增减挂钩验收报告

增减挂钩验收报告（精选5篇）

增减挂钩验收报告 篇1

一、土地复垦方案变更文本（存在核减核销或其它变更情况时才需要）

（一）项目批复情况

（二）项目变更主要原因

（三）变更工程设计依据

（四）主要指标变更

（五）变更主要工程

（六）土地权属变更

（七）项目变更前后工程量和投资变化对比分析

二、省政府实施规划的批复

三、关于核减的一些请示、批复等文件

（一）核减建设规模的请示（县局打给市局）

（二）变更项目局部规划设计的请示（县局打给市局）

（三）变更项目局部规划设计的批复（市局回复县局）

四、土地勘测定界技术报告书

（一）涉及核减的拆旧区自然村勘测报告（只勘测核减部分）

（二）涉及核减的建新区地块勘测报告（只勘测核减部分）

（三）所有拆旧区自然村实际拆旧勘测报告

五、土地复垦工程竣工报告

（一）挂钩项目实施依据

（二）拆旧地块复垦建设任务

（三）拆旧地块复垦完成情况

1、项目复垦总体情况

2、项目工程建设情况（工程建设管理实行“五项”制度）

（四）拆旧地块复垦资金使用管理情况

（五）拆旧地块复垦土地权属调整情况

1、土地权属调整依据

2、土地权属调整方案和结果情况

（六）附件

1、复垦前后实施前后土地利用结构变化情况统计表

2、复垦工程实施前后图斑登记表

3、拆旧地块拆迁安置登记表

六、竣工工程验收报告书

验收报告就是一张大的表格，分为项目基本信息、拆旧地块、拆迁安置情况、权属调整、设施效果、后期管护责任落实等项

七、复垦工程县级自检意见

（一）工程概况

（二）单项工程验收工作概况

（三）施工过程

（四）项目建设任务完成情况（涉及土地整理四个工程，用表格表示）

（五）工程质量

（六）技术档案

（七）存在问题和处理意见

（八）验收结论

（九）县级工程验收组成员签字表

八、申请拆旧区地块土地复垦工程验收的报告（县局给市局）

九、相关统计表和证明材料

（一）复垦工程实施规划工程任务完成统计表（四工程的具体细节数字，涉及变更的，变更前后的统计表都要有）

（二）项目土地规划目标统计表（拆旧地块土地利用目标）

（三）工程实施规划目标完成情况表（拆旧地块土地利用结果）

（四）项目土地占补平衡情况统计表（增减挂的占补平衡就是拆旧区和建新区的农用地和耕地平衡）

（五）土地变更调查记录表（围绕图斑的变更表）

（六）以行政村为单位的复垦项目区权属证明材料（主要描述行政村内的拆旧地块原来权属和现在权属）

十、拆旧地块规划图和变更规划图（项目涉及变更的还要有变更地块的变更规划图）

十一、新增耕地质量质量材料

（一）新增耕地等别评定报告

（二）新增耕地二级地类与耕地质量等别确认表

（三）新增耕地质量评定图

浅谈农村土地增减挂钩 篇2

一、实施土地增减挂钩的必要性

我国人多地少，人均耕地更少，十几亿万人口的吃饭问题始终是我国头等重要的大事，保障国家粮食安全最基本的前题就是保有相当数量的耕地，于是坚守18亿亩耕地红线被纳入我国基本国策，同时保持国家经济平稳较快发展的现有势头，如何突破土地制约瓶颈成为摆在各级国土资源管理部门面前一个亟需解决的课题。为此，国家推出增减挂钩政策。一方面，它可以帮助各地解决耕地保护“缺动力”、工业化城镇“缺土地”、农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、深化农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列问题。从服务经济社会发展大局来看，增减挂钩是一项顺势而为、行之有效、广受欢迎的好政策。

二、实施增减挂钩政策的可行性

随着农业现代化建设的发展和农村城镇化的推进，我国的农村建设用地情况也发生了很大的变化，我国农村宅基地总量和宅基地容积率呈现出增加势头，而户均宅基地面积则呈现出减少的趋势，我国户均农村宅基地的超标现象严重且容积率低，土地利用粗放低效，具体体现在以下几个方面：

（一）农村居民点零乱、村容不整 土地利用结构不合理，我国农村居民点用地高达2.48亿亩，占全国建设用地的51%‘散、乱、空’现象比较普遍，节约用地潜力很大。全省居民点人均用地远远超出村镇规划标准，“深宅大院”思想作祟太深。

（二）农村普遍存在一户多宅现象 由于农村宅基地采用的是无偿、无期限使用制度，对宅基地的分配使用缺乏统一、明确的政策法规，由于一些历史遗留等问题，很多农民建了新房也不原意交出闲置的老宅基地，形成一户多宅。

（三）村庄规划不到位，形成空心村 村容村貌差 农村居民点规划参差不齐，标准规格不一致，分散紊乱形成脏、乱、差，影响排水、通风、通行。由于许多在任干部头脑缺乏“规划”概念，或不按规划去执行，不少村庄向外扩延，在老村之外形成新村，而老村内形成空心村，降低了土地的利用率。改变村容村貌，促进农业增效农民增收问题，一直是我国经济社会发展中的重大问题，中央一些惠民政策也很多，农民迫切改善生产生活条件的愿望非常迫切，因此，对农村地区的整治也势在必行，开展土地增减挂钩，也是改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地供需矛盾、发展农村经济、促进城乡一体化的有效措施。

三、推进增减挂钩的思路与对策

城乡建设用地增减挂工作是一项综合性工作，涉及面广，政策性强，事关农民群众的切身利益和社会稳定，因此，要抓住机遇，把这件利国利民，利乡利城，利农利工的好事办好，

（一）加强领导，建立政府主导的各方配合的管理体制，必须以各级党委政府为主导，由党委政府强力整合各部门资源，统筹项目、资金和规划，建立健全工作组织协调机制，落实共同责任机制，真正做到优化配置资源，捆绑使用资金，灵活运用政策，促进综合效益，党委政府主导，国土搭建平台，上下联动共进的管理体制，

（二）建立考核监管机制。由政府出台具体政策文件，提出具体的考核和奖励措施来保障项目的顺利实施，此项目资金投入最大，容易出现“跑冒滴漏”实行全程监管，即时向社会公示，通过正确的善意引导，确保规划设计科学，资金使用依法合理，群众权益不受损害。

（三）坚持科学规划，注重实效的原则。坚持将土地增减挂与城镇规划相衔接，使其建立在科学规划，民主决策的基础上，切实提高规划的科学性，权威性和可操作性。科学合理布局生产、生活、生态用地。充分考虑群众的不同居住需求和经济承受能力，设计不同层次，不同档次户型，以多层住宅为主。确保土地利用最大化。实现“农地集中，居住聚集，用地集约，效益集显”的目标。

（四）上下结合相互协调，促进城乡统筹发展。加强部门协调，广泛听取意见，坚持以人为本理念，尊重民意，特别是坚持群众利益第一，争取群众支持理解。既要倾听群众的呼声，了解群众的迫切愿望和要求，吸取合理建议，又要宣传好国家政策文件寻求最佳结合点，把项目真正做成‘民心工程’，同时也是统筹城乡发展的金钥匙，加快工业化和城镇化的进程，实现以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的目标，建设和谐社会的催化剂，是一条保护耕地关注民生保障发展探索共赢的新路子。

四、增减挂钩政策的潜在问题

增减挂钩不是绝对完美，还存在许多值得注意的问题，这项工作给地方政府带来的好处是十分明显的，既可以体现政绩又可以获得发展空间，在具体操作过程中，出现这些需要引起重视的问题，具体如下：

农民社区化和楼房化的生活与传统生活习惯造成的矛盾，中国农村传统的生产方式和庭院式的生活方式以延续了几千年的时间，在年龄较大的农民观念中已根深蒂固，受传统观念的影响一时不好改变，如住楼可能会导致生活方面的一些不便，形成安家不能安身，再一点就是村落文化面临着灭失的命运，农村浓郁的血缘关系，民俗风情可能将被淡化，甚至消失。

五、完善增减挂钩注意事项

（一）切实维护农民权益为出发点和落脚点，严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼，项目实施以农民为主体，尊重农民意愿，保护农民利益，尊重乡村文明，保护生态环境，把政策规划原原本本的交给群众，争取农民对增减挂钩工作的理解与支持，坚决不搞形象工程和政绩工程，使土地增殖收益及时返还农村，切实做到农民自愿农民参与农民满意。

（二）效率至上，保质保量。能够在计划工期内或提前完成建设任务，不出现工期拖延滞后情况，更不能出现项目建设半途而废，无法实施情况，要以提高农业用地的质量等级，增加耕地数量，提高农产品的产出率，最大限度提高农民经济效益为目的，对农村的田、水、路、林实行统筹规划，做到田成方，树成林，路相通，渠相连，旱能浇，涝能排，建设高效农业，节水农业，循环农业集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代化农业创造条件。

（三）科学规划，因地制宜。打破思维定式，突破部门壁垒，优化资源配置，在规划的基础上做到整治一个，改造一片，造福一方，积极鼓励群众，变被动要拆为主动要拆，做到让农民事前同意，事后满意，在安排 建新区时，应广泛听取群众意见，与社会主义新农村建设相结合，与相关农业产业发展相结合，产生规模效应，引进农产品加工企业，以工代农，以农促工，工农和谐发展，解决农民后顾之忧，因地制宜，杜绝滥占粗放用地行为，并注意保持农村特色，防止搞成一个模式，千村一面的格局。

增减挂钩范文 篇3

(黔国土资发[2010]125号, 2010-10-21)《贵州省开展城乡建设用地增减挂钩试点工作指导意见》经请示省人民政府同意，现印发你们。请各地积极探索、抓紧实施。在探索实施过程中出现的问题和困难请及时向省国土资源厅反

映。

贵州省开展城乡建设用地增减挂钩试点工作指导意见

为贯彻落实《中共贵州省委贵州省人民政府关于加快城镇化进程促进城乡协调发展的意见》以及国土资源部《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》(国土资发[2005]207号)、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），加快推进我省城镇化进程和社会主义新农村建设步伐，现就开展城乡建设用地增减挂钩试点工作提出如下意见：

一、充分认识开展城乡建设用地增减挂钩的重要意义

（一）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于促进城乡协调发展。将节余的用地指标用于城镇建设，用地收益反哺农村，可拓展城市反哺农村的资金渠道，保障城镇建设用地，促进城乡经济

社会协调发展。

（二）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于推进城镇化进程。通过实施农村土地整治，对农村宅基地和其他建设用地进行重新规划和综合利用，引导农村集中建设和村民有序转移，可促进自然村向中心村和集镇聚集，农村村民向住宅小区、新型社区和小城镇集中，加快推进小城镇综合改革建设和城镇化进程。

（三）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于扩大内需拉动经济增长。通过实施农村土地整治，对村庄建设用地进行整理复垦，建设农村住宅集中区，完善农村基础设施，能有力带动城乡投资

与消费需求，促进经济增长。

（四）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于保护耕地和生态环境。结合农田水利基本建设，对田、水、路、林、村进行综合整治，能有效增加耕地面积，提高耕地质量,改善农业生产条件和农村人居环境，促进生态环境保护。

（五）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于农村集体土地流转。在项目区内通过进一步提高集约用地水平所节余的集体建设用地，可依法流转，增加集体经济组织和农民收入。

二、切实加强城乡建设用地增减挂钩试点规划引导

（一）编制好城乡建设用地增减挂钩试点专项规划。试点县（市、特区、区）人民政府应依据土地利用总体规划和城乡规划，组织编制城乡建设用地增减挂钩试点专项规划，做到布局合理、有利生产、方便生活、美化环境。编制专项规划，要综合考虑农村经济社会发展、农田水利建设、生态建设等因素，合理安排生产、生活、生态用地。要依据土地利用现状调查等资料，对村庄用地现状、整治潜力、投入和效益等进行全面分析和评价，确定城乡建设用地增减挂钩工作的目标和任务，明确农村土地整治项目的位置、范围、规模和建设时序，建立农村土地整治项目

库。

（二）作好城乡建设用地增减挂钩试点工作实施规划。应坚持先易后难的原则，以村庄整治、危旧房改造、地质灾害防治和生态移民搬迁等为重点，把农村建设用地复垦潜力大、投资成本低的村庄和分散居民点，优先纳入近期农村土地整治范围。实施规划内容主要包括农村土地整治项目基本情况、农村居民点拆旧建新安排、土地复垦设计、资金筹措、补偿安置、项目建设组织实施等。实施规划须征求项目区内村民意见，村委会、乡镇人民政府签署意见，县（市、特区、区）人民政府审查，地州市国土资源局审核后转报国土资源厅批准实施。

（三）发挥好城乡规划的调控作用。农村基础设施、公共事业及村民住宅等各项建设必须符合城乡规划，引导村民建设富有地域特色、民族特点、传统风貌的安全节能环保型住房。结合农村实际，因地制宜、循序渐进地推进农村散居住宅向中心村、乡镇集中建设。注重节约用地、少占耕地。通过对农村土地整治，改善农村生活、生产条件和生态环境，保护历史文化名镇名村，提高防灾减灾能力，实现农村经济社会协调发展。未编制城乡规划或已有规划但已明显不适应发展要求的，要及时组织编制或调整修编,并与土地利用总体规划相衔接，以适应农村土地整治和重点小城镇综合改革建设的需要。

三、认真规范城乡建设用地增减挂钩管理

（一）严格城乡建设用地增减挂钩项目管理。增减挂钩实施规划一经批准，可视为土地整理复垦项目立项批复，各地可安排项目测量、设计及预算方案编制。县、乡人民政府必须按照批准的城乡建设用地增减挂钩实施规划，组织实施农村危旧房拆除、建设用地复垦、新村基础设施建设、农民集中居住区新房建设及产权调整、补偿安置等工作。要依照有关规定设立增减挂钩工作流程，落实项目业主负责制、工程招投标制、工程监理制、资金

审计制，加强项目管理。

（二）做好土地增减挂钩指标使用管理和对接。省、市(州、地)、县（市、特区、区）国土资源部门对土地增减挂钩指标调剂使用进行协调与管理。要建立挂钩指标使用管理台账，记载挂钩指标总量、挂钩使用及调剂情况，加强挂钩指标管理。同时，要对挂钩指标使用情况进行监督检查。

（三）规范项目资金使用。与城乡建设用地增减挂钩有关的项目资金专项用于城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治，支付村民拆旧补偿和复垦费用，剩余部分用于农村基础设施、公共设施建设。项目所在的县（市、特区、区）、乡（镇）要设立资金专户，做到专款专用，任何单位和个人不得以任何形式、任何理由截留、挤占和挪用。项目资金使用情况要公开、透明，接受群

众监督。

四、充分发挥农民的积极性

（一）切实加强宣传。要广泛宣传城乡建设用地增减挂钩工作的重要意义、基本做法和补偿安置标准等，做到家喻户晓，让农民真正认识到城乡建设用地增减挂钩的实惠和集中建设的好处，引导村民积极主动参与。新村的建设选址、布局应广泛征求

村民的意见。

（二）充分尊重农民意愿。在城乡建设用地增减挂钩工作中，要广泛听取村民的意见。土地整理复垦方案、拆旧建新补偿标准、新村建设方案等，要广泛征询意见，与农户充分沟通，并签订整治及补偿协议，做到农村土地整治前农民同意、整治中农民参与、整治后农民满意。

（三）依法实施补偿安置。要对农村土地整治涉及的土地及地上建筑物、构筑物现状进行调查摸底，制订补偿安置方案，公布补偿标准，依法足额补偿到位，支持村民拆旧建新，改善居住环境。对一户一宅被拆旧的农村村民，可在村镇规划区内安排新的宅基地或统一规划建设安置房，保障其生活居住需要。对不需安排新宅基地或安置房的农村村民，在拆旧时依法给予经济补偿。各地要综合考虑农村村民拆旧房屋的面积、质量和净退出的土地面积等因素，确定农户具体的补偿标准。对农村低保户、五保户等困难农户，各地要根据实际制定具体的帮扶政策，妥善安置。拆旧地块复垦后的新增耕地，仍归原农村集体经济组织所有，由该农村集体经济组织按农村土地承包法的规定发包给村民，或由该农村集体经济组织统一经营。各地在农村土地整治前，要认真调查土地利用现状，做到地类和面积清楚、权属无纠纷；农村土地整治后要及时进行变更调查，办理确权、变更登记或注销手续，做到面积准确、产权明晰。认真做好土地权属调整，切实维

护农民权益。

五、切实加强城乡建设用地增减挂钩工作的组织领导

（一）建立有效工作制度。城乡建设用地增减挂钩工作必须坚持以政府为主导，有关部门和群众积极参加的联动机制。试点县（市、特区、区）人民政府要高度重视城乡建设用地增减挂钩工作，成立工作领导小组，认真研究解决城乡建设用地增减挂钩工作中的重大问题。各有关部门要各司其职、密切配合、联动推进，形成工作合力。试点县（市、特区、区）人民政府要制定鼓励政策，对开展城乡建设用地增减挂钩工作成效显著的单位给予

适当奖励。

（二）创新城乡建设用地增减挂钩工作机制。根据当地实际，积极探索适应现阶段农村改革与发展的城乡建设用地增减挂钩工作机制。加大多渠道筹集资金的力度，除挂钩指标收益外，应多方整合有关涉农资金，探索集体经济组织出资、村企共建、单位和个人捐助等多种形式的投入机制。认真研究新村建设节约集约用地的激励政策，引导少占甚至不占耕地。积极探索农村土地流转办法，促进城乡建设用地增减挂钩工作。

（三）明确工作职责。试点县（市、特区、区）人民政府负责城乡建设用地增减挂钩实施方案审核上报、资金筹措与组织实施。乡（镇）人民政府负责农村危旧房拆除、新房建设、土地整理复垦等具体实施工作。?国土资源部门负责政策技术指导、新增耕地验收和土地增减挂钩指标核定、土地增减挂钩指标调剂服务、建设用地审查报批等工作。财政和审计部门负责农村土地整治资金收支情况监管，保证资金规范使用。住房和城乡建设部门负责组织编制和实施城乡规划，加强农民新村建设的规划、设计指导。农业部门负责农用地承包经营权的管理，参与项目新增耕

地的检查验收。

增减挂钩申报材料清单 篇4

一、复垦方案及图册；

（一）项目区概况

主要涉及拆旧区的乡镇、行政村、自然村以及地块、地类等信息，除此之外还包括自然条件、水资源情况和基础设施状况。

（二）项目规划方案及建设内容 规划项目主要内容：

1、土地平整工程（田块平整挖填方、坑塘填埋、需要引用客土翻耕、渣土清运结合坑塘填埋、残树（根）清除）；

2、农田水利工程（复垦为旱地的这方面工作量较少）

3、田间道路工程（属于农村道路）

4、农田防护林工程

5、拆迁及安置（安置区面积占用挂钩周转指标）

（三）投资预算 项目投资预算包括：

1、工程施工费

2、设备费

3、其他费用（前期工作费、工程监理费、竣工验收费、业主管理费、拆迁补偿费（大头））

4、不可预见费 最后还要进行挂钩指标收益测算，主要测算获得的农转用指标所节省的报批4项规费（新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、耕地开垦费、水利基金）

（四）项目区土地权属调整工作方案

1、说明权属现状是否明确、界址清楚，是否有纠纷

2、地块复垦后所有权仍归村集体所有，原则上行政村与行政村之间不进行权属调整

3、复垦后的耕地如果面积狭小，则由村集体按照“三公”原则统一承包给种植大户经营

（五）项目组织实施管理

1、由县政府、国土局、和镇政府主要负责人成立城乡建设用地挂钩项目领导小组；

2、工程建设管理实行“五项”制度（项目法人责任制、工程招投标制、工程监理制、公告制和项目合同制）；

3、项目资金实行领导责任制、资金报账制、资金管理制、竣工验收制和建成后的管护制度。

（六）项目分析

1、项目合法性分析

2、新增耕地潜力分析

3、环境影响分析

4、土地适宜性和利用限制因素分析

5、水资源状况分析

6、公众参与分析

7、效益评价

（七）结论与建议

（八）附件

1、各种经费预算表格

2、拆旧地块影像资料（拆旧区每个地块一张照片）

复垦方案图册

1、拆旧地块现状图

2、拆旧地块规划图

3、土地平整工程量汇总计算表

4、土地平整图

5、道路横断面典型设计图

二、呈报材料；

（一）项目呈报表

包括拆旧地块和建新地块的基本信息情况以及相关负责人的签字（拆旧地块只有复垦为耕地的部分计算为周转指标，而建新区只要占用农用地就消耗周转指标）

（二）项目区无违法用地行为、信访事项以及拆迁补偿合规合法的证明（市局打给省厅）

（三）拆旧区位置、面积以及新增耕地面积；建新区位置、面积及土地性质；项目区无违法用地行为、信访事项以及拆迁补偿合规合法的证明（县局打给省厅）

（四）建新区安置用地部分的证明（县局打给省厅）

（五）项目区实施规划方案

1、前言

2、总体要求（规划依据、目标、面积期限等）

3、项目区概况

4、规划方案（土地利用规划方案、拆旧区复垦方案、建新区开发建设方案、拆旧区补偿安置方案）

5、分期实施计划

6、投资估算与资金筹措

7、土地产权处置

8、保障措施

9、附表（项目区土地利用现状表、项目区土地利用结构调整表）

（六）县政府印发的建新区土地开发建设方案

（七）项目区实施规划公告

（八）实施规划方案听证纪要

（九）项目区实施规划专家评审意见

（十）复垦方案评审意见和审查意见（有公章）

（十一）县政府对拆旧区镇政府开展与拆迁户签订房屋拆迁安置意向书的授权委托书

（十二）拆旧区和建新区涉及的行政村的民意调查表

（十三）县局开具的拆旧区和建新区土地权属证明，附地类权属调查表（已颁发集体土地证、界址清楚，权属无争议）

（十四）项目区基本情况统计表和项目区农户拆迁安置情况明细表

（十五）拆旧地块影像资料（拆旧区每个地块一张照片、公式图片、听证会图片）

三、布局调整方案（建新区的有条件建设区调整为允许建设区）；

1、规划布局调整审核表（县局、市局同意后报省厅）

2、规划局部调整听证会公告和参会人员签名表

3、规划局部调整听证纪要

4、布局调整方案（文字内容和调整前后的局部土地利用总体规划图）（被调整为有条件建设区的允许建设区得为农用地）

四、项目实施规划图件材料；

1、拆旧、建新地块的局部土地利用总体规划图和土地整治项目规划图局部

2、拆旧、建新地块的土地利用现状图

3、拆旧地块正视影像图

五、县政府出具的工业用地位于省级工业园区的证明（建新地块涉及工业项目的才需要此证明，乡镇地块位于省级工业园区才能落地工业项目）；

六、土地勘测定界报告书；

每个拆旧区的自然村都要有一份单独的土地勘测定界技术报告书；每个建新区地块都要有一份单独的土地勘测定界技术报告书。

土地勘测定界报告书包括：

1、勘测定界技术说明（背景和大概勘测情况描述）

2、勘测定界表（勘测单位、勘测土地基本信息、结论）

3、勘测面积表（依据国有集体或者征收划拨等分类的面积）

4、土地分类面积表（依据三类用地和地类编码的详细用地面积）

5、分类面积汇总表（对4进行汇总处理）

6、界址点坐标成果表（列出每个界址点的坐标和边长）

7、勘测定界图

七、拆迁意向书。

“增减挂钩”操作问题及改进建议 篇5

国土资源网(2011年7月15日 10:42)

■ 江西省吉安县国土资源局 刘建生 王志凤 孟展

城乡建设用地增减挂钩政策（下称增减挂钩），作为一项探索性的制度 ,在促进土地节约集约利用，统筹城乡发展方面意义重大。而落实城乡建设用地增减挂钩政策，是合理配置土地资源，改善农村生产生活条件，实现城乡统筹，建立城乡统一的土地市场的必然要求，也是缓解建设用地供需矛盾的有效途径。但从实施情况看，操作中的确存在一些问题。本文拟通过阐述增减挂钩的内涵及政策变迁，分析增减挂钩目前存在的问题，并尝试提出相应的对策。

增减挂钩内涵

按照有关方面的解释，城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（下称项目区），通过建新拆旧和土地复垦整理等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更加合理的目标。

增减挂钩政策的变迁

增减挂钩经历了从提出、形成、试点到规范等几个阶段。同时，也经历了以促进小城镇健康发展和耕地总量动态平衡为中心，到以保护农民利益为中心的政策转变。

2000年11月 30日，国土资源部发布的《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》明确提出，“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。”同年 12月底，国土资源部发布的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》，进一步提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。”这两个文件可以看作是增减挂钩政策的源头。

2004年10月 21日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一次明确提出： “鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”2005年 10月，国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，在全国部分省市部署开展了“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩 ”试点工作。2006年4月，天津市等五省(市)的 9个项目区成为第一批 “城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩” 试点。这个阶段是增减挂钩的形成与试点阶段。2008年 6月 27日，国土资源部印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，“城乡建设用地增减挂钩 ”一词，正式成为政策文件的规范性用语。该文件还进一步明确了挂钩内涵和具体的管理办法，核心思想是因地制宜，试点运行。

2010年 11月 10日，温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议指出了近年来开展城乡建设用地增减挂钩试点所取得的成绩和存在的问题。而之后的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，对增减挂钩工作提出了新的要求，并强调严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得擅自扩大试点范围。自此，增减挂钩进入了规范阶段。

增减挂钩存在的问题

个别地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益。在挂钩规划实施的过程中先拆后建，或者两者同时进行，往往会由于资金的缺乏使农民得不到妥善安置，最终.损害了农民和集体的利益。

少数地方片面追求建设用地指标，擅自开展增减挂钩试点或扩大试点范围，扩大挂钩周转指标规模。正如中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云所说的那样，一些地方政府以获得指标为唯一目的，通过获取指标，扩大城市建设规模，违背了制度设计的本意。

有些周转指标不能按时归还。有关调查显示，有些地方试点工作已逾3年，地方政府归还建设用地指标情况并不理想，部分试点地区不能按时归还周转指标。

相关管理办法有待完善。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》对增减挂钩有关事项，仅做了原则性的规定，尚未出台具体的实施细则和详细的操作办法。实践中，有些地方验收权限层层下放，造成项目单位同时又是验收单位，项目质量难以保证。

公众参与不足。公众参与作为维护公众利益、优化规划方案的手段，在政策决策中受到了越来越多的关注和重视。但在增减挂钩操作过程中，由于公众参与机制不健全、信息传递渠道不畅，公众参与明显不足。

改进增减挂钩操作的建议

如何解决上述问题？总体上，增减挂钩工作要遵循国务院的有关要求：以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向；以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标；以切实维护农民权益为出发点和落脚点。具体地，笔者认为应该从以下几点进行完善。尊重民意、保障权益。农村土地资源是农民的生产资料、劳动对象、财富之源。实施增减挂钩工作必须以农民同意为前提，以农民满意为目的。因此，项目的实施需尊重当地农民意愿，维护集体和农户合法权益。项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，需经集体经济组织和农民确认；以城带乡、以工促农，建新地块实行有偿供地所得收益，要全部或主要用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展；统筹城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排城镇村建新用地的比例，优先保证被拆迁农民的安置和农村公共设施建设用地，并为当地集体经济的发展预留空间。

因地制宜、有序推进。由于各地自然条件、经济发展水平和农村建设用地复垦潜力差异较大，政府和农民对开展增减挂钩的诉求也不尽一致，所以增减挂钩工作必须坚持“因地制宜、统筹安排、先易后难、分步实施”的原则，优先考虑在自然条件较好、经济较发达、复垦潜力较大、政府和农民积极性较高的地区实施。

统筹规划、规范管理。增减挂钩必须全面贯彻落实科学发展观，在落实城乡建设总体规划的前提下，科学规划、合理布局、分步实施、有序推进，真正将增减挂钩纳入到土地利用总体规划中。要摸清当地农村建设用地现状、规模及分布状况，分析建设用地复垦潜力，研究增减挂钩空间布局，不断优化用地结构，保证挂钩项目的长期性、持续性。在建新选址时，要避让基本农田，尽量少占耕地等好地，多占未利用地等劣地，确保项目实施后，增加耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模。

同时，在国家层面上，要及时完善《增减挂钩试点办法》，制定实施细则，规范指导项目实施。借助土地开发整理项目实施的经验，按项目的六项制度规范运行，执行严格的验收制度。这是做好增减挂钩的基本要求。