国际化的大都市。但另一方面，重庆“大城市大农村”的二元结构仍未根本改变，“大农村”的主要所在地“三峡库区”的发展更是不容乐观。农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大，农村社会事业发展严重滞后，这些都是建设和谐重庆进程中绕不过的坎。建设和谐重庆，首先要实行城乡平等，实现城乡互通，促进城乡和谐，统筹城乡发展。

1.重庆城乡发展进程中的不平衡问题

1.1城乡居民收入差距不断加大

1.1.1纵向比较：1996年，重庆城市人均收入4643元，农村人均纯收入1435元；2005年，城市人均可支配收入10244元，农村人均纯收入2809元。城乡人均收入差距绝对值由1996年的3200元增加到2005年的7435元，城乡收入比率由1996年的3.2 :1扩大到2005年的3.6:1。9年间，城乡居民收入差距不但没有缩小，反而不断加大。

1.1.2横向比较：2005年，重庆城乡人均收入差距绝对值7435元，而同期全国城乡人均收入差距绝对值7238元，西部城乡人均收入差距绝对值6345元；2005年，重庆城乡收入比率3.6 :1，全国城乡收入比率平均水平3.2:1。重庆城乡收入差距高于全国平均水平和西部平均水平。

1.1.3区域发展不平衡：2005年人均GDP，都市发达经济圈20266元，渝西经济走廊10345元，三峡库区仅6885元；2005年农村居民人均纯收入，都市发达经济圈3813元，渝西经济走廊3459元，三峡库区仅2398元；2005年城镇化率，都市发达经济圈86.2%，渝西经济走廊39.4%，三峡库区仅28.8%。

1.1.4农民内部贫富分化日益加重：农民人均纯收入是一个平均数，但在平均数下面掩盖了很多问题。以2005年为例，当年农民人均纯收入为2809元，其中在平均数以下的约占60%，还有约10%的农民的收入在1000元以下，农民内部贫富分化日益加重。

1.2城乡居民消费水平差距不断加大

2005年，重庆城市居民人均消费性支出8100元，农村居民人均消费性支出2200元，农村居民的消费水平仅为城市居民的27%；农村居民肉、蛋、奶、水产品、食用油的人均年消费量仅为城市居民消费量的20%左右；城镇居民家庭恩格尔系数36.4%，农村居民家庭恩格尔系数52.8%，按照联合国粮农组织标准，城镇居民已经步入富裕阶层，而农村居民仅仅处于温饱阶段①。

1.3工业和农业劳动生产率差距不断加大

2005年，全市农业从业人员约776万人，全市年末常用耕地面积2100万亩，平均每个劳动力不到3亩，而美国平均每个劳动力600亩，发展中国家巴西平均每个劳动力50亩；每百亩耕地田间作业机械动力不到两个千瓦，约为全国平均水平的20%，不到发达国家平均水平的10%；农业耕种收综合农业机械化水平7.4%，仅为全国平均水平的20%。2005年，全市完成农业增加值463亿元，劳动生产率不到6000元/人年，而全市工业全员劳动生产率达到77511元/人年，工业劳动生产率是农业劳动生产率的13倍。

1.4城乡社会公共事业发展差距不断加大

近年来，各级政府对农村社会事业的重视程度不断提高，投入力度不断加大，农村社会事业得到一定程度发展，但城乡社会公共事业发展差距仍然十分突出。2005年，城镇基本养老保险参保人数189.6万，而农村社会养老保险参保人数仅有35万；城市居民享受低保人数为75万，而农村仅有1.3万。农村教育、卫生、文化、社会保障、交通、人居环境等方面全面落后于城市。

2.城乡差距扩大的原因分析

2.1农业人口转移和城市化进程缓慢

1996年，全市总人口3023万，其中农业人口2446万，占81%；2005年末总人口3170万，其中农业人口2350万，占74%。9年间，农村人口比重下降了7个百分点，农业人口减少不到100万。1996年到2002年，全市城市化率从27.1%提高到36.4%，平均每年仅提高1.5个百分点，农村劳动力转移和城市化进程较慢。特别是三峡库区，2005年城镇化率仅为28.8%，要达到城市化率50%以上(即中等收入国家水平)，还任重而道远。

2.2农业和农村发展投入偏低

2005年，全市固定资产投资2006.32亿元，其中农村投资167.9亿元，占总投资的8%，而投入第一产业的仅占2.2%。2005年，农业发展资金仅4.4亿元，仅占全市地方财政收入395亿元的1.1%；2006年，农业发展资金增加到5亿元，比2005年增长14%，但仍远低于全市GDP增长速度和地方财政收入增长速度。农业和农村发展投入严重不足。

2.3农村非农产业发展滞后

2005年，农民人均纯收2808元。从农民收入的构成看，农民从家庭经营(包括种植、养殖)中获得的纯收入为1541元，占其全部纯收入的55%，粮食种植、经济作物种植和畜牧养殖仍然是农民收入的主要来源；人均工资性收入为1089元，占38%，但主要依靠外出务工，真正在本地非农产业中获得的收入非常少。农村人口从本地非农产业中获得的收入在总收入中所占的比重较低，由此可见，农村非农产业发展滞后。

2.4农村公共服务和公共产品供给不足

现行的公共产品供给制度具有明显的城市偏好：高收入的城市居民享受着政府提供的电力、自来水、道路等公共设施，享受着医疗保险、失业保险等社会保障；而低收入的农民由于基层政府无力提供公共产品，只能是修路农民集资、拉电农民掏钱，绝大多数农民享受不到医疗保险、失业保险等社会保障。全市的卫生资源，80%集中在城市，农村只有20%；农村中小学生人均预算内经费只有城市的30%左右；农村人均文化事业费只有城市的20%左右。农村公共产品和公共服务供给严重不足。

3.推进城乡统筹发展的建议

统筹城乡发展，客观上受经济发展水平和传统的城乡二元结构的制约，但更深层次的原因还在“重工业、轻农业，重城市、轻农村，重市民、轻农民”的思想，以及现行城乡分离的制度安排，如户籍管理制度以及依附在户籍制度上的社会福利制度、城乡差别化的土地利用及流转制度、劳动就业制度和城乡分离的劳动力市场、非均等的教育机会、城乡分块的社会保障、国民收入分配结构和政策不合理等等。各级政府应该按照政府主导、市场推动的方针，统筹规划国民经济和社会事业的发展，处理好城市与乡村、市民与农民、工业与农业、都市发达经济圈与渝西经济走廊和三峡库区的关系，实行以城带乡、以工促农、城乡互动，促进城市与农村协调发展和可持续发展。

3.1构建“五大体系”

3.1.1建立有利于统筹城乡发展的政府管理体系，不断提高政府统筹城乡经济社会发展的水平与能力。

政府的主导作用和调控能力是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障。政府发挥主导作用，这并不是要用政府代替市场，而是要充分发挥政府在制度供给和协调城乡经济社会关系等方面的作用。要彻底打破“重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民”的思想观念，加快政府职能转变和机构调整，强化政府对农村经济社会发展规划、公共产品供给等方面的职能，建立有利于统筹城乡发展的政府管理体系，不断提高政府统筹城乡经济社会发展的水平和能力。

3.1.2建立城乡统筹的利益分配体系，进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农业的支持和保护力度。

一是努力增加财政支农资金投入。根据城乡统筹发展的需要，加大农村和农业基础设施建设资金比重，提高农发资金比例。二是调整财政支农资金使用方向。在继续加大对农业基本建设投资力度的同时，增加农业科研和推广、质量安全、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。三是提高支农资金使用效益。改进政府农业投资管理体制，整合财政支农投入，对于目前由不同渠道管理的农业投入，要加强统筹协调和统一安排，提高支农资金的使用效益。

3.1.3建立城乡统筹的公共产品供给体系，加强对农村地区的公共服务和公共产品供给。

一是政府要承担起农村公共服务和公共产品供给的职责。二是各级政府要建立起相应的负责农村公共产品供给的组织，合理制定农村公共产品供给规划。三是要坚持城乡平等的非歧视原则，向城市和农村提供大致均衡的公共产品和公共服务。进一步加强农村基础设施建设，加大农村基础教育和公共卫生服务等领域投入，建立和完善农村居民最低生活保障制度、农民养老保险制度和农村孤寡老人社会赡养制度。

3.1.4建立城乡统筹的产业发展体系，调整农村工业的发展战略和产业布局，实现城乡工业一体化。

城市与乡村功能不同，资源禀赋不同，因而产业结构也各有侧重和不同。当前我市农村工业不但实力弱小，而且存在产品结构同质化和产业布局分散化的问题。建立城乡统筹的产业发展体系，一是抓好产业规划。根据不同地区的区位、资源、生态和经济发展现状，编制体现城乡统筹理念的产业发展规划，逐步形成城乡分工合理、区域特色鲜明、生产要素和自然资源优势得到充分发挥的产业布局。二是大力推进农村工业向城镇集聚、向园区集中。三是加强城乡工业的分工协作和交流，促进农村工业化与城市工业化的互动与共赢。四是鼓励农村中小企业联合、重组，通过特色鲜明的块状经济把企业做大做强。

3.1.5建立城乡统筹的社会就业体系，逐步实现城乡劳动力与就业市场的一体化。

2005年，全市农民人均工资性收入已达到人均纯收入的38%，在非农产业和城镇就业已成为当前农民增收最直接、最有效的途径。逐步实现城乡就业和劳动力市场的一体化，是增加农民收入和促进城乡经济协调发展的必然要求。建立城乡统筹的社会就业体系，一是要打破城乡分割的二元户籍制度以及依附于户籍制度上的各种不平等待遇，实行居住地登记制度和身份证管理制度，建立适应市场经济要求的现代城乡户籍管理制度。二是要将农村劳动力转移纳入整个社会的就业体系中，进一步完善和规范对劳动力市场的管理。三是要切实解决拖欠农民工工资、工伤事故频繁发生等突出问题。四是要把农民工及其家属在城镇的计划生育、子女教育、劳动就业和治安管理等工作列入各有关部门和相关社区的管理责任范围，并将相应的管理经费纳入财政预算。

3.2实施“五大推进”

3.2.1全面推进现代农业。

2007年的中央1号文件将关注焦点锁定在“建设现代农业”。促进农村社会和谐，首先要发展农村生产力。统筹城乡发展，首要任务是建设现代农业。全面建设现代农业，一是加快农业基础设施建设，提高现代农业的设施装备水平。二是拓展农业功能。在提升农业经济功能的同时，着力拓宽农业观光旅游功能、文化休闲功能和能源功能，大力发展观光旅游农业、文化休闲农业和能源农业，构建集生产、经济、生态、文化功能于一体的新型农业体系。三是提高农业科技创新和转化能力。结合郊区农业科技园区、优势农产品生产基地的建设，学习美国各州县为农业科研、农业教育单位赠地的办法，每个县(区)无偿提供一定数量的农业科研推广用地，政府提供必要的财政支持，吸引农业科研、教育院所在郊区建农业研究示范推广基地。四是加强农村现代流通体系建设。积极推进农产品批发市场升级改造，促进农产品质量等级化、包装规格化。鼓励各类投资主体通过新建、兼并、联合、加盟等方式，在农村发展现代流通业。五是要创新农业组织形式，扶持和发展各类新型农业合作组织，加速实现农业现代化。

3.2.2扎实推进农村工业。

针对当前我市农村工业实力弱、产品结构同质化和产业布局分散化的问题，切实加快农村工业发展。一是要确立“拉动传统农业、支撑城市工业”的农村工业发展定位。农村工业不但要承担起吸收大部分农业剩余劳动力的重任，而且要为城市工业升级换代提供支持。二是要利用城市工业“退二进三”的机遇，努力让城市中让渡出来的劳动密集型产业在农村地区焕发生机。三是要要继续加强乡镇企业产权制度和经营制度改革，提高农村工业的经济效益。四是要大力发展城乡之间的基础设施建设，加强城乡之间的要素交流和信息沟通，降低城乡间经济活动的交易费用。五是要提高工业用地效率，实现工业集约用地，优先在农村地区的县城附近摆放工业项目。在农村地区摆放的工业项目一律进入县、中心镇两级工业园区。

3.2.3加快推进农村劳动力转移。

据资料统计，中等收入国家农业人口平均比重为45%，低收入国家农业人口比重略低于70%。目前我市农业人口比重超过70%，加快推进农村劳动力转移，是统筹城乡经济社会发展的关键所在。推进农村劳动力就业转移，一是要坚持经济增长与就业增长相结合、力资源开发与就业技能培训相结合、健全社会保障体系与完善就业制度相结合的原则。二是要全力发展工业经济，突出支持兴办中小企业和龙头企业，发挥二、三产业在促进农村劳动转移中的主渠道作用。三是要加速小城镇与中小城市建设相结合的发展战略，加速农村劳动力转移进程。四是要加强劳务输出管理，积极引导农村劳动力外出务工。五是要大力发展农业社会化服务以及观光旅游农业，开辟农村劳动力转移的新途径。六是要加大对农业人力资本投入力度，为农村劳动力转移创造条件。

3.2.4大力推进县域经济发展。

县域经济是国民经济的基础，同时也是大中城市发展的依托。县域是联结、沟通城乡的中枢和桥梁，壮大县域经济，促使县域经济社会结构的深刻变迁，将是城乡统筹发展的突破口和重要载体。在县域内，以加大农业基础设施和公共产品供给为基础，以培育农村中介组织为手段，以自然形成的规模集贸中心为纽带，配以县乡政府的调控措施，发展多元化县域工商业经济，实现农村工业化、农村城镇化、农业产业

化联动，壮大县域经济、实现城乡统筹。

3.2.5稳步推进农村精神文明建设和民主政治建设。

诺贝尔奖获得者舒尔茨曾说，没有世界上第一流的农民，也就没有世界上第一流的农业。在长期城乡二元结构的影响下，我市城乡居民的差距不仅体现在收入差距和户籍区别，更重要的区别在于素质的差别。统筹城乡经济社会发展，必须推进农村精神文明建设和民主政治建设，培养现代农民。一是要加快建设农村新文化。农村新文化应当是马克思主义文化、中国传统优秀文化、西方优秀文化的有机构成。同时，农村新文化也将是中国先进文化的重要组成部分。二是加强农民思想道德建设。大力倡导爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强等基本道德规范，在引导农民遵守基本行为准则的基础上，追求更高的思想道德目标。三是加强科学文化知识普及。要依托农校、农广校等培训机构，以实施绿色证书培训、跨世纪青年农民培训、农村劳动力转岗培训为契机，不断提高农业劳动者的素质和劳动技能。四是加强民主政治建设。广泛开展民主、道德和法治宣传教育，让农民学法、懂法、守法。进一步贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》，认真总结实施村民自治以来的经验教训，并在实践中不断总结、完善、提高，进一步推动农村基层民主制度建设进程。

参考文献：

重庆市统筹城乡残疾人服务体系建设的实践与思考 篇5

1.1 必要性

1.1.1 满足居民卫生服务需求

近年来“看病难、看病贵”,是我国城乡居民一直关注的热点问题。我国卫生总费用增涨速度太快,居民看病的负担日趋沉重,无力支付高昂的医疗费用,抑制了卫生需求的满足。第四次全国卫生服务调查的数据显示,我国有38.2%的居民有病不就医,有21%的人应住院而不住院。重庆市居民卫生服务需要的调查结果显示:江北区、黔江区两周患病未就诊率分别高达39.27% 、34.42% 。应住院而未住院的原因构成中经济困难是最主要的原因,江北区为62.16% 、黔江区高达71.88%[1]。由此可见居民就医可及性差。社区卫生服务有“高效、低廉”的特点,不仅能提高卫生服务的公平性和效率,而且能控制医疗费用不合理增长,更好地满足城市居民的医疗卫生需求。大力发展社区卫生服务是当前我国医疗卫生改革的突破口和关键环节,也是实现全社会享受基本医疗和实现初级卫生保健战略目标的重要措施[2]。

1.1.2 社区卫生发展的关键

从1997年开始试点以来,我国的社区卫生有了较为迅速的发展,但其利用却没跟上。2008年中国卫生事业发展情况统计公报数据显示,2008年,我国医疗机构就诊人数、入院人数中:各级医院分别占50.5%、64.4%,而社区卫生服务中心仅占7.27 %、1.23%。平均床位利用率,医院是81.5%,社区是57.6%。这说明社区卫生的利用率很低,而最直接的原因是居民缺乏对社区卫生机构的信任,首诊不愿到社区,下转率低。但这只是表面现象,根本原因还在于社区卫生服务能力低,不能满足广大居民的卫生服务需求。首诊制未建立和双向转诊制运行不畅已是被公认的影响我国社区卫生服务发展的一大阻力,而影响首诊制和双向转诊制建立和运行的重要因素之一也是社区卫生服务能力。所以加强社区卫生服务能力是得到居民信任的基础,是建立首诊制和双向转诊制的关键环节,决定了社区卫生服务能否健康、持久地发展。

1.2 可行性

1.2.1 政治可行性

1.2.1.1 医改政策支持。

《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》、《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)》是指导我国卫生事业建设的纲领性文件。社区卫生服务是落实和完善公共卫生、医疗、医疗保障、药品供应保障四大体系的实践者和载体,是医改重点工作的交汇点。四大体系的建立与完善,都直接或间接地促进着社区卫生的建设。新医改方案对社区卫生发展进行了规划,进一步明确了发展方向和目标,也明确要求地方政府安排好配套建设经费,给社区卫生发展提供了政策和经济上的支持。

1.2.1.2 城乡统筹政策支持。

2007年重庆市被确立为统筹城乡综合配套改革试验区,市政府高度重视城乡卫生事业的发展,将加快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度作为关注民生、改善民生的重要内容。提出了建立长江上游医疗中心,在西部地区率先建成覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度以及建立“健康重庆”等目标。2008年卫生部和重庆市政府签署了《共建统筹城乡卫生发展试验区合作协议》,进一步规划了统筹城乡卫生事业发展。2009年了国务院下发的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》,提出加大对基层医疗机构和公共卫生的投入,加强县级医疗机构基础设施建设和乡村、社区卫生服务机构标准化、规范化建设。社区卫生是统筹城乡卫生事业的重要主体,也是其中的一项任务。新医改和城乡统筹是城市社区卫生建设的重要政治基础和政策依据,给社区卫生服务能力建设带来了良机。

1.2.2 经济投入的可行性

经过改革开放30年的发展,一方面,我国经济实力明显增强,已超过德国成为世界第三大经济体。我国有经济实力建立起基本医疗卫生制度,办好卫生事业。而且卫生投入作为一种战略性投入,是国家和社会实现可持续发展的根本保证,国家应保证投入,提高国民健康素质。另一方面,政府加大了对公共事业和关乎民生事业的投入倾斜。重庆市政府高度重视卫生事业的发展,市、区县级政府卫生投入逐年增加。2009~2011年市、区县各级财政将投入245亿元到重庆市医改七项重点工作,2009年人均基本公共卫生服务经费补助标准15元,2011年将达到不低于20元的标准。政府的经济投入是社区卫生建设的重要经济保障。

2 社区卫生服务能力建设面临的问题

2.1 基础设施薄弱,设备较落后

由于过去政府的补偿机制不到位,医疗保障体制不健全等原因使得社区卫生机构在资金筹集、配置和利用方面困难重重。缺乏资金投入保障以及全科医生服务能力低等因素,使社区卫生机构陷入硬、软件设施均不能满足自身发展需要的僵局。

华中科技大学卢祖洵教授牵头组织的全国28个重点联系城市基线调查数据显示,社区卫生机构建成数比规划数少1/4,并且有1/3的社区卫生服务中心、1/2的社区卫生服务站的业务用房是租赁的[3]。重庆市社区中心平均业务用房建筑面积是611m2 ,低于国家标准(中心≧1000m2)。20%是由承办医院提供无偿使用,自购和租赁分别占了约70%和10%。社区站的业务用房75%是租用,自购的机构只占12.5%,由上级医院提供无偿使用占12.5%[4]。数量不足,设备、仪器落后,使得基础建设不能保障,服务环境较差,是制约全科医师水平发挥和社区卫生服务能力的重要因素。

2.2 人力资源数和量不足,队伍不稳定

从现代企业核心竞争力的角度来看,组织中最具核心竞争力的不是资本、技术、设备,而是人力资源。同样,人力也是社区卫生机构的第一要素。全科医师是社区卫生的“守门人”,其数量和质量决定了社区卫生服务的质量。但目前总量缺乏,学历偏低,从事全科医学时间短,接受全科医学培训不足,以及人才队伍不稳定是我国全科医师队伍建设中普遍存在的问题。重庆市社区卫生专业技术人员8 363人,其中大专及以上文化程度占50.4%,中级及以上职称占30.6%;经过岗位培训的全科医生3 662人,占临床医生总数的49.7%,经过岗位培训的社区护士1 602人,占社区临床护士总数的36.7%[4]。这样的人才数量、质量和结构,很难满足城乡居民日益增长的医疗卫生服务需求,急需加大人力资源培训和开发。此外,由于社区医生工资偏低,职称晋升难和社会地位低,使得在岗人员工作不积极,人才流动大,队伍不稳定,这也是影响全科医师整体素质的一个重要方面。

2. 3 城市化过程加快,许多乡村卫生机构转变为城市社区卫生机构,导致人员素质、数量和设备场地等不能适应

2007年国家批准重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后,加快了重庆市城镇化的进程。在城市化的进程中,农村人口不断向城镇转移。伴随人口城镇化,许多乡村卫生机构转变为了城市社区卫生机构。转变后,乡镇卫生院(村卫生室)的功能也由三位一体(医疗、预防、康复)转为六位一体(预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导)。机构的转变对人员素质、数量和设备场地的要求明显提高了,但由于政策和经济等原因,部分机构没有配套的改变,转型后只是换了机构的名字,仍然以医疗为主,未能完成功能转型。江北区是重庆市经济水平最好的一个区,其卫生事业发展以及卫生体制改革都位于重庆市的前列。随着城市化的进程,江北区将政府举办的一级医院和乡镇卫生院全部转型为社区卫生服务中心。但目前江北区达到标准化建设的社区卫生中心只有鱼嘴社区卫生服务中心,其余社区卫生中心正在标准化建设过程中,目前还不能满足社区卫生发挥“六位一体”功能的要求。

2. 4 认知偏差

近年来,我国城市社区卫生服务有了较为迅速的发展,但利用却未跟上。除了确实存在的社区卫生服务水平偏低影响服务利用外,居民和医生存在的认知偏差,是另外一个重要原因。由于居民缺乏对社区卫生的了解,盲目与大医院进行比较医疗水平,而对其承担的公共卫生与基本医疗服务却认知不足,从而产生对社区卫生的不信任,不愿到社区就诊。所以社区首诊难以行成,功能难以发挥。上级医生对社区卫生也存在认知偏差,特别是在双向转诊时,有的医生一味地认为社区医生技术水平差,机构服务能力低,缺乏基本的信任,而不愿将病人下转到社区。

3 对策建议

3.1 发挥政府主导,明确各级财政投入,加强基础设施建设

新医改明确了基本医疗卫生制度的公益性质,把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供。社区卫生的基本功能是向全体居民提供公共卫生和基本医疗服务,属于公共服务的范畴,政府应成为投资主体并承担主导作用,加大对社区卫生的投入,购置合理数量和种类的医疗设备,促进社区卫生机构标准化建设。政府主导,加大投入,首先应明确中央和地方各级政府的卫生投入责任,特别是各级地方政府要保障配套经费的落实。对于财政困难的地方政府,中央要加大资金的转移支付水平,确保社区卫生发展经费的落实。其次应确定补偿对象和方式,把补供方和补需方结合起来,由现在的补供方为主逐步转为补需方为主,由提供服务向购买服务转移。最后要建立有效经费核算、监督、管理机制来确保资金安全有效地使用。

3.2 以城乡统筹和医改为契机,加强内涵建设

城乡统筹和医改给社区卫生的发展带来了一系列的机遇,所以应抓住机会加强管理,规范运行机制,促进机构标准化建设。加强机构内涵建设,提高服务能力是获得居民信任,发挥 “守门人”作用的重要途径。加强服务能力建设首先应明确自身功能定位,不要一味、盲目地和城市大医院比设备、人力等。城市医疗卫生体制改革虽然提高了医院的服务能力,但是也导致了城市医疗机构重复建设、无序竞争问题突出。社区卫生发展过程中应以此为鉴,应立足自身的功能定位,加强内涵建设,由“小而全”向“小而精”发展,避免陷入“大而全”发展的混乱竞争中去[5]。在加强自身建设的同时也需加强对外宣传,使居民正确地认识社区卫生,增强居民和上级医生的信任。

3.3 建立合理的人才培养机制,保证社区医护队伍质和量

解决社区卫生机构人才问题,应从近处着手,注重长远规划,建立起合理的人才培养机制。从近期看,机构内部应加强人力资源管理,积极引导社区卫生人员转变服务观念,改进服务提供方式,充分利用继续教育、培训等方式加快培养更多的、合格的全科医生和护士。在编制、经费、培训等方面给予相应的政策保证,提高基层医疗卫生人员的待遇。建立全科医生职务晋升制度和激励制度,以提高全科医师工作积极性,减少人才的流失。在外部可以积极引导、鼓励上级医生多点执业,鼓励大医院派高级医生到社区坐诊,反聘离退休人员向社区流动。在充分发挥在岗人员能力的基础上,可按岗引进适宜人才。从长远看,应改变高等教育的人才培养机制,调整结构和规模,加强全科医学教育,完善标准化、规范化的临床医学教育;加大医学教育投入,大力发展面向农村、社区的高等医学本专科教育。只有从源头上建立起合理的、持续的人才输入渠道,才能保证社区卫生服务人力资源的持续发展。

3.4 医保政策积极引导

医疗保障和社区卫生两者之间是相互依存的关系。建立“广覆盖、保基本、可持续”的覆盖城乡居民的基本医疗保障体系,主要依靠社区卫生提供医疗卫生服务。医疗保险对社区卫生有着举足轻重的作用。首先,医保是社区卫生的重要筹资渠道;其次,医保资金的支付方式和报销比例会影响居民就医选择,直接影响双诊制的落实。在确定医疗保险定点医疗机构范围、支付项目和起付线时应向社区卫生服务倾斜,规定就医层次,适当拉开与大医院的支付比例,引导参保人员首诊在社区,转诊到大医院。通过建立良性的供需关系,以需求促进、提高供方的服务能力,使居民充分地利用社区卫生服务。

摘要：社区卫生服务是新医改和城乡统筹的关键环节,同时医改和城乡统筹也给社区卫生发展带来了很好的机遇。抓住机遇加强社区卫生服务能力建设,完善服务功能,使其有能力为广大居民提供“有效、经济、方便、综合、连续”的卫生服务,担当起城市公共卫生体系和基本医疗服务体系的网底角色,真正发挥起“守门人”的作用。

关键词：医改,城乡统筹,社区卫生,服务能力

参考文献

[1]贺春香,冯泽永.基本医疗卫生服务包在重庆实施的必要性与可行性[J].中国卫生事业管理.2009(9):594-595.

[2]朱金楠.社区卫生服务运行机制的研究综述[J].中国卫生事业管理.2009(9):589-591.

[3]刘平安.28个重点联系城市基线调查数据显示-社区卫生服务覆盖率急需提高[J].中国社区医师.2009(14):15.

[4]刘卫平,冉明会等.重庆市社区卫生服务机构发展现状及服务提供情况调查研究[J].重庆医科大学学报.2008(4)33:465-468.