制定权（推荐10篇）
摘要：宪法制定权不是一种国家权力，其归属只能属于人民。作为国家最高权力机关的全国人民代表大会不享有宪法制定权，只享有宪法修改权。宪法制定权与修改权的界限应划分清楚，不能混淆。人民的宪法制定权应该在更高的层面上得以实现。
宪法的制定权和修改权与宪法制定活动密切相关。它不仅关系到宪法制定的正当性而且也关系到宪法功能的合理性。学术界对此虽有研究，但很不深入;实践中绝大多数人对此缺乏应有的认识，其巨大的理论意义和实践意义被忽视。故笔者认为，对此问题进行较为深入的研究有非常之必要。下面是笔者对此问题的几点思考，现提出来与学界同仁交流。
一、宪法制定权不是一种国家权力其归属只能属于人民
宪法的制定权只能属于人民，而不能属于别的任何机关或个人，这是由宪法的性质和功能所决定的。宪法一词含义的侧重点不在于它在一国法律体系中是否居于核心的位置，而是强调宪法制定的正当性和宪法功能的合理性。美国革命家托马斯。潘恩在《人权论》一书中一针见血地指出：“宪法是一种先于政府的东西，而政府只是宪法的产物。一国宪法不是政府的决议，而是建立其政府的人民的决议。”宪法具有授予权力并限制权力的双重功能，既是人民的授权委托书，同时又是人权和公民权利的保障书。宪法是实现全体社会成员利益和幸福的总契约。人民通过宪法将国家权力授予国家机关，并要求国家机关依照宪法的规定正确地行使国家权力，努力为人民服务。人民不享有宪法制定权，不通过民主的程序，就不可能制定出反映人民意志，体现广大人民利益的宪法。
如果说宪法制定是人民主权原则的一种体现，那么宪法制定权就是人民主权的一种表现形式。林肯提出的“民有、民治、民享”，是对“人民主权”原则基本精神的一种很好的概括和表达。人民在管理国家
事务的过程中，可以通过直接民主的方式来实现自身的利益，也可以通过确立法律规范并在法律规范中确立相应的实现人民利益的制度和机制来间接地实现自身的利益。宪法制定是间接地实现人民利益的一种方式。宪法制定是基于人民民主理论产生的，即只有在人民民主的理论基础之上才有宪法制定活动。宪法制定者只能是人民，宪法制定权也只能属于人民，任何国家机关和个人都无权作为宪法的制定者，也无权享有宪法制定权。宪法制定权不是一种国家权力，是具有法创造效力的始原性权力，它不需要有任何实定法上的依据。在逻辑上应当是先有制宪权，后有宪法，再有基于宪法的规定而产生的国家权力。制宪活动的根本意义在于人民通过这样一种活动将符合人民利益的事项用宪法规范的形式肯定下来，并在宪法中设立相应的国家机关来保障人民的利益。
二、国家最高权力机关享有的是宪法修改权而不是宪法制定权
我国宪法规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它在整个国家机构体系中处于核心地位，也是国家最高立法机关。全国人民代表大会制定的法律，通过的决议和决定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织以及所有公民都必须严格遵守。那么这是否意味着，全国人民代表大会，作为国家最高权力机关也享有宪法的制定权呢?不是的。因为根据现代宪法原理，也如前面所说，宪法的制定者只能是人民，宪法制定权也只能属于人民，任何国家机关和个人都无权作为宪法的制定者，也无权享有宪法制定权。国家最高权力机关也是国家机关，当然也不能享有宪法制定权。况且我国宪法也从未规定过全国人民代表大会享有宪法制定权，只规定了它有修改宪法的权力。
宪法的修改不同于宪法的制定。建国以来，我国先后共颁布过四部宪法，即1954年宪法，1975年宪法，1978年宪法和现行宪法-1982年宪法。这四部宪法分别由第一届全国人民代表大会第一次会议，第四届全国人民代表大会第一次会议，第五届全国人民代表大会第一次会议，第五届人民代表大会第五次会议通过。这似乎给人们一种印象，很多人得确也就这么认为，国家最高权力机关享有宪法制定权。要不然，四部宪法怎么都由全国人民代表大会通过呢?其实这是一种错觉。稍微深入地分析，我们就可以发现，我国建国以后颁布的四部宪法只有1954年宪法是通过宪法制定的方式产生的，而其他三部宪法应当视为对
1954年宪法的修改，只是这些宪法修改活动的幅度比较大而已。那么1954年宪法也是全国人民代表大会通过的，又作如何解释呢?笔者认为，宪法通过并生效前的全国人民代表大会与宪法通过并生效后依据宪法规定产生的作为国家最高权力机关的全国人民代表大会有质的不同。前者不是国家机关，是囿于当时的客观条件，人民不能通过直接民主的方式立宪的情况下，人民通过自己选出的代表间接行使宪法制定权，是不得已的一种选择，制定权仍然属于人民，制定者也是人民，而后者是依据宪法而组建的国家最高权力机关，是依据宪法的规定行使自己的职权。
宪法修改是变更宪法规范的活动，从保证宪法修改不影响宪法制定者的立宪意图来看，宪法修改权与宪法制定权一样应当属于宪法制定者。但是，由于作为宪法制定者的人民通过实行直接民主的方式来修改宪法规范，在实践中往往程序比较复杂、存在诸多不便。所以在宪法制定者制定宪法规范之后，就可以将修改宪法的权力通过宪法规范的规定授予某个特定的国家机关或者是其他特定的修改宪法的主体。
宪法修改是对不符合宪法制定者利益的宪法规范所作的变更。修改宪法规范既包括变更规范的形式，也包括变更规范的内容。但作为特定的修宪主体对宪法规范的形式和内容的修改应有一个度。也就是说修宪机关通过修改活动做出变更仍然能够保留原有宪法的基本内涵。如果一部宪法制定出来以后，修宪机关可以作任意修改，不受任何制约，那么，这种修宪权就变相等于制宪权。这不仅在理论上是荒谬的，实践中也是非常有害的。一旦宪法制定权受到侵害，宪法制定者的利益就无法得到保障，宪法就不能发挥出它既授权又限权的双重功能，权力就可能出现异化。所以，笔者认为在授予特定机关宪法修改权时，要注意对其进行制约，要明确规定哪些内容能修，哪些内容不可以修，要从制度上保证宪法制定权牢牢地掌握在人民手里。由代表机关代表人民行使权力与由人民直接行使权力不能划等号。人民代表并不是人民本身，政党的利益与人民的利益也不是在任何情况下都是一致的。人民的宪法制定权不应由任何组织来代替行使。社会发展到了今天这样一个时代，我们国家完全应当通过直接民主的方式制定一部新宪法。
三、人民的宪法制定权应在更高层面上得以实现
宪法由人民制定既是人民主权原则的体现，也是实行宪政的前提和要求。不由人民制定的宪法就不具有正当性。宪法制定权属于人民这一理念已逐渐成为全人类的共识。但由于各国政治、经济和文化背景的不同，人民所享有的宪法制定权的实现程度存在较大差异。总的来讲，凡是实行宪政的国家都做得比较好;凡是没有实行宪政的国家就差一些。不排除有些国家人民的宪法制定权还只是一种纸面上的权利。我们不能把应然权利混同于实然权利。
我们国家自1949年成立特别是十一届三中全会召开以来，在宪政建设方面，已经取得了很大成就。但还不能说今日中国就是实行宪政。因为还没有达到现代宪政应达到的标准和要求。现代宪政的三要素：民主、法治、人权，哪一个我们还不能完全够得上格。就宪法的制定而言，我国人民享有的宪法制定权并没有很充分地表现一种实然权力。通常情况下，各国的立宪和修宪案除由代表人民的权力机关如议会、国民大会、制宪会议审议外，大都还须经过全民、全社会公决。而我国却不是这样。尽管草案也经过全民讨论，但只要在全国人民代表大会上通过即可。而人民代表大会的组成及其代表的产生本身还存在不少问题，全国人大代表是通过间接选举的方式产生的，而他们的命运也并不完全掌握在选举人手中。这样人民的宪法制定权的行使方式不仅不是直接的民主，甚至也够不上是间接的民主，可以说是“间接的间接”。况且，修改与制定的界限也不明确，随意性很大。这样的制宪、修宪方式不能适应我国建立和发展社会主义市场经济和建设法治国家的要求。故而我国宪法制定的方式，程序和内容必须进行改进，确保人民所享有的宪法制定权不折不扣地行使。笔者认为，宪法制定权在我国更高层面上的实现希望于民，关键在党。现在我国经济发展、社会稳定，国际威望不断提高，党的“十六大”又为我们进一步指明了政治体制改革的方向即：建设法治国家和政治文明，保障人权。我们必须抓住这个难得的历史机遇，采取确实有效的措施，把政治体制改革和新宪法的制定结合起来，使人民应该享有的宪法制定权在更高层面上得到实现。
现行宪法，即1982年宪法是我国四部宪法中最好的一部。20多年来，全国人大通过修正案的方式，先后三次对它的部分内容进行了修改，在一定程度上适应了我国经济和社会发展的需要，为我国的现代化建设提供了重要的宪法保障。2003年12月12日中共中央向全国人民代表大会常务委员会又提出了14条修宪建议。建议写入宪法的新内容有：“三个代表”、私有财产不受侵犯、国家尊重和保障人权、国家征
关键词：高校规章制定权,异化,治理,合约
一、研究背景及意义
高校外部关系管理与高校内部治理是高教管理中的两个基本点, 也是建立现代大学制度的两个基本点。高校内部治理的重要内容之一就是建立基于一定价值取向的良好的内部规章制度, 以保障高校内部运行和治理。一段时间以来, 建立现代大学制度成了国内高教管理和高教研究领域的热门词汇, 但大家的聚焦点主要还是高校外部关系治理, 对高校内部治理的探讨还不够。高校内部治理是高校基于内部的一定规则来自主管理内部事务的行为。其直接指向就是校内的各类规章制度 (含高校章程) 。因此, 对校内规章制定权的研究显得尤为重要。
高校从政府的简政放权改革中获得了相当多的办学自主权和自治赋权, 高校的法律地位得到改变, 高校依规依制管理内部事务的功能得到加强。对高校内部规章制度的合规性、合法性、合理性的关注度也不断得到提升。
从高校内部治理的实际来看, 内部规则或规章制度要规范行政、学术、政治 (党委) 权力的关系, 要处理学校、教师、学生、管理人员、教辅人员之间的相互关系。不同的关系要基于不同的规则或逻辑出发点来规范 (这中间有政治逻辑、公法逻辑, 也有私法契约平等逻辑等) 。高校内部规章制定应该反映出学校管理者、教师、学生、教辅等人员的权力博弈, 而不仅仅是学校管理者的一方之言。因此对高校内部规章制度的制定主体、制定过程的研究十分重要。
目前国内高校尤其是公立高校仍处于政府主导型、非竞争型的环境下, 处于中央和地方政府的保护之下, 没有自主形成充分的竞争, 一些内部治理方面的问题短期内不容易暴露。一旦高校开始独自面对更充分和开放的竞争环境, 高校内部规章制度的制定问题必将成为各高校首当其冲要面对的问题。
二、高校规章制定权的概念与特征
美国政治学家、社会学家麦基弗说:“任何一个团体, 为了进行正常的活动以达到各自的目的, 都要有一定的规章制度约束其成员, 这就是团体的法律。”[1]任何一个单位都会制定自己的规章制度。“高校制定校内规则的权力是高校行使自主管理权的主要表现。”[2]高校内部规则的制定权一旦衍生为一种权力, 就具有了滥用的可能性。为了保护学生和教师的权利, 必须限制和约束高校的内部规则制定权, 防止高校利用内部规则来规避责任。
有学者认为, 高校制定内部的管理规章, 是高校行使行政管理职能的具体体现, 是一种类似于“行政立法”的职权行为[3]。梁亚荣、陈立根指出, 高校自主管理权实质上是政府下放给学校独立行使的行政权力, 其中高校的规章制定权亦有明确的法律授权[4]。高校内部规章制度作为高校成员的“自治公约”, 是高校内团体成员的共同行为准则。高校规章制度制定权顾名思义就是高校内的权力主体依据法律、法规和内外部管理制度, 根据实际需要来制定各类内部管理制度的权力。高校规章制度制定权因为高校内部成员的多样性和高校内部事务的特殊性而呈现出与其他行政主体不同的特征。具体如下:
第一, 高校规章制度制定权的权力主体多样化。高校规章制度的制定主体多样, 有学校层面主导制定规章制度的;有院系层面主导制定规章制度的;有行政党务等职能部门主导制定规章制度的;有群众组织、学生组织、学会、协会等主导制定规章制度的。权力主体的多样化导致规章制度规制对象的多样化。作为高校内部的“自治公约”, 大部分内部规章制度不是命令式的, 而是协商式的。这就要求权力主体在制定各类规章制度的时候, 必须充分考虑不同的规制对象的需求, 在制度制定的程序、过程等方面充分体现民意。
第二, 高校规章制度制定权的逻辑出发点多样化。因规制对象的不同, 高校规章制度制定的逻辑起点也呈现出多样化的特点。高校各类规章制度的逻辑起点有政治逻辑、公法逻辑和私法契约等。高校党组织系统的规章制度很多是以政治逻辑为出发点来制定的。学生管理类规章制度较多的则应该是以私法契约精神为出发点, 强调学生的自主管理。对学生的各类处罚制度的规定和裁量, 更多的应该是以学生违反契约义务来设计, 而不是按照违反法定义务来设计。对教师和教职员工的管理制度的制定, 也主要应该是以私法契约为出发点。另外有部分管理规章制度明显是以行政法逻辑来制定的, 比如涉及学生受教育权保护方面的、学位授予方面的、教师学术权利保护等方面的, 必须以公法逻辑来加以规定。这也是对规制对象的保护。
三、高校规章制定权失范的表现与成因
高校规章制定权的失范表现在四个方面:规章制定的合法性问题、规章制定的合理性问题、规章制定的程序性问题、规章制定的具体细节问题。关于高校规章制定权失范的原因主要有以下几点:
第一, 高校在与上级教育主管部门的博弈中处于不利地位。当前因为上级教育主管部门或者政府部门对高校管理的“天然的干预”, 使得本该属于学校内部成员自主管理的诸多事务处于上级部门的管理之下, 相应的, 高校内部的一些相关事务的规章制度也主要根据上级部门的文件、指示精神来制定。
第二, 相对于高校内的其他权力主体, 高校这一权力主体足够强大。高校内的其他权力主体如教师、学生等, 相比高校而言, 还处于明显的弱势地位。反映在高校规章制度的制定方面, 对教师和学生的权益的尊重和保护方面显得还不够。
第三, 其他权利主体对权利的重视不够。因为一直以来, 我们国家高校的行政事业单位的属性, 高校成员对高校内各类事务的自治管理的意识不够, 对自身权利的维护和重视程度不够, 在高校内部治理中处于天然的劣势, 在各类规章制度制定方面, 也自然而然的处于弱者的地位。
第四, 高校的行政权力与学术权力往往交织在一起, 使得相应的规章制度的规范缺乏针对性。高校的行政权力就是以学校的行政系统划分和职能分工对学校中的事务性工作进行组织和管理的权力。而学术权力是指学术组织或学术人员运用专门知识对学术活动中的学术事务进行判断和评价并做出决定的权力[5]。行政权力主要是对高校事务性工作进行组织和管理的权力, 以科层制的行政组织系统为依托, 突出照章办事和等级服从。高校的学术权力是一项比较特殊的权力, 是高校为实现自己的社会功能而必须具备的一种权力, 包括学习、研究、教学自由等[6], 它需要学术领域里的自由、平等。单纯的学术、知识本身的存在和发展不需要权力的作用, 甚至是排除权力[7]。高校内的行政权力和学术权力彼此之间有较多的不同, 对相关的权力规制和权利救济也不一样。但是, 因为两者往往交织在一起, 在高校实际运行的规章制度中, 行政权力的运行较强势, 对学术权力的尊重不够。
此外, 目前国内高校大部分未建立有效的大学章程并使其在大学管理中发挥应有的作用, 也使得高校各类规章的规范性的判断缺失重要依据。
四、高校规章制定权失范治理的制度重构———以学生管理制度为例
关于高校规章制定规范方面的探讨已有不少, 主要的观点是, 高校规章是学校章程的下位法, 要严格遵照其原则和精神来制定, 不能僭越和违反。高校校规制定要遵循合法、合理、程序正当、公平公开、最小损害、权利救济等原则。本文以学生管理制度制定为例来探讨高校规章制定权失范的治理以及制度重构。在这里, 我们把高校置于第三部门和非营利组织的视野下。从教育契约关系的角度来看, 高校的规章制度就相当于内部的“自治契约”。高校就是一组组合约构成的“契约共同体”。高校规章制度的建立也就是各类合约的缔结过程。
首先, 重视缔结合约的前端工作。高校与学生的契约关系的缔结要前移到学生入校, 乃至高校的招生简章或者招生宣传文本的发放之时, 而不是学生入校后通过一系列规章制度来体现。具体来说, 高校在学生报考前发放给学生的招生简章或者招生宣传文本是最早构成与学生的“合约”。高校的招生简章或者宣传册写明的专业设置、奖学金设置、学习生活条件等, 都构成法律上的要约。学生报考并被高校录取了, 高校与学生就可以开始达成一系列“自治契约”。在现实生活中, 我们可以看到有的高校为了吸引学生报考, 在招生简章或者宣传文本中鼓吹有如何丰厚的奖学金, 有如何优越的学习生活条件, 毕业就业率和就业平均工资如何高等, 等学生入校后发现很多都是不实的宣传。这不仅有违诚信原则, 更主要的是违反了合约。应该说, 这是学生与高校发生管理关系的起点, 是合约的起点。
其次, 做好缔结合约的过程管理。学生入校后进行入校教育的重要的一项工作就是让学生知晓学校既有的各类规章制度。尤其要注意的是高校应该将各级各类学生管理规章制度制作成小册子发放给学生, 并要学生签字, 作为学生同意和学校缔结合约的凭证。若是对某类规章制度有较多反响, 提出修改的, 或者学校需要制定新的管理规定的, 必须遵循契约平等的原则, 以程序法的规定保证是从大多数学生的意愿出发来制定的。在制定规章制度的过程中, 同样的要遵循合法、合理、程序正当等原则。对于契约型的规章制度要有协商程序, 对于命令型的规章制度要遵循法律保留、法律优先等原则。对学生违反各类规章制度的处罚措施, 其出发点必定是因为学生违反了契约义务, 而不是法定义务。这样的出发点可以最大程度上保护学生的受教育权。
第三, 做好违反合约的权利救济工作。高校和学生的合约关系管理应体现在方方面面的工作中。高校应帮助学生牢固树立契约精神, 这也是对学生诚信教育的重要内容之一。要让学生随时知晓双方的合约, 培养学生遵守合约的意识, 当然学校首先要模范遵守合约, 不能违反。对于违反了合约或者自治契约的, 要通过完备的申诉和听证、恰当的处罚来维护合约的权威性, 同时保护违约方的权利。若大学生违反了合约, 在处罚裁量前需要有公平公正的申诉和听证, 以及细致的教育, 让学生甘愿受罚。通过处罚, 让大学生接受教育。另外, 处罚后, 还应该有相应的对学生的一些救济方法, 尤其是学生的受教育权受到损害后。目前高校在学生管理中, 普遍存在有的制度不敢执行, 侵害学校利益;有的制度执行偏严, 侵害学生权益的现象, 其实就是双方的合约精神不够。比如, 目前高校中比较常见的一个现象是学生发生意外事故尤其发生意外死亡后, 很多时候从学校的规章制度或者双方的自治契约来看, 过错在学生, 学校只要从人道主义角度来考虑, 给予适当的补偿, 或者动员民间组织来帮助当事人就够了。而学校为了所谓的息事宁人, 往往态度过于软弱, 面对有的家长的不合理要求, 尤其还有上面部门的压力, 很多全盘接受。这不仅是对合约的不尊重, 也是对高校其他成员的利益的侵害。在这方面, 作为合约双方的高校和学生都需要加强契约精神教育。
参考文献
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[4]梁亚荣, 陈立根.高校规章制度定权初探[J].中国农业教育, 2006, (5) .
[5][7]袁永红, 等.对高校学术权力与行政权力概念及其关系的再认识[J].中国石油大学学报 (社会科学版) , 2006, (2) .
改革防卫省，自卫官地位提升
2015年6月，日本通过了《防卫省设置法》修正案，把对防卫大臣的辅佐权从“西服组”扩大到“制服组”，两者将分别从政策角度和军事专业角度进行辅佐。由此，联合参谋长、陆海空自卫队参谋长拥有了与官房长官、内局局长同等地位的辅佐权，自卫官对国防政策决策过程的参与程度被提升。
根据《防卫省设置法》修正案，防卫省还裁撤了掌管自卫队作战行动的文职部门“运用企划局”，确立了“制服组”统领自卫队的优势地位。之前日本制定作战计划等决策需要三个步骤：一是内局运用企划局起草规定基本方针的“大臣指示”，二是联合参谋部根据方针制定具体作战计划，三是运用企划局提请防卫大臣批准。由于运用企划局撤销，联合参谋部以统一负责自卫队作战指挥为由，要求内局移交上述第一步和第三步的权限。而内局则主张作战计划与作战指挥不同，根据《防卫省设置法》第8条规定，内局负责“防卫及警备相关工作的基本与调整”、“自卫队行动相关事务的基本”，因此内局具有综合调整职能，应当由继承运用企划局部分职能的内局防卫政策局继续负责上述工作。
联合参谋部走向决策前台
3月11日，防卫省宣布已调整内局和联合参谋部的职责分工，把制定作战计划第三个步骤的权限移交给联合参谋部，今后作战计划将由联合参谋部提请防卫大臣批准。此次移交权限后，防卫省内部的权力关系将更加有利于自卫官，以前文官决策、自卫官执行的局面被打破，联合参谋部走向了日本防卫决策的前台。近年来随着防卫省一系列改革调整，以前“制服组”依附于“西服组”的架构发生重大变化，防卫省内局和联合参谋部共同成为支撑政策制定的两大支柱。
防卫省决定在制定新《综合防卫及警备基本计划》时启用这一新的步骤。该基本计划是自卫队最高级别的作战计划，根据日本媒体报道，该项五年计划被改为每三年进行一次全面修订，每年还根据需要适时调整。估计该基本计划将全面体现新版《日美防卫合作指针》和新安保法相关法案的内容和精神。联合参谋部将在参考该基本计划的基础上，根据最新形势对陆海空自卫队进行日常的作战指挥。
防卫省“文官统制”走向末路
“文官统制”是日本吸取战前政府对军队失去控制的教训，为确保国家对军事力量进行民主主义控制而采用的政策，并在实际运行中形成了“文官统制”制度。给“文官统制”提供制度担保的是参事官制度和“统治辅佐权”。参事官制度指文职参事官负责辅助防卫大臣的工作，但因遭到批评和自卫官的不满，2009年这一制度已被正式废除。“统治辅佐权”则是指防卫省官房长官及内局局长被赋予的对于自卫官对大臣的辅佐进行“统治”的权力。防卫厅（2007年1月9日升格为防卫省）在成立之初就设立了由文官组成的内局来辅佐防卫大臣，而联合参谋部、陆海空参谋部对大臣的军事辅佐也需要通过内局。这就形成了自卫队处在内局之下的架构。文官从体制上占据了自卫队领导机关的关键部门，自卫官职务再高也需服从内局的指挥，在文官的领导下开展各项工作。该制度有利于防止自卫官介入政治，让文官能在平时参与对自卫官的管理。随着日本去年通过《防卫省设置法》修正案，“西服组”获得了对防卫大臣的同等辅佐权，文官失去了“统治辅佐权”，“文官统制”制度正式走向末路。
“文官统制”制度的终结既是防卫省朝着“正常化军事领导体制”迈进的尝试，也是为日本下一步实现“军队正常化”和“国家正常化”的目标奠基铺路。日本历史上自幕府时代以来，军人政治（武士掌权）是传统，明治维新后军人更是利用天皇制全面操控政治，形成军国主义专制统治。相比之下，战后日本实行“文官统制”的历史并不长。“文官统制”制度被废除后，自卫队将更加“自成一体”，文官将很难对自卫队的计划和具体行动进行监督，难以防止自卫队出现超出法律和国家监督的行为，自卫官在日本政治生活中的地位会得到大幅提升，这必将对自卫队未来建设和转型产生深远影响。
“制服组”不断谋求突破束缚
实际上，“制服组”自自卫队成立之日起，就不断违反“文官统制”原则，一直谋求突破束缚。早在1963年，防卫厅参谋长联席会议就背着“西服组”秘密制定了“三矢计划”，尝试推动日本确立战争立法，并在“有事”时全面控制包括政治、经济在内的国家事务。1978年，时任参谋长联席会议主席栗栖弘臣发表文章称，《自卫队法》中关于自卫队只有在首相发出指令后才能行动的条款是有缺陷的，一旦日本受到突袭，一线部队指挥官有权采取超法规的特别措施予以应对。2005年7月，日本国会通过了《自卫队法修正案》，增加了无需首相发布防卫出动命令就可迎击来袭导弹的内容。这使部队指挥官可以决定何时发射拦截导弹。2006年1月，防卫厅又修改了“交战规则”，明确航空自卫队司令官可根据情况下令飞行员使用武器，增大了飞行员使用武器的自主性。这些规定相当于给了自卫官重大决策的权力，使得宣布使用武力的权力层级下降，增加了“擦枪走火”甚至发生军事冲突的可能性。
据去年8月曝光的防卫省“内部文件”，联合参谋部早在当年9月新安保法相关法案通过之前就无视国会的审议及舆论的反对与担忧，擅自制定作战计划并传达至各部队，其中还自称“军队”，提出设立“日美联合司令部”，确立可立即开展军事作战的体制，并研究联合干预“东海”和“南海”的方式。这反映了“制服组”一味追求军事“合理性”，试图直接参与国政的姿态。此次提请防卫大臣批准作战计划的权限的转移，进一步削弱了文官审查自卫队作战计划的职能。预计由内局负责的起草作战计划基本方针的权限，未来也有可能转而由联合参谋部全权负责。
日本自卫队走向何方
更让人担忧的是，去年“内部文件”曝光后，安倍首相竟称，制作“内部文件”是“理所当然的行为”。从历史上看，自卫官以往突破束缚的行为往往由于高层政治人物的否决而胎死腹中。但安倍再度上台后，当年“三矢研究”中提到的多个安保立法正在变为现实。随着进一步走向决策前台，自卫官将获得更多接近政治人物的机会，与政治之间的距离不断拉近。这将更加提升“制服组”对日本政治的影响力，增加自卫官干政的潜在风险。
近年来，随着“灰色事态”、“无缝合作”等概念及相关法律、文件的出台，日本与外国发生军事武装冲突的概率大大增加。而根据3月29日生效的新安保法，日本自卫队将越来越频繁地走向海外，且从事的行动也将更接近战争。之前防卫省文官在一定程度上仍限制着自卫官可能的躁动和失控，但随着联合参谋部统一负责作战指挥及逐步掌握作战计划制定权，防卫省减少乃至消除了文官对自卫队作战等行动的监督权，防止自卫队“暴走”的一道重要防线被废除。现役自卫官往往更倾向于以实力说话，易于以武力解决争端。伴随自卫官走向决策前台，其滥用和误用权力的可能性增大，日本以武力解决危机与争端的可能性也将进一步增加。虽然现在预言自卫官干涉政治乃至挑起战争还为时尚早，但对于其权力过大甚至失控必须要保持警惕。
（作者为国防大学讲师）
新《律师法》实施后，律师在刑事诉讼中会见权、阅卷权、调查取证权保障相对新《律师法》实施前有了较大的改善，但是距离新《律师法》的规定还有较大的差距，具体表现在：
一、关于会见问题
有的地方侦查期间会见犯罪嫌疑人需审批，会见时侦查机关派员在场。
我所一律师在办理一起处于侦查阶段的发生在来宾市象州县的故意伤害案件时，象州县公安局要求经过批准律师方能会见嫌疑人。由于审批人当时不在单位，律师因有其他事情要处理不得不当天返回柳州，第二天再去象州县得到审批才能会见。而且，会见时公安机关派员在场。
柳州铁路公安处对其侦查的刑事案件，律师会见处于侦查阶段的嫌疑人时也需该处批准。
二、关于阅卷问题
1、审查起诉阶段
检察机关以案卷在主办检察官手上，主办检察官不在为由无法查阅案卷。
复印案卷费用高，如在柳州市鱼峰区检察院复印一张A4纸
需1元，每个案件需复印几十乃至上百张A4纸，复印费用高，这些费用最终都要转嫁给委托人，加重了委托人的负担。
2、审判阶段
律师承办的法律援助案件，在法院复印案卷时，仍需要缴纳每张0.5元的复印费，致使办案律师考虑只复印与嫌疑人最为密切的案卷材料，对嫌疑人的同案嫌疑人的材料只能查阅不能复印，有可能错漏对嫌疑人有利的情节。
三、关于调查取证问题
1、关于律师自行调查取证
了解案件事实的知情人往往有心理顾虑，担心被无端牵连。我所一律师在办理一起贪污案时，向了解该案件的一知情人调查取证，当问到一些关键问题，该知情人都回答以“不记得了”、“不肯定”。最后，他请律师理解他的难处。
2、关于申请证人作证问题
证人不习惯法庭庭审的气氛和压力，也担心社会舆论的压力。律师也担心证人改变证词从而对嫌疑人不利，也可能对律师本人不利。
思齐律师事务所
我们首先要抓住记忆效果最佳的时间段来安排复习，相对而言，早上的6点到7点的这个时间断，头脑最清醒的，记忆的效率比较高;而上午和下午的课程安排会比较紧张，不宜去花时间在这个时间断内;晚上临睡前可以把白天所学习的内容重温一遍，提高复习效率。最后要保证7–8小时的睡眠时间，不然的话，记忆效果也会降低。
2、复习要有时间限制
制定计划，目的是为了提高复习效率，要给自己适当添加压力，对每一个科目的复习要做到三限制：即限定时间、限定速度、限定准确率。
这样的做法使目标明确，有压力的学习方法，可以使注意力高度集中，提高复习效率。并且，每复习完一部分内容，都会有一种轻松愉悦感，使自己充满信心地复习下去。
3、对照计划复习
复习计划一旦制定，就要坚定执行，如果因为某些原因没有完成的，应当在第二天及时补上。如：反省自己当天的复习计划完成了没有，明天要准备复习些什么知识，完成了怎样奖励自己，完成不了又如何惩罚。这样的做法，既有约束力又有可操作性，每天都会感到在进步。
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〔日〕芦部信喜著，高桥和之增订，林来梵、林维慈、龙绚丽译：《宪法》，北京大学出版社2006年2月第1版，第343页。
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征管利用处
许东亮
榜样，是我们工作和生活仿效的标杆和努力的方向。我们工作和生活离不开榜样，他们的出现与存在，就像一面猎猎飘舞的旗帜，鼓舞着、激励着、温暖着芸芸众生。行业榜样是一个行业的标杆，也是社会了解这个行业的形象代表。一段时间以来，解放军档案馆档案专家刘义权被社会广泛关注，为了更好的贯彻落实胡锦涛总书记的重要指示、国家、省局、市局纷纷开展“关于向刘义权同志学习活动”的通知，结合自己工作、学习实际，认真学习，不断思考，有以下几点体会。
刘义权的工作很平凡，甚至单调，他的为人温厚、低调，淡泊名利，但是，他在工作中表现出来的执着和认真，在平凡的坚持中创造的不平凡业绩，得到同行的认同，世人的称赞，甚至外国军方的尊重，是我们学习的榜样和标杆。同样是档案工作，人家干得可圈可点，我却平平淡淡，碌碌无为，静下心来想一想，真觉得汗颜。
刘义权同志献身使命，忠于职守，用辛勤汗水和智慧力量倾洒兰台，作为一名军队档案工作者，刘义权同志不仅 用生命践行了当代革命军人的核心价值观，而且用生命阐释了档案工作者的崇高精神和优良传统，是继崔新
一、卞峰煜同志之后我国档案系统涌现出来的又一位杰出典型。我一定要向刘义权同志学习，把理想和信念体现在爱岗敬业的自觉行动上，勤奋工作，锐意进取，把对党的忠诚统一于对工作的进取中，在做好档案本职工作中体现人生价值。
我们这个行业需要榜样，也不乏榜样。早些年的崔新一，近些年的卞峰煜，今天的刘义权，虽然他们的事迹不同，但作为我们这个行业的榜样，也许有许多共性的地方，他们对生活低调，对专业认真，对事业执着，对国家忠诚。他们的事迹、精神、人格都值得我们认真学习，他们是我们这个行业共同的骄傲。是我们前进的灯塔，指引档案工作者人生的航向。现代年轻人，好象比较浮躁，追求人生享受，崇尚自我，缺乏踏实肯干的精神，不能静下心来，伏下身子做点实实在在的事。那么刘义权同志就是我们最好的航标，我一定要向他那样，忠于事业，献身使命，忘我工作。
档案行业可以有所作为。作为社会分工中的一员，档案行业有其特殊的价值和根据，在全部的社会中扮演着不可或缺的角色。只要我们牢记使命，扎实工作，我们完全可以做出和其它行业同样的业绩来，刘义权不仅是行业榜样，还是我们这个时代的先锋。更是我们这些平庸之辈前进的灯塔。国家档案局中央档案馆
关于开展向刘义权同志学习活动的决定
近年来，在党中央、国务院的亲切关怀和正确领导下，我国档案事业蓬勃发展，取得了很大成就。广大档案工作者辛勤工作，无私奉献，谱写了一曲曲感人的时代壮歌，涌现出一大批优秀档案工作者，中国人民解放军档案馆刘义权同志就是其中的杰出代表。国家档案局中央档案馆决定，在全国档案系统开展向刘义权同志学习活动。
刘义权同志1950年7月出生，四川德阳人，1968年3月入伍，1970年7月入党，2006年4月在解放军档案馆后返骋，2008年7月至今，担任该馆中美军事档案合作办公室专家成员。刘义权同志从事档案工作30多年始终忠于职守，爱岗敬业，为丰富军队档案资源和发挥档案作用作出了重要贡献。他把平凡岗位作为人生舞台，把本职工作作为人生追求，把服务大局作为生命价值的体现，默默无闻、任劳任怨、顽强拼搏、无私奉献。特别是退休返聘后，虽身患绝症，仍然把工作和事业作为生命的支撑点，心系大局，忘我工作，以顽强的意志和不怕牺牲的精神，奋战在中美洲军事档案合作一线，查阅了大量档案，挖掘出不少有价值的档案信息，为推动中美军务合作作出了积极的贡献，得到了参加中美军事档案交流的美国国防部代表团的尊敬和赞扬。
作为一名军队档案工作者，刘义权同志不仅用生命践行 了当代军人核心价值观，而且用生命阐释了档案工作者崇高精神和优良传统，是继崔新
一、卞峰煜同志之后我国档案系统涌现出来的又一位杰出典型。他的事迹感人至深，催人奋进，充分体现了一名共产党员坚定的政治信念和高尚的人生追求充分体现了新时期档案工作者高度的政治觉悟、崇高的精神境界和优秀的道德品质。他不仅是全军档案系统学习的榜样，而且是全国档案系统学习的榜样。
向刘义权学习，就是要学习他献身使命、忠诚事业的进取精神。刘义权同志对党无限忠诚，对革命理想信念执着追求，对档案事业满腔热忱。他把党的事业与人生追求紧密联系起来，视使命高于生命，把平凡的岗位作为奉献的平台，干一行爱一行钻一行，站在对历史负责的高度，把本职工作干到最好。学习刘义权同志，就是要深入贯彻落实科学发展观，牢固树立远大理想和坚定信念，献身使命，锐意进取，发奋努力，勤勉工作，为档案事业发展作出新贡献。
向刘义权同志学习，就是要学习他直面生死、分秒必争的拼搏精神。刘义权同志在得知自己身患癌症的情况下，没有被病魔所吓倒，而是为了中美军事档案合作的工作大局，为查找有关档案线索继续高强度、超负荷工作。他以超越常人的顽强毅力，克服病痛带来的折磨，继续忘我的工作，始终保持昂扬向上的精神风貌。这种共产党员人直面生死的优秀品格赢得了外国同行的钦佩和敬重。学习刘义权同志，就要像他那样，用生命诠释档案工作的不平凡，把生命的价值体现到服务大局、奉献社会中去，生命不息、奋斗不止。以新时期档案工作者的标准和要求，在平凡工作岗位作出了不平凡的业绩。向刘义权同志学习，就是要学习他执着事业，魂系档案的敬业精神。刘义权同志30多年如一日，始终不计得失，服从组织的需要，执着于自己的所爱，扎根档案，坚持平凡岗位，勤勤恳恳，兢兢业业，呕心沥血，无怨无悔。直到退休后，他还舍舍弃高薪聘请，继续从事他所热爱的档案工作，并作出突出业绩。学习刘义权同志，就要像他那样，把事业当作自己生命的一部分，当作自己始终追求，执着坚持、不懈努力、精益求精，用实际行动践行档案工作者的事业心和价值观，展现当代“兰台人”的光辉风采。
关于向职工出售公有住房的申请函
PP市住房和城乡建设局：
根据《PP市出售公有住房暂行办法》的规定精神，经我单位研究决定，向PP职工PP出售公有住房一套，合计建筑总面积PP平方米，为混合结构，总房价款元，扣除
各项优惠及原已缴交60%产权款后，实际回收售房款元，请审批！
附件
1、《房屋所有权证》复印件各一份
2、单位出售公有住房申请表各三份
3、PP市职工购买公有住房计算表各三份
4、PP市职工购买公有住房详细表各三份
5、PP市干部职工购买公有住房申请书各三份
6、PP市公有住房买卖协议书各四份
7、夫妻双方身份证复印件各一份
8、部分产权向全部产权过渡需增加提供房改部门
原批准部分产权售房的批复函及以前的计算
表。（经PP市房屋档案馆提供的复印件）
单位盖章：
一、甲方自愿将其村证房位于___________市___________区_______________________________________的房屋(建筑面积_________平方米)以人民币_______仟_______佰_______拾_______万_______仟_______佰_______拾_______元整(￥________ 元)的价款出售给乙方。(含地下室——号——平方米)
二、甲乙双方商定转让价格为人民币_____________________元， (大写)____拾____万____仟____佰____拾____元整。
乙方在__________年_____月_____日前分_____次付清。
三、甲方在__________年_____月_____日将上述房屋交付给乙方， 该房屋应有一切权利和义务同时转让。
四、出卖的房屋如存在产权纠纷，由甲方承担全部责任。
五、出卖的房屋如因政府规划行为需拆迁，所得相关赔偿的一切 权利自合同生效日起归乙方所有。
六、本合同经双方签章后生效，并对双方都具有同等约束力，应 严格履行。其权利、义务转移时间追及于甲方与__________________ 签订的集资建房协议之时。如有违约，违约方愿承担违约责任，并赔 偿损失， 支付对方违约费用人民币________元， 大写__________元整。
七、本合同签订后，甲方保证乙方享有同甲方相同的居住权利，乙方保证按期缴纳各项物业费用。本合同签订后，甲方不得就该房屋与他人订立《买卖合同》;
八、未尽事宜，双方愿按国家有关规定办理。如发生争议，双方 协商解决;协商不成的，双方愿向法院申请仲裁。
您知道吗，美国历史上发生过上百次战争，到目前为止，只有五次是由国会正式宣战，其余都是不宣而战。下面我们就来回顾美国近现代史上的几次战争，看看究竟是谁控制宣战权。
*美国正式对日本宣战*
美国第三十二任总统弗兰克林・罗斯福在日本偷袭美国海军基地珍珠港后的第二天，向国会请求对日宣战。他说：“昨天，1941年12月7号，将以耻辱载入史册。美利坚合众国遭到日本帝国海空军蓄意的突然袭击......我要求国宣布，从日本发动无缘无故和懦弱无耻的进攻这一天开始，美利坚合众国和日本帝国已经处于战争状态。”
美国国会参议院当天以82票对0票，众议院以388票对1票通过了罗斯福的请求，正式对日宣战，珍珠港事件也成为迫使美国参加第二次世界大战的导火索。从美国对日宣战中我们可以看出，宣战权掌握在国会手里，美国总统在派兵参战之前，必须经过国会的批准，而这也正是美国宪法所要求的。美国宪法规定，总统是陆海空三军的总司令，但是宣战、建立和维持海军、制定统辖及管理陆海军条例的权力交由国会控制。
*宪法规定国会具有宣战权*
美国哥伦比亚大学法学院教授迈克尔・多尔夫解释了国会和总统在这个问题上的权力分配。他说，美国宪法把进行战争的权力分交给国会和总统，国会控制宣战、建立军队和向军队拨款的权力。总统则是军队的统帅，他有权击退入侵和召集民兵。通俗地说就是，如果要发动全面战争和进行长期规划，国会说了算，如果是做出紧急反应和贯彻军事行动，总统说了算。
多尔夫教授指出，美国的开国先父在制定宪法时之所以把宣战权交给国会是因为，他们担心行政机构会轻易地把国家引向战争，而国会是由人民选出的代表组成，因此就把更多的权力交给国会。尽管宪法如此规定，但事实上，美国历史上发生的上百次战争，只有五次由国会宣战，它们是：18的美英战争、1846年对墨西哥的战争、18对西班牙的战争、19参加第一次世界大战，以及1941年对日宣战。从此以后，再没有出现国会宣战的情况，而发生的战争和冲突都是“不宣而战”。
*总统权力不断扩大*
象美国国会图书馆资深专家路易・费舍尔这样的评论人士指出，出现上述情况是由总统权力日益扩大造成的。他说：“最初国会支配宣战权是很肯定的，因为美国宪法制定者拒绝采用英国和其它国家实行的君主政体，而努力建立自己的民主代表制共和政体。国会作为权力中心的情况可以说一直持续到二战的时候。但是，自从二战以来，总统的权力就越来越大，部份原因是，总统们说，他们可以得到联合国安理会或北约的授权。因此，过去五十到六十年中，美国总统一直利用这些地区和国际组织限制国会的权力。”
哥伦比亚大学法学院教授多尔夫指出，美国国会不愿意为战争后果承担责任也是总统权力扩大的原因之一。他说：“如果总统想派兵，国会不正式宣战，战争结局如果是美军伤亡人数比较多，军事行动没有达到预期的战略目标，那么国会就可以说，这是总统的失败，不是国会的失败。另一方面，士兵在前线打仗的情况下，国会不愿意投票反对开战，因为人们会对他们是否爱国提出置疑。因此，国会通常的做法不是投票支持或反对宣战，而是和总统进行协商或采取其它行动。”
多尔夫教授说，从另一方面讲，大多数情况下，总统们都很清楚在发动全面战争之前有必要和国会商量，不过也有例外的时候。下面我们就来回顾一下开始于二十世纪中叶的越南战争，看看美国总统是如何在国会未正式宣战的情况下对越开战的。
*美国对越南的战争*
二战结束后，越南摆脱了法国的殖民统治而获得独立。但是，整个国家却南北分治，北越由胡志明领导的越南共产党控制，南越由亲法派控制。1963年，北越对南越宣战，越战爆发。当时的美国总统林登・约翰逊继续执行前任艾森豪威尔的遏制越南共产党的.政策，因为他担心，一旦越共上台，共产主义会迅速扩散到周边其它国家，因此就积极支持南越政府。
1964年8月4号，美国驱逐舰声称在东京湾受到北越巡逻快艇的两次攻击，几小时后，林登・约翰逊总统就下令美国空军对北越进行空袭。8月7号，美国国会通过了《东京湾决议》，准许作为军队总司令的总统采取一切必要手段，击退针对美国军队的袭击，以避免进一步的侵略的权力。从此，美国正式加入越战并使战争升级。这里，我们看到，虽然美国国会在<<东京湾决议>>中给对越开战开了绿灯，但是并没有正式宣战。因此约翰逊总统的做法也招致了不少争议。
美国国会图书管资深专家费舍尔认为，国会是在约翰逊总统的误导下才同意他采取必要的军事行动的。他说：“1964年8月国会通过东京湾决议后，人们才知道，美军受到的两次袭击，其中一次也许从来没有发生过。因此，美国政府有意无意地误导国会通过了东京湾决议。”
1968年3月31号，因越战而遭到各方猛烈批评的约翰逊总统宣布不再竞选连任。他说：“美国的儿子们仍在远方作战，美国的未来在国内受到挑战，我们的希望以及世界和平的希望每天都处于风雨飘摇之中。我认为，我除了履行自己作为本届总统的神圣职责外，不应该再从事任何本党的或其它工作。因此，我不会再谋求，也不会接受本党提名，竞选连任下届总统。”
1973年1月27日，有关各方签订停火协议《巴黎和约》，美国正式结束对越南的军事介入。可惜的是，约翰逊总统没有看到这一天就去世了。
*国会加强控制战争权*
越战后，鉴于总统权力日益扩大的现实，美国国会不顾尼克松总统的否决，以压倒性多数投票通过了<<战争权力决议>>，确认了在涉及军事行动方面，总统和国会分担关键决策的责任。
南部卫理公会大学法学院院长约翰・安塔纳西奥介绍了<<战争权力决议>>的内容。他说：“这个决议确立了国会和总统之间相互认真协商的过程。决议规定，如果总统要使用武力，他必须首先向国会汇报，之后60天之内，还要得到国会的许可，这个许可也许不象宣战许可那么广泛，但是却往往非常具体，例如必须说明战争会持续多长时间，总统的权力有多大等，因为国会认为，在宣战权方面，它必须发挥更大和更积极的作用。国会没有权力进行战争，因为美国宪法中规定，它只有宣战的权力，在它给予宣战许可，或这样类似宣战的许可后，只有总统有权进行战争。如果总统不寻求国会的批准就开战的话，他就会遇到麻烦。”
哥伦比亚大学法学院教授多尔夫说，<<战争权力决议>>也遭到一些人的反对。他说：“一些评论人士，特别是那些支持行政机构权力的人士认为，<<战争权力决议>>不符合美国宪法，因为总统作为三军总司令，有权对国家安全受到的紧急威胁做出回应。既然如此，国会就无权不让总统这么做。批评人士说，国会有权不批准对战争拨款，但不应通过<<战争权力决议>>来限制总统的权力。因此，<<战争权力决议>>实际上处于一种中间状态，虽然国会认为它是有约束力的法律，但是大多数总统，即使他们遵守这一法律，也都是说，我是出于自愿才加以遵守的，但是在法律上，我并没有这样做的义务。”
*美国对伊拉克战争*
接下来，我们再来看看1991年美国对伊拉克战争。美国前总统乔治・布什在向伊拉克发动空袭后发表电视讲话说：“两个小时之前，盟军的空军部队开始向伊拉克和科威特境内的伊拉克军事目标进行空袭。在我讲话的时候，空袭行动仍在继续。地面部队没有参战，这个冲突开始于1990年8月2号，当时，伊拉克侵略了弱小无助的邻国科威特。”
1990年8月2号，伊拉克入侵科威特几天后，美国就向沙特阿拉伯派遣了军队，以保护沙特油田免遭进一步可能的袭击。8月6号，联合国安理会对伊拉克实施贸易禁令和经济制裁，同时命令在波斯湾的海军部队使用武力打击来犯之敌。9月，布什总统在美国国会联席会议上发表讲话指出，美国不能允许让萨达姆・侯赛因控制中东地区的石油资源。11月29号，联合国安理会做出决定，如果伊拉克不在1991年1月15号截止日期之前撤出科威特的话，成员国可以采取一切必要的手段把伊拉克赶出科威特。布什总统于是向海湾地区增派了美军部队，以迫使萨达姆・侯赛因撤军。之后，美国国会参众两院在与伊拉克的谈判破裂之后，投票授权布什总统使用武力。由于伊拉克没有遵照联合国的规定在1月15号之前从伊拉克撤军，美国总统布什下令对伊拉克进行空袭，这也就是人们熟知的沙漠风暴行动。
南部卫理公会大学法学院院长安塔纳西奥说：“在对伊拉克战争中，布什总统一开始没有徵求国会的批准，就下令向沙特阿拉伯派遣了军队，从而引起争议。我认为，美国总统在没有真正动兵的情况下，一般不太愿意执行<<战争权力决议>>。但是，在沙漠风暴行动正式开始之前，布什总统是得到国会批准的。”
虽然在沙漠风暴开始之前，布什得到了国会的批准，但是国会没有正式宣战。这是什么原因呢?哥伦比亚大学法学院教授多尔夫说：“我认为，总统不需要得到宣战权的一个论据是，联合国的决议要实现的目标是很有限的。近年来，人们争论的一个问题是，海湾战争结束时，美国军队只是把伊拉克军队赶出科威特，而不是开进巴格达，推翻萨达姆・侯赛因，是不是犯了政策性错误?政策上的争议虽然是一个问题，但是很明显，联合国所有的决议都只是授权使用军队，把伊拉克从科威特赶出去。因此，布什总统从国会谋求的是批准他实施联合国决议，而不是向伊拉克宣战。”
*美国最高法院的作用*
