行政审判（推荐8篇）
近年来，___市___区人民法院行政审判庭在上级法院的关心指导下，在院党组的直接领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕“公正与效率”法院工作主题，在审判工作中始终坚持大局观念、法治观念和平等保护观念,努力讲求办案艺术和办案方法,争取办案的法律效果和
社会效果的有机统一，同时，从大局意识着眼，结合行政审判工作特点，强化“司法环境的改善坐等不来”、“行政审判要有作为才能有地位”的意识，不断探索行政审判工作新思路，努力优化行政审判司法环境，确保行政审判工作得到普遍重视，行政审判机构和队伍建设得到明显加强，生效判决得到有效执行，法院的司法权威和公信度得到普遍认可。
在工作中，我们充分认识到：优化行政审判司法环境，不仅有利于促进人民法院行政审判工作的创新和发展，同时对推动国家的民主与法制建设，维护社会政治稳定，保障行政相对人的合法权益，具有十分重要的意义。“要使行政诉讼渠道畅通无阻，必须把改善和优化行政审判司法环境作为当前和今后一个时期的一项长期的任务。”
一、建立良好内部环境是优化行政审判司法环境的基础
行政审判的内部环境质量直接关系并影响着外部环境的改善。行政审判工作在社会上的影响、在人民心目中的地位、领导的重视与支持程度不是靠简单的呼吁或强调就可以得到提高的，它必须是在人民法院切实抓好行政审判工作的基础上，通过具体行政案件的审理教育人、说服人，树立行政审判的权威，树立人民法院的良好形象，使各方面真正认识到行政审判在社会主义法治建设中的地位和作用，从而真正接受行政审判工作并为行政审判工作的顺利开展创造良好的环境和条件。
1、坚持实行“一把手”工程，是优化行政审判内部司法环境的关键。
如果领导不重视，各庭室关系不理顺，仅凭行政庭一个部门的工作是无论如何走不活提高行政审判质量这盘大棋的。我们能不断克服工作中的困难取得今天的成绩，主要得益于我们的领导班子能够团结一致、科学决策，有着“质量建院”的总体规划，有着一定要把行政审判工作做好、做实、做精、做大的决心和信心。在工作中，我院党组更新观念，达成共识，充分认识到新形势下行政审判工作的重要性，并倾注全力支持行政审判工作，做到“一把手”亲自抓，分管院长重点抓，行政庭庭长具体抓。一是院长和分管院长经常了解和掌握行政审判的情况和动态，关注解决存在的问题和困难；二是遇到影响行政审判工作开展和行政案件审理、分管院长和行政庭难以解决的问题和障碍，由院长亲自出面做好工作；三是坚持落实最高法院《关于进一步加强行政审判工作的通知》的要求，根据行政审判的特点和实际需要，抓好行政庭的机构和队伍建设；四是对影响大、社会普遍关注的行政大要案，院长和分管院长认真研究、加强指导，必要时亲自担任审判长进行审理；六是根据行政审判的特点和规律，对行政审判工作制定科学合理的评价考核标准。
2、加强行政审判队伍建设，是搞好行政审判工作的组织保证。
行政审判工作的特殊性要求承担行政审判工作的法官要有很高的政治素质，因此切实加强行政法官政治素质和业务素质的培养是做好行政审判工作的前提。我庭通过各种形式的思想政治教育、业务技能培训，加强了全庭法官职业道德建设，增强了自律意识，规范了职业言行，提升了职业技能，改进了审判作风，提高了审判质量。在强化普及性和知识性的法官职业培训的基础上，我们还着眼于培养法官的法律思维模式，加强对全庭法官法律信仰的培养和法律思维的造就，针对法官职业的特点，强调提高法官的法律思维能力，构筑科学的法官思维模式，培养法官系统的法律解释方法和逻辑推理能力。在培训的内容上，侧重于对法官法学方法论的指导，通过培训使法官掌握科学合理的法律推理方法，以正确理解和适用法律，从而达到了理顺内部工作关系、保障法官专业审判的良好效果。
3、确保公正与效率，是树立司法权威、优化司法环境的立足之本。
一是努力拓宽行政诉讼受案渠道，树立行政审判新形象。我院行政庭在行政审判工作中积极创新审判思路，在坚持大胆受理新类型案件的同时，坚持常年普及行政诉讼常识，坚持加强司法援助，努力开拓行政审判新领域，树立行政审判新形象，通过“三个坚持”达到了方便群众诉讼，拓宽行政审判受案渠道的良好效果。
二是公正、高效审判，树立司法权威。在行政审判工作中，我院行政庭始终强调处理好“三个关系”（在行使职权方面，处理好维权与监督之间的关系；在推进工作方面，处理好司法公正与改革创新之间的关系；在司法功能方面，处理好法律效果与社会效果之间的关系。），充分发挥“官”、“民”矛盾“化解器”和“减压阀”的作用，充分发挥行政审判良性制衡作用，维护和监督行政机关依法行政。
三是积极探索行政调解方式。在审判实践中，我们发现行政诉讼调解能使原
告、被告与法院三方受益，极大的缓解社会矛盾，同时，大量的行政自由裁量行为为调解留下了余地，因此，我庭在坚持“不违法”原则的前提下，立足于鼓励社会矛盾的多元化解决，共创和谐社会，积极探索调解结案方式，降低当事人诉讼成本，有效缓解对抗，并使纠纷得以彻底解决。如原告常桂英、于安振诉被告___市___区城市管理行政执法局、___市___区
环境保护局不作为案，经审理认为，二被告均各自履行了自己的职责，其行为不构成不作为，原告诉讼请求无事实及法律依据，依法应予驳回。但考虑到原告因病生活困难，又因其他事长期上访，如果仅仅判令原告败诉，虽符合法律规定，但却无法彻底解决当事人的问题，其必然将又一次走上诉、申诉、上访之路，会增加社会的不稳定因素。我庭审判法官将三方当事人分别通知到法院，耐心细致地给各方当事人摆事实、讲道理，晓之以理、动之以情，最终促使原告与第三人达成了民事援助协议，并当场撤回行政诉讼。及时化解了纠纷，使行政诉讼案件的处理达到了法律效果和社会效果的统一。
二、积极争取外部支持是优化行政审判司法环境的保障
行政审判的外部环境，主要是指各级党委、人大、政府以及社会对于行政审判的认识水平和认同、支持程度以及影响其认识水平和支持程度的各种因素。优化行政审判外部司法环境，主要是为人民法院行政审判进一步发挥职能作用创造一个良好的条件。行政诉讼法实施以来，人民法院的行政审判工作对监督和维护各级行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政机关提高依法行政的效率和水平，发挥了重要作用。优化行政审判的外部司法环境，有利于人民法院加强行政审判工作，对进一步促进各级行政机关依法行政、从严治政意义重大。
1、紧紧依靠党委领导、主动争取人大监督，是开展行政审判工作的根本保证。
在行政审判工作中，我院行政审判庭紧紧依靠党委领导和人大的监督与支持，坚持向当地党委、人大专题汇报行政审判工作，同时，适时邀请人大代表旁听案件审理，凡是重要的行政审判工作会议和重要活动，都主动邀请党委、人大领导出席，使其更多地了解行政审判工作情况，使党委、人大认识到，行政审判是建设法治型政府的必要保障，行政审判解决的是民与“官”之间的矛盾争议，是维护社会稳定和人民群众合法权益最有效的方式之一，是在新形势下解决人民内部矛盾、维护社会稳定的重要手段，行政审判程序在很大程度上是一种解决官民冲突的“和平”手段，它将严重的官民矛盾通过设置公正的程序、以公平的形式、藉司法的权威转化成为一种技术性问题，从而缓和以致化解矛盾，行政审判不仅不是给党委、政府添乱，恰恰是在给党委、政府帮忙。通过及时沟通有效的排除了各种妨碍行政案件受理和审判的不利因素。
2、加强与行政机关的协调沟通，是促进依法行政、改善司法环境的重要方面。
“促进依法行政、改善司法环境，离不开与行政机关的协调沟通。”我们一是抓案件以案讲法。注重发挥行政审判庭审功效，通过审理行政案件，在庭审中点评具体个案存在的问题，举案释法，促使行政执法人员从中吸取教训，提高依法行政水平。二是抓行政执法培训。开展行政执法培训，提高行政执法水平，是我院促进行政执法人员提高执法水平的又一办法。在行政执法培训中，我院按照行政机关各部门的业务需要，针对其自身特点开展业务培训，指导和规范行政机关的行政执法行为，促进行政机关行政执法水平提高。三是抓行政司法建议。我院行政庭在案件审理过程中，对涉及面广、社会影响大或者涉及全局的案件，坚持从实际情况出发，充分考虑到我国的民主法制的现实状况慎重地作出处理。但考虑到对这类案件即使维持了行政机关的行政行为，如果政府行为中存在着不规范、有瑕疵的行为仍将有损政府形象，就采取针对普遍性问题提出司法建议的方式，力求做到一“建”中“的”。通过对行政诉讼案件进行翔实的数据和案例分析，指出行政机关在行政执法中存在的问题，提出针对性较强的司法建议，有针对性地帮助行政机关完善行政执法程序和行政执法监督制约机制，及时解决行政机关在行政执法中存在的问题，帮助行政机关提高执法水平，产生了很好的法律效果和社会效果。同时，我们注重加强对行政机关落实司法建议情况的跟踪走访，切实帮助行政机关规范行政行为，堵塞工作漏洞，提高行政机关依法行政的水平，增强行政机关依法行政的意识。
3、抓好行政审判的宣传工作，是改善、优化行政审判司法环境的重要舆论保障。
我院行政庭积极采取多种方式和途径，坚持开发、利用行政审判资源，优化行政审判的社会环境。一是加大公开审判力度，以案宣法，扩大行政审判工作的影响。选择具有一定社会影响力的案件，邀请社会各界人士旁听庭审，进行法制宣传，从而扩大行政审判影响力，实现审案一件、教育一片、受益一方的效果。二是积极争取新闻单位的配合，充分利用报纸、杂志、广播电视等媒体宣传典型的行政案件，强化广大公民“民告官”的信心。三是利用节假日深入社区、劳动市场进行法律咨询，为群众释疑解惑。在宣传工作中，我们强调要紧紧围绕行政审判工作中心，加强对行政审判工作的深度报道和开发，克服一般化的弊端，深化报道内容，围绕领导思考的要点、法院工作的重点、决策落实的难点，人民群众关注的焦点，值得宣传推广的亮点等，深入调查研究，采取多种形式扩大宣传的效果。在利用好传统传媒的同时，我们积极构筑信息化平台，利用互连网开展法制宣传，进一步提高宣传时效性、扩大宣传覆盖面、增强宣传影响力。在宣传形式上，我们尽力做到生动活泼、直观明了、图文并茂。改变只会说教的面孔，注重将知识性、趣味性、娱乐性、欣赏性融为一体，寓教于乐，增强普法活动的亲和力和感染力，努力追求最佳效果。
近年来，我院行政庭以实现“公正与效率”的司法主题为目标，崇尚与时俱进，锐意开拓，注重内外并举，“综合治理”，努力形成行政审判工作的强劲合力，强化大局观念、裁判中立观念、司法公开观念、权利平等观念、保护弱者观念、法律事实观念，努力实践行政案件审判法律效果与社会效果的统一，依法保护普通公民、法人和其他组织合法权益与依法监督行政机关的统一，认真审理裁判案件与注意发挥案件的辐射效应的统一，有力推动了我院行政审判工作的发展。在今后的工作中，我们将进一步争取主动且有所作为，发挥和实现行政审判的功能作用，全力营造确保行政审判工作顺利开展的良好司法环境，开创行政审判工作新局面。
关键词：行政审判,民事审判
行政审判是人民法院行政审判庭运用司法审判权对行政机关具体行政行为合法性审查, 解决行政争议的审判活动。民事审判是人民法院民事审判庭对民事案件的审理和判决活动, 包括案件的受理、审查、调节、判决与执行等活动。二者虽都属于法院的审判职责, 但是不管是程序上还是实体法的运用原理上都存在较大的不同, 本文拟述行政审判与民事审判的不同。
行政审判与民事审判主要的共同之处在于审判活动中均需遵循依法独立行使审判权原则、以事实为根据以法律为准绳、使用本民族语言文字进行诉讼原则、辩论、合议、回避、公开审判和两审终审原则、检察院法律监督原则、简易程序审理、诉讼保全、推进责任原则、先予执行等基本原则, 在涉外诉讼方面均遵循对等原则、平等原则、中国律师代理原则。行政诉讼法是民事诉讼法的特别法, 行政诉讼法存在规定的, 依照行政诉讼法审理, 行政诉讼法中缺乏规定的, 则需要遵循民事诉讼法相关依据, 如回避、合议制度。虽然二者存在较多的相同原则, 但是仍有质的区别, 正确细化二者的区别, 有利于审判工作顺利开展, 优化审判质量。笔者拙见, 试分析区别:
一、受案范围不同
民事诉讼的受案范围为民事权利义务争议、非诉讼事件和涉外民事诉讼案件。行政诉讼的受案范围规定采用混合式的立法体例, 通过概括和不完全列举的方式进行规定。行政诉讼的受案范围主要是审查具体行政行为的合法性, 及附带审查特定的抽象行政行为—国务院部门的规定 (部门规章除外) 、县级以上地方政府及其工作部门的规定 (地方政府规章除外) 、乡镇政府的规定、被授权组织的规定。列举分为肯定列举和否定列举, 行政处罚、行政强制、行政征收、征用、行政许可、侵犯公平竞争权、行政合同、反倾销反补贴案件及交警扣押驾驶证等行为, 而对抽象行政行为、国家行为、内部行为、行政仲裁、行政指导行为、行政调解、公安海关监狱等机关作出的刑事司法行为以及行政复议终局等行为否定列举。需要注意的是对行政调解行为和行政指导行为等一些属于否定列举之范畴的不可诉行为若侵犯了当事人的合法权益则可诉, 如带有强制性质的行政指导行为, 使用暴力威胁性质的行政调解行为。
二、举证责任不同
与民事诉讼中的“谁主张谁举证”不同, 为保护行政相对人的合法权益, 避免行政机关事后伪造证据补充证据发生, 确保行政行为的时效性和合法性, 行政诉讼以被告承担举证责任为主, 被告对作出的具体行政行为是否合法负有举证责任, 在收到起诉状副本之日起十五日内, 提供证据及作出被诉具体行政行为所依据的法律和规范性文件。不提供或者无正当理由逾期提供证据的, 视为被诉行政行为无相应证据。因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由, 不能有前款规定的期限内提供证据的, 应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的, 视为被诉具体行政行为没有相应的证据。此外, 在诉讼过程中, 被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的, 经人民法院准许, 被告可补充相应的证据。被告认为原告起诉超过法定期限, 由被告承担举证责任。
行政案件原告对其所主张的被诉行政行为违法不承担举证责任, 不意味着原告不需承担举证责任, 原告向人民法院起诉时, 应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料, 若单独提起行政赔偿诉讼, 应在起诉前已向赔偿义务机关申请赔偿, 起诉时提供赔偿义务机关先行政处理或逾期不予赔偿的证据材料;起诉被告不作为案件中, 原告应提供其曾经提出申请的证据材料。下列情况除外:被告应依职权主动履行法定职责的;原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。行政赔偿诉讼中, 原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。原告也有权主动提供证据证明被诉具体行政行为违法, 不能证明并不影响被告的举证责任。
此外, 民事案件允许当事人在诉讼过程中向原告、第三人和证人采集证据, 行政诉讼被告人不得自行向原告、第三人和证人采集证据, 除非经过法院允许;民事诉讼当事人举证责任在一定条件下可相互转化, 行政诉讼举证责任具有恒定性, 不可转移。
三、审理的程序性问题
(一) 管辖不同
因不动产提起诉讼, 都由不动产所在地人民法院管辖。移送管辖规定也相同, 但是不同之处在于行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件, 为避免复议机关一味复议维持, 可由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准, 高级人民法院可以根据审判工作的实际情况, 确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。中级人民法院受理的行政案件为:被告为国务院部门、县级以上政府的;海关处理的案件;本辖区内重大, 复杂的案件 (社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件以及重大涉外、涉港澳台案件) ;其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。
与行政诉讼管辖权法定不同, 民事诉讼中允许协议管辖, 如合同类案件。民事案件的种类繁多, 管辖之特殊规定也较多, 如铁路、公路、水上和航空事故请求损害赔偿提起的诉讼, 由事故发生地或者车辆、船舶最先到达地、航空器最先降落地或者被告住所地人民法院管辖;侵权行为、共同海损等特殊案件的管辖。
(二) 撤诉后重新起诉的处理
民事案件原告在撤诉后在法定的诉讼时效内再次起诉的, 符合起诉条件, 且非原告撤诉或者按撤诉处理的离婚案件, 法院一般应当受理;但是行政诉讼则以不予受理为基本原则, 除非有正当理由除外。
(三) 证据种类
民事证据和行政证据都涵盖的证据包括当事人的陈述、书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、鉴定意见和勘验笔录八种, 但行政诉讼中存在一类特殊的证据-现场笔录。现场笔录, 又称当场记录, 是国家行政机关及其工作人员在执行职务的过程中, 进行实施当场处罚或其他行政行为时, 对有关事项当场所作的能够证明案件事实的记录。如公安机关对违反治安管理的行政相对人所作的询问笔录。现场笔录是行政诉讼中的重要证据, 是关于案件争议的行政行为是否合法的重要依据, 具有举足轻重的作用。
(四) 法律适用
行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。审理民族自治地方的行政案件, 以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。参照规章, 发现行政行为所依据的规章与上位法存在冲突, 可不适用该规章。发现附带审查的规范性文件不合法时, 不作为行政行为合法的依据, 向行政机关提出处理意见。而民事诉讼适用法律单一, 主要依据民事法律法规。此外, 行政诉讼法律冲突问题严重, 相对于私法自治, 法无明文规定即允许的民事诉讼法律冲突的发生概率则小很多。
(五) 调解适用不同
民事调解作为民事案件审理的重要部分, 贯穿民事案件审理的全过程, 且涉及先行调解原则, 当事人起诉到法院的民事纠纷, 适宜调解的, 先行调解, 当事人拒绝调解的除外;诉讼中结案前, 只要当事人合法自愿达成合意均可以组织调解。而行政案件则以不适用调解为基本原则, 但行政赔偿、补偿及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。
(六) 当事人的稳定性
行政诉讼中的当事人具有恒定性。行政诉讼原告是行政管理的相对方, 即公民、法人或者其他组织;被告只能是行政管理中的管理方, 即作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织。而行政诉讼的当事人双方的诉讼地位恒定, 不允许行政主体作为原告起诉行政管理相对方。这个特点与民事诉讼和刑事诉讼不同。民事诉讼中诉讼双方当事人为平等的民事主体, 不具有恒定性, 允许被告反诉。为保护行政诉讼原告, 平衡弱势地位, 行政案件中被告方即行政机关不享有反诉权。
(七) 行政负责人出庭作证制度
民事审判中, 除依法必须到庭的当事人外, 双方当事人均可委托诉讼代理人出庭参加庭审, 行政审判中, 被诉行政机关负责人应当出庭应诉, “行政机关负责人”, 包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的, 可另行委托一至二名诉讼代理人。不能出庭的, 应委托行政机关相应的工作人员出庭。若不出庭则其不配合法院诉讼的不出庭情况可被公告且收到相应的司法建议书。
行政审判中, 人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭, 或者未经法庭许可中途退庭的, 可将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告, 并可向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。
(八) 简易程序的适用
民事诉讼和行政诉讼中均规定简易程序, 但是与民事诉讼简易程序只能适用于基层人民法院和它的派出法庭不同, 中级人民法院审理的第一审行政案件也可以适用简易程序, 也就是说中级人民法院可以适用简易程序审理行政案件。
与民事诉讼中的简易程序受案范围不同, 行政诉讼中简易程序适用案件为被诉行政行为是依法当场作出的简易行政程序;案件涉及款额二千元以下的;政府信息公开案件;除了人民法院依职权可以适用简易程序外, 当事人各方同意适用简易程序的, 也可以适用简易程序。对于上诉案件、依照审判监督程序再审的案件, 当事人不能约定适用简易程序。适用简易程序审理的行政案件, 由审判员一人独任审理, 并应当在立案之日起四十五日内审结。而民事审判中简易程序的审限为立案之日起三个月, 到期后双方当事人同意继续适用简易程序的, 由本院院长批准即可延长审限, 延长后的审限累计不得超过六个月。
此外, 民事诉讼中存在小额诉讼程序, 行政诉讼中没有。
四、一审、二审的区别
(一) 一审审理期限不同
行政审判中, 除单独受理的第一审行政赔偿案件的审理期限为三个月外, 其他案件与民事审判的一审审限均为立案之日起六个月。关于审限的延长规定不同。行政案件中, 延长审限的批准权属于高级人民法院, 若为高院审理的一审案件由最高院审批。基层法院申请延长审限的, 应直接报请高院审批, 报中院备案。单独受理的第一审行政赔偿案件的审理期限为三个月。
(二) 二审审查范围和审限不同
行政案件二审适用全面审查原则, 对原审法院的判决, 裁定和被诉行政行为全面审查, 不受当事人上诉请求范围的限制;民事案件适用不告不理原则, 原则上只对上诉请求的有关事实和适用法律问题进行审查, 但一审判决违反法律禁止性规定或者损害国家利益, 社会公共利益、他人合法权益的除外。二审的审限, 行政案件的二审起算期限自收到起诉状之日起三个月内作出终审判决。特殊情况需要延长由高级法院批准, 高级法院审理上诉案件需延长的由最高院批准;民事二审起算期限为第二审立案之日, 判决审限同行政二审为三个月, 裁定的二审审限为立案之日起三十日。特殊情况需要延长的由本院院长批准即可。
五、行政审判特有的判决种类
判决撤销或部分撤销, 并可判决被告重新作出行政行为:主要证据不足的;适用法律、法规错误的;违反法定程序的;超越职权的;滥用职权的;明显不当的。履行判决:法院审理查明被告不履行法定职责, 判决被告在一定期限内履行。判决确认违法, 不撤销行政行为:行政行为依法应当撤销, 但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;行政行为程序轻微违法, 但对原告权利不产生实际影响的。确认违法判决:行政行为违法, 但不具有可撤销内容的;被告改变原违法行政行为, 原告仍要求确认原行政行为违法的;被告不履行或者拖延履行法定职责, 判决履行没有意义的。行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形, 原告申请确认行政行为无效的, 人民法院判决确认无效。人民法院判决确认违法或者无效的, 可同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的, 依法判决被告承担赔偿责任。变更判决:行政处罚明显不当, 或其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的, 人民法院可以判决变更。判决变更, 不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告, 且诉讼请求相反的除外。
参考文献
[1][日]谷口安平.程序的正义与诉讼[M].王亚新, 刘荣军译.北京:中国政法大学出版社, 1996:33.
[2]公丕祥.马克思法哲学思想论述[M].郑州:河南人民出版社, 1992:28-44.
博登海默曾指出，“究竟在何处划定行政自由裁量权与法律限制之间的界线，显然不能用一个简单的公式加以确定之”，“我们不能把治理效率本身视为一个终极目的，而应当把实现保护人权的适当措施视为是开明进步的行政司法的一个基本条件”[1] 。行政审判权,又称司法审查权,它是国家赋予法院的一种就行政行为是否合法进行审查和裁判的司法权力。综观行政诉讼发展史,行政审判权呈现出随民主制度的进步和更迭而渐进扩张的趋势。
一、行政审判权的内涵界定与外延比对
（一）行政审判权的内涵界定
行政审判实质上是一种司法审查，它是以提起行政诉讼为手段，以法律法规为依据，由行使国家司法权的法院居中裁判，对行政机关的行政行为进行监督制约的一种法律制度。行政审判的目的在于规制行政机关权力的行使，从而对行政相对人进行行政法律救济。行政审判权是指法院处于中立的立场上对公民、法人和其他组织与行政机关在行使行政权过程中所产生的纠纷而进行裁判的权力。行政审判权的目的是监督和制约行政权，它在一定程度上弥补了行政机关内部监督机制的不足。对行政审判权的界定是进行行政审判体制改革的前提,行政审判权既具有审判权的一般属性,又有自身的特殊性。其一般性表现在它的中立性、消极性、终局性上,其特殊性表现在它的政治性、监督性、适度性上。作为审判权的一种,行政审判权与其他审判权一样,具有终局性、中立性和消极性。在德国、日本和我国(包括我国台湾地区),都将行政审判权划入司法权的范畴，但是它之所以能和民事审判权、刑事审判权(有些国家司法权还包括对立法的违宪审查权)成三足鼎立之势,还是有其独特的个性，这源于其审查对象的特殊性，即行政机关的行政行为。但我国当前的行政审判权与民事审判权、刑事审判权以及行政执法权相比，有明显的弱化现象，这可以从一个侧面得到反映，即这些权力的规范性依据的数量直接反映出了权力的范围，毕竟权力的赋予必须要有明确的规范性依据。由此可知，规范性文件在一定程度上可以视为权力的外延，而行政审判权的数量劣势（见表1）可以充分说明，其权力的范围比较有限，在与同性质的权力运行中处于相对弱的地位。笔者认为，行政审判权的行政化是导致行政审判权弱化的关键因素，这在与行政权的比对中可见一斑。
（二）行政审判权与行政权的对照
与行政审判权不同，行政权是国家行政机关或其他特定的社会公共组织对公共行政事务进行直接管理或主动为社会成员提供公共服务的权力。在现代行政关系中，行政权力具有权利和义务双重特性，权利特性表现在它具有效能性、管理性、命令性和能动性，义务特性表现在它具有执行性、公益性、责任性和法律性。
1. 行政审判权与行政权的定位
行政审判权与行政权的定位对行政诉讼的正常开展、行政诉权的有效维护、社会秩序的切实保障意义重大。实际上，法院行使行政审判权对行政机关的行政行为进行司法审查，其实质在于以独立于行政权以外的司法权来监督行政权的依法行使，保护行政相对人的合法权益。如何对行政权和行政审判权进行准确定位是各国行政诉讼面临的共同问题，实践表明，两种权力在运行过程中关系紧密，总体来说，行政审判权对行政权进行制约，行政权与行政审判权分工合作。当然，行政审判权与行政权也会相互渗透。行政权和行政审判权的目的都是为了维护公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法利益，保证行政机关依法行政，在两种权力的行使过程中，不可避免会存在一定程度的渗透，并且权力之间基于法律规定的渗透是合法的。
2. 行政审判权与行政权的边界
如前述，行政权与行政审判权的相互渗透不可避免，但是这种渗透不能无休止地扩大，只有在法律许可的范围内的权力渗透才是有效的，否则就是侵权行为，可能构成行政权与行政审判权的相互超越，是无效的。但在我国现行的行政审判体制中却存在着很多司法权的行政化和行政权的司法化现象，要解决好行政权和行政审判权相互渗透和超越的问题，还有待于我们在立法上的完善，明确行政权和行政审判权相互渗透的范围和要求，为两种权力的合法行使创造条件。[1]行政审判权与行政权之间应当确立合理的边界，对此，我们既应避免片面强调行政审判权对行政权的制约与监督，也应防止过分强调对行政权的尊重而降低行政审判权对行政行为的审查力度，使行政权与行政审判权严格遵循各自的轨道运行，从而达到一种良性互动的权力运行样态。
二、行政审判权的传统运行困境及成因剖析
（一）行政审判权行政化对程序公正产生阻碍
行政审判权行政化是指法院在内部构成和运作方面与行政机关有基本相同的属性，是按照行政体制的机构和运作模式进行构建和运行的，从而使行政审判权的行使具有较强的行政性。
1.行政审判权的行政化趋向
行政审判权行政化主要有以下六种表现：其一，基于我国法院内部机构的设置及现行管理体制的状况存在行政化审批、批示制度；其二，作为法律规定的人民法院审判案件的特定方式，合议庭的作用没有充分体现，存在合而不议、形合实独的现象；其三，审判委员会行政化，审判长职务化问题突出；其四，法院、法官绩效考核机制行政化因素居多；其五，庭长、合议庭与审判委员会相互关系行政化；其六，法官行政级别化。[2]
2.行政审判权行政化的不良后果
行政审判权行政化对程序公正产生了诸多不利影响，具体表现为：其一，法官必须接取诉讼双方的言词质证和辩论获得案件的第一手材料，这样才有可能作出正确判断，但行政审判行政化违反直接原则，导致审者不判、判者不审，办案法官失去应有的独立特性。其二，行政化背景下，合议庭无实质决定权，这既违背了审判工作特有的规律性，也致使程序不符合理性，由此作出的裁判也就难以保证其公正性、正确性。其三，行政审判权的行政化导致审判独立制度被虚化。在此制度设计下，庭长、合议庭与审判委员会相互关系行政化的后果是导致司法审判的程序介入行政因素，在面对复杂疑难、重大案件时界定不明确，导致审判委员会过多使用决定权，有时甚至直接介入合议庭的审判工作，两者变成了一种指挥和监督的关系，在这种关系之下，审判独立无法立足。其四，行政化容易造成程序与权力错位，违背程序制约与稳定性。行政因素介入司法破坏了程序公正的内在价值，从而危及了司法权的正当性，造成了程序与权力的关系错位。在实践中就造成了大量行政案件的处理与其他类型案件的处理出现较大偏差（见表2），甚至有些偏离了司法权的运行轨道，而其中的一个诱因就是行政审判权的行政化色彩过浓，其直接后果就是程序与权力的关系错位，长期以来会使得行政审判权出现畸形化。
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（二）行政审判权与行政权的恶性互动
客观而论，我国行政权与行政审判权还没有达到良性互动的理想状态，存在相互渗透、规避和僭越三种恶性互动现象。
1. 行政审判权与行政权的界限模糊
行政审判权与行政权的界限模糊主要体现在以下两个方面：一是行政权的司法化。由于行政权具有强烈的积极主动性和向外扩张性，行政权向司法权尤其是行政审判权渗透较典型，存在一种“准司法”现象，它主要包括行政机关居间裁决民事纠纷、行政终局裁决等。同时，由于不少法律的伸缩性太大，导致一些部门权力“依法”向司法权渗透。二是司法权的行政化。尽管司法权对行政权的渗透有时于法有据，但在理论和实践中却产生了一些问题[1]，如判决变更，均涉及自由裁量的问题，孰公孰偏，缺乏明确标准，后者从行政权角度看，颁发证照属行政机关具体行政行为，它应遵循具体行政行为作出实体及程序要求，应由行政机关独立作出并承担法律后果。尽管当事人一方的权利得到判决确认并赋予强制执行力，但在实践中，权利人仍需到相应的行政机关履行必要手续。[2]
2. 行政审判权与行政权的运行失灵
行政审判权与行政权的运行失灵表现为怠于作为和相互僭越，具体阐释如下：
（1）行政审判权与行政权的怠于作为。行政审判权的怠于作为主要表现为不依法立案、裁决和执行。比如有的相对人撤回行政复议申请后向人民法院起诉，法院不敢大胆立案，将起诉状推诿不立，或虽已立案但不敢大胆裁决，而是居中作“协调”工作，争取原告主动撤诉，或久立不审、久审不决，迫使原告撤诉。有的与行政机关“官官相护”，违法裁决，有的甚至即使裁决后也不敢强制执行。另外，我国行政诉讼法对受案范围的规定采用概括和列举相结合的方式，规避了许多法院应当受理的案件，比如在第11条关于受案范围的规定列举的七项行为，但现实生活中行政争议纷繁复杂，无法穷尽，挂一漏万，正好给了法院对某些棘手案件不予受理的借口。现实生活中行政不作为的案件更是不胜枚举，审判权和行政权的职权不清导致行政机关与司法机关有时面对纠纷相互推诿，怠于作为，致使受害人得不到及时救济。
（2）行政审判权与行政权的相互僭越。行政审判权与行政权的相互僭越表现为：其一，行政权僭越司法权行使。主要有行政强制执行和行政干预解决经济纠纷两种形式。在实践中，行政机关特别是公安机关干预解决经济纠纷现象比较突出。其二，行政审判权僭越行政权行使。行政审判权僭越行政权行使的情况不多，但确实存在，主要有：一是行政审判中代替行政机关对涉案的法律关系的性质作出判断；二是在民事诉讼中违反“不告不理”原则，超越受理范围，干预或者代替行政权的行使。从本质而言，行政审判权僭越行政权乃是法院混淆了不同的诉讼标的，扩大了自由裁量权。
综上，基于法律规定的渗透在通常情况下是合法的，是一种权力的错位，但存在是否合理的问题，而相互规避、僭越则是权力的缺位、越位，是违法的。
（三）行政审判权的理性配置缺位
行政审判的特质要求树立法院的较高权威。只有理性地配置人民法院的行政审判权,才能充分发挥行政审判制度权力制衡和人权保障的功能。[3]行政审判权理性配置的缺位具体成因如下：
1.体制设计影响了行政审判权的独立性
行政权力对行政审判权独立的干扰，首先在于法院财政权的不独立,依赖于地方政府的拨给。其次在于人事制度上,法院的主要领导干部要由地方政府人事部门推荐、指派和管理,法官的进出升降是参照行政官员的管理模式进行,行政机关的官本位影响着法院系统的官阶,这样又造成了法院内部的管理仿效行政机关的管理方法。总之，人事依附加上财政依附,使得行政审判权的独立遭到破坏。
2.地方党委对行政审判权的介入
党对法院领导主要是路线、方针、政策和政治思想的领导。但在现实中，有的地方党委取代了行政审判工作，甚至直接给行政案件定调子，破坏了行政审判权的独立。之所以能这么做，主要是因为党委组织部门拥有对法院从院长到普通法官的推荐、考察权，在人事方面，党委的干预甚至比行政机关的干预还要大。
3.法官的行政审判能力与行政审判权独立的偏差
行政审判工作要求法官既要有一定的经验积累，又要有较高的专业知识水平和能力，但目前法官的整体学识水平有较大的提升空间（见表3）；同时，由于审理行政案件还受到来自行政机关的干扰，对法官个人的前途带来了影响，使得法官往往不愿接手行政案件，这样又每每使行政案件审理的质量都不高,行政审判权的独立被冲淡。[4]
此外，现行立法对人民法院行政审判权的配置存在着缺失。应赋予人民法院违法推定权、强制被告必须答辩并必须提交证据权、强制被告必须出庭权、单方释明权、程序选择权；强化人民法院调取证据的权力和对法庭秩序维护的权力。
三、行政审判权运行困境的克服思路
克服行政审判权运行困境的总体思路是行政审判权的去行政化。最高人民法院2005年发布《人民法院第二个五年改革纲要》(以下简称“‘二五’改革纲要”)，针对当前我国司法体制中存在的问题，“二五”改革纲要确定人民法院司法改革基本任务和目标之一就是改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度，完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制。行政审判权作为审判权的一个重要方面,应当随着司法制度的改革对行政权形成充分有效的监督和制约。为此,必须有效实现行政审判权的去行政化,才能保证行政诉讼目的的实现,从而切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政审判权去行政化既是建设社会主义法治国家的需要，也是权力制约和实现司法公正的需要。
（一）行政审判权的独立性塑造
“二五”改革纲要的内容之一就是改革和完善诉讼程序制度。其中涉及到行政审判权的是改革行政诉讼制度，从制度上排除干预行政审判的各种因素。要实现这一点就需要行政审判权的独立性塑造，可以围绕以下环节：改变目前法院经费由地方供给的体制,而由中央政府负担；在用人制度方面将地方各级法院领导人由地方人事部门推荐改为由最高人民法院推荐；提高法官的生活待遇,保证法官为维护行政审判权的独立而坚持原则,不至于为一点私利而放弃原则。从人、财、物三个方面给法院松绑,这样才能防止司法权力的地方化,才能使法院统一行使行政审判权,真正达到对行政权的抗衡作用。当然，行政审判权的独立性塑造还要按照最高人民法院2009年发布的《人民法院第三个五年改革纲要》(以下简称“‘三五’改革纲要”)要求，以审判和执行工作为中心，优化审判业务部门之间、综合管理部门之间、审判业务部门与综合管理部门之间、上下级法院之间的职权配置，形成更加合理的职权结构和组织体系。
（二）行政审判的职责改进
“三五”改革纲要提出深化人民法院司法体制和工作机制改革的指导思想是：从满足人民群众司法需求出发，以维护人民利益为根本，以促进社会和谐为主线，以加强权力制约和监督为重点，从人民群众不满意的实际问题入手，紧紧抓住影响和制约司法公正、司法效率、司法能力、司法权威的关键环节，进一步解决人民群众最关心、最期待改进的司法问题和制约人民法院科学发展的体制性、机制性、保障性障碍，充分发挥中国特色社会主义司法制度的优越性，为社会主义市场经济体制的顺利运行，为中国特色社会主义事业提供坚强可靠的司法保障和和谐稳定的社会环境。以此为依据，行政审判职责改进的一个核心环节就是改善党的领导方式。党的十五大曾提出，依法治国,把坚持党的领导,发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。为了保障行政审判权的独立,把党对人民法院工作的领导,由地方党委的领导改为经中央授权的最高人民法院党组的领导；改进政法委的工作,落实其支持法院行使行政审判权的职责,而不应成为司法机关联合办公的机构。此外，“三五”改革纲要也在改革和完善审判管理制度方面提出了要求，即健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制；研究制定符合审判工作规律的案件质量评查标准和适用于全国同一级法院的统一的审判流程管理办法；规范审判管理部门的职能和工作程序。
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（三）行政审判权的主体保障
行政审判权主体保障的核心任务是改革和完善审判组织与审判机构，提升法官综合素质。改革和完善审判组织与审判机构是“二五”改革纲要所确立的八个方面之一，其具体改革措施主要包括：改革审判委员会的组织制度和程序制度，完善审委会审理案件的程序，切实做到审理与裁判的有机统一；审委会委员可以直接组成合议庭审理重大、疑难、复杂案件或者具有普遍法律适用意义的案件，全面发挥审委会的作用；建立法官依法独立判案责任制，要求院长、庭长参加合议庭审理案件，逐步实现合议庭、法官负责制；健全人民陪审员管理制度，充分发挥陪审制度的功能；改革和完善人民法庭工作机制，密切人民法庭与社会的联系，加强管理和物质保障。此外，通过培训,提高行政法官的业务能力、强化其政治操守和职业道德。对法官的任命由同级人大任命改为上级人大任命,以避免同级党政干预行政审判权；为促进行政法官的操守,应当提高其生活待遇,同时注重法官权利的保障,对法官依法行使行政审判权的,无论是来自何方的打击报复,都必须予以坚决回击,让法官安心钻研业务；法官还应该代表社会的公正、理性和良心。
（四）行政审判权的制度维护
“三五”改革纲要提出要推进行政诉讼法的修改进程，促进行政诉讼审判体制和管辖制度的改革和完善。而行政审判权的制度维护内容是扩大行政诉讼的受案范围,如此一来,行政审判权对行政权的制约将更为紧密，也更为有力。法院审理行政案件时还应审查具体行政行为的适当性问题,否则,行政机关的自由裁量权就容易被滥用。从权力结构看,要使行政审判权成为重要一极。行政权的膨胀趋势要求赋予行政审判权以独立性,从而对它加以限制,使得这两种权力在一种良性互动的关系中彼此促进,实现各自的政治职能和社会职能。
四、行政审判权去行政化的模型重塑路径
（一）行政审判权去行政化模型重塑的逻辑基础
行政审判权的三维架构是去行政化模型重塑的逻辑基础。“三五”改革纲要提出的深化人民法院司法体制和工作机制改革的目标之一是进一步优化人民法院职权配置，而根据民主集中制原则，人民的权利和人民赋予的权利制约一切,因此在人民意志（通常以法律为表现形式）的授权范围内，行政审判权可以制约行政权。当然，行政审判权在某种意义上高于行政权，并不意味着司法权与行政权孰大孰小,而是社会主义宪法原则与政治制度在行政审判中的必然体现。行政审判权高于行政权便有了以下保障和理由：一是有权力机关的法律授权作后盾；二是处于平衡公民权（主人之权）与行政权（公仆之权）之需要,行政审判权须在行政诉讼阶段具备优越于行政权的法定权威。[1] 行政审判权的三维架构可作如下说明（见表4）：
其一，行政审判权运行层面上，我国立法选择普通法院的法官为行政审判权的行使者,并且设立行政审判庭作为具体审判行政案件的机构,从而为行政审判权的扩张奠定了司法上的基础。我国将行政审判权交由普通法院的法官,而任何一位普通法官的任命均须经过权力机关(与普通公务员的产生方式相区别),从而保证了行政审判中的公平问题;设立专门的行政审判庭,可以提高审判的专业化程度,从而解决了行政审判中的效率问题,能够使法院不断适应行政审判权日趋扩张的需要。其二，行政审判原、被告资格层面上，我国立法对于原告的资格限制是非常宽松的。凡认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织,均有权提起行政诉讼。其三，行政权力限制层面上，一是赋予法院对国务院以外的政府部门立法享有一定的审查和评价权；二是举证责任倒置原则加重了行政机关的责任,加强了对公民权的保护,预防了行政专横；三是执行阶段对行政机关可以采取强制措施的法律规定,进一步强调了诉讼过程中行政审判权高于行政权的立法走向,加强了行政权与公民权之间的平衡。
（二）行政审判权去行政化模型重塑的核心内容
行政审判权与行政权的良性互动是行政审判权去行政化模型重塑的核心内容。具体措施如下。
1.规范行政权运行，优化行政审判的外部环境
胡锦涛总书记曾指出，依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政，提出了要全面推进依法行政，继续深化行政体制改革，加快转变政府职能，努力建设法治政府。《中华人民共和国行政许可法》是世界上第一部完整规范行政许可行为的专门法律，比较全面和典型地体现了我国行政法治的各项基本原则，反映了我国行政法理念正在发生深刻的变化。依法规范约束行政权，建设法治政府，必将对行政审判带来深远的影响。
2.完善司法审查，强化对行政权的制衡
行政法治的关键在于监督并控制行政权。我国《行政诉讼法》规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”目前，我国法院对具体行政行为的审查主要局限于以下三个方面：一是对是否具备行政主体资格进行审查，审查是否属于有权作出具体行政行为的机关或组织，是否享有作出具体行政行为的行政职权；二是对作出具体行政行为的内容是否超越职权进行审查，审查是否超越法律、法规规定的权限范围、是否使用了法律、法规没有明文规定的执法手段、是否超越法律规定的处罚幅度；三是对作出具体行政行为在程序上是否越权进行审查，审查是否在法律规定的时效内作出，是否违反法律、法规规定的程序。克服此局限的有效方法就是完善司法审查制度，实现对行政权的制衡。
3.改革行政审判组织模式，提高案件的法院审级审判实效
目前，我国行政审判组织架构方式是在法院内部设立行政审判庭，受理以行政机关为被告的行政案件。从基层人民法院至最高人民法院均设立了行政审判庭，按级别、地域管辖不同类型的行政案件。[2] 对于行政案件的地域管辖的一般规定是：一般行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，即由被告所在地人民法院管辖。上下级法院行政审判庭是业务指导关系。表面上看，这样设置似乎很合理，既便于相对人提起行政诉讼，又有利于行政案件的迅速审理和结案。但从实际运作情况来考察，却存在诸多弊端，应当改革行政审判组织模式，应在我国司法改革的大前提下，比较世界其他国家做法，借鉴外域法律文化的经验，我国的行政审判工作，可以采取提高初审行政案件的法院审级，撤销基层人民法院的行政审判庭，由中级法院负责审理全市（区）范围的第一审行政案件，这在一定程度上可以更好地处理司法审查权与行政权的关系。
4．健全法院内部管理，确保行政审判权独立运行
行政诉讼的良性发展所要求的行政审判组织的独立不仅指相对于外部行政机关的独立，同时也要求在法院系统内部，即下级法院相对上级法院的独立，行政审判庭相对法院的独立。当前我国法院系统内人事关系等级森严，从院长、副院长、庭长、副庭长，最后才到普通审判员，相对人与行政机关的纠纷起诉到法院之后，承办法官要在层层权力的影响下审理裁判，不太容易保持中立、公正、独立地审判。我国《法官法》第5条规定法官的职责是“依法参加合议庭或者独任审判案件”，第7条规定法官“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，可见，法官与其他国家机关工作人员不同，法官依法享有裁判权，应对案件作出独立的、公正的裁判，法官不应从属于其他政府机关或社会团体。同样，在上下级法院之间及同一法院内部，法官所享有的审判权也应是平等的，不能因为职务的高低造成任意干涉审判权，干扰法官独立审判。
5．加强行政审判法官队伍建设，提升行政审判业务质量
时值修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施一周年之际，四川省高级人民法院发布行政审判十大典型案例，以促进社会各界和广大群众进一步了解新修行政诉讼法，提高全民的法治观念，增强对人民法院行政审判工作的理解和支持。同时，也是对行政机关的善意提示，以促进行政机关进一步提升依法行政水平，从源头上预防和减少行政纠纷的发生，促进社会的和谐稳定。
一、四川省川粮米业股份有限公司诉德阳市食品药品监督管理局行政处罚决定案
（一）基本案情
2013年1月4日，四川省川粮米业股份有限公司(以下简称川粮米业)以4050元／吨的价格从东海县平明镇汇盟米业有限公司购进120吨苏北香米。2014年5月26日，德阳市食品药品监督管理局（以下简称德阳市食药监局）对川粮米业进行监督检查时，发现川粮米业在未办理食品流通许可证的情况下，于 2013年4月22日将其中的30吨苏北香米以3860元／吨的价格直接销售给了昌良公司，销售的货值金额为115800元。2014年11月18日，德阳市食药监局作出（德）食行罚[2014]16号行政处罚决定书，认定川粮米业未经许可从事食品流通的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十九条的规定，决定对其处以货值金额1.5倍，即人民币173700元的罚款。川粮米业不服，向德阳市旌阳区人民法院提起行政诉讼。
（二）裁判结果
一审法院判决维持了被诉行政处罚决定。川粮米业不服上诉，四川省德阳市中级人民法院二审认为，本案的争议焦点主要是川粮米业是否未经加工直接销售苏北香米。行政机关作出行政处罚首先要事实清楚，证据确实充分。本案中，德阳市食药监局的行政处罚认定川粮米业销售未经加工的苏北香米，所提供的证据中，仅凭川粮米业的业务人员在发货明细表上手写的“苏北香米直接销售30吨，加工销售58吨”和川粮米业的情况说明中“苏北香米是我公司于2013年1月购入作原粮使用，由于销售疲软未能如期加工销售完”的内容作出。但该情况说明也载明“购入作原粮使用”，而未对川粮米业相关人员调查，也未对购买方重庆昌良公司核实苏北香米的生产厂家、包装袋等主要事实进行调查。在德阳市食药监局听证时，川粮米业提出销售的苏北香米经过加工、仓储、生产，德阳市食药监局对此也未予调查核实，德阳市食药监局认定直接销售无充分证据。而川粮米业的内部调拨移库单载明30吨苏北香米是4月19日出库，同月22日发给重庆昌良公司，与川粮米业陈述的加工生产程序和购入作原粮使用一致，也与川粮米业所提供的重庆南岸区公证处的公证书所载明的该批苏北香米的生产商是川粮米业的询问笔录和包装袋照片的证据相互印证。大米的生产、加工程序，生产厂家和原产地是否可以不一致，是否允许翻袋、除尘、抛光等事实，德阳市食药监局也未提供证据证明。在诉讼中，德阳市食药监局申请二审法院对本案相关证据进行调查取证，更进一步印证作出行政处罚时，德阳市食药监局的证据不够充分。故德阳市食药监局作出行政处罚的主要证据不足。四川省德阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款
（二）项、第七十条
（一）项的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：
一、撤销德阳市旌阳区人民法院（2015）旌行初字第18号行政判决；
二、撤销德阳市食品药品监督管理局（德）食行罚[2014]16号行政处罚决定。
（三）典型意义食品药品安全与人民群众的健康紧密相关，依法应当严格监督管理，对于食品药品领域的违法行为应当严厉查处。但是监督管理应当依法进行，行政机关作出行政行为应当认定案件事实并有相应的证据证明。法院审理行政案件，需审查被诉行政行为所认定的事实是否属实，证据是否确实充分。判断主要证据是否充足，需结合司法实践和行政管理实际情况来具体判断，要达到清楚且具有说服力的程度。本案涉及对当事人权益影响较大的处罚，应遵循更严格的证明标准。本案中，德阳市食药监局对有无经过加工生产的事实未进行调查，不能形成完整锁链，不能排除川粮米业提供证据证明苏北香米系其加工生产的事实。诉讼中，德阳市食药监局申请二审法院对本案相关证据进行调查取证，更进一步印证作出行政处罚时证据不够充分。行政处罚决定主要证据不足的，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条
（一）项之规定予以撤销。人民法院经合法性审查后判决行政机关败诉，能够倒逼行政机关强化依法行政意识，改进履行职权的薄弱环节。本案典型意义在于起到了镜鉴之效，要求行政机关规范执法行为，尤其要强化证据意识。
二、熊濛濛诉双流县规划建设局、双流县房产管理局、双流县胜利镇人民政府规划行政强制案
（一）基本案情熊濛濛于2012年开始在其位于双流县胜利镇牧马山易城的房屋上进行违章搭建，双流县规划建设局（以下简称双流规划局）从2012年3月至2013年12月多次向其发送《责令限期拆除违法建设决定书》、《强制拆除违法建设决定书》、《责令限期拆除违法建设公告》等文书，并予公告和催告。逾期后熊濛濛并未将违法建设拆除完毕。双流规划局遂组织四川省世纪名流建筑拆迁有限公司对熊濛濛的房屋搭建部分实施强制拆除。双流县房产管理局、双流县胜利镇人民政府均派员在场。拆除行为致使房屋主体部分受损。经鉴定结论为，双流规划局在实施强制拆除行为时因拆除方法不符合《建筑拆除工程安全技术规范》（JGJ147-2004）第4.1.3条规定，造成房屋当前程度损害，其产生的结构性损害现象，均能进行修复，该损害与熊濛濛的搭建行为无直接因果关系。
（二）裁判结果成都市龙泉驿区人民法院经审理认为，熊濛濛修建的构（建）筑物位于双流县，双流规划局具有对其作出强制拆除违法建设决定和依法实施强制拆除的法定职权。熊濛濛的房屋存在未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的事实。双流规划局在告知、公告和催告之后决定强制拆除违法建设的程序合法。但强制拆除行为的实施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人遭受最小的侵害。双流规划局在实施强制拆除行为时因拆除方法不符合拆除安全技术规范的规定，且这种拆除方法是造成房屋损害的原因。故双流规划局实施的强制拆除行为不必要地增加了熊濛濛的损失，给熊濛濛造成了过度的不利影响，属于明显不当。遂判决：
一、确认双流规划局于2013年12月13日对双流县胜利镇牧马山易城41栋房屋实施的强制拆除行为违法；
二、驳回熊濛濛对双流县房产管理局的诉讼请求；
三、驳回熊濛濛对双流县胜利镇人民政府的诉讼请求。熊濛濛不服，提起上诉。四川省成都市中级人民法院经审理认为，熊濛濛违法建设事实成立，双流规划局在实施强制拆除之前，已经依照法定程序进行了告知、责令自行拆除、催告、公告等行为。但双流规划局在实施拆除时方法不当而造成熊濛濛房屋损害，该行政强制行为显然不当，鉴于该行为不具有可撤销内容，故一审判决确认该行为违法并无不当。另外，本案中并无证据证明被上诉人双流房管局和被上诉人胜利镇政府共同实施了强制拆除行为，故熊濛濛起诉要求确认以上二行政机关实施强制拆除行为违法的诉讼请求亦不能成立，遂判决驳回上诉，维持原判。
（三）典型意义行政机关实施行政强制时应当遵循最小侵害原则，秉承最低限度主义。对违法的建筑物、构筑物，既要依法拆除，又要在拆除过程中注重保障相对人合法权益，避免造成损失扩大的情形。换言之，强制拆除行为的实施，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人遭受最小的侵害。本案中因行政机关实施强制拆除时未严格按照安全技术规范的要求，确定科学、合理的拆除方法，其后果自然是对相对人房屋合法部分带来财产性损失，给其造成过度的不利影响，属于明显不当。因此，人民法院对该行为给出了否定评价，旨在提示行政机关应当以人为本地文明执法、科学执法。三、四川天虎保安服务有限公司诉成都市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政确认案
（一）基本案情2014年1月25日，四川天虎保安服务有限公司（以下简称天虎公司）与成都心意诚科技产业服务有限公司（以下简称心意诚公司）签订《保安服务合同书》，为心意诚公司提供保安服务。合同书约定，天虎公司派驻心意诚公司保安人员的工作范围为：
1、科创中心、展业大厦、华西项目、青教项目的安全防范工作、所有进出通道门卫工作、周边及停车场的安全保卫工作；
2、保安人员未经双方许可，不可参与甲方任何收费工作及未约定事宜。同时约定，心意诚公司不能安排保安人员去做与保安工作职责无关的工作，违反约定造成损失由心意诚公司承担全部责任。2014年2月1日，陈炜仁与天虎公司签订《劳动合同》成为该公司职工，并被派遣到心意诚公司从事安保服务工作。2014年4月9日9时40分左右，陈炜仁在为心意诚公司取送邮件途中发生交通事故受伤。成都市人力资源和社会保障局（以下简称成都市人社局）认为陈炜仁受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第五项之规定，于2015年5月22日作出[2015]15-265号认定工伤决定，认定陈炜仁所受伤害属于工伤。天虎公司不服该工伤认定，遂向法院提起诉讼。
（二）裁判结果四川省成都市中级人民法院二审认为，根据《工伤保险条例》第十八条的规定，工伤认定的主体在劳动者与其存在劳动关系的用人单位之间。劳务派遣工和实际用工企业之间不存在劳动关系。本案中天虎公司与陈炜仁签订了《劳动合同》将工作内容约定为“服务”，对“服务”的具体工作内容未作约定。之后天虎公司将陈炜仁派遣至实际用工单位心意诚公司工作，心意诚公司的《门岗、巡逻岗工作安排》第一项“门岗工作安排”，其中第七条已经明确规定门岗工作包括“负责信件收发，并做好记录”。陈炜仁需要遵守用工企业的规章制度并为其提供劳动，工作期间进行的邮件收发工作系接受心意诚公司安排进行劳动，该工作内容不能认为已经超出了陈炜仁与天虎公司约定的工作范围。根据《中华人民共和国劳动合同法》相关法条规定“用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定，向劳动者及时足额支付劳动报酬”。陈炜仁从事保安工作，在天虎公司处领取劳动报酬，从未在心意诚公司处因从事邮件收发工作领取额外的报酬，不应当认定陈炜仁与心意诚公司之间就此建立了事实劳动关系。劳务派遣中认定工伤仅是为保障职工权益而确定工伤保险责任主体，并非劳务派遣这一复杂三方关系的最终权利义务归责，认定劳动者与实际用工企业不建立新的事实劳动关系并不影响实质公平正义的实现。劳务派遣单位与实际用工企业之间存在“劳务租赁关系”，双方对各自权利义务均有约定。本案中，天虎公司如认为心意诚公司违反合同约定，亦可根据合同约定或法律规定，向合同相对方主张权利。同样天虎公司与心意诚公司之间的约定并不影响成都市人社局在本案中对工伤认定的作出。四川省成都市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，判决：
一、撤销成都市龙泉驿区人民法院（2015）龙泉行初字第177号行政判决书；
二、驳回四川天虎保安服务有限公司的诉讼请求。
（三）典型意义劳务派遣作为一种新型的用工关系，与之相应工伤认定中也存在一些新的变化。行政机关应当从立法本意出发，通过对劳务派遣关系中三方法律关系的判断，结合个案的具体情况，作出工伤认定。建立工伤保险制度的目的之一在于保障工伤职工的救治权与经济补偿权。职工在遭受事故伤害或者患职业病以后，首要权利在于得到及时、有效的抢救，故工伤认定应当尽快确定承担工伤保险责任的主体，使职工在遭受事故伤害之后所需费用得到足额保障。本案中相关证据不能充分证明陈炜仁与实际用工单位心意诚公司存在新的事实劳动关系。为此成都市人社局为了保障职工尽快获得救助与补偿而依法作出的行政行为，人民法院应予以支持。
四、陈启明等13人诉峨眉山市交通运输局交通行政行为案
（一）基本案情 2014年5月13日，峨眉山市城市客运管理办公室（以下简称峨眉客管办，诉讼时其包括出租汽车客运在内的道路运输经营管理职权由峨眉山市交通运输局承继，故由后者作被告）作出峨客管[2014]3号《峨眉山市城市客运管理办公室关于到期出租车经营权重新配置有关事项的通知》（以下简称《通知》），在其第一部分实施内容中的第五项经营模式部分规定：出租车收费项目及标准实行半承包模式经营。即由现有车辆实际经营者与公司签订承包合同，由承包经营者自主经营、自负盈亏，自行承担安全和经营风险。根据公司的管理成本及承担的连带责任，承包费（管理费）1000元/月·车，并按每年5%递增，经营期内最高不得超过1200元∕/月·车，经营收入全部归承包经营者所有，但涉及车辆入户、维修、油耗、年检审、保险、税收以及驾驶员工资福利等与车辆和经营相关的费用由承包经营者承担。作为出租车实际经营者的陈启明等13人不服，诉至人民法院，请求撤销《通知》中经营模式部分的内容。峨眉交通局认为该《通知》是行政指导行为，没有行政强制力和实际拘束力，因此不具有可诉性。
（二）裁判结果乐山市市中区人民法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项规定，不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。不具有强制力的行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理过程中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为。当事人可以自行决定是否选择实施行政指导行为，违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。本案中，《通知》中经营模式部分明确、具体规定了实行半承包模式经营、承包费（管理费）等内容。从文义上理解，该内容没有任何示范、倡导、咨询、建议、训导等指导性含义。同时，作为出租车实际经营者陈启明等人也实际按照该部分规定的半承包模式经营、交纳承包费（管理费），如果不按照该部分规定执行，陈启明等人是不能正常承包经营的。因此，对峨眉交通局认为《通知》的经营模式部分属于不具有强制力的行政指导行为的主张不予支持，且其没有提交《通知》中关于经营模式部分符合法律、法规、规章等规定的依据。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目的规定，判决：撤销《通知》第一部分实施内容中的第五项经营模式部分。一审宣判后，当事人未上诉。
（三）典型意义行政指导行为不具有当事人必须履行的法律效果，行政管理相对人可以选择按行政指导行为去做，也可以选择不按行政指导行为去做，违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。但行政机关在实践中也存在分不清“指导”与“强制”的区别，以不具有强制力的行政指导行为之名过度干预市场经济的情况。本案中，峨眉客管办在《通知》中“经营模式”部分要求经营者与出租车公司采取半承包模式签订承包合同，并规定了具体的承包费（管理费），原告也按照《通知》的规定向第三人缴纳了承包费（管理费）。《通知》的该部分内容实际已经不仅仅是“倡导性、示范性”的规定，而是影响到本该由作为市场主体的经营者与出租车公司通过合同自主决定经营模式与承包费的自由，已不属于“不具有强制力的行政指导行为”，因此并非不可诉。且其亦没有事实与法律上的依据，依法应予撤销。
五、陈勇诉泸州市公安局交通警察支队道路交通行政处罚案
（一）基本案情2014年7月23日8时许，陈勇在泸州市江阳区刺园路一段驾驶无号牌通胜牌电动三轮车时，被泸州市公安局交通警察支队（以下简称泸州交警支队）执勤民警拦下检查。经查，该车未办理行驶证，陈勇也未取得机动车驾驶证。2014年7月24日，泸州交警支队委托四川菲斯特司法鉴定所对陈勇驾驶的通胜牌电动车的属性进行鉴定。经鉴定机构检测，该电动三轮车为摩托车类的正三轮轻便摩托车。泸州交警支队于2014年8月2日对陈勇进行处罚前告知，告知拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，陈勇明确表示暂不提出陈述和申辩。同日，泸州交警支队对陈勇未取得机动车驾驶证驾驶机动车的违法行为作出行政处罚决定，决定给予陈勇罚款壹仟元的行政处罚。陈勇在处罚当日缴纳了罚款壹仟元。后陈勇认为其驾驶的电动三轮车不属于机动车，泸州交警支队对其作出的行政处罚决定没有事实和法律依据，为此提起诉讼，请求撤销泸州交警支队的行政处罚决定。
（二）裁判结果泸州市江阳区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，泸州交警支队作为泸州市公安局的交通管理部门，具有在本行政区域内对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为作出相应行政处罚的法定职权。本案中，陈勇驾驶的电动三轮车为动力装置驱动的车辆，不具有非机动车的种类属性。根据《中华人民共和国道路交通安全法》关于“机动车”与“非机动车”的定义以及国家标准，泸州交警支队对陈勇驾驶的电动三轮车属于机动车的认定正确。2014年11月，一审法院依据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》，对泸州交警支队就陈勇未取得机动车驾驶证违法驾驶机动车作出的行政处罚决定这一具体行政行为予以维持。四川省泸州市中级人民法院二审认为，本案中的鉴定机构具有司法鉴定许可证，鉴定业务范围包括机动车技术性能鉴定，其作出的鉴定意见可以采信。故陈勇主张其驾驶的电动三轮车属非机动车，没有事实依据和法律依据。同时，行政强制措施与行政处罚是两个相互独立的行政行为，陈勇以行政强制措施违法为由，主张行政处罚行为违法，该主张不能成立。故2015年3月，二审法院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》判决驳回上诉，维持原判。
（三）典型意义本案中，陈勇驾驶的电动三轮车是否属于机动车是泸州交警支队进行行政强制和行政处罚的前提条件。鉴定机构在其业务范围内出具的鉴定意见是人民法院作出认定的重要依据。对于作为证据的鉴定意见，特别是涉及科学技术的鉴定意见，人民法院通常进行程序性审查。《中华人民共和国道路交通安全法》对于何为机动车有规定，但在具体的审理过程中，对于特定的事物内涵及外延是否在法律定义范畴内，需要相应的专家、权威机构进行确定。对于行政机关在行政程序中采纳的具有法定资格的鉴定机构依据法定程序作出的鉴定意见，若另一方诉讼当事人未提出充分证据证明有鉴定人不具备鉴定资格、程序严重违法、结论错误、不明确或者内容不完整的情形，人民法院应当依法予以采信。本案中，人民法院依据行政诉讼证据规则最终认定了电动三轮车属于机动车。
六、中石化巴中石化销售有限公司诉平昌县规划管理局行政不作为案
（一）基本案情
2011年1月5日，中石化巴中石化销售有限公司(以下简称巴中石化公司)向平昌县经济和商务委员会申请拟在平昌县南河子高速互通出入口引道侧新建加油站一座。平昌县工商行政管理局、平昌县规划和建设局、平昌县国土资源局、平昌县公安消防大队、平昌县安全生产监督管理局、平昌县经济和商务委员会先后在加油站建设申请登记表上签字同意上报并盖章。经平昌县经济和信息化局（平昌县原经济和商务委员会）上报，四川省经济和信息化委员会复函同意巴中石化公司在办理相关批准证书及验收合格文件，取得相关合法手续可开工建设。因拟建平昌县南河子加油站所处位置互通立交未按期建成，2013年10月21日，四川省经济和信息化委员会同意延长平昌县南河子加油站建设期限一年。2014年6月9日，巴中石化公司向平昌县规划管理局（平昌县原规划和建设局）递交《关于再次要求办理南河子加油站建设项目选址意见书的函》，2014年8月29日，巴中石化公司向平昌县人民政府书面请求协调解决加油站规划选址问题，平昌县人民政府办公室于2014年9月3日将该书面材料及县领导批示转平昌县规划管理局传阅。2014年10月11日，巴中石化公司向平昌县规划管理局递交《关于再次要求办理南河子加油站建设项目选址并出具规划条件的函》，平昌县规划管理局未对巴中石化公司的申请进行书面回复和处理，也未要求巴中石化公司补充提供相关材料。2014年10月20日，巴中石化公司以平昌县规划管理局城市规划行政许可不作为为由提起诉讼。
（二）裁判结果四川省通江县人民法院经审理认为，巴中石化公司申请拟在平昌县高速公路出口南河子修建加油站项目，已向相关部门申请立项并获初步审批，平昌县规划管理局的主要职责是负责平昌县辖区内的城乡规划和审批，规划和审批南河子加油站项目与巴中石化公司有法律上的利害关系，巴中石化公司依法应具有诉讼的主体资格。巴中石化公司在向平昌县规划管理局递交规划许可申请后，申请程序是否合法、提供的材料是否完备、申请的规划许可事项是否在平昌县规划管理局的职责范围内，是否应当准许应当依法在受理行政许可申请之日起二十内作出行政许可决定，并予以书面回复，二十日不能作出决定的，可依法延长十日，但平昌县规划管理局至今未对巴中石化公司申请的规划许可事项作出处理，应属于行政不作为，现巴中石化公司要求平昌县规划管理局对其申请的平昌县南河子加油站项目履行规划职责的主张符合法律规定，依法应予以支持。通江县人民法院判决：平昌县规划管理局在判决生效后二十日内对中石化巴中石化销售有限公司申请的平昌县南河子加油站项目履行建设规划法定职责。平昌县规划管理局不服判决，提起上诉，在上诉期间，平昌县规划管理局对违法行为作出了纠正，经四川省巴中市中级人民法院终审判决，驳回上诉，维持原判。
（三）典型意义法定职责必须为。基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为也是违法行为。个别行政机关及其工作人员的“怠政”、“懒政”现象，会损害人民政府的形象和公信力。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人”。本案中，平昌县规划管理局对巴中石化公司的申请在法定期限内，既未作出任何书面回复和处理，也未要求巴中石化公司补正材料，构成行政不作为。实践中，不少行政相对人在向行政机关多次提出请求，甚至投诉举报无果后，才选择通过诉讼方式寻求救济，致使矛盾不断激化，“官民”关系紧张。到了诉讼中，多数行政机关能发现行政行为存在的问题，并采取相应的补救措施，使行政纠纷得到实质解决。在相对人不撤诉的情况下，行政机关依然要承担败诉后果。
七、欧良海诉泸州市江阳区泰安镇人民政府土地行政强制案
（一）基本案情2008年12月6日，四川省人民政府作出川府土（2008）405号《关于泸州市江阳区2008年第四批乡镇建设用地的批复》，同意将欧良海原所在的集体土地征收为国家所有。泸州市江阳区人民政府履行实施程序。欧良海房屋在上述被征收集体土地范围内，泸州市江阳区泰安镇人民政府在对其依法进行了补偿并签订了货币还房及购买定向限价商品房协议后，于2012年6月20日对其房屋实施强制拆除。欧良海不服，诉至人民法院，请求确认泸州市江阳区泰安镇人民政府强制拆除房屋的行政行为违法。
（二）裁判结果一审法院认为，欧良海作为被拆房屋的权利人，有诉讼主体资格。本案系集体土地征收过程中产生的争议，不应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《四川省城市房屋拆迁管理条例》的规定。被告关于代为倒房的主张，因未提交相关证据予以证明，法院不予支持。我国相关法律未设定集体土地征收过程中的行政强制执行，行政机关无权对被征地房屋实施强制拆除。被告不是县级以上地方人民政府，不具有组织实施集体土地征收相关行为的行政职权，其强制拆除欧良海房屋的行为超越职权。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认泸州市江阳区泰安镇人民政府于2012年6月20日强制拆除欧良海房屋的行政行为违法。泸州市江阳区泰安镇人民政府上诉后，四川省泸州市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。
（三）典型意义“法无授权即违法”。行政机关在履行行政职责的过程中，必须在法律、法规授权的范围内审慎地行使行政权。行政执法主体及其工作人员所作出的行政行为，超越了法律、法规规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的行政行为，必然是违法行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，虽然行政相对人房屋占用的集体土地被依法征收，并进行了补偿，签订了货币还房及购买定向限价商品房协议，从实体上看行政机关拆除其房屋并未侵害其合法权益。但行政机关在并无强制执行权的情况下，强制行政相对人迁出房屋并将房屋拆除，系超越职权的行为。鉴于其房屋已经被拆除，撤销并无意义，故确认违法。
八、曾仲林诉会理县果元乡南郊村民委员会其他行政行为案
（一）基本案情曾仲林系会理县果元乡南郊村东山组居民。2013年5月，曾仲林曾向乡、村、组申请对自家土坯房进行原拆原建。在相关建房手续尚未办理完毕之前，曾仲林便开始动工修建。因相邻权人顾XX认为原告修建房屋时损坏了双方共同的基础，双方由此产生纠纷。该纠纷经乡村协调未果。后曾仲林在完善相关建房手续时，因相关申请表格的更换，需要相关部门另行签署意见重新审批。2015年4月，曾仲林再次要求南郊村委会签署意见，该村委会以无四邻签字为由拒绝签署意见，并于2015年5月27日作出“在你没处理好同顾XX矛盾纠纷，得到四邻签字之前，暂时不予你申请的宅基地原拆原建许可签字盖章”的决定。曾仲林不服，向四川省会理县人民法院提起行政诉讼,请求撤销该决定。
（二）裁判结果四川省会理县人民法院审理认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第三十六条第一款的规定，村民委员会在一定范围内具有社会公共管理的职能，具有一定的公共权力，在一定范围内具有行政诉讼被告地位。《四川省城乡规划条例》第五十三条第二款规定，在乡、村规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，申请人应当持原有宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍证明、住宅建设方案或者政府提供的通用设计图、村民委员会书面意见等材料向镇、乡人民政府提出申请，由镇、乡人民政府依据乡、村规划审批，核发乡村建设规划许可证。据此，村民委员会对本村内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设具有行政管理的职能，有权以自己的名义实施相应行政行为。因此，南郊村委会是本案适格被告。南郊村委会没有在举证时限内向一审法院提交证据和所依据的规范性文件，应当视为该行政行为没有相应证据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决：撤销南郊村委会于2015年5月27日向曾仲林作出的“在你没处理好同顾XX矛盾纠纷，得到四邻签字之前，暂时不予你申请的宅基地原拆原建许可签字盖章”的决定。南郊村委会不服一审判决，提起上诉。四川省凉山彝族自治州中级人民法院二审驳回上诉，维持原判。
（三）典型意义《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”；第三十六条第一款规定“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”。村民委员会虽然是基层群众性自治组织，不属于法律意义上的行政机关，但因法律、法规赋予其在一定范围内社会公共管理的职能，依法属于法律、法规授权的组织，可以成为行政诉讼中的被告。本案被告没有在举证时限内向一审法院提交作出该行政决定的证据和所依据的规范性文件，应当承担败诉的责任。
九、刘强宗诉四川省民政厅伤残等级行政批复案
（一）基本案情
刘强宗原系军人。1964年6月5日，刘强宗在训练超越障碍时，致胫腓骨骨折，被评定为七级伤残（原三等甲级）。刘强宗退伍后被安排在南部县大坪镇供销社工作。2010年8月，刘强宗向南部县民政局申请调整残疾等级。8月6日，南充市中心医院经诊断，认定刘强宗的右胫腓骨陈旧性骨折（畸形愈合），右膝关节功能障碍伸展活动受限。根据民政部民发〔2006〕110号《军人残疾等级评定标准（试行）》第六条第十九款之规定，该院建议评定等级为六级。2010年9月7日，南部县民政局核定的申报等级为六级。9月8日，南充市民政局复核等级为六级。后南充市民政局报四川省民政厅审批。2011年3月22日，四川省医学会省级医疗专家小组重新作出鉴定，诊断为：右胫骨向前成角畸形>15，右膝退变较左膝明显。根据《军人残疾等级评定标准（试行）》第八条、第九条第十二款之规定，建议评定八级残疾。经审核，四川省民政厅于2011年6月17日作出354号批复，认定刘强宗的伤残等级为八级。刘强宗认为该厅自行将刘强宗的伤残等级由七级调整到八级的行为违法，遂提起诉讼，请求人民法院依法撤销四川省民政厅作出的354号批复。
（二）裁判结果四川省成都市中级人民法院一审审理认为，《军人抚恤优待条例》第二十四条第二款规定：“现役军人被评定残疾等级后，在服现役期间或者退出现役后残疾情况发生严重恶化，原定残疾等级与残疾情况明显不符，本人（精神病患者由其利害关系人）申请调整残疾等级的，可以重新评定残疾等级。”本案中，省民政厅提供的证据能证明刘强宗因认为其残疾病情恶化，申请民政部门对其残疾等级进行调整的事实。《伤残抚恤管理办法》第九条第二款规定：“省级人民政府民政部门应当对公示的意见进行审核，在《评定、调整伤残等级审批表》上签署审批意见，加盖印章。对符合条件的，由民政部门办理伤残人员证（调整等级的，在证件变更栏处填写新等级），连同医疗卫生专家小组出具的伤残等级医学鉴定意见（复印件），于收到材料之日起60个工作日内逐级发给申请人。对不符合条件的，由民政部门填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）和申请人提供的材料，于收到材料之日起60个工作日内逐级退还申请人。”本案中，南充市民政局向四川省民政厅报送的申报表内容是将刘强宗的伤残等级由七级调整到六级。省民政厅认为该申请不符合条件，并未填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，并连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）和申请人提供的材料，于收到材料之日起60个工作日内逐级退还申请人，而是迳行将刘强宗的伤残等级调整到八级，该行为不符合上述规定，本案民政厅的具体行政行为无法律依据。该院遂于2014年12月5日，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，判决撤销四川省民政厅作出的川民函〔2011〕354号批复中将刘强宗的伤残等级由七级调整为八级的具体行政行为，并责令四川省民政厅在60日内对刘强宗的调残申请重新作出处理。四川省民政厅不服提起上诉，二审程序中申请撤回上诉，四川省高级人民法院裁定准许撤回上诉。
（三）典型意义依法行政的基本含义是指行政主体严格按照法律规定的权限和程序作出行政行为，不得超越职权和滥用职权。对行政管理相对人而言，“法无明文禁止即可为”；对行政主体而言，“法无明文规定不得为”，这是法治社会应当普遍适用的原则。该案例涉及民政部门在伤残者申请将伤残等级调整为较高等级时，是否可以迳行将其伤残等级调整为更低等级的问题。行政机关作出的行政行为必须有明确的法律规范依据，不能在法外行政。根据《军人抚恤优待条例》的规定，刘强宗在被评定残疾等级后，因认为残疾情况发生严重恶化，可以申请重新评定为更高的残疾等级。《伤残抚恤管理办法》亦规定，对申请不符合条件的，由民政部门作出相应处理后，将相关材料逐级退还申请人。这说明，民政部门在认为当事人的申请不符合条件时，并没有迳行降低申请人残疾等级的权力。本案中，民政部门的做法不仅有违正当程序原则，更因为没有法律规范的支撑而对申请人的信赖利益造成了侵犯。
十、徐刚诉成都市成华区人民政府不履行出庭应诉义务案
（一）基本案情徐刚向成都市中级人民法院起诉称：之前，徐刚因认为成华区人民政府拆除房屋的行政行为违法，向人民法院提起行政诉讼。2015年6月16日，成都市武侯区人民法院开庭审理此案，徐刚的诉讼代理人北京京润律师事务所李海霞律师为此从北京飞往成都，徐刚也向单位请假参加庭审，为此共计花费3444.54元。但当日因成华区人民政府行政负责人未出庭，且没有委托相关工作人员出庭应诉，因出庭人员不符合法律规定，合议庭不得不停止当日的庭审活动，并通知另行安排开庭时间。成华区人民政府的上述行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三条的规定，致使徐刚遭受上述经济损失。徐刚为此诉请成都市中级人民法院依法确认成华区人民政府行政负责人不出庭且不委托相关工作人员出庭应诉的行为违法，并判令成华区人民政府支付徐刚的应诉费用3444.54元。
（二）裁判结果成都市中级人民法院经审查认为，徐刚诉请确认成华区人民政府行政负责人不出庭，且不委托相关工作人员出庭应诉的行为违法并向徐刚支付开庭应诉费用3444.54元，不属于行政案件受理范围，徐刚的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条第二款之规定，裁定对徐刚的起诉不予立案。徐刚不服提起上诉。四川省高级人民法院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。第四条第一款规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。第八条规定，当事人在行政诉讼中的法律地位平等。从上述规定可知，公民、法人或者其他组织等在行政管理活动中的被管理人对行政行为不服可以依法向人民法院提起行政诉讼。但是，行政机关在行政诉讼活动中，与提起诉讼的行政管理活动中的被管理人处于平等的法律地位，其在诉讼活动中所发生的行为，是作为诉讼当事人参与诉讼的诉讼行为，而非在行政管理过程中行使行政管理职权的行政行为。本案中，成华区人民政府行政负责人或其工作人员参加诉讼活动的行为并不是行政行为。徐刚因认为成华区人民政府行政负责人不出庭且不委托相关工作人员出庭应诉的行为违法，实质是对诉讼当事人的诉讼行为提出的异议，不符合行政诉讼的受案范围。由于起诉行政机关履行诉讼义务的行为不属于行政诉讼的受案范围，所以徐刚一并提出的赔偿请求，系对违反诉讼义务而产生的法律责任的追究，自然也不应通过行政诉讼的方式给予救济，这是因为后者依附于前者而存在所决定的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院的受案范围，该法第五十一条第二款规定，不符合起诉条件的，人民法院作出不予立案的裁定。一审法院裁定对徐刚的起诉不予立案，该处理结果并无不当。徐刚的上诉理由不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
（三）典型意义
一、基本情况
（一）诉讼案件的审理情况
二00五年，我院共受理各类行政诉讼案件10件，比上年增长40％。已审结8件，审结率达80%。
在已审结的案件中，不服政府行政裁决1件，不服公安交警行政裁决1件，不服公安交警交通事故责任认定1件，不服公安事实行为1件，不服上饶市劳动教养委员会的劳动教养决定1件，不服政府行政强制措施1件。在这8件案件中判决3件；裁定1件；撤诉2件。
（二）非诉行政案件的审查立案和执行情况
二00五年，我院共审查各行政单位申请执行的行政非诉案件252件，已执结229件。结案率为90.8%。其中，工商行政管理局申请的74件，技术监督局申请执行的18件，县计生委申请执行的70件，县畜牧兽医站申请的4件县房管局申请执行的8件，县公路分局申请执行的7件，县防疫站申请执行的6件，县土管局申请执行的38件，其它单位申请执行的27件。执行总标的达200余万元。
（三）调研工作情况
在调研工作方面，今年庭长带头，全体干警人人参与。很抓了调研工作，建立激励与约束机制，责任到人奖惩分明，大大调动了全庭干警参加调研的积极性。一年来，全庭干警共撰写发表调研文章为调研2篇、信息2.5篇，宣传4篇。取得了较好的成绩。
二、主要做法与经验
（一）加强政治业务学习，积极投身先进性教育活动。“打铁还得自身硬”，要想园满完成院党组下达的各项工作任务，更好地为鄱阳人民服务，首先就要求干警有较高的政治业务素质。为此，我们在繁忙的工作之余每周固定挤出二、五下午两个半天时间进行政治业务学习，全年的政治业务学习达次。除此之外，还要求干警在八小时之外抓紧时间进行业务学习，撰写调研文章。通过学习使全庭干警在政治业务素质上有个较大的提高。增强了干警拒腐防变的能力。
（二）加大行政诉讼案件的审理力度，切实保障当事人的合法权利 法律规定公民、法人和其他组织对行政机关的具体行政行为不服有权提起行政诉讼，使公民、法人和其他组织的合法权益得到充分保障。一年来，我们通过快办案、办好案，发挥行政审判的职能作用，为我县经济的发展和社会稳定提供了有力的司法保障，探索了以行政审判为社会主义市场经济服务的新途径。在办案中，对行政机关在具体行政行为中的违法违规行为不护短，不搞“官官相护”。如今年二月份我院受理的`丰家彬诉县公安局行政事实行为一案，该案系县水上公安分局接到江西省鄱阳湖渔政管理局鄱阳渔政分局移送处理的丰家彬违法销售禁用渔网一案，该案本不属公安受案范围，水上分局却越权办案。原告丰家彬起诉后，我们在审理中发现这一情况不护短，明确指出了水上分局的违法之处，水上分局当即改正错误并将违规收缴的当事人的财物返还给当事人，取得当事人的谅解，撤回起诉。
（三）重视非诉行政案件的执行，支持行政机关依法行政
开拓行政审判新思路，促进宜居城市建设 宜居城市是我国第三大城市理想，中国城市科学研究会“宜居城市”课题组授权起草的《宜居城市科学评价标准》从社会文明度、经济富裕度、环境优美度、资源承载度、生活便利度、公共安全度和综合评价否定条件七个方面构架出我国宜居城市的基本框架，阐述了宜居城市的内涵。
要实现宜居城市的目标其中至关重要的环节是行政管
理的科学化、法制化和人性化。
行政管理亦称为行政执法，是行政机关在法律、法规的授权之下，依据政府职能分工不同，管理某一方面具体社会事务的活动。它涉及社会生活的各个角落，关系百姓生活的方方面面。从这一角度讲，宜居城市建设就是考验政府的行政管理职能，考量一个地方政府的各级职能部门的综合行政素质。因此，宜居城市建设，从另一个角度讲，就是政府行政管理的建设，反映了一个地方政府城市管理的理念和素质。
行政诉讼作为直接监督行政管理行为的司法审查制度，同民事诉讼、刑事诉讼一样，是实现宜居城市建设必不可少的司法保障体系。由于行政诉讼同行政管理的最直接的关联性，是现代和谐社会的重要基石，它的实施的法律效果、社会效果如何，是一个法治国家的“晴雨表”，直接反映人民的法治意识，体现了依法行政的水平，直接衡量出公民权利的保障水平。因此，在宜居城市建设过程中，开拓行政审判新思路是通过司法监督形式促进行政管理法制化的最主要环节之一。
一、行政诉讼在宜居城市建设中的重要作用
宜居城市建设是党和政府倡导的构建现代和谐社会的具体体现。城市的内涵极为丰富，但本质上是依靠完善的法律对各种社会关系进行全面、有效地规范调整，实行依法治国，进而推动与保障宜居城市建设目标的实现。
首先，我们现在所要构建的宜居城市，是法治状态下的自由平等的现代和谐社会。他以法治为基础和中心，宜居城市首先应当是一个法治的城市。首先，关键是依法治官、依法治权。行政诉讼正是以公民权启动司法权，来监督和制约行政权，审查行政行为是否合法的重要手段。作为社会公器的司法，通过行政诉讼，成为了官民矛盾的调停人，和谐社会的编织者，为推进依法治国、构建现代和谐社会、建设宜居城市发挥了重要作用。
其次，行政诉讼有利于促进政府依法行政，防止权力滥用。宜居城市建设直接涉及资源共享，直接涉及公民自身的人身权、财产权。行政管理承担着调整社会关系、平衡社会利益、整合社会资源、维护社会秩序、实现社会公正等诸多职能，对人民群众合法权益的实现、宜居城市建设有着最广泛、最直接的影响，依法行政是构建现代和谐社会、建设宜居城市的重要保障。而行政审判能够充分发挥审判监督职能，通过审理各类行政案件来促进政府和行政机关的依法行政，防止职权滥用，维护行政相对人的利益，化解社会矛盾，使政府和行政机关做到依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，促进现代和谐社会建设。
第三，通过行政诉讼，可以增强公民的法律意识，维护法律的权威。行政诉讼通过维持合法的行政行为，纠正违法和显失公正的行政行为，协调公共权力和公民私权的关系，增强了人民群众的法律意识，增强法制观念，让行政机关感受到法律的权威和压力，让社会成员看到法律的公平和正义，从而推进宜居城市建设。
二、宜居城市建设对行政诉讼的新要求
依法行政的关键在于提高各级领导和干部依法行政意识和水平。
首先，应倡导行政首长应诉出庭，将某些矛盾消灭在萌芽状态。通过个案，告知市民哪些是合法的,可以做,哪些是违法的,要限期改正。
作为行政管理者的行政首长，必须知法懂法，要依法管理。对在管理过程中出现的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为，要做到件件清楚根源，举一反三遏制。不能形成具体执法人员违法，法规部门出庭，更有甚者聘请律师出庭。而执法者、管理执法的行政首长对此不痛不痒，我行我素，违法形成习惯，执法成为职业，恶性循环，破坏了政府形象，动摇了法律威严。同时，倡导执法时,要文明执法,处罚只是管理的一个途径,目的还是要纠正那些不合法的行为,坚持体现以人为本,以说服教育为主,以处罚为辅。
其次，通过个案倡导市民共同创造宜居城市的理念，做一个守法的市民,对行政管理部门的工作予以积极配合。要有法律意识,知道什么能做什么不能做,配合有关部门积极执法。当你的合法权益受到侵犯时,寻求正当的途径进行维护,在维权的过程中仍要按照法律规定的途径,走正确的途径去维权,而不应当采取一些消极的、阻挠执法部门执法,甚至用暴力的方式进行抗法,当个人利益与整体利益发生冲突的时候,肯定要顾全大局,当个人的行为与法律相冲突,肯定要遵守法律。
第三，加大力度提高行政审判工作的创新能力，为构建和谐社会、建设宜居城市发挥积极而重大的作用
一是要提高行政诉讼的大局意识。行政诉讼工作具有明显的政策性和政治色彩，必须体现当前党和国家的治国理念，同党中央保持高度一致。
当前，我国处于社会体制的转轨中，解决社会矛盾要不拘一格中效果，不能单纯一味的刻板执行法律，特别要防止以法律效果为借口，忽视社会效果。而要把社会效果放在首位，把人民利益放在首位。但一个案件起诉到法院，要寻求法律手段、经济手段和行政手段全方位的调节和化解社会矛盾，多体制的寻求解决矛盾的机制，法官要有高度的政治敏锐性并要熟悉当前党的各项政策，提高合法性的判断能力。在行政诉讼工作中，要结合审判实践，在提高法律理论水平的基础上，强化政治意识，从大局出发、围绕社会稳定、维护人民利益的行政诉讼决策能力，更好地体现党的宗旨，着力提高运用政治思维梳理和解决行政诉讼中的问题，公正高效地处理案件。
二是倡导行政诉讼协调机制，将调解引入行政诉讼，减少矛盾的对抗性。法院审判行政案件，既要履行法律职责，更要履行当的依法治国的政治职责。全方位的实现公平正义。
虽然行政诉讼法规定人民法院审理行政诉讼案件除行政赔偿外不适用调解，但结合我国客观现实社会和浓厚的人文社会底蕴，在司法实践中，协调处理行政诉讼案件已被各
地法院普遍采用，并取得了较好的效果。行政诉讼的目的是通过司法权对行政权力的监督，促使行政管理机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，核心就是解决纠纷，实现社会和谐。我们在宜居城市建设中，倡导行政纠纷协调处置，正是宜居城市内涵中社会文明度的具体体现。同时，调解还可以节约诉讼成本和司法资源，使行政审判具有更大的灵活性，更有利于实现个案正义。
三是不拘泥于现行制度的束缚，最大限度切实保障当事人的诉权。
行政诉讼法对当事人行使起诉权进行了原则性的规范，实践中，由于对法律立法宗旨的理解不同，同一案件不同地区可能出现有的地方受理，有的地方不予受理这种截然不同的现象，不利于保护当事人依法行使诉权，也不利于依法治国进程。
在开展宜居城市建设过程中，我们应当转变思维方式，换一种角度考虑问题，把赋予当事人充分的诉权作为宜居城市建设中一项基本措施，提高思想认识，降低立案门槛，有诉必受，有受必审，把程序性的权力完全赋予当事人。
另外，还可以考虑异地审理和提高审级以及实行巡回审理等方式，在现有行政审判体制基础上，设立最高法院和省高级法院的巡回法庭，旨在发挥巡回法庭的“特效性”和“及时性”优势，从制度上设定限制性条件，提高行政干预和地方保护的成本和难度。
四是完善行政诉讼类型，突破受案范围的限制。现行的行政诉讼受案范围仅限于涉及财产权和人身权范畴，宪法设立的其他合法权益尚没有全部纳入行政诉讼司法救济范围，从而导致合法权益受到行政机关具体行政行为侵害时无法得到司法救济，引发了大量的设法信访、申诉案件，不利于社会安定和宜居城市建设。
五是进一步树立人民法院公正、威严的司法形象，提高司法公信力。
人民法院作为国家审判机关，必须树立起司法权威性。要在人民群中逐步树立起尊重司法审判权，维护法律文书的权威性，避免过多、过频地涉足对司法裁判的舆论裁判，以免导致国家司法权威公信力的降低。
一、网络“媒介审判”相关案情回顾
2010年10月16日河北大学校园内发生的一起车祸让“我爸是李刚”这句话火遍整个网络。贴吧、论坛、 网站等纷纷发布了此次事件的相关消息。与此同时,网友“人肉搜索”将李刚、李启铭及其女友的个人隐私一挖再挖,各种“网友爆料”也接踵而至。网友们甚至还用漫画、歌曲等方式来调侃讽刺李刚父子,发泄自己的愤懑。 这些行为导致舆论不再针对酒驾事件本身,而变成了对当事人的人身攻击。
此外,微博的诞生给广大群众参与社会热点话题提供了渠道。其中最有代表性的是2010年“药家鑫案”。 在此案的审理期间,微博上传出消息说药家鑫是“官二代”、 “富二代”,广大网民纷纷担心审判不公,量刑从轻。群情激奋,很多网友极力主张一定要判处药家鑫死刑。在这样的舆论氛围之中,微博上出现了先于司法审判的“媒介审判”。微博中经过认证的各种专家、律师、学者也纷纷发表自己的看法,他们对微博舆论的引导作用也不可小看。
二、传统“媒介审判”与网络“媒介审判”的异同
网络“媒介审判”是从传统“媒介审判”中衍生出来的,它们之间有很多相同之处,都指媒介的公开新闻报道或者评论对司法公正及独立造成了影响。其通常表现为在司法机关正常的调查、审理、判决之前,就对案件进行一系列分析,对涉案人员定罪量刑。受众在其主观性的引导之下形成了舆论氛围,司法独立受此影响,审判可能会失去公正性。“其实质是以新闻自由干预司法独立,以道德评判取代司法审判,以媒介的‘话语强权’代替舆论监督。”[1]
此外,“网络媒介审判”因为网络传播环境的不同有自己新的特点,这表现为:1.传统“媒介审判”的主体为大众传播媒介例如报纸、杂志、广播电视等,“网络媒介审判”的主体多元化,民众参与程度高,很多网民都通过网络对发生的重大社会事件发表自己看法,对案件进行分析和评判,形成巨大的舆论压力。任何组织、个人都可以在网络上自由地传播信息。 同时网络的交互性带来了受众的主动性。2.网络媒介审判随意性严重。网络的匿名性特点让网民们不必为自己的言论承担责任和后果,所以在案件讨论时,他们暗中随意地发表评论和对事件的判断,甚至会倾泻私愤,所以网络媒介审判会更加地随意。同时,把关人的缺失让每一个人都可以发布信息,加剧了网络审判的随意性。3.传统媒介审判和网络媒介审判关系密切、互相推动。由于传统媒体的可信度较高,网络媒体在报道新闻事件的时候通常会转载传统媒体上的稿件或者视频。经过网络媒体对文字、图像、声音等的整合,能够更加立体的反映情况,受众可以知道更加全面的信息。此时,传统媒体也时刻关注网络上已经形成或正在形成的媒介审判共识,据此来调整自己的舆论倾向。
三、网络“媒介审判”出现的原因
网络“媒介审判”的出现是社会、媒体、受众、网络环境各方合力的结果。
(一)网络技术的发展
微博等自媒体的诞生让每个人都有了参与社会事件的话语权。普通民众因为网络的匿名性而随心所欲地发表言论,行使自身话语自由的权利。但是广大网民知识文化水平, 法律涵养参差不齐,很多人只是为了宣泄自己的情绪,在对案件发表自己的观点时没有经过冷静的思考,人云亦云,缺少对事件的独立判断能力。同时网络信息裂变式、即时性、交互性的传播方式又使得重要或敏感的信息迅速传播开来。
(二)社会转型期
我国目前处于社会转型期,各种社会矛盾凸显。贫富差距持续拉大、贪污腐化问题严重,各种社会不公现象频出等造成社会矛盾尖锐。很多民众都有“仇官”“仇富”心理,在这种情境之下,尤其媒体报道中充斥着“富二代”“官二代”等字眼时,往往会迅速点燃社会弱势群体对社会不公平的极度愤怒和不满。自然地人们就会把这种不满和愤怒通过网络宣泄表达出来,相互传递,引起共鸣。一旦这种表达声势浩大,民意基本一致,就会对司法审判产生强大的舆论压力。
(三)媒体议程设置
当今社会人们主要是通过大众媒体了解社会,获取信息的,大众传播媒介是信息环境的主要营造者。美国著名新闻工作者李普曼认为,因为现代环境的巨大化和复杂化,人们只能通过各种“新闻供给机构”去了解外部环境。人们的行为是对新闻机构提示的某种“拟态环境”的反应,而不是对客观环境做出的反应。所谓“拟态环境”并不是现实环境的客观再现,而是传播媒介通过对信息进行选择和加工后向人们展现的环境。日本学者后藤和彦强调了大众传播媒介在其中的作用,并认为:“它主要是通过非人际关系向社会提示的环境”。 大众媒介可以通过设置议程来营造拟态环境。美国政治学家科恩说过:“报纸或许不能直接告诉读者怎样去想,却可以告诉读者想什么”。大众媒体通过大面积的生产、复制和传递信息,短时间内就能将某个案件传遍社会的各个角落,受到其显著性、权威性、公开性和直达性的影响,公众迅速将注意力集中到这个案件上。同时,在网络时代,信息发布的便捷与低门槛也让网民发布的消息,他们关注的热点和焦点成为媒介报道的热点。为了得到受众的关注,取得较好的经济效益,各网络媒体竞相报道这个热点,迎合受众口味,丝毫不考虑自身的社会责任,集中报道事件中煽情及暴力的部分,或者偏听偏信,在报道中加入自己的主观想法,而不是客观地报道事件本身,运用议程设置来激化广大受众的情绪,添油加醋, 顺应舆论,制造狂欢。
(四)公众法律意识淡薄及刻板成见
民众往往按照自己的感性认识发表意见,不重视理性思考。法律意识的淡薄让人们热衷于“人治”,按照自己的想法来审判案件。虽然国家进行了大量的普法教育,可是“知识沟”的存在让普法活动变成了对少数人的普法,大部分人口的法律观念仍然落后,法律知识仍然缺失。另外,对特定事物人们会有简单化、固定化的观念和印象,对某些事物会有自己的刻板成见。人们总是通过这些成见来对某些事情进行价值判断。公众的“刻板成见”成为这些年“媒介审判”事件中不可或缺的因素,例如报道中经常出现的“官二代”“富二代”使当事人变为强权侵犯弱势群体的代表人物,不管事情的真实情况如何,不管他是不是具有主观上的恶意,都让人们义愤填膺。媒体潜移默化的报道和议程设置是大众形成刻板成见的重要因素。对某类事情媒体会有自身固定下来的报道模式,使得公众对这类事情的共识和理解也一成不变,这又进一步让公众舆论与媒介的固定报道模式趋向一致。
四、“网络媒介审判”的危害
(一)妨害司法公正
在网络时代人们有极大的空间发表自己的意见,某一事件很容易迅速形成网络舆论。如2009年杭州富家子弟胡斌飙车案就迅速在网络上传播开来,引起网络的激烈讨论。“富二代”“豪车”这类字眼经常出现在人们的讨论之中。网络媒体中的舆论直接将焦点从“闹市飙车”变成了“贫富对立”,案件的客观报道会受到仇富心理所产生的非理性言论的影响, 有碍司法公正和司法独立。
对一个案件的审理应该是法院、公安等相关部门的工作。 网络媒介可以行使自身舆论监督的权利,但没有权利代替这些部门对当事人进行预先审判,出现干预司法公正等行为。
(二)影响网络媒介生态环境的健康发展
由于网络的匿名性,人们在对某一网络现象进行审判时,往往会毫无顾忌地泄露公布当事人的大量个人隐私。如上文提到的“我爸是李刚”事件,当事人父子遭到了网友多次人肉搜索。“网络媒介审判”现象往往伴随着大量的侵权行为。此外,由于把关人的缺失,海量的网络信息未经证实就迅速传播开来,大量的谣言会让网友对网络信息的真实性心生疑虑,对网络产生不信任感,这会对网络媒介生态环境的健康发展产生不良影响。
五、如何防止“网络媒介审判”
近年来发生了多起刑事案件在网民的激情的参与下发酵为社会热点事件的案例。一个案子的审判必须在立法、司法机关的审理下得出最终结论,而不可因为网民或媒体的介入而成为“媒介审判”,因此,我们必须高度警惕这一现象,确保司法的独立和公正。
(一)加强网民媒介素养教育
如今网络科技的发达,微博,论坛等自媒体的使用,让每个人都有了双重角色:传播者和受传者。作为受传者,广大网民应该保持冷静的头脑,不能全盘接受媒介传递的消息。每一个人都应该承担相应的社会责任,提高自身的法律意识和道德意识。
而另一方面作为传播者,每位网民都可以通过网络随心所欲地发表自己的观点,表达自己的思想和情感。但是在匿名状态下也应该以道德和法律自律,不能随意传播没有事实依据的流言、谣言,发表评论时也应该理性,客观,不能为了泄一时的私愤而口不择言。
(二)当好网络把关人,媒介自律要加强
网络媒体想要获得生存,有进一步的发展离不开赢利, 离不开商业化运作。虽然将市场作为导向,加强自身赢利的能力不应受到指责,可是只单方面地追求经济效益,为了争得受众的注意力而迎合受众是绝不可取的。对于处于舆论的风口浪尖,备受大众关注的案件,媒体要保持头脑清醒,坚持态度客观,正确引导网络舆论。此外,网络媒体还要当好“把关人”,确保为受众提供的信息是真实、客观和公正的。此外, 网络媒体应该设置议程,对错误的言论进行舆论引导,积极发挥意见领袖的作用,引导网民进行理性、客观的思考。同时,正确行使对司法机关进行舆论监督的权利,维护司法的公正。
(三)加强政府监管力度
防范“媒介审判”,维护司法独立离不开政府的监管。首先,政府应该健全相关的网络法律法规,从而真正做到有法可依。其次,政府要保证网民的知情权,增加信息的公开透明度。再次,政府应扶持一些重点新闻网站,形成一批在网民中信任度高的网络媒体品牌。
(四)加强网络舆论和司法的良性互动
如今人们越来越多地通过网络获取自己想知道的新闻消息,网络的特性使得封锁消息几乎变得不可能了。司法机关对网络舆论反应迟缓或者信息不公开,不透明时常会使事态变得更加严峻,进一步刺激网民的不满情绪,从而失去舆论的主导权,处在被动的地位。因此司法在舆情事件发生后, 应该尽快主动地发布消息,告知受众事实真相,缓解矛盾。同时审判的过程和结果以网络直播形式告知网民,确保民众的知情权和对案件审理的监督权。
六、结语
网络技术的发展为公众提供了表达意见的平台,让普通人在面对热点事件时能够表达自己的观点。此外,社会信息的透明度得到提升和意见表达变得多元化,话语权不再仅仅只是少数人的权利。然而由于我国处在社会转型期,各种矛盾凸显,网民素质参差不齐,媒介把关人角色弱化,在热点网络舆情事件发生时,网络“媒介审判”逐渐妨碍了司法独立和司法公正。如今,要防范此类事件的发生,离不开网民、政府、司法机关和媒体的共同努力。只有这样网络环境才能健康、积极地发展,才能真正防止网络“媒介审判”的出现。
参考文献
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研究方向：民商法、民事诉讼法、民事检察制度。
科研成果：在《法律科学》、《现代法学》、《比较法研究》等核心期刊发表论文二十余篇，主研省部级课题多项。
从民事检察权的性质上看，通过检察建议的方式对审判人员的违法行为进行监督，更为符合民事检察权的功能定位。但作为一项新制度，如何开展对审判人员违法行为的监督，监督的重点是什么，监督中应注意哪些问题等，则是制度运作必须考虑的。同时，针对该制度在实践中面临的困境，也有必要从运作机制及制度完善的角度加以探讨。
一、制度背景
2012年《民事诉讼法》的修改，很重要的一点便是民事检察权的完善，其中第208条第3款增加了对审判程序中审判人员违法行为的监督。首先涉及到的一个问题便是，在已有抗诉这一监督方式的前提下，增加对审判人员违法行为监督的必要性何在？这便涉及到这一制度的出台背景。
（一）社会对公平司法、规范司法的渴求
从大的社会背景来看，之所以要增加对审判人员违法行为的监督这一制度，是基于社会大众对公平司法、规范司法的渴求。在现有权力体系中，通过检察权来实现对审判权的监督和制约即符合检察机关作为法律监督机关的宪法定位，又有着长期的司法实践。因而通过完善民事检察制度来回应社会对公平司法、规范司法的渴求便成为一种可行的制度选择。2012年《民事诉讼法》的修改对此作出了回应，表现为：扩大了监督范围，增加了监督方式，强化了监督手段。其中通过检察建议的方式对审判人员违法行为的监督便是其中重要内容之一。
（二）抗诉的有限性
如果将视角转移到民事检察制度内部，我们需要讨论的问题是：在既有的抗诉制度下，增加对审判人员违法行为监督的必要性。个人认为，之所以要增加对审判人员违法行为的监督，是基于抗诉的有限性，这一有限性首先表现为抗诉范围的有限性，并因此决定了抗诉功能的有限性，进而影响了民事检察权功能的发挥。而通过检察建议的方式对审判人员的违法行为进行监督，正是弥补抗诉功能有限性、完善民事检察权的必要。
1.抗诉范围的有限性。抗诉是针对裁判结果的监督，其监督对象限定为生效判决、裁定以及损害国家利益、社会公共利益的调解书。但在民事审判活动中，除了裁判结果确有错误之外，更多的表现为审判程序中审判人员的违法行为。而且，根据相关实证研究，引发当事人不服判进而申诉、上访的很重要的因素即在于审判人员的程序违法。正是因为审判人员在审判程序中的违法行为，使得当事人对裁判结果产生不信任，进而助推了司法公信力的下降。
2.抗诉范围呈收缩趋势。除了上述抗诉范围本身的有限性之外，更应引起我们注意的是抗诉范围呈现收缩趋势。我们来对1991年、2007年及2012年的《民事诉讼法》规定的抗诉事由做一比较，即能很容易发现这一趋势。
1991年《民事诉讼法》规定的抗诉事由包括：（1）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（2）原判决、裁定适用法律确有错误的；（3）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（4）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。当事人的申请再审事由除了上述4项抗诉事由之外，还包括“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”这一情形。之所以有此差别，是因为当事人申请再审与检察机关抗诉二者的功能定位不同，前者是为当事人合法权益提供救济，后者则是为了监督审判权、纠正裁判错误。为救济当事人，将“新证据”作为当事人申请再审事由之首具有当然的正当性，在证据随时提出主义下尤其如此。而“新证据”情形下，并不存在原审裁判行为违法——法官只能依据当时的证据做出裁判。
在2007年《民事诉讼法》修改中，为解决当事人“申请再审难”问题，将申请再审事由具体化为14种情形。申请再审事由的具体化与明确化限制了法院的自由裁量权，对于保障当事人的再审权利具有积极意义。但2007年民事诉讼法在将当事人申请再审事由具体化、明确化的同时，也将抗诉事由与申请再审事由做了同一化处理。根据法律规定，只要检察机关提起抗诉，法院必须再审，因而对于检察机关而言并不存在“抗诉难”的问题。我们知道，越是抽象的概念，其内涵和外延越大，而越是具体、明确的概念，其内涵和外延越小。因而，抗诉事由的具体化和明确化恰恰缩小了抗诉的范围。
在2012年《民事诉讼法》的修改中，抗诉的范围进一步限缩，表现为“违反法律规定，管辖错误的”、以及“对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形”均被剔除出抗诉事由。
3.抗诉案件数量逐年下降。如果说上述分析尚属于基于立法规定的推理的话，下面的数据则可以清晰的说明抗诉这一监督方式的有限性。
二、监督对象
根据《民事诉讼法》第208条第3款，该制度监督的对象为审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为。据此可以将监督对象分解为监督对象之审判人员和监督对象之违法行为两部分。
（一）监督对象之审判人员
《民事诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）第98条将作为监督对象的审判人员解释为：法官、人民陪审员、书记员。将法官包含其中容易理解，而人民陪审员尽管不是法官，但其在审判过程中与法官一样在行使审判权，成为监督的对象实属必然。存有疑问的是聘任制书记员是否属于监督的对象。对此，我们可以参照最高人民法院2003年10月20日颁布的《人民法院书记员管理办法（试行）》中的相关规定。其中第5条第1款规定：“本办法下发后人民法院新招收的书记员，实行聘任制和合同管理。”这说明自2003年以后新招录的书记员均为聘任制。同时，第5条第2款规定：“书记员的聘任制和合同管理，是指人民法院与受聘人依照法律与本办法订立聘任合同，在合同有效期内，人民法院与受聘人双方履行合同规定，聘任合同解除或者终止后，双方即解除聘任关系，受聘人不再具有国家工作人员身份，不再履行书记员职责。”据此我们可以看出，在聘任期间，书记员具有国家工作人员身份。由此，对于聘任制书记员，对其违法行为进行监督也不存在任何障碍。
（二）监督对象之违法行为
《监督规则》第99条列举了13项属于监督对象的违法行为，我们结合民事审判实践中违法行为的多发环节，有重点地加以讲解。
1.判决、裁定确有错误，但不适用再审程序纠正的。对于哪些情况属于“判决、裁定确有错误，但不适用再审程序纠正的”，立足民事检察权功能定位，结合民事审判实践，我认为包括以下几种情况：（1）根据判决裁定的性质不能再审的。首先，解除婚姻关系的判决、裁定，基于身份关系的不可逆性，该类判决、裁定不可以再审，但财产分割部分除外。其次，适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序的判决、裁定，不可以再审。在民事诉讼法理上，上述程序被认为属于非讼程序，不具有诉的内容，因而不可以再审。最后，除不予受理、驳回起诉的裁定外，其他裁定不可再审。（2）当事人服判，且不涉及国家利益、社会公共利益的。民事纠纷主要涉及的是当事人之间的私益纠纷，当事人对其利益关系具有处分权。即便生效判决、裁定对于当事人权利义务关系的分配存在错误，在不损害国家利益、社会公共利益的情况下，只要当事人服从判决，便应视为当事人对其权利的自由处分，检察机关应当尊重当事人的选择，而没有提起抗诉的必要。因为抗诉的启动必然引发再审，将双方当事人重新拉入诉讼中，并可能引发当事人实体权利义务关系的变化。但对于其中法官的违法行为，可以通过检察建议的方式进行监督。如此，即对审判权进行了有效监督，又维护了当事人的处分权。（3）再审不会改变当事人实体利益分配的。最高人民法院《诉讼时效解释》第3条规定，当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。假设在某案中，经法官对诉讼时效的释明，债务人提出了时效抗辩，法院判决债权人败诉。此时即便检察机关抗诉，可以预料，再审中债务人仍会提出时效抗辩，再审不会改变当事人实体利益的分配，只能给当事人带来讼累。
2.调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的。2012年《民事诉讼法》修改将损害国家利益、社会公共利益的调解纳入了抗诉的范围，而对于违反自愿原则或者内容违法的调解，则由《监督规则》规定，纳入了对法官违法行为监督的范畴。
对调解进行监督的必要性有二：一是相当比例的民事案件通过调解方式结案。长期以来，民事案件的调解结案率达到50%以上，个别时期有的法院甚至达到80%以上。二是调解案件中强迫调解、违法调解的情况较为多见。法官之所以要强迫调解、违法调解，原因在于法官在调解中的自身利益，表现为：（1）规避风险。长期以来，调解不属于法院错案追究的范围，在2012年《民事诉讼法》修改前，检察机关亦无权对调解案件进行监督。这就使得调解结案成为法官规避风险的避风港。（2）考核指标。调解一直是民事司法的重要法律政策。为这一政策的贯彻落实，法院在制定考核指标时，对调解比例颇为重视，这也成为法官晋职晋级、奖励的重要参考。（3）时间成本。有人比较了调解结案与判决结案在时间成本上的差别：调解要3小时，当场出调解书；判决则要开庭3小时，写判决书3小时，外加校对1小时。此外，庭长还要审核2小时，书记员校对1小时。如果涉及上诉，送达上诉状和移送案卷还需要2小时。在案多人少矛盾凸显的今天，时间成本也成为法官选择结案方式的重要参考。法官的自身利益诱发了强制调解，并因此使调解走向制度反面，丧失“自愿性”。而且，在事实不清的情况下进行调解，为虚假诉讼提供了可能。
对调解的监督需要注意，从主观方面证明强制调解无论是对于当事人还是检察机关都不具有可操作性，应重点从客观方面推定调解违反自愿原则。如：申诉人未出庭调解、调解书由未获得申诉人委托的同案当事人代签的情形。
3.符合法律规定的起诉和受理条件，应当立案而不立案的。在民事诉讼中，当事人存在三难，其中之一便是“立案难”，即基于法律规定法院应当立案而不立案。正是由于存在“立案难”，检察机关才有对立案进行监督的必要。但在立案监督中，要注意区分不同的情形，有所为有所不为。法院应立案而不立案可以分为以下几种情况：一是制度性应立案而不立案。所谓立案是指将什么样的纠纷纳入法院解决的范围中去。从根本上讲，立案的范围受制于法院的解决纠纷的能力，而法院解决纠纷的能力又与法院在一个国家权力体系中的地位密切相关。我国尚处于大政府小司法的状态，很多纠纷尽管依照法律规定属于法院解决的范围，但实际上法院没有能力予以解决。在此情况下，法院多选择不予立案。这类案件包括政治性敏感性案件以及群体性案件。二是自我便利型应立案而不立案。法院为了自我便利的考虑，多在法律之外设定立案条件，如要求当事人提供特定规格的起诉状，提供对方当事人的组织机构代码甚至营业执照复印件等。三是腐败性或违法性应立案而不立案。[1]个人认为检察机关在监督中应有所为有所不为，后两种情形应成为监督的重点。
4.违反法律规定送达的。送达是法院在诉讼中的一大难题，也由此诱发了法院在送达方面的违法行为。法院在送达方面的违法行为多表现为违法适用公告送达。具体而言，公告送达是通过在法院公告栏张贴公告、被送达人住所地张贴公告或者在媒体上发布公告的方式进行，其送达效果并不理想，属于不得已而为之的一种方式。因此，法律对公告送达规定了严格的适用条件，只有在被送达人下落不明，通过其他送达方式均无法送达的情况下，才能适用公告送达。但在实践中，很多公告送达并未严格遵守法律规定的适用条件，进而因当事人未能收到法律文书而使其权利受损。对此，应区分情况选择监督方式：对于因违法送达而致当事人辩论权被剥夺的，应根据《民事诉讼法》第200条第9项之规定，提起抗诉或再审检察建议。其他的违法送达，则属于对审判人员违法行为的监督范畴，通过检察建议的方式进行监督。
三、监督程序
（一）案件来源
对于抗诉而言，检察院依职权发现的案件限于涉及国家利益、社会公共利益的案件，也就是说，仅涉及个人私益的案件，即便确有错误，检察机关亦不得依职权予以监督，这是当事人处分权的必然要求。我们现在的问题是，在依职权发现审判人员违法行为时，是否也有此限制？答案是否定的。原因在于，抗诉案件之所以要限制检察院的依职权，是因为抗诉会对当事人的私益产生影响，是否对案件进行审查并提出抗诉，必须尊重当事人的选择，只有国家利益和社会公共利益才能构成例外。与抗诉不同，对审判人员违法行为的监督是单纯的对审判行为的监督，而与当事人的私益无关，无需考虑当事人的态度。因此，只要发现审判人员的违法行为，均可进行监督。
（二）前置程序
民事诉讼是当事人诉权与法院审判权交互作用的场域，面对审判人员的违法行为，法律赋予当事人自我救济的权利，规定了自我救济的途径。对此，应首先由当事人进行自我救济，只有当穷尽自我救济的途径后，才能申请检察机关进行监督。基于此，《监督规则》第33条规定了检察监督的前置程序。
之所以将当事人的自我救济作为检察监督的前置程序，还有技术层面的考虑，即检察监督的事后性导致监督的非及时性。监督的事后性在防止对司法裁量权不当干预的同时，也必然导致监督的非及时性。再加上检察机关内部立案、审查、讨论、报批等一系列办案流程，检察监督在实践中具有明显的滞后性。而当事人作为诉讼参与人，对于自身权利是否受到侵害、何时受到侵害最为清楚，可以在第一时间通过提出异议、申请复议或者提起上诉进行自我救济，同时完成对审判行为的制约。如果私权利被内置在法定程序之中（比如未经双方当事人同意不得调解、法官裁判权以当事人的诉讼请求为限），那么这种私权对于公权的制约才是最直接、最有效、最符合当事人利益的制约；当公权力违法行使或滥用权力，当事人借助于其他公权机关（上级法院或检察院）的监督来保障其救济权利的实现，是第二位的、后置的。
四、制度评价与完善
（一）制度特点与意义
1.监督对象具有广泛性，标志着对民事审判活动全面监督格局的形成。我们在与检察官座谈中发现，大家习惯于将审判人员违法行为等同于贪污、受贿、徇私舞弊等行为。但实际上，对审判人员违法行为的监督，其监督对象非常广泛，审判人员在审判程序中的所有职务行为，都可能成为监督的对象。在抗诉对裁判结果监督的基础上，对审判人员违法行为的监督标志着对民事审判活动全面监督格局的形成。
2.实现了同级监督，突破“倒三角”困境。由于抗诉“上抗下”的工作机制，导致案件大量集中于省级院及最高人民检察院，分州市院尤其是基层院无案可办。而对审判人员违法行为的监督采用同级监督的方式，破解了“倒三角”的工作困境。
3.非引发诉讼的监督方式，与民事检察权的定位最为契合。这是与抗诉制度最大的区别，也是制度优越性的基础。检察建议不引发再审，因而既不会影响判决既判力，也不会危及当事人处分权，长期以来对抗诉制度的责难在该制度将不复存在。
（二）制度完善
尽管检察建议的监督方式具有诸多优势，但实践中的实施效果并不理想，表现为法院对检察建议的回复率不高、认为建议合理但回复不予接受、不接受且不予说明理由或者说明理由不充分等。人们将这种现象的原因归结为检察建议缺乏刚性效力。而实际上，检察权是一种程序性权力，抗诉与检察建议均表现为启动某种程序，至于再审后是否改判以及是否接受检察建议等这些终局性决定仍由法院作出。
之所以产生检察建议不如抗诉有“力度”这样的认识，是因为二者所引发的程序的完备性不同。抗诉引发的再审是一个完备的诉讼程序，而对检察建议引发的程序却缺乏相关法律规定。因而，强化检察建议的效力必须从完善法院对于检察建议的回复程序入手，才能使法律监督从空泛走向具体。[2]
注释：
[1]参见杨会新：《从诉之效力位阶看民事案件受理制度》，载《比较法研究》2016年第3期。
