治理交通拥堵的提案
摘要：全国政协十一届四次会议提案第0302号
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_ 案 由:关于缓解我国大城市交通拥堵的提案 审查意见：建议国务院交由建设部,交通运输部办理 提 案 人：九三学社中央 主 题 词：城市,交通,管理 提案形式：党派提案 内 容：
诺贝尔奖得主加里·贝克尔曾做过一个测算，全球每年因交通拥堵造成的损失大约相当于全球GDP的2.5％。交通拥堵已成为严重磨损社会运行效率的“顽症”，给社会经济运行造成了极大的资源浪费。
交通拥堵的定义是：车辆在无信号灯控制的交叉路口外车行道上受阻且排队长度超过250m，或车辆在有信号灯控制的交叉路口，三次绿灯显示未通过路口的状态，定义为拥堵路口；拥堵路段则定义为车辆在车行道上受阻且排队长度超过lkm的状态。交通拥堵是目前世界各国各大中城市普遍存在的一个现象。城市交通拥堵问题越来越成为各大城市关注的焦点。
一、大城市交通拥堵的主要原因
1.交通供需间的矛盾
交通需求增长速度大于交通供给增长速度而产生的交通供需不平衡，是导致我国大城市交通拥堵的重要原因。城市交通需求增长主要表现在人们的出行频率增高、距离延伸、范围扩大、机动车保有量快速增长等方面，交通供给增长表现在新增轨道交通、新（扩）建城市道路桥梁、地面公交扩容等。由于道路增长速度远低于人们的交通需求，且城市道路的可建设面积一般约为城区总面积的20%—25%左右，任何一个城市可供修建的道路面积都是有极限的，因此在这种供需不平衡日益加剧的背景下，交通拥堵问题会越来越严重。
2．城区建设规划方面的问题
我国大城市城区开发强度过高、规划不当，导致与路网容量不匹配的交通需求。一定区域内的交通需求量是由单位面积土地开发强度（容积率）决定的，土地开发强度越大，单位面积产生的交通需求也就越大，交通需求过大最终会导致周边路网无法承载而产生交通拥堵。例如，中心城区规划建设过多的大型商场、写字楼、宾馆饭店等高层建筑，很容易导致城市中心和主干道成为最大的交通发生源和交通吸引源，从而造成交通拥堵。
3．城市交通管理方面的问题
城市交通建设与交通管理是一个系统工程，规划建设不好，或建好之后管理不好，都容易造成交通拥堵。我国大城市传统上较重视主干道的建设，但对小路、辅路重视不够。比如主干道路很宽，但辅道低密度、小路太少，交通组织和交通分流不科学。如许多小区、楼房四周一般仅有一面邻道；一些小区明明有三、四个出入通道可供车辆出入却仅开放一个通道；道路网中存在大量的断头路等等。有关部门公共行政管理能力偏弱在一定程度上加重了拥堵程度，比如，城市道路反复开挖，城市路口间距设置不科学，路旁停车场，禁左禁右、红绿灯规划设计不科学，交通设施的配置不足等等。
二、缓解大城市交通拥堵的对策建议
1．增加城市道路的特别供给
增加城市道路供给并非单纯地多修路，而是要完善城市交通建设的总体规划，完善路网建设，提高交通组织和交通管理的科学化水平，即为“特别供给”。建议：系统、有计划地对城市中心区楼房和道路实施一揽子“加密计划”，增加小路和辅助道路的开发密度，打通城市的毛细血管；通过地方立法，要求所有的小区在上、下班高峰时段必须开放所有进出车辆通道；科学设置禁左禁右以及单向行驶。
2．限制车辆的使用量
一是私车方面。道路等公共设施是公共资源的一部分，路权是全体市民的路权，从社会公平的角度来讲，市民完全有权拥有小汽车，但对于紧缺的公共资源—市区道路，向占用者收取一定费用是合理的。建议借鉴发达国家城市交通需求管理解决交通堵塞的做法，即限制小汽车的使用量而非拥有量，划定一定区域收取交通拥堵费。比如，运用电子道路收费系统（ERP），在城市主轴、交通动脉、快速路上设置ERP自动扣费而无需停车或减速，并通过不同的收费标准来引导车辆流量。但特别需要强调的是，实行拥堵收费必须同时具有以下三项重要前提：一为现代自动化信息系统的运用，二为公共交通的价廉、高效、便捷，三为整个实施操作过程中的开放、公开、透明，以取得大多数公众的信任和支持。二是公务车方面。建议按建设现代服务政府、廉政政府的要求，尽快公布各大城市公务车数量、公务车使用情况（如里程数、油耗开支、保养费用等）信息，紧密结合公务车改革，加强社会和舆论监督，制定公务车使用等奖惩机制，挖掘压缩公务车数量潜力，大幅度降低公务车的使用频率。
3．重新思考公共交通
一是树立公共交通适用于所有人的出行方式的观念，彻底扭转公共交通只适合低收入人群的狭隘观念。以此理念发展公共交通。建议大力实现公共交通舒适、高效的出行；发展多元化的公共交通，形成由城市地下轨道交通、快速公交、公共汽车等多种公交方式组成的立体公交系统，满足不同人群、不同目的、不同层次的多样化出行需求。二是实施“大公交优先”，而不是“公共汽车优先”。确保各种公共交通运输工具的优先。建议大力发展最具效率的地铁交通，发挥其在公共交通中的核心作用，有计划地增加城市中心区的地铁密度，完善地铁中心枢纽和配套服务功能，结合产业布局和人口流向原则使地铁在城区内四通八达；坚持实行低廉票价，大力吸引市民乘坐，减少地面交通数量和流量。三是控制城市人口容量。不是简单的限制户籍进入，而是要通过先进的城市规划、建设，达到人口与交通相匹配的目的。建议：抓紧修建中心城区与卫星城之间便捷的轨道交通连接，使人口疏散到卫星城中去，避免城市建设“摊大饼”形成交通拥堵；合理规划产业区域与居住区域，避免产生上下班高峰。
4．大力提高公共交通的管理水平
一是转变观念。在治理交通拥堵方面，应当算大帐，善于运用经济杠杆从正反两方面鼓励公共交通和抑制私家车上路，建立低廉、方便、快捷、高效的公共交通系统，增强公共交通对市民的吸引力。二是努力缩小乘客候车时间。在科学测定乘客候车时间，测定各站点同路车辆10钟以上的时间间隔及其发生的频率，而不是用平均数说明问题，改善市民对“乘车难”感知，减小市民对出租车、私家车的使用冲动。三是进一步优化公交线路设计。科学规划各路公交运行线路、线路长短、换乘情况、车辆投放数量及其覆盖人口。四是做好换乘设计、站点规划和乘车付费手段管理。建议：以最大限度方便市民、节约资源为原则，全面推进刷卡换乘，做好公交线路与未来的地铁、高铁线路和站点的接口规划与设计，包括地铁、公交间的刷卡换乘等。五是科学设计公交站台。有条件的路段可以适当延伸站台的长度，减少同时停靠多辆公交车时后来车等候时间。六是进一步优化运行时间。公交车的运行时间应适当有所延长，公交车收车太早，不利于广大市民出行。
5．规范占道停车
这里指的占道行为是指经过了交通管理部门批准的占道且有专人执行收取停车费。当前，在一律取消占道停放不现实的情况下，建议取消容易造成长时间拥堵路段上的占道停车，同时在设计上进行改进，以利交通顺畅。例如在街道的出口方向及其附近，右侧不允许停放车辆。
6．政府率先垂范
治理交通拥堵，不仅需要先进的交通规划设计理念、先进的交通管理技术，同时更需要的是政府与市民的良性互动。我国国情决定互动的主动权在政府一方，建议政府率先垂范，切实采取各种手段，以表现出政府的最大诚意。
一、城市的交通拥堵治理理论
城市交通拥堵问题的理论研究和实践探究有较多的治理模式和理论,较为系统的两大理论分别是城市交通的可持续发展理论和以新城市主义、城市空间多中心发展为核心的城市规划理论。城市交通的可持续发展从社会层面要满足市民出行的可达性与公平性;经济上要考虑交通运行的效率、资源节约、成本控制,减少交通环境污染。多中心城市空间理论认为,随着城市规模的增大,将出现多中心的发展趋势;多中心化的城市空间能减少市民的长距离出行频率,平衡就业与人口居住,分散交通瓶颈,减缓交通拥堵压力。
新城市主义主张采用紧凑型的混合用地模式,这种模式更依赖公共交通,以利于节约城市的土地资源。土地的高密度使用即在社区内提供商业等公共设施,减少出行;便捷的公共交通和慢行交通设施便于选择公交、自行车或步行,减少交通拥堵。
二、城市交通拥堵的治理策略
发展城市交通是为了方便人们的出行,提供多样化的可达性。而交通拥堵延长了市民出行时间,与城市交通发展目的相背离。每个城市都应该重视交通拥堵的解决,结合城市不同的发展状况,探索合理的治理对策。
1.整合行政部门,破除政策障碍
目前,我国城市交通主要由交通部门负责管理,可通过将城市交通目标的实现与城市土地利用、交通管理的规划和税收政策相关联,打破行政管辖界限,实行地域和组织的统一,实现交通圈整体的规划。当城市有意促进城市交通的可持续发展时,可由交通管理部门设立专门机构研究本市的交通发展问题,并预测未来发展趋势,找出症结,并联系实际制定出可行的改进方案。随后提请相关部门讨论决定,形成一套综合性的交通改善措施,通过审批后公开颁布,并要求各相关方坚决落实。
2.制定城市交通发展的整体战略
交通拥堵不少源于土地利用与空间布局的不合理,以及激励购买小汽车政策这两方面。因此,解决城市拥堵需要联系整体规划与经济政策。同时,拥堵治理要放在城市交通发展整体框架下来解决。我国城市交通规划的制定,要从长远考虑,注重城市交通与城市总体规划的互动,促进城市更健康有序的发展。
3.组合多种策略,采取综合对策
实现城市交通目标有多种策略,我国城市交通应注重以下3种核心策略组合。
(1)控制机动车辆的保有与使用,提高小汽车的使用成本与使用门槛。可提高小汽车使用与购买的征税;可限制城市机动车的使用与注册;适时实行道路拥堵收费。
(2)改善城市公共交通服务,倡导鼓励市民公交出行。
一、加大城市道路基础设施投入，发展立体交通
城市中的道路要预先设计，做好规划，在新建道路之前要规划设计好路面下的各种管线设施，免得建路后挖沟下电缆、铺管道等工程造成交通堵塞。随着城市汽车保有量的迅猛增加，加大交通道路基础设施投入，发展立体交通，已经势在必行。建议在城市道路新建或维修之前，做好科学规划，为十年二十年甚至五十年后的交通情况做预先准备，加大基础设施的投入。通过对长春市交通状况的实地调查走访，我建议在长春市的工农广场、人民广场、新民广场、宽平大桥等地建设大型立交桥或辅助桥和隧道，打通这些交通结点。
二、 加快推行主要街路“公交優先”制度
要大力发展公交，体现“公交优先”理念。“公交优先”就是百姓优先，让百姓尽量多选择乘坐公交车出行，倡导市民的低碳生活。全市主要街路如人民大街、自由大路、亚泰大街、解放大路、西安大路、东风大街等地段，要开设公交车专用车道，制定规章制度，其他车辆驶入公交专用车道要施以重罚，保障公交车运行畅通。
三、统一规划城市道路地下管网线路
全市中心城区地下排水管线为1404.45公里。其中，使用年限超过50年的管线有370公里，接近三分之一，而这三分之一基本都在长春市的中心城区。据统计，长春市到目前为止已建设的各类地下管线总长度达到7000公里以上。近年来，管线工程建设出现了一些不良现象，特别是地下管线工程，如各种光缆、电缆、自来水管道等被施工挖断损毁情况不断，“马路拉链”现象屡禁不止。一些单位不按规矩办事，擅自私接乱建，加之管线工程建设历史时间长、管理部门多、建设情况复杂等，造成管线数量不清、管理混乱、地下空间资源紧张、各种管线相互间压占现象严重、自然老化严重等问题层出不穷。
今后在新建道路之前对所需地下各种管道、电缆等设施，应一并规划设计在内，免得建路后挖沟下管道、下电缆造成交通堵塞。
四、组建城市道路通畅市民监督团
马路市场、小型修配厂、刷车厂、烧烤店等越来越多的经营体向原本不宽的马路进犯，严重影响交通，政府三令五申禁止，但仍得不到彻底解决。问题出在哪里？我认为是主管部门不作为，甚至睁只眼闭只眼，任由侵占马路的现象不断发生。作为工作在公交一线的人大代表，我感受到长春经济迅猛的发展势头，同时每天也为道路两侧的交通隐患头疼不已。
尤其是自发形成的马路市场，一到集会日时常因为车辆乱停乱放，行人走走停停，造成交通堵塞甚至瘫痪。在卫星路和仙台大街交汇处附近，就有这样一个自发形成的马路市场，每天早晨车辆行至此处肯定堵车；还有湖光路东光商贸城，一个早市离马路只有一米远，每天早市都堵车。
随着城市交通形势越来越严峻，政府相关部门应重视清理整顿城市道路周边乱占道问题，严格执法，不能徇私舞弊，保证马路畅通无阻。这里，我建议成立城市道路通畅市民监督团，由参与城市交通的市民百姓担任城市道路通畅监督员，并建立直通市政府的监督反馈渠道，发现问题可直接向市领导反映，形成全民保护城市交通道路畅通的良好氛围。
作者：陈明鸣
随着我市道路交通建设的快速发展，全市宏观道路交通建设发生了巨大的变化。高速公路实现了“零”的突破，西汉、西康高速公路相继开通，十天西段和安川高速公路将于年底贯通；在新农村建设中，新修通村公路已达万余公里，这对全市的经济发展和人民群众出行创造了良好的大交通环境。但是，与宏观道路交通环境的巨大变化相比，安康城市的微观道路交通建设明显滞后，加之外来车辆大量涌入，本地机动车保有量不断增多，使安康城市有限的道路显得更加拥挤不堪，市区的主要干道和主要路口经常出现拥堵，“堵点”、“乱点”、“难点”问题突出，群众和外地游客对安康市区行路难、行车难、停车难的问题反映强烈。就如何解决这“三难”问题，笔者进行了实地调研。
一、影响安康城市道路交通拥堵的主要因素
交通拥堵是城市道路交通管理中一个共性的问题，安康市区尤为突出，主要存在以下三个突出矛盾和问题：
1、城市道路存在“三多三少”的矛盾，通行能力差，造成行路难。一是主干道少，小街小巷多。作为安康中心城市的汉滨区，城区现有建成区面积近30平方公里，常住、暂住人口20余万人，市区党政机关、商业网点及居民大都集中居住江南，但是贯通城市东西的主干道只有江南巴山路和江北大道以及贯通南北的大桥路，其他的多为达不到标准街道和巷道。二是大什字少，小什字多，且小什字与主干道形成的交叉路口多，影响主干道的通行能力。如：与贯通南北的主干道大桥路交叉的有内环路、西大街、培新街、兴安路、巴山路等多条巷道交叉。三是断头路多，循环路少，小街小巷的短途与主干道交叉，主干道没有形成大的循环；小街、小巷的人流、车流都集中涌入主干道，造成主干道经常拥堵不堪。
2、城市车辆“三混”问题突出，严重干扰了城市的交通秩序，造成行车难。一是大车与小车混行。如：在城市的三横四纵的主干道经常有大型货车、大型运送建筑材料车与小车混行，造成交通堵塞。二是客运车与货运车混行。三是机动车与自行车、电动车、人力、牲畜力车等非机动车辆混行。由于城市的主干道路面窄，没有单独设置非机动车道，有些地方虽设置了非机动车道，但作为机动车停车泊位被占用，车占人道，人占车道，人挤车，车挤车，人与车争道，小车与大车争道，市民缺乏文明交通意识和安全意识，随意横穿马路，遇红绿灯或会车时，抢道强行，互不相让，使本来就拥挤不堪的街道和路口更加混乱，人为造成“堵点”，特别是上下班时间及学校上学放学人流车流高峰时段，尤为突出。
3、城市交通设施“三有三无”问题突出，造成停车难。一是有路口却无红绿灯，有人行斑马线却无人行横道红绿灯。有的即使设置了也不亮，形同虚设。如：安火路与南环干道、安康大道交叉路口无红绿灯，香溪大道与南环干道交叉路口(包括香溪隧道两头)、安康大道与黄沟路交叉路口、文昌路与巴山路交叉路口均无红绿灯。汉江大桥南北两头、影剧院、雷神殿什字有人行横道，但无行人红绿灯或有灯无亮。二是有什字路口，四周无护栏。如：西大街与大桥路、金州路交叉路口、解放路与巴山路交叉路口均没有护栏。行人不能自觉遵守交通法规，横穿马路，使本身人流、车流量很大的道路更加拥挤不堪。三是有车无位，停车难问题突出。临街的酒店、商场、集贸市场多数由于没有设置地下停车场或停车泊位，占用了非机动车道，降低了道路通行能力。
二、治理城市道路交通拥堵问题的对策
针对影响城市道路交通拥堵的三个主要因素，下功夫解决人民群众反映的堵点、乱点、难点问题，必须采取城区道路交通综合大整治的办法加以解决，即开展“四个大整治”、“一个大宣传”。在市委、市政府的统一领导下，以科学发展观为指导，以双创工作为载体，由政府领导，各部门相互配合，齐抓共管，坚持规划、建设、管理全面协调发展的原则，把近期目标与远期目标相结合，宏观管理与微观管理相结合，专项整治与综合整治相结合，运用法律的、行政的和经济的手段治理交通拥堵和秩序混乱问题，使市区交通拥堵和混乱问题有明显的缓解和改观。
（一）集中开展交通违法行为大整治
1、要把主干道、主要十字路口、堵点、乱点作为重点整治路段；把上下班高峰时段作为重点整治时段；要把影响城市交通安全和秩序的酒后驾驶、使用假牌、套牌、遮挡号牌、超员超速等严重交通违法行为作为整治的重点，集中警力，集中时间，加大执法力度，对发现的严重违法行为要严管重罚，要充分运用警告、罚款、记分、拘留、吊扣、吊销机动车驾驶证等一系列法律手段，公开集中处理一批多次严重交通违法且屡教不改人员，对因交通违法行为导致严重交通事故，造成严重社会影响的驾驶人要公开宣布终身禁驾，拘留一批严重交通违法人员，严格依法吊销一批交通违法驾驶人员驾驶证，形成对严重交通违法行为的高压态势，使主要路段严重交通违法行为明显减少。
2、对多次交通违法记录的公务车、客运车和出租车等三类车实行抄告制。抄告其所在单位、运输企业、交通运管和安监部门，责令整改。严重者，停业整顿或取消其营运资格，造成严重后果的，还要追究单位领导和企业法人的责任。
3、对有严重交通违法行为在处罚的同时，实行教育培训制。经过道路交通安全法学习培训，考试合格后方可上路行驶。同时，建议机关、企事业单位、社会团体都要建立单位驾驶人集中学习制度，加强公务车辆驾驶人安全教育，教育驾驶员提高交通安全意识和文明交通意识。
（二）集中开展交通秩序大整治
1、集中整治影响城市秩序的一般交通违法行为。要把城市的主干道、主要十字路口的违规鸣笛、随意变更车道、抢道强行，乱停乱放、随意掉头、停车拦客、行人、非机动车违规进入机动车道行驶、闯红灯、驾乘摩托车不戴安全头盔等一般交通违法行为加大查纠力度。采取教育和处罚相结合的方法，教育为主，记分、罚款为辅，通过整治，使一般交通违法行为明显减少。
2、要结合安康城区道路的现状，采取疏导的方式，缓解主干道拥堵现象。尽快提出对进入城区大型的货运车辆和施工车辆实行绕行限行方案。对外县进入城区的客运班车和短途客车的停靠站点，由城区中心向城区周边分散，通过对部分车辆行车路线的调整限时通行，以缓解主要干道的拥堵。
3、根据各条路段高峰、平峰时段的特点，要调整和科学设置横向纵向交叉的什字路口红绿灯分向分流控制时间，主要路口的红绿灯应改进为交警手控式，力争做到红绿灯与交警指挥相一致，最大限度地提高什子路口车辆的通行率。
4、对城区纵向横向的小街小巷，制定科学的禁左单行方案，减少本来路面就很窄的小街小巷因车辆双向通行造成拥堵，提高小巷道与主干道的循环能力。
5、加强对城区主要道路行人、非机动车与机动车抢道的通行秩序管理，在主干道等主要路段、上下班、节假日等行人、车辆高峰时段、在主要什字路口聘请增设交通安全协管员和“小黄帽”义务协管员，配合交警，加强对什字路口的人行横道的管理，减少行人与机动车抢道、非机动车与机动车抢道的问题，确保什字路口正常的行车秩序。
6、要配合城建部门，加大对马路市场、摆摊设点、店外经营等影响交通行为的治理，整治违法占道、违法开挖、违法搭建、违法堆物等行为，取缔马路市场等交通顽症，还路于车、还道于人，清除所有道路障碍，提高道路通行能力。
（三）集中开展交通设施大整治
1、按照省建设厅、公安厅联合下发的关于加强城市道路交通设施建设的文件要求，由双创办牵头，交警部门配合城建、交通部门，摸清城区道路交通设施应建未建、应设未设的底子，根据交通管理和安全需要，尽快提出增设、改造和完善城市标示标线、信号灯、道路隔离设施、防护拦、路口渠化等道路交通安全设置、建设和改造方案，报经市双创办和财政部门审批，由城建、市政部门尽快组织施工和改造，改变交通设施不健全的问题。
2、要合理规划和建设符合城市道路标准的主干道，提高主干道的通行和循环能力，尽快建成城市宏观交通大循环路网，为市民提供一个安全畅通的交通环境。加大对现有的小街小巷的改造，提高微观交通通行能力。
3、科学设置、施划停车泊位，规范停车秩序，消除车辆乱停乱放，缓解停车矛盾，减少道路障碍。建议城建部门要进一步规范停车场的建设、使用和管理。对新建、扩建的大型宾馆、酒店、商场和临街的高层建筑，必须按规定设计修建地下停车场，对没有规划设计停车场的工程一律不予审批。对有条件的路段施划停车泊位，并按计时收费（对于节假日期间的外地车辆予以免费停放）。
4、加强对城市、街道、国省道周边的学校交通安全防护设施建设，如：在学校公路两边设置安全闪烁灯、减速带、斑马线、人行护栏等，确保校园周边的道路交通安全，防止校园周边发生道路交通事故，伤及学生。
（四）集中开展民警规范执法大整治
1、严格执法，规范执法。要下茬解决交通民警上路少、上路不管事、执法不严和在执勤执法过程中存在的乱扣证、乱扣车、乱罚款等问题，对查处的交通违法行为要做到事实清楚，定性准确，程序合法，做到理性、平和、文明、规范，树立交通民警既严格执法、敢于管理又和蔼可亲的良好的执法形象。
2、要以缓解交通拥堵、保障交通有序为目标，改革勤务管理方式，优化警力配置，最大限度增加路面警力，加强路面管控。要改进民警的执勤方式，在交通节点和交通高峰时，大队领导站高峰岗与民警一起指挥疏导交通，查纠违章，机关的科所队长和民警在车流高峰时间段要全部跟班作业，分布在主要路口指挥交通、排堵保畅、维护秩序，提路面见警率和管事率。
3、要对城区发生的一般交通事故，要快速出警，快速勘察，快速处理，快速疏导交通，防止因一般交通事故造成城区道路交通堵塞。
（五）集中开展文明交通大宣传
1、按照双创工作和文明交通行动计划要求，联合市文明委等有关单位广泛开展文明交通行为宣传教育活动，大力倡导六大文明交通行为（机动车礼让斑马线、按序排队通行、有序停放、文明使用车灯，行人非机动车各行其道、过街遵守信号），摈弃六大交通陋习，自觉抵制六大危险驾驶行为（酒后、超速、疲劳驾驶，闯红灯，强行超车，超员、超载），把六大文明交通行为带进校园、带进社区、带进农村、进带企业，带进单位，提高公民整体交通安全意识和文明交通意识。
2、充分利用电视台、广播电台、报纸、网络等媒体，全方位的开展宣传，抓住正面典型，大张旗鼓地弘扬文明交通行为，抓住严重交通违法行为等反面典型和重大交通事故的典型案例，要及时予以公开曝光，使公民摒弃和远离不文明的交通违法行为。
【摘 要】城市交通拥堵已成为城市发展的瓶颈问题，笔者从交通拥堵发生的原因、产生的危害以及国内外城市交通拥堵的对策出发，分析了我国大城市交通拥堵的现状，提出了城市交通拥堵的治理方向在于交通管理精细化的思路，以期能从拥堵疏导角度为交通管理人员在拥堵控制时提供参考。
【关键词】城市交通拥堵；交通控制；拥堵疏导；交通管理
1.引言
城市交通是衡量城市文明进步的标志，是城市生活的命脉。随着社会经济的高速发展，城市化进程的加快，大家生活水平不断提高，城市交通需求迅速的增长，交通问题俨然已成为困扰着城市发展的重大难题，它所带来的时间浪费、运营成本上升、交通事故、空气污染、噪声污染等问题使得交通拥堵成为制约城市经济和社会发展的“瓶颈”。调查统计表明[1]：在拥挤状态下的能耗是最优状态的2倍。如果一辆汽车在7 km/h和88 km/h之间加减速1000次，那么其燃料消耗比匀速运行时多消耗60升，对于货车则多消耗114升，因此，如何避免和减少交通拥堵造成的影响，保持道路通行的高速、安全和舒适的特性，已成为我国交通部门急需解决的问题。本文首先从国内和国外两个方面总结了目前城市交通拥堵的研究现状，对该领域的研究动态进行分析总结，并通过对我国大城市的交通拥堵现状的分析，对城市交通拥堵的进一步研究提出展望。
2.国内外研究现状
对于交通拥堵，现在国际上并没有统一的标准。目前对交通拥堵的界定主要包括如下几种[2]：
（1）日本建设省1994年在制定新交通拥堵对策时，将一般道路拥堵长1 km以上或拥堵时间10 min以上定义为交通拥堵，对首都高速公路将交通拥堵量（拥堵长度×持续时间）在15 h99km/d以上定义为交通拥堵；日本道路公团对城市道路交通拥堵定义为：以时速40 km/h以下低速行驶或反复停车、启动的车辆连续1 km以上并持续15 min以上的交通状态；
（2）美国道路通行能力手册中，将车速为22 km/h以下的不稳定车流称为拥堵车流；美国芝加哥运输部定义道路交通拥堵为：30%或更大的5 min车道占有率所对应的交通状态；美国德克萨斯运输部提出交通拥堵的定义：当出行时间超过在小交通流量或者自由流的出行环境下正常发生的出行时间、产生较大的延误时的交通状态，当这个延误超过大众能够普遍接受的界限时，称为不可接受的交通拥堵；
（3）我国公安部则对拥堵路口和拥堵路段分别给出了定义：车辆在无信号灯控制的交叉路口外车行道上受阻且排队长度超过250 m，或车辆在信号灯控制的交叉路口，三次绿灯显示未通过路口的状态定义为拥堵路口；拥堵路段则定义为车辆在车行道上受阻且排队长度超过1 km的状态。我国公安部对拥堵路口和拥堵路段给出的定义就比较符合我国的实际情况和国人的心理感受。
对于城市交通拥堵问题的研究，很多专家学者主要从交通拥堵形成的原因与危害以及对交通拥堵问题的对策方面对城市交通拥堵问题进行了深入研究。
2.1城市交通拥堵形成的原因
从宏观层面，城市交通拥堵形成的根本原因在于交通供给与交通需求之间的不平衡关系。随着城市的快速发展，机动车保有量日益扩大，但相对的道路基本设施等的发展相对缓慢，且受地域等的影响，道路的扩张不能无限继续。当斯定律表明：新道路的建设降低了出行时间，但同时吸引了其他道路以及其他方式的交通量转移，经过一段时间后最终将恢复到原来的拥挤水平。
从中观层面，城市交通拥堵源于交通管理水平与城市交通快速发展间的不匹配关系。交通拥堵是世界各国城市面临的严重问题，发达国家对城市交通拥堵的研究较早，基础理论也更为成熟，然而也没有能从根本上解决交通拥堵问题。20世纪90年代以来我国很多大城市也先后出现了城市交通拥堵问题，对交通拥堵的研究起步较晚，相对而言交通管理水平滞后，城市交通拥堵情况严重。
从微观层面，城市交通拥堵的原因包括两个方面：一是车流量突然增大，形成交通瓶颈，这种情况多发生在上下班节假日高峰时段；二是道路突发事件造成道路交通容量的减小或吸引过多的交通容量引起的交通拥堵，如交通事故或大型活动等事件的发生。
2.2城市交通拥堵的危害
城市交通拥堵所带来最直接的危害是使出行交通延误增大，行车速度降低，从而造成时间损失和燃料费用的增加。汽车的低速行驶增加了尾气排放量，加重了对环境的污染。此外城市交通拥堵使得交通事故增多，而交通事故的发生又会引发交通拥堵，如此下去，造成恶性循环，给大家的正常的工作和生活带来巨大影响，交通拥堵已逐渐成为城市发展的瓶颈问题。总的来说，交通拥堵所带来的危害包括三个方面：
（1）交通拥堵使得大家正常的生活和工作受到影响，由交通拥堵所带来的直接影响给大家带来极大不便。《2010我国新型城市化报告》发布的50个城市上班时间中，北京市上班平均花费的时间最长，为52 min，其次为广州48 min、上海47 min、深圳46 min等；
（2）交通拥堵使得车辆尾气排放增加，加剧了城市环境污染。据北京市环科院的研究结果表明：小轿车的车速由20 km/h提高到50 km/h，其排放的一氧化碳、碳氢化合物可减少50%左右；
（3）城市交通拥堵增加了社会经济成本。据我国社会科学院数量经济与技术经济研究所估计，北京市交通拥堵造成的社会损失为每天4000多万元，每年高达146亿元，就全国范围而言，损失大约为每年1700亿元，降低了社会总体经济福利水平，每个人在拥堵期间由于拥堵所花费的额外时间和费用增加。
2.3 城市交通拥堵的对策
为解决城市交通拥堵状况，其根本途径有两条：一是控制城市交通需求量，加快交通基础设施建设；二是加强城市交通管理。由此，各国政府部门与众多学者提出了多种解决城市交通拥堵的对策和控制方法。
（1）国内外治堵政策
欧美等发达国家大城市对城市交通的研究较早，无论在理论上还是在实践应用中都取得了优秀的成果，其中以美国纽约、英国伦敦、日本东京、瑞士等地交通拥堵治理经验由为丰富，总结国外拥堵治理经验，主要包括以下几个方面[3]：一是鼓励和发展公共交通，如东京的城市轨道交通网四通八达极为便利，降低了私家车出行量；二是加快城市交通基础配套建设，建立智能交通系统，提高交通管理水平；三是合理规划城市布局，从根本上降低出行率。
根据国外的治堵经验，结合我国自身的交通情况，针对城市交通拥堵，制定了一系列治堵措施，并通过实践检验，获得部分成效。首先以北京、上海、广州等城市为代表的在交通拥堵治理研究中起到领先带头作用，上海早在1994年开始实施中心城区非营业性客车牌照额度竞拍制度，北京、广州相继在2011年和2012年开始实施小客车限购，控制交通需求的过度膨胀；其次，积极发展城市公共交通，倡导绿色通行。2008年厦门市快速公交系统（BRT）投入运营，是我国首个采取高架桥式的快速公交系统，2012年广州BRT正式投入使用，仅一年时间，就达到了国家交通运输部制定的至2020年底二氧化碳人均减排27%的目标，效果显著；最后，国内一些学者认为，道路拥挤收费是解决城市交通拥挤的有效手段，通过征收道路拥挤收费能促使一些在高峰时间行驶的车辆转入非高峰时间行驶[4]。
（2）城市交通拥堵控制策略
按照控制区域划分，可将城市交通控制策略分为局部控制和系统控制两类[5]。局部控制是通过优化局部交通资源提高该区域的交通性能，但局部控制可能会导致其他区域交通性能的降低。Troutbeck等[6]、Harwood等[7]、AL-madani等[8]提出的控制方法就属于此类。而系统控制方法将交通网络看成一个整体，注重整体交通性能的提升，然而交通系统内部的拥堵交通流演变具有随机性和不稳定性，且随交通区域的增大，交通系统内的变量增加，使得控制难度增加。Yang等[9]、Lo等[10]、Gao等[11]提出的控制方法就属于系统控制方法。
按照控制时间划分，可将城市交通控制策略分为静态交通控制策略和动态控制策略两类[5]。静态控制策略主要通过对道路的渠化，降低交通拥堵传播的速率、延缓拥堵传播。静态控制策略的缺陷在于缺乏灵活性，而交通流具有时变的动态特性，因此单一的使用静态控制策略对控制交通拥堵是不够的。动态控制策略则是通过人工干预进行实时性、临时性交通控制，常见方式包括交叉口信号控制、转弯禁限和交通诱导等。动态交通控制与路网交通流时变动态性相符，在一定程度上能缓解拥堵状况。但是就目前对动态交通控制的研究仍然缺乏前瞻性的理论研究，国内一些学者在分析交通拥堵传播消散规律的前提下，提出了菱形控制策略来实现交通拥堵的消散控制。
3.我国大城市交通拥堵现状
改革开放以来，我国城市化进程加快，城市发展迅速。相比于世界其他国家大城市，我国城市具有人口多、密度大、路网密度低及混合交通严重等特点。这也就决定了我国在城市交通拥堵治理上不可盲目硬搬他国经验，需结合我国大城市交通拥堵现状制定切合的拥堵疏导方式。我国大城市的交通拥堵主要存在以下特点：
（1）拥堵范围扩大，拥堵交叉口及路段日益增多，拥堵程度越来越严重。以广州市为例，广州市区主要路口白天12 h交通量超过10万辆，道路负荷重，交通阻塞时有发生，高峰时段延长。中心区东西向东风、中山路交通走廊，2000年白天12h交通量为34.7万辆，比1996年29.2万辆增长了19%。南北向过江桥隧2000年31万辆，比1996年22.9万辆增长了35%。
（2）行驶速度越来越慢，拥堵时间延长。在我国特大城市市区，机动车平均速度已经下降到12 km/h，在市中心，机动车时速更是只有（8～10）km/h。交通拥堵发生的高峰时段在于上下班时段和节假日出行，上下班的高峰时间为早上7：00-9：00以及下午17：00-19：00，这段时间交通出行量大，交通拥堵严重。而据有关资料统计，日前北京的早高峰已从早上7点提前到早6点40左右，并一直持续到9点30分左右。
（3）中心城区拥堵最为严重。以上海市为例，上海市区道路交通的紧张局面主要出现在中心区，尤其以内环线以内和内环线边缘外侧地区的道路交通问题最为突出，而城市外围地区道路交通情况较为稳定，运行秩序较好。其他大城市区中心城区拥堵也较其他区域更为严重。
4.结语与展望
笔者通过对城市交通拥堵界定、发生的原因、危害及对策的综述，总结了现阶段对城市交通拥堵的研究现状。随着城市的快速发展，城市交通拥堵这一制约城市发展的瓶颈问题必将引起广泛重视。现阶段针对城市交通拥堵的理论研究仍然不足以支撑城市交通的需求，未来城市交通拥堵不仅需要政府采取必要的政策，同时对城市交通拥堵的治理更倾向于精细化研究，从微观层面研究道路交通流的拥堵规律，以路网要素为研究对象，分析拥堵交通流的疏导策略。
参考文献：
设施不全的客观因素外，导致两城区交通拥堵主要有以下五大原因。
一、忽视交通法规的宣传教育，市民的遵章守法意识淡薄。表现在：车辆不按交通标志行驶，故意躲避红灯，闯红灯的现象时有发生，行人不走人行道，斑马线，甚至为了走捷径，横穿公路，翻越隔离栏杆。非机动车，人力车驾驶员无交通标志指向意识，不按交通标志行驶，随意逆道而行。这不仅影响车辆的正常通行，而且时常发生人车相撞的交通事故。在造成交通堵塞的同时还给自己及家人带来痛苦。
二、在城市的建设和改造中，缺乏对交通道路及配套设施的科学规划。表现在：我市在城市建设中没作长远的科学规划。特别是在撤地设市后进行大规模的城市整容中，由于缺乏前瞻性规划，致使改造不彻底。不重视交通道路的配套设施设计，导致交通配套设施不适应我市社会经济发展，老城纪念馆周边的交通拥堵和停车问题成了管理者最大的难题。
三、交通配套设施不合理，现有的交通设施建成后没有得到有效利用。例如中华路全程4座人行天桥的使用率较低，大部分行人无意上人行天桥或走斑马线，而是冒着被车撞的危险横穿马路翻越隔离栏杆，致使中华路的交通事故频繁发生。又例如大连路医学院路段修建多年的人行地下通道和人行天桥几乎没有用过，使该路段形成人车争道而出现严重的堵车现象。
四、对公交车、出租车的管理不科学，是造成市区交通堵塞的一个重要原因。除了公交车的停靠不适应狭窄道路行驶客观因素外，最主要的问题是管理方法的不科学。公交线路及站台设计不合理，特别是驾驶员为了多赚钱，而出现公交车之间，出租车与公交车之间，出租车之间相互争抢客源，造成乱停乱摆，无序停车上客等现象，造成经常发生车辆相撞事故。严重影响交通道路的拥堵。
5、缺乏对警车、消防车、救护车特别是特殊牌照车在非执行紧急任务时的管理。致使这几类车无视法律的规定。假借执行任务之名耍特权，不按交通标志行驶等现象严重。这不仅扰乱交通秩序，有损行政部门的形象，同时还引发市民的不满，无事常鸣警报器还增加城市噪声污染。
从2008年10月开始，市政府针对我市两城区交通拥堵严重，对两城区交通秩序进行了一次大的整治活动。通过近半年的整治，虽然取得了一定的成效，但上述问题依然是引发两城区交通拥堵的主要原因。为此我认为，要从根本上解决两城区交通拥堵问题，必须抓好以下几个方面的工作。
一、领导要高度重视，加大对交通法规的宣传力度。要充分利用广播、电视、墙报等形式进行广泛的宣传教育。电视台要利用黄金时间多做些交通知识的公益性广告或交通事故案例的宣传。使广大市民增强法律意识，做到遵纪守法，从而自觉维护交通秩序。要倡导全社会自觉遵守和维护交通秩序，并对交通秩序的安全进行监督。
二、要精心设计、科学规划。城市交通不是简单的道路建设问题，而是与整个城市的环境、发展目标紧密联系在一起。城市交通发展必须与城市社会经济发展相协调，与城市环境可持续发展目标一致。为此，我市在城市建设和基础设施建设应注重科学规划、着眼长远发展。同时要把合理规划与充分利用结合起来，做到资源的有效利用。要严格执行规划，不要因领导替换而出现随意性的现象。
三、政府要尽快出台城市交通工具配置规定。针对我市目前停车场所占城市基础设施建设比列不足的情况，强行要求对新建的住宅屋、办公屋、商业屋等都必须配置相应的停车场。以做到资源的有效整合利用。建立多层次的综合交通体系，提高交通系统运行效率。政府应当加强宏观引导。在政府投入不足的情况下，推动停车场建设的产业进程，采取必要的政策措施来提高社会投资停车场建设的积极性。吸引社会各界投资于停车场建设。停车场搞上去了，不但解决了道路交通综合管理方面的一个大难题，而是对城市的经济发展、城市建设以及增加就业也很有好处。
五、严格执法，科学管理。近几年，城市交通堵塞似乎成为一种城市病。是汽车业发展太快吗?关键还是管理。凡到过香港的人都会发现，香港的大多道路都比较狭窄，交通设施也不比内地先进。但他们精心设计、科学管理。人行、车行、单行、上桥、绕行，井然有序，各行其道。所以，人一直都在行，车一直都在动，从来不会给人一种凝固的感觉。从香港的交通管理经验来看，我市两城区交通拥堵问题不在路，关键在于管理。为此，有关部门要把注意力集中在管理工作上来，精心设计交通工具的配置，做到资源的有效利用。同时针对我市的实际，政府应关注公交企业的发展。理顺公交管理和运行机制，实行公交优先措施。
因为，公交车有运输量大、运行线路规律，交通设施应用率高的优点，并且公交优先代表城市多数人的利益。为此，政府应对公交进行适当的财政补贴，取消公交运输的无序竞争方式。在设置合理可操作性的公交线路的同时，确保公交正常运行。
五、严格警车、消防车、救护车在非执行紧急任务时的管理，取消特殊车牌号的发放。虽然上述车种占我市两城区的车辆总
数的比列较少，但由于各种原因，客观上执法人员确实存在对此类车辆无法管理，主观上这类车的驾驶员自身要求不够严格，致使造成不良的影响，市民极度不满。为此，加强对特种车辆在非执行紧急任务时的管理，取消特殊车牌的发放，将有利于城市交通的管理走向正规的轨道。同时也减少乱鸣警报的污染，还市民一个安静。
总之，公共交通管理是最常见的行政规制领域，政府如何处理交通拥堵，包含意义深刻的法律与经济问题。有关部门在讨论解决交通拥堵的不同解决方案时，不能只注意到方案实施后解决拥堵的效果，而且还要考虑其法律与经济后果。如何将成本与效率的分析引入缓解交通的方案选择中。那么我们就会不难发现，不同的方案涉及不同的公民权利范畴，不同的管理措施不仅会影响交通，还将影响社会资源的分配。
1.1 选题背景及意义
随着社会经济的快速发展, 城市化和机动化进程的加快, 城市人口急剧增长并且对出行的质量要求较高, 人、车、路的矛盾日益突出, 城市交通拥堵已经成为我国许多城市在发展过程中面临的一个严峻的问题。交通拥堵导致城区机动车行驶速度降低, 出行时间延长且不确定性增加, 直接导致居民出行成本增加;汽车尾气污染加重雾霾影响;噪音污染影响影响居民身心健康;交通事故居高不下。可以说, 交通拥堵问题已经严重制约了我国大中型城市的可持续、和谐发展。
杭州市经济发达, 是长三角的副中心城市, 也是东南沿海的重要交通枢纽。近年来杭州市交通拥堵问题越来越突出。早晚高峰拥堵、节假日拥堵已经成为常态, 杭州主城区早晚高峰时段的平均时速只有16-17公里, 其中约一半的主干道在高峰时段平均时速低于15公里;一位杭州市民平均每天上班或上学路上要花费48分钟, 其中拥堵耗去19分钟, 近四成的上下班时间献给交通拥堵, 严重影响了杭城居民的工作、学习和生活。
如果按照大杭州的概念来界定杭州的人口数量和机动车数量, 那么杭州的拥堵情况更加严重。道路的供应、承载能力与交通需求之间难以平衡, 由此降低了杭城居民的生活质量、增加了交通成本, 加剧了环境污染。纽约、伦敦、东京这些国际大都市在其城市发展过程中也经历了严重的交通拥堵, 杭州市也不可避免遇到这一问题。如何采取有力的措施缓解杭州市的交通拥堵问题, 提高道路等资源的有效配置, 把杭州打造成“宜业、宜居、宜学”的高品质生活之城, 是政府要解决的迫在眉睫的公共问题。所以本文从分析杭州市交通拥堵的现状、原因出发, 结合相关理论, 借鉴国内外典型城市的治堵经验, 探索解决杭州市交通拥堵问题的对策。
1.2 文献综述
1.2.1 国外交通拥堵研究综述
20世纪60年代, 国外城市交通拥堵问题初步显现, 国外政府和学者的研究主要集中在以下几个方面:
第一, 城市交通供给理论。学者们研究试图通过增加道路供给来解决交通拥堵问题。但当斯 (Downs, 1962) 指出, 新的道路设施会诱发新的交通量, 而交通需求总是倾向于超过交通供给。这个结论在实践中不断被验证, 因此被称为“当斯定律”。可见, 单纯的增加交通供给并不能有效解决问题, 同时需要政府部门的有效管理才能奏效。
第二, 城市交通需求理论。克拉夫特 (Kraft) 和沃尔 (Wohl) (1967) , 利用经济学中的效用理论来研究城市交通需求, 成为当时研究城市交通拥堵较深入和发展较快的理论。
第三, 城市交通需求管理理论。20世纪80年代, 美国交通专家提出了交通需求管理TDM (Travl Demand Management) 管理措施, 指出从供求两个方面来解决交通拥堵问题。并且将经济学方法应用与TDM, 主要包括拥挤定价和道路收费的研究。
第四, 智能交通管理理论。智能交通系统 (Intelligent Transport System或者Intelligent Transportation System, 简称ITS) 是将先进的信息技术、通讯技术、传感技术、控制技术以及计算机技术等有效地集成运用于整个交通运输管理体系, 而建立起的一种在大范围内、全方位发挥作用的, 实时、准确、高效的综合的运输和管理系统。ITS通过人、车、路的和谐、密切配合提高交通运输效率, 缓解交通阻塞, 提高路网通过能力, 减少交通事故, 降低能源消耗, 减轻环境污染。
1.2.2 国内交通拥堵研究综述
张天培 (2006) 认为:对于交通拥堵的解决, 仅靠增加道路面积并不能从根本上解决交通拥堵问题, 必须发展一体化公共交通系统。首先应加快发展城市轨道交通系统建设, 包括地铁、轻轨、地面轨道等具有低能耗、占地少、无污染、运能大特点的城市轨道交通。其次是遵照“公交先行”原则, 设置公交专用道、专用信号, 发展大容量快速公交网络。
郭继孚 (2011) 指出:提高小汽车拥车门槛和用车成本, 以减少小汽车快速增长对城市交通系统的压力。
目前国内学者对交通拥堵问题的研究主要集中在运用经济手段、行政手段提高车辆的拥有和出行成本, 大力发展公共交通系统, 解决城市规划问题等几个方面。
2 研究目的与研究方法
2.1 研究目的
交通拥堵已经成为制约杭州经济、社会可持续发展的瓶颈问题, 治堵已经成为了杭州市政府的一项重要任务。本文以公共管理为切入点, 综合运用多学科的理论, 借鉴国内外城市的治堵经验, 结合杭州市的历史、地理、人文、经济、社会等方面的特点, 因地制宜地提出治理杭州市交通拥堵的综合措施是本文研究的目的所在。
2.2 研究方法
本文在调研和写作的过程中, 综合运用了以下一些方法:
2.2.1 文献研究法
通过查阅资料, 了解国内外学者对交通拥堵问题的研究成果。本文在结合前人研究的基础上, 结合杭州市交通的特点, 提出解决交通拥堵问题的对策。
2.2.2 实证研究法
本文借鉴伦敦、纽约、东京、首尔、北京、上海等城市治理交通拥堵的措施, 结合杭州市自身的特点, 提出了交通拥堵的治理对策和改进建议。
2.2.3 问卷调查法
本文通过问卷调查的形式, 了解杭州市交通的基本情况和市民对交通拥堵的意见、建议, 为本文的研究提供思路和参考。
3 杭州市交通拥堵的基本情况
3.1 杭州市道路状况
杭州的城市地貌是“三面云山一面城”, 而且西湖紧邻市中心, 造成道路布局的先天不合理。这直接导致了莫干山路 (环城西路) 、西湖大道、解放路、庆春路等在此截断, 核心区交通过度集中。另外, 杭州网络化的都市格局还未形成。核心区块商场、医院公共资源相对集中, 也导致了交通流集中。近十年来, 杭州主城区新增道路900多公里, 比2000年翻了一番。2009年开展了“十纵十横”道路综合整治工程, 共整治20条道路, 总投资约15亿元, 20条道路的总长度为37.94公里, 相当于三个西湖的周长。20条道路中, “十纵”分别为建国路、南复路、浣纱路、江城路、杭大路、玉古路、古墩路、古翠路、中山北路和石桥路南段。“十横”分别是清泰街、开元路、复兴路、凤凰山路、教工路、平海路、沈半路、大关路、登云路和潮王路。整治前, 有很多路段都是严重拥堵路段。整治后, 20条道路都设置了港湾式公交站, 道路上方的架空线也被转移到了地下, 部分道路由原来的四车道拓宽成了六车道, 大大增强了通行能力。2012年11月24日, 杭州地铁一号线正式开通, 改变了城市的整体交通格局, 原本拥堵的城市道路通行状况也得到了一定缓解, 特别是滨江、萧山、临平、下沙等副城区通往主城区的交通主干道通行情况有明显改善, 工作日早晚高峰持续时间较地铁开通前缩短了近20分钟。地铁2号线在建, 预计2014年上半年建成通车。为了缓解杭城交通难, 进一步改善城市环境、改善道路环境, 2013年下半年, 杭州主城区53条道路将实施加固工程, 其中50条完工。
3.2 机动车及私人小汽车拥有量状况
截至2013年10月, 杭州主城区机动车保有量已经突破110万辆的大关, 月增1万辆。平均每3人就有一辆, 人均机动车保有量已经超过北京, 居全国第一。而停车位却只有40多万个, 停车位和道路的增长, 赶不上机动车的增长速度, 停车矛盾突出, 老小区周边道路车辆乱停乱放, 不仅造成拥堵, 还有安全隐患。
3.3 城市人口及出行状况
杭州目前常住人口总数为880多万, 多集中于上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区等。主城区的人口居住密度较大, 再加上西湖也位于中心位置, 外来游客较多, 杭州主城区的交通状况令人堪忧。因此中心城区的小汽车出行比例低于外围地区, 步行、公共自行车、公共汽车、大容量机动车出行的方式占了很大比例。尽管如此, 杭州有限的道路容积和快速增长的机动车数量相比, 还是远远不能满足交通需求。
3.4 城市公共交通系统状况
城市公共交通是城市重要的基础设施和社会公益性服务事业, 目前杭州初步形成了由快速公交线路为骨干, 以普通线、专车线、观光旅游线、假日线、通宵线、社区高峰快车线等相结合的客运服务网络, 500多条公交线路, 8000多辆公交车, 8000多辆出租车。以低碳环保为核心的公共自行车系统快速发展, 服务点总数达2674个, 公共自行车达6.5万辆, 年租用服务量突破8500万人次, 杭州被英国BBC广播公司旅游频道评为全球8个最棒公共自行车城市之一。2012年11月24日, 杭州地铁一号线正式开通, 其他地铁线路也在加紧建设中。这在很大程度上环节了交通压力, 方便了市民出行, 提高了出行效率。
3.5 主要拥堵路段
正常的工作日, 杭州的交通拥堵呈现出时间性特征, 早晚高峰拥堵明显。主要拥堵路段有秋涛路、德胜路、中河高架、风起路、湖墅路、保俶路等路段, 学校、医院和企事业单位周围也是常见的拥堵路段。目前, 杭州除了地铁建设, 还有一些重点工程正在建设施工, 有五大路段比较堵:
秋涛路:秋石三期正在施工。清江立交秋涛路匝道拆除重建工程, 秋涛路禁止机动车上钱江三桥, 钱江三桥也禁止机动车下秋涛路。
之江路:之江路正在整治, 局部路段比较拥堵, 早晚高峰更突出。
德胜路:沿途有德胜西落地工程、德胜东段改造提升工程等。
环城北路:环城北路地下通道工程正在施工。
天城路:为配合东站枢纽西广场开通, 天城路正在整治中, 将拓宽。
在双休日、节假日, 杭州主城区尤其是西湖周围南山路、北山路和湖滨等更加拥堵不堪。
4 杭州市交通拥堵的原因分析
4.1 有限的城市道路难以容纳快速增长的机动车数量
近年来, 杭州城市道路一直处于持续建设中, 但主要也是外围道路的建设和支小路的改造, 市区中心道路主干网络已基本成形, 拓展余地不大。尽管到2007年, 杭州市道路总长比2004年增加349.086千米, 人均道路面积增加约1.383平方米/人, 车均道路面积却下降约21.81平方米/车。而截至2013年底, 杭州机动车的数量已经突破110万辆。城区人口持续增长, 游客数量增加, 以及机动车的持续快速增长, 车均道路面积明显下降, 道路交通即将达到饱和状态。
4.2 停车位缺口严重
目前杭州主城区机动车保有量已经超过了110万辆, 而停车位却只有40多万个。为了还路于民, 保障通行, 今年杭州主城区还将取消4000多个路面停车位。车辆增量远超过车位增量, 停车难的矛盾越来越突出。除了主干道, 一些支路、小巷、次干道都存在车辆占道停放问题。同时, 一些政府机关、企事业单位、医院、学校等人流、车辆来往较大的公共性单位, 因自身配建停车场不足, 或已建成的停车场被改建或挪用, 直接把停车场的负担推向社会, 造成社会共同停车资源的紧张, 尤其加剧了路内停车的紧张, 影响道路的行车秩序, 削减了道路的通行能力与功能。
4.3 城市规划与道路交通发展不适应
杭州上一次城市规划是在十年前, 如今城市规划已经跟不上人口、经济发展的速度, 甚至在某种程度上制约了城市的发展速度、发展质量和发展潜力。杭州的城市人口越来越多, 城市的承载能力已接近临界点, 交通拥堵就是城市病之一。城市规划应该具有前瞻性、科学性, 系统性, 以往旧的城市规划对城市发展速度估计不足, 而且目前又在进行地铁施工和城市改造, 所以导致当前交通需求与交通供给之间的矛盾。
4.4 交通管理不够科学
交通管理是一个系统工程, 出现交通拥堵, 不能头痛医头、脚痛医脚。短期看, 会暂时解决问题, 但从长期来看, 可能会造成新的交通问题, 使交通状况更为糟糕。因此, 需要制定科学的交通战略和长远的交通规划。杭州市目前已建成道路智能交通系统, 包括交通信号控制系统、交通信息系统、交通管理系统和公共交通系统。这些子系统的有效利用, 还需要科学的管理方法和手段。
4.5 交通参与者交通安全意识淡薄
城市的交通参与者主要包括机动车驾驶员和群众。杭州的机动车驾驶员队伍扩张速度非常快, 难免良莠不齐、鱼龙混杂, 个别驾驶员文化素质和思想素质不高, 安全观念不强。机动车违法现象突出, 不仅加剧了交通拥堵, 甚至可能造成恶性交通事故。群众的交通安全和交通法制意识淡薄。自行车、电动车和其他一些非机动车肆意在机动车道上穿行, 尤其是一些电动车超速、超载、带人, 给交通带来的隐患越来越大。行人乱穿马路, 不按交通信号灯通行。
5 国内外城市交通拥堵治理的措施与启示
5.1 国外
交通拥堵问题在发达国家城市化的进程中都曾经出现过, 一些发达国家的城市探索出了各具特色的解决办法。
5.1.1 纽约治理城市交通拥堵的主要措施
①完善的公交网络及公交优先战略。②实施应用智能交通系统。
5.1.2 伦敦治理城市交通拥堵的主要措施
英国伦敦市政府通过建设卫星城均衡城市的交通需求。另外, 伦敦与2003年2月17日星期一实行交通拥堵费政策, 通过价格杠杆控制城市居民的交通需求。
5.1.3 新加坡治理城市交通拥堵的主要措施
新加坡政府于1990年实行按道路网新增容量控制年度汽车车辆增加的配额制度, 实行这项政策后, 新加坡小汽车保有量的年均增长率从过去的6%降至3%。
除此之外, 新加坡还具备完善的公共交通系统;实施交通拥堵收费。
5.2 国内
5.2.1 北京治理交通拥堵的措施
北京从2010年开始每月摇号上牌控制私车数量;汽车尾号区域限行;择机收拥堵费;不再增加公务车指标;实施公共交通低票价策略;升级高速公路、加快地铁建设、新增公交专用道、停车位及自行车租赁点;动态信息提示交通出行;引导机关社区错时停车;鼓励学校和单位开行班车;提倡弹性工作制。
5.2.2 上海治理交通拥堵的措施
私车车牌拍卖;地面公交为主转向“轨交与公交车融合”;建设公交专用道、自行车专用道等慢行交通;积极推行P+R公共停车场换乘试点。
5.2.3 广州治理交通拥堵的措施
适时适度提高停车收费标准总水平;加快构建两个新城区, 提升三个外围城区, 抽疏中心城区功能与人口;力争提高公共交通占机动化出行比例至65%及中心城区干道车速保持不低于25公路/小时。
6 杭州市治理交通拥堵的对策建议
2011年10月8日起, 杭州正式推出了错峰限行措施, 一度缓解了杭城拥堵现象。但是时隔两年, 截至2013年10月底, 杭州城区机动车保有量已经超过110万, 是当时保有量的1.39倍, 错峰限行的成效已经被快速增长的机动车保有量所填平。杭州的交通拥堵问题再一次摆在面前。本文认为, 治理交通拥堵是一个系统工程, 结合杭州的实际情况, 借鉴国内外城市治理交通拥堵的成功经验, 提出以下对策建议。
6.1 行政干预
新加坡为了缓解交通压力, 通过行政手段提高机动车的购买成本, 并限制既有车辆的使用。目前, 我国已有部分城市借鉴新加坡的做法, 取得了初步成效。截至2013年年底, 我国已有北京、上海、广州、贵阳和天津实施限牌措施。北京限牌实施摇号政策, 5月将有153万人参与摇号, 中签比约为1比80。
上海限牌采取车牌拍卖政策, 2013年3月, 上海车牌的拍卖价格突破9万元, 再创新高, 上海车牌由此被称“最贵铁皮”。
广州限牌实施的是摇号+拍卖政策。贵阳实施的则是摇号+中心城区限行政策。
天津在全市实行小客车增量配额指标管理, 增量指标必须通过摇号或竞价方式取得。同时, 将在2014年3月1日起按车辆尾号限行, 限行尾号与北京一致。
发达国家和城市缓解交通压力的另外一个做法是严格控制公务用车。一般来说, 行政措施见效速度快, 行政手段具有权威性, 便于执行和监督。若运用得当, 能够获得广泛的支持。
6.2 经济调节
杭州是东南沿海较发达的城市, 经济发展水平较高, 为了缓解道路交通压力, 可以尝试提高中心城区和旅游景点停车费。例如, 杭州市物价局从2012年4月29日, 提高景区内停车场所和道路停车收费标准, 同时在节假日、旅游旺季双休日期间实行上浮, 在国庆、春节长假期间的每天早八点至晚八点, 大型车每小时收费30元, 小型车每小时收费10元;元旦、清明、五一、端午、中秋节小长假和旅游旺季双休日期间的每天早八点至晚八点, 大型车每小时收费20元, 小型车每小时收费10元。
6.3 城市交通外延支持系统
6.3.1 完善的公共交通运输系统
近年来, 杭州市委、市政府在实施公交优先发展战略方面先后实施了一系列政策措施, 取得了明显的成绩。目前, 杭州已逐步形成轨道交通、公共汽车、出租汽车、水上巴士、免费单车“五位一体”的公共交通体系, 并实现了主城区与两区、五县 (市) 的公交一体化。截至2012年底, 全市共有公交车辆7582辆, 公交线路567条, 主城区公交线网密度达3.3km/km2, 公共自行车6.65万辆, 出租车8600多辆。
杭州市交通运输局2013年制定了公交优先发展方案, 目标是最终实现公交优先和公交优秀。根据《2013年度治理城市交通拥堵工作任务书》的要求, 到2013年底, 实现主城区公交分担率提高3个百分点;公交车高峰时段平均运送时速提高20%;全市新增或优化公交线路10%、中心城区公交专用道里程 (双向) 新增50公里;全市 (含县市区) 公交车辆数量比上年底总量增加10%;全市 (含县市区) 公共自行车增加5000辆。轨道交通系统建设40公里 (含开工及续建) ;市区新增出租车400辆。
到2017年, 根据“公交都市”申报方案, 杭州中心城区公交分担率达到40%以上, 基本实现乘客“5分钟换乘、500米上车”的目标。
杭州市通过发展和完善公交系统, 有效提高公共交通服务水平, 提高公共交通吸引力, 提高人民群众对公交出行的满意度, 提高城市公交出行分担率, 缓解了城市交通拥堵的状况。
6.3.2 先进的智能交通系统
目前, 杭州市交通运输局正在加快杭州市交通信息资源云平台一期工程的建设, 整合分散在多个部门的交通信息资源, 构建综合交通数据信息枢纽, 实现交通信息交换与共享、交通信息分析与挖掘处理、辅助决策支持和综合交通信息服务等功能。
加快公交车智能调度系统升级, 提高协调营运能力和运营信息的开发应用, 完成车辆人员调配、智能调度、实时里程统计三个模块的开发应用, 进一步加强对线路客流的调查、统计、分析, 从而更有效地优化行车作业计划, 优化公交线路及车辆配置。
6.3.3 前瞻性的城市规划与交通布局
新的城市交通规划充分考虑杭州市经济社会发展的现状和未来, 对城区内的道路进行合理规划和优化, 实现地铁、公交、公共自行车、水上巴士、出租车的无缝对接, 最大限度地缓解杭州的交通拥堵情况。未来几年, 是对杭州城市交通规划的检验期。
7 结束语
随着杭州人口的增长, 居民对交通的需求越来越多, 小汽车的拥有量和使用率高速增长。交通供给满足不了交通需求, 治堵是当前和未来的重要任务。缓解交通拥堵是一项长期的系统工程。本文借鉴发达国家城市治堵的经验, 结合杭州市的实际情况, 提出了从行政干预、经济调节和城市交通外延支持系统三个方面共同着手, 缓解交通拥堵的措施。
摘要：随着工业化、城市化进程的加快, 越来越多的人口和资源涌入城市。城市居住人口密度不断加大, 出行越来越拥挤, 城市交通拥堵已经成为困扰国内外大城市发展的一个普遍性难题。杭州地处长三角的腹地, 近年来随着经济和旅游业的快速发展, 交通拥堵问题已经成为制约杭城发展的一个难题。因此, 当前亟需结合杭州市的城市特点, 借鉴发达国家城市治理交通拥堵的经验, 提出解决杭州市交通拥堵问题的策略和方法。
关键词：交通拥堵,治理对策,机动车辆
参考文献
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经济学中的一条铁律是，免税物品的需求通常远远超过供给，从而引起拥挤。
在每个大城市和许多小城市，公路的免费使用导致交通拥堵，这就是该铁律的最佳阐释。在一天的大多数时候，不仅在纽约、洛杉矶、芝加哥还有美国其他城市，在墨西哥市、圣保罗、巴黎、罗马、伦敦、东京、北京、上海以及孟买，车行速度都非常缓慢。
交通拥堵的问题更加严重了，不仅在早上进城和晚上出城的高峰期拥堵，而且在高峰时段的反向道路也很堵。也就是说，早上出城和晚上进城的时段交通同样拥堵。在巴西、中国、印度和墨西哥等发展中国家，交通拥堵的直接原因是汽车数量的急剧上升。在发达国家，汽车数量也上升了，部分原因是参加工作的已婚妇女的人数增多，而且她们通常开车去上班。
不管道路上交通拥堵有多严重，大多数人还是选择自己开车，因为这样他们可以灵活地安排休闲或工作的时间。再者，在配置了动力方向盘、四轮驱动、高质量轮胎、空调、电话和先进的音响设备之后，汽车变得越来越舒适、可信赖，也越来越安全。在许多国家，人们出于环境和其他原因反对修建更多的高速公路，这些反对声音减缓了高速公路的建设进度，而修建那些公路只是为了容纳不断增多的汽车。
据得克萨斯州交通局估计，1994年该州由于交通拥堵而耗费的时间和燃料总值超过750亿美元。他们假设每辆车上有1.25个人，每个人的时间的平均价值是每小时11美元。考虑到时间价值和交通拥堵数量的增加，2005年的数值可能超过1500亿美元，或者超过美国国内生产总值的1%。并且，这些估计数还没有考虑到导致交通拥堵的过量汽车造成的污染。
就像喜欢讨论天气一样，所有人都喜欢谈论交通，但是，除了一些新修的道路和公共交通系统，几乎就没有其他减少交通拥堵的措施。当人们住在城市里和高度发达的郊区，交通拥堵在所难免。但是，交通拥堵的数量比合理数量高出很多，这存在一个非常重要的原因。当某人决定在高峰期开车上班，他会考虑交通拥堵给他带来的时间浪费。但是，他通常没有考虑自己在交通拥堵时段开车对别人造成的影响。
如果某人增加了别人的交通拥堵程度，经济学家称之为“负面外部效应”。当然，每个决定在高峰期开车出行的人给其他人带来的损害是微不足道的，因为他（她）仅仅使得人们花在路上的时间增加了一点点而已。但是，成千上万辆汽车的微小外部效应加起来，就会形成一个大的外部效应，就会造成严重的交通拥堵，个人在决定开车出行或者避开高峰期出行时是不会考虑到这一点的。
让司机认识到自己会给其他人造成交通拥堵的最好办法就是，规定在交通拥堵时段开车必须缴纳费用，而且费用随着拥堵程度的变化而变化。所以，这些费用在高峰期会相对高一些。在周末，交通往往比工作日通畅许多，这时费用会低一些。下雨或下雪时，费用应该高一些，因为坏天气会导致交通拥堵更加严重，部分原因是天气减缓汽车行驶速度，也可能因为下雨的时候更多的人会选择开车，而不是步行或者乘坐公共交通工具。
没有哪座城市拥有如此复杂的交通拥堵收费体系。但有趣的是，伦敦“左翼”市长肯尼斯·利文斯通（有时人们称他“红肯”）让伦敦成为第一个真正意义上大范围引入“交通拥堵道路税”的大城市，尽管新加坡于1975年实行的“许可证机制”与该办法有异曲同工之妙。在2003年，利文斯通实施了一个收费系统，主要针对在上班时间进入伦敦市中心的车辆。最初，通过伦敦市警戒线的车主每次需缴纳5英镑；2005年，这个费用提高到了8英镑。当汽车路过时，摄像机将记录汽车的牌照，任何妄想逃避税费的人一旦被抓住就会面临罚款。这个简单的办法所发挥的作用比许多分析人士预期的还要好，尽管经济学家从许多其他案例中得知，人们会想方设法地寻找抬价商品和服务的替代品。需求的基本原理也适用于高峰时段开车。伦敦市中心的汽车数量大约下降了20%左右，市中心的平均车速从每小时8英里上升到了每小时11英里，轿车和公交车在高峰时段所耽误的时间更是降低了不少。
人们转而使用公共交通、拼车、自行车或者步行去伦敦市中心。更多的人最后选择了公交而不是地铁，由于和公交争夺道路空间的小汽车数量减少了，公共汽车行驶的速度变得更快了。长远看来，这种收费系统将致使一些公司和商店把他们的办公室和店铺搬出伦敦市中心。
这一机制非常有效，但是这仍是一个不成熟的收费系统，因为它对上班时间进入市中心的车辆实行的是统一收费标准，但是，有时由于天气的变化，交通拥堵的程度是有差别的。伦敦市副市长告诉我，他们正在考虑引入一个更加复杂的系统。任何想要进入伦敦市中心的人必须在他们的车上安装一个设备，即一个定位系统，这个系统将把该车不同时间的具体位置传输给一个电子收费系统。向车主收取的费用取决于其车辆在市中心行驶时道路的交通拥堵程度。在每个月月末，这个系统将计算该车主上个月“交通拥堵费”的累计额。
这样一个更加复杂的系统将会保留现行系统的所有优点，除此之外，它还有其他优点。当车速慢下来时，这个系统就会增加税收，当车速加快时，它就会降低税收。而且，这种基于交通拥堵的收费还会鼓励一些公司改变其员工上下班的时间，以避开收费更高的高峰期。该系统将鼓励那些在工作日购物的人等过了高峰时段再进入市中心，然后在工作日结束、交通还未拥堵之前离开。
对汽车收费比其他减少交通拥堵的办法更加有效。一些城市允许汽车可以择日进入市中心，但是这种办法没有考虑到同一天进入对不同的司机来说意义是不同的。对汽油收税同样可以减少驾车者的数量，这样有助于减少交通拥堵，但是却没有考虑到在高峰期驾车对交通拥堵的影响比在交通顺畅时产生的影响更大。
几周之前，纽约市市长迈克尔·布隆伯格否决了向路过纽约市中心的车辆收税的议案。很明显，市政府根本没有考虑过实施更加复杂的“交通拥堵税”。纽约市的决定很正常，因为很多城市也曾经考虑过收费系统，这种系统能够帮助缓解上班期间交通拥堵的问题，从而提高车速，但是这一系统后来又被否决了。反对声音部分来自于市中心的商铺，因为他们的顾客有可能减少，而且不得不支付给雇员更多的工资。反对声音还来自于车主和一些保守人士，他们认为该系统只是政府创收的另一种税收而已。
可以确信的是，我一点也不希望增加各个城市和其他地方已经很沉重的税收负担。很理想化地说，我希望“交通拥堵费”所增加的收入能够与其他税收的减少相抵消——也就是说，达到收入均衡。但其实交通拥堵也是一种税，只不过是一种隐形税，税基是人们的时间而不是人们口袋里的钱，因为交通拥堵增加了人们浪费在路上的时间。交通拥堵的“时间税”是一种非常无效的税种，因为它没有给任何人带来好处，但其实又消耗了时间，而时间又是人类最宝贵的资源。除非政府会利用交通拥堵收费系统搞大破坏，那么这种收费系统会比现在的交通拥堵所导致的“时间税”有效得多。
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