苏州失地农民补助（精选9篇）
土地是农民最大的财富，如何妥善地补偿安置失地农民，解决他们的社会保障问题，不仅关系到农民的切身利益，更关系到整个社会的稳定。探索失地农民社会保障对策，构建新的社会保障体系刻不容缓。
随着我国经济建设的快速发展和农村城市化进程的加快，特别是1992年以来，征地数量急剧攀升，失地农民也急剧增加。中国地质大学李克勤教授计算，从1997年至2003年，全国开发区规划面积从1.2万平方公里剧增至3.6万平方公里。据调查，一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失地。这就意味全国“失地农民”群体，将从目前的约3500万人，可能猛增到2010年的6000万人左右。由于征地一般多用于非生产性项目，比如市政基础设施建设、经济科技开发区建设、房地产开发建设等等，而且企业用工制度走向市场化和社会化，加之失地农民自身缺乏知识和相关技术。因此，企业很难招收“土地工”，农民的收入也受到很大影响。同时，征地补偿费用也没有得到相应提高，使失地农民损失很大。据国土资源部保守统计，从1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩，近七成是政府用行政方式征用土地，如果按每亩地最终使用价值为10万元，农民分得其中的10%计算，那么，近20年来全国农民最少丧失了33万亿元的土地增值收益。
针对这些棘手的问题，失去土地的农民，就必须寻找稳定的替代者，探寻失地农民的社会保障制度就成为必然选择。在“以土地换保障”思路的指引下，建立和完善失地农民社会保障体系已经迫在眉睫。
一、失地农民社会保障体系的主要内容
1、失地农民最低生活保障
1999年，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用的范围就仅仅限于城市居民，而将广大农民排除在保障范围之外。失地农民既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障。2003年1月1日起实施的《苏州市农村最低生活保障制度实施办法》，保证了农村中无生活来源、无劳动能力、无法定抚养人或法定抚养人无抚养能力等这部分人群的基本生存条件。目前这项保障也已实现了全覆盖，同时标准每年不断提高。2003年农村低保由月人均100元提高到120元，今年又提高到130元。目前全市共有1.5万户、近3.4万农民享受到这一低保扶助。
2、失地农民的养老保障
由于劳动能力下降或机会丧失，老年人不再具有收入来源或收入明显减少，而表现为消费远大于产出。失地农民目前的养老方式主要依靠传统的家庭养老模式。这种以约定俗成的规则，依赖子女供给的养老模式，总是具有一定的风险。失地农民由于文化素质较低，面临很大的失业风险，这又冲击着传统的家庭养老模式。农民的养老问题历来是农民最关心的问题之一，尤其当农民失去土地之后。因此，失地农民养老保障制度的建立，将对社会稳定、计划生育基本国策的推行起到积极的作用。
3、失地农民的医疗保障
日益升高的医疗费用支出，对失地农民而言，无疑是巨大的压力。医疗保障作为失地农民社会保障的一个基本面，也应得到加强。
2004年，苏州全市财政预算共安排1.58亿元资金用于建立新型农村合作医疗制度的补助，安排855万元资金用于农村特困人群医疗的补助，财政补助加上村集体和个人共同负担的部分，农村合作医疗保险人均基金今年有望突破100元。
目前苏州市共有农业人口320多万人，随着《市农村合作医疗保险管理办法》和《市农村特困人群医疗救助管理办法》的相继实施，农村居民基本医疗保险费用由市、县（市）、镇级财政、村集体经济和个人共同负担的农民基本医疗保险及大病救助制度已逐渐成形。
4、为失地农民提供受教育和培训的机会
现代社会保障制度的内容十分广泛，它不仅包括了人们的物质生活方面，而且包括人们的精神生活方面。失地农民不仅有生存权的问题，而且也有一个发展权的问题。
长期以来，我国农民（包括失地农民）由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和知识技能低下，农民失去土地后，他们在社会上的竞争能力十分有限，面临着极大的风险。为失地农民提供受教育和培训的机会，既可以提高农民素质，增强技能，又可以减少保障基金的支出，增加就业岗位。
5、为失地农民提供法律援助
失地农民是新的社会弱势群体，当自身的权利受到侵害时，他们往往没有能力支付因启动并进而运用行政救济途径所需的各种成本，但公民接近法律的能力不应受到其他条件尤其是经济状况的影响。这就要求建立社会保障体系时必须为失地农民提供法律援助。法律援助是社会弱者接近法律、实现其行政救济权的重要保障，它通过提供法律帮助的形式以确保失地农民在其合法权益遭到侵害时具有平等的接近法律寻求保护的能力。
三、建立失地农民社会保障体系的重要意义
1、保障失地农民的日常基本生活，为进一步发展打下坚实的基础 建立适应失地农民的社会保障体系，就是要建立失地农民的低保制度、医疗保险制度和养老保险制度等，以此保障失地农民的日常基本生活，安定民心，并为他们进一步发展树立坚实的信心。对于失地农民而言，失地后的农民，生活方式和生活环境都发生了巨变，他们即使不奢求更好的生活，但是要保证能够维持基本生计和不低于原来的生活水平还存在一定的问题。因为在新的环境里，工作条件和劳动的方式已改变，收入模式也将是随之改变，新生活难以给他们以稳定的预期。基本社会保障对失地农民来说就是生存之本。
2、建立和完善失地农民的社会保障体系，重视对失地农民利益的保护，这本身就是社会发展的基本内容和要求，将对社会经济发展产生深远的积极影响。按照社会冲突论的观点，社会成员因为利益冲突和利益分配失衡等原因，一旦社会矛盾激化，社会秩序混乱、社会冲突
和犯罪事件将会相继产生。随着失地农民不断增加，其利益保护不力，基本保障无门，进而造成一个特殊的弱势群体，随时都可能引发新的社会矛盾和冲突。虽然同样是为了发展，若片面追求经济发展，城市化步伐太快，必将引发一系列社会问题，造成恶劣的影响，这对于我国的经济建设和社会长远发展都是非常不利的。
3、建立和完善失地农民的社会保障体系，重视对失地农民利益的保护，对于城市化的推进具有重要意义。城市化率提高不仅是人口数量，而是要求市民的全面发展。失地农民在缺乏社会保障的情况下，是很难实现农民到市民的转变。同时，这也是实践科学发展观的突出体现。本着全面、协调、可持续和以人为本的原则和要求，对失地农民完善社会保障，有利于加快统筹城乡发展，有利于当前转型社会的顺利进行，并为长远发展打下坚实的基础，有利于社会主义社会优越性的体现。
一、苏州失地农民再就业培训需求分析
苏州地区的失地农民对找工作难易程度的评价中认为“难”的比例高达70%。而出现再就业困难的主要原因, 首先, 虽然苏州地区的失地农民整体受教育程度较高, 多为初中、高中及专科层次水平, 但职业技能较为单一, 男性主要集中于房屋建筑、水暖技术、油漆技术和电子装配, 女性技能主要集中于电子装配、养殖业和缝纫等, 缺乏转换职业的能力;其次, 虽然有关部门也对失地农民进行了一定的再就业培训, 但是这些培训体系不够完善, 失地农民虽然经过了培训, 但并不代表真正的掌握了某些专业技能而无法适应实际工作;再次, 不少失地农民缺乏冒险创业精神, 从调查结果显示, 约42%的调研对象具有创业的意向, 其经济收入主要来源于房租、服务业、集体补助等, 可见, 不少失地农民安于失地后房屋拆迁、农田补助, 尤其是女性的创业冒险精神缺乏。从调查数据 (月收入) 显示, 大专层次的男性平均收入2216元, 没有学历没有技能的平均收入为1033.5;大专层次的女性平均收入2650元, 没有学历没有技能的平均收入为974。而2010年苏州市在岗职工平均工资为3355元, 显然苏州市失地农民的平均收入远低于苏州市平均工资。
为了提高失地农民的收入水平, 改善生活, 提升其幸福指数, 加强对苏州地区失地农民的思想教育, 建立失地农民正确的培训观念, 有必要完善再就业培训的支持体系, 充分发挥居委会、村委会等多个渠道的宣传作用, 完善管理体系, 构建一个纳入范围广、费用低、地点方便的培训体系[1]。
通过对苏州地区失地农民的培训, 将其“培养成真正意义上的城镇市民, 使失地农民转变为具有多项技能的专业技术人员、管理人员、营销人员等, 在思想观念上有较大转变, 文化素质及就业、创业能力上有质的提高, 真正成为具有多项职业技能的新型市民”[2]。
二、苏州失地农民再就业培训对策
失地农民再就业培训需要政府、企业、社会和学校等多方的共同努力, 通过多样化的培训形式, 针对不同的层次的培训对象进行“因人施教”。
首先, 要加强政府指导和扶持。苏州的“十二五重点”是推进经济结构战略性调整, 发展创新型经济, 努力形成转型先导优势。抓住国际服务业加快转移和国内消费结构升级的机遇, 以现代服务业为重点, 推进服务业发展提速、比重提高、结构提升。在“十二五重点规划”中, 失地农民的再就业质量的提高也是其高度关注的方面, 提高失地农民再就业人员的素质、技能是其关键所在。
政府需要制定具体的规划来开展培训。一方面, 地方政府利用网络、电视、广播、新闻等媒体开展失地农民培训的宣传教育工作, 引导和激励失地农民参与培训;另一方面, 紧抓国家对农村劳动力转移的优惠待遇的时机。目前, 苏州市劳动和社会保障部门为被征地农民建立失业登记制度并纳入城镇职工就业和再就业培训管理体系, 开展就业指导教育和先培训后就业 (上岗) 制度。
因而, 作为政府机关, 要用足用好有关政策组建相关的管理机构, 执行相关政策, 更好的组织与协调, 制定周密的培训计划, 编制培训大纲和适合失地农民的培训教材, 并对培训过程进行跟踪, 以使培训取得更好的实际效果。
其次, 需要整合政府、行业部门及就业市场等培训资源, 开展合作办学。失地农民的再就业培训需要整合各种社会资源, 采取多种方法来提高失地农民的职业技能。第一, 与相关的政府部门、行业协会合作开展针对行业特点职业技能培训, 建立具有示范性的培训基地。第二, 与就业市场合作。组织人员搜集各行业的就业信息, 也可与企业签订劳动力输出合同, 利用现有教学资源, 对其进行相关专业培训并考核、进行技能鉴定, 逐步建立起“企业参与、定单培训”的机制, 先培训后输出, 以培训促输出。
整合现有的各项培训资源, 如各类职业学校、教育培训机构或用人单位的资源, 有计划、有目的、多渠道、多层次、多形式的展开失地农民再就业的培训项目, 形成适合失地农民需求的培训体系, 并建设一批起示范带头作用的农村劳动力转移培训基地。
再次, 需要结合失地农民再就业培训与职教学历教育。失地农民再就业培训的最终目的是为了更好的实现农村劳动力的转移, 而对农民和农民工子女的教育与培训则是从更长远的眼光来推动这个转移。“利用当地的中职和高职院校的办学优势, 尤其是高职院校, 其在劳动力就业、创业教育方面有丰富的经验和雄厚的技术力量, 积极借助相关高职院校的力量, 开展失地农民教育培训基本内容涉及和大纲编制工作”[3]。目前, 苏州地区有高职院校17所, 各所高职院校又各具特色, 经过对各所高职院校特色的调查, 其在培训方面也各具侧重点, 如表2所示。
同时, 高职院校在有关政府部门的协同下, 探索针对失地农民的学分制或弹性学制, 方便有一定文化基础和能力的失地农民开展工学交替、半工半读来完成学业并获得学历证明等, 在提高职业技能的基础上获得相应的学历和自身档次、素质;将培训与考证相结合, 经过了一定时间的培训后, 定期对失地农民进行职业技能考试, 对达到要求的人员颁发技能证书, 因为证书具有一定的说服力和竞争力。
此外, 失地农民再就业培训经费则通过政府、企业、社会捐助等方式来实现, 采用免费和收费相结合, 对不同地区、不同收入水平的失地农民区别对待。
三、苏州失地农民再就业培训内容
苏州地区失地农民再就业的培训在尊重失地农民自身意愿的基础上, 紧跟市场需求, 根据失地农民教育培训的目标和原则, 合理设置失地农民教育培训内容, 有针对性的进行施教。具体的培训可采用脱产与业余相结合, 学制具有一定的灵活性, 对培训机构进行更好的指导和监督, 充分发挥培训机构自身的特色和优势。
(一) 再就业培训内容的总体思路
在设置苏州地区失地农民再就业的培训内容中, 应重视综合素质的培养, 着重落实思想道德素质是根本、文化素质是基础、业务素质是本领、身体素质和心理素质是本钱的思路, 培养学生掌握新品种、新技术和使用技术推广, 提高失地农民群体的综合素质和技能。因而, 对失地农民的再就业培训, 重点是培养学生的职业素养, 而职业素养包括显性素养和隐形素养。其中, 显性素养包括个体的形象、资质、知识、职业行为和职业技能等, 是显而易见的, 可以通过各种学历证明、职业证明书、专业考试来证明;隐性素养则包括个体的职业道德、职业情感、职业态度等, 是看不见、隐形的职业素养。
然而, 当前的再就业培训大多在“技能至上”理念的引导下, 对失地农民的培训主要是职业技能的培训, 如:餐饮、酒店、家政服务、保健、建筑、制造、维修等行业的职业技能。因为培训的效果立竿见影, 在短期内掌握基本的技能, 但技能的掌握并不代表失地农民能够乐业, 对失地农民的培训是保障他们的可持续生计, 须重视失地农民隐形职业素养的培训。对于失地农民, 现代秩序意识和合作意识、职业理想、职业态度、职业义务、职业纪律、职业良心、职业荣誉、代金融es FinanceNO.01, 2012 (Cumulativety NO.468) 职业作风、职业兴趣、职业美观、职业意志等。然而, 隐性职业素养的养成不像显性职业素养的培训立竿见影, 且培训存在困难, 见效慢。基于此, 可采用以职业技能培训为载体, 以现场教学与培训为平台, 运用“6S” (整理、整顿、清扫、清洁、素养、安全) 方法开展隐形职业素养的培训[4]。
(二) 再就业培训的具体内容
苏州市区失地农民再就业培训基地, 依托市职业培训指导中心为失地农民举办免费再就业培训班, 宣传就业形势和政策, 开展职业生涯规划和就业指导, 树立正确的就业观念, 恰当地给自身就业定位, 增强再就业的信心;再就业技能培训, 让学员掌握一技之长, 增强就业竞争力, 更好地实现市场竞争就业、自谋职业和自主创业。
对于不同知识文化水平的农民开展不同层次的培训, 如对知识文化水平较高的失地农民开展难度稍大、要求稍高的系统重点培训, 尤其是对有一定文化程度的青年农民, 重点开展技术含量高、就业前景好、市场需求大的技术工种培训, 正如调研结果中所显示的, 培训主要有旅游服务、大棚种植、家政服务、烹饪等阳光产业和服务行业, 并鼓励积极参加职业技能鉴定, 获取相关行业的职业资格证明, 提高失地农民的综合素养, 增强就业竞争力, 最终提升其生活水平;对具有中等文化水平的失地农民工, 可进行有一定技术难度、要求不太高的技术工种和规范管理操作方面的系统培训, 使失地农民由纯体力型转向体力技能型;而对少数的文化基础差、年龄偏大的剩余劳动力, 有针对性地开展一些对文化知识要求相对较少、体力要求不太高的技能培训。
参考文献
[1]王洪国.城市化进程中失地农民专业培训的问题与对策——以上海失地农民专业培训为例[J].成人教育, 2010 (8) .
[2]徐保根, 鲍海君.失地农民教育培训的基本内容与政策取向[J].成人教育, 2010 (6) .
[3]潘万贵, 林海波, 张媚, 张宗飞.失地农民再就业及职业技能培训的现状及对策[J].林区教学.2009 (11) .
我国目前正处在快速的工业化和城镇化进程中，伴随这一进程，城市住房和非农业用地的需求也随之增加，大量的农业土地转化为城市用地。失地农民——这个新的社会群体迅速形成并扩大。据估计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民高达4000万人——5000万人。他们的特点是：务农无地、上班无岗、低保无份，由此引发的社会矛盾不断加剧。
失地农民的现状。
目前，失地农民的处境相当艰难，随之产生的失地农民问题已引起全社会的广泛关注。他们面临的难题主要有：第一，出路问题——就业难。失地农民在激烈的就业市场竞争中明显处于劣势。这集中表现在年龄偏大，文化程度不高和缺乏非农劳动技能3个方面。再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向二、三产业的转移。即使已实现了就业转移，一旦企业合同期满或精简人员，这部分人往往首当其冲被裁减。第二，退路问题——保障低。养老保障是失地农民普遍担心的问题。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障便成了后顾之忧。而安置补助费用远远不能取代以往土地所具有的“最后保障”的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续生计。第三，生活问题——顾虑多。“上楼”对失地农民来说应该是件好事，但存在以下问题：一是农民收入低，担心“上得起楼，住不起楼”。二是由于缺乏资金，基础设施建设难以配套，有的地方楼房水暖无法供应。三是许多地区盖了楼却解决不了房屋产权问题，无法长期维护业主利益。四是社会上对农民取得房产租赁收入存在不正确的观念，过去斥之为“吃瓦片”认为它是不正当行为。
调查人：杨葵
时间：2011/2/10
地点：玉溪市易门县
调查情况：
2006年以来，我县 共组织供需见面交流会21场次，为66户用人单位提供就业信息531条，农村劳动力进场交流2490人次，446人全县组织农村劳动力培训27期4460人，共开发就业岗位1674个，向省内外输出农村劳务人员3121人，帮助特殊困难群体对象实现再就业282人，全年实现劳务收入9160万元，使农民人均纯收入增加60元。今年上半年共转移输出农村劳动力1450人，其中在县内就近就地转移950人，转移到县外省内的310人，转移输出到省外的190人，实现了再就业，引进陶瓷、建材、食品加工等投资1000万元以上项目51个，先后建成了一批劳动密集型企业。目前共有规模以上矿冶企业16家、陶瓷生产企业14家、水泥等建材生产企业4家、食品加工企业10家。截止2007年上半年，从第一产业转移的农村劳动力达21747人，其中县内就地转移14192人，占农村劳动力总数的65.3%，其中工业园区就接纳农村劳动力4198人。上半年务工总收入达8403万元，人均每月644元，农民工资性收入比去年同期增加42元达281。
总结成绩和存在问题：
2006年县财政为龙泉镇2456名失地农民补偿了低保金154.78万元，保障了失地失业人员基本生活。
地农户建立了经济档案，建立了一批信用村、信用组和信用户，2007年上半年授信农村信用贷款金额11854万元；积极开展农村小额信贷扶持，投放资金572万元、扶持人员289人，使农村劳动力纷纷自主创业，为脱贫致富奔小康注入了源头活水。积极探索完善农村保障机制，建立了《易门县农村居民最低生活保障制度实施办法》，因城市建设、工业发展等失地农民，只要符合低保条件的都纳入了救助范围。
但任然 存在部分问题，补偿资金过少、不足，不能及时返还失地农民;资金分配不均等;少数农民不适应新工作环境，就业质量低，待遇不好。
1、一些失地农民就业观念相对落后，缺乏艰苦创业精神。往往“脏”、“苦”、“累”岗位不愿干，加之缺乏就业技能，即使能找到就业岗位也很快因不适应技术更新被淘汰。
2、由于失地农民的文化素质普遍较低，劳动技能比较单一，大部分失地农民年龄偏大，给就业带来一定的难度。
3、政府缺乏系统的征地后就业配套政策和完整的培训措施，出现失地农民盲目就业，无序竞争的现象，不仅薪金收入低，而且失业也较快。
4、根据现有政策规定，能享受保障的失地农民，女性年龄在55周岁、男性年龄在60周岁，而在这年龄之前，无收入来源或丧失劳动能力的失地农民不能享受低保，这部分人在享受低保前生活无着落；即使达到标准能够享受的，每月仅靠80元的低保，远远低于目前城市的最低生活水平，难以维持生活。
原因、规律分析：
（一）政府的原因这主要是政府缺乏对失地农民的引导和扶持。
立党为公、执政为民、群众利益无小事是党和国家领导人对从事行政管理工作的各级国家机关工作人员提出的基本要求，指明了各级国家机关工作人员奋斗的目标、方向。但从我们的实际调查情况来看，当地政府还缺乏对失地农民的引导和扶持。政府征用土地，给失地农民发足土地或者说青苗补偿款后，似乎划清了农民与土地和农民与政府的关系，失地农民突然间变成了被边缘化的自谋职业者。政府没有承担其对失地农民进行就业技能培训、项目建设就业或其他安置措施的责任。丢弃传统务农产业、缺乏产业转型意识和劳动技能的失地农民，面对花花绿绿、较为繁华的市场，很难谋得有稳定收入。
（二）村委会的原因在我国的政体结构中，村委会是贯彻党和政
府各项方针政策、规章制度，实践“三个代表”重要思想，进行新农村建设的组织者和推动者，是村级行政管理的实施者和村务集体经济管理的主体。合理合法地组织和管理村务收入，有嗷地配置村务支出，改善村民生产、生活环境，是村委会的一项重要职责。
（三）失地农民自身的原因
1、缺乏产业转型意识和技能。
2外出务工受到语言障碍的影响
3缺乏资金的运作能力。
总结：
农民以土地为生，以耕种为主业。农民一旦失去了土地，就失去了自己的职业，为了生存和发展就必须另谋职业，即谓再就业。近年来，随着工业化和城市
化进程的加快，失地农民群体在逐步扩大，失地农民再就业问题也日渐成为社会关注的热点问题，应做到:
一、强化相关部门对失地农民就业重要性的认识。各相关部门应把解决农民就业当作城市化进程中的大事来抓。建议由政府牵头，有计划地实施“失地农民就业工程”，实现多形式、多渠道就业。
二、将失地农民纳入城镇就业范畴。失地农民拿到补偿款如同国有企业职工买断工龄一样，实质均是失业，然而工人能享受再就业政策的各种优惠。
三、合理分担失地农民就业责任。从我管理处现有占地情况看，农民为了国家和地方建设失去了土地，也为外来商业、企业发展承担了失地风险，但在就业问题上，失业矛盾的焦点、解决就业的能力、实现就业的压力，统统集中在管理处。
四、鼓励失地农民自谋职业，并通过职业培训提高失地农民就业素质，鼓励失地农民通过创业来推动就业。受传统思想、劳动技能及文化素质的影响，失地农民在择业方面存在着诸多制约因素。
五、建立失地农民就业保障基金及相关政策。在失地农民未能实现充分就业前，建议政府发挥财政资金转移支付的功能，建立失地农民就业保障基金。
六、完善就业服务体系。建议依托市、区劳动与社会保障部门，建立失地农民就业服务中心，承担与城镇就业中心相应的职能。
——法学院“teamwork团队”走访贾岗社区失地农民
近年来随着我国现代化建设的不断推进，城市化建设已经被越来越多的地区政府提上议程，而这需要大量的土地作为支撑，因而在这个过程中难免会涉及土地征收问题。然而由于我国的相关制度还有待完善，各地政府部门的工作有待进一步详细落实，失地农民的权益可能受到损害，为了促进郑东新区的和谐建设，关心失地农民的生活，我校法学院暑期实践队的成员决定对郑东新区失地农民的生活状况进行调查，以期能够传达出他们的心声，给政府部门提一些合理的建议，来促进郑州的和谐建设。
7月5号上午八点半法学院实践队的成员一行来到贾岗社区展开调查。在小区门口我们随机采访了一位附近的环卫工人，了解了征地前后失地农民的基本生活状况，了解了他们生活的疾苦，同时对贾岗小区也有了初步的了解，为下面的调查奠定了基础。然后我们分成两组展开调查，针对不同对象有所侧重的展开调查。
关键词：拆迁安置小区,公共设施,多中心治理,失地农民
随着城市化进程的加快,越来越多的农村地区进行拆迁,并形成了许多新型的安置小区。这类“农改居”的安置小区的是经济、社会、环境等问题突出的地区,带来许多治理难题。安置小区的公共设施供给问题就是其治理难题之一。
安置小区的公共设施承担着社会服务的任务,其数量、内容及水平体现了社会化程度的高低。公共设施的合理规划供给、定期维护保养,是居民享受公共空间和公共服务的前提,是基层政府治理和社区居民自治的内在要求,直接关系到居民的生活质量和生活方式,也体现了城市的发展水平和发展趋势。然而,原本居住在城市周围的农民进入城市郊区的“安置小区”或“转型社区”中居住,这种转型社区就其性质而言是典型的族阈共同体。由于农民失去了与土地的联系,加之不同地区的农户被统一安置在一个小区,人们彼此之间比较陌生,在现实生活中的表现就是“高墙”“铁门”“铁窗”。因而,安置小区的公共设施不仅是社区提供公共服务的前提,同时也担负着加强居民沟通了解,提高居民生活水平的任务。
一、W 拆迁安置小区公共设施供给现状
社区公共服务设施,是指直接为本社区居住用地内居民提供服务的基础性、共享性设施,一般包括公共建筑及其场地,还有附属设备等。建设部在《城市居住区规划设计规范》IGB50180-93(修行本)中,将公共服务设施分为:教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他八类设施。
从总体上看,W安置小区的公共服务设施供给不完善,除了医疗卫生、商业服务和市政公用设施相对健全外,教育设施、社区服务类的公共设施供给不足,部分商业服务设施供给过剩,具体表现为:
1.公共服务设施供给不足。W安置小区内没有建设公共服务中心,居民无法享受到城市社区提供的劳动保障、就业扶持、健康检查、成人教育、文化活动等惠民服务。教育设施、文化体育设施的控制指标低于国家建设部出台的《城市居住区规划设计规范》的相关标准。
2.部分商业服务设施供给过剩。W安置小区内建有一个总建筑面积9 530平方米的两层农贸市场,农贸市场中顾客很少,大部分店面没有营业。而距离W小区仅仅3公里就有一个该镇最大的农贸市场,总建筑面积达2.8万余平方米,该小区内农贸市场的建设是过剩的。此外,随着安置房的出售和出租,人口流动性增加,外来人口在小区内开设多家小型超市和理发店,远远超过居民需求。
此外,经调查发现,该拆迁安置小区管理体制不健全。在小区建成之后,没有成立居委会,小区的管理依靠原有的村委会,村委会没有出资成立物业公司,也没有采取公开招投标的方式选聘物业公司,而是由原来的村委会成员负责小区的管理工作。因此,在管理上出现不少问题,具体表现在多条道路下水道多次堵塞而不处理解决;体育健身器材年久失修,沦为当地居民和外来人员的公用晾衣架,地面杂草丛生;外来打工者的车辆随意停放,占用道路,一定程度上造成道路堵塞,影响当地居民正常生活。
二、W 安置小区公共设施供给困境的成因
从理论上讲,安置小区的公共设施属于公共物品的范畴,因而具有公共物品的一般特征,即消费的非竞争性、受益的非排他性和效用的不可分割性。拆迁安置小区自治度高,继承原来的村委会管理模式,社区居委会大部分成员来自村委会,因此存在体制惯性,社区事务和决策执行混为一体。此外,安置小区是由原来的多个村合并而来,所以居民关系复杂,加上安置房出现大量出租的情况,外来人口比例增加,居民流动性大,给社区的公共设施的供给增加了更多的难度。现将原因总结如下:
1.资金不足,受土地资源的限制。拆迁安置小区的公共设施的供给主要依靠村委会,村委会是其唯一的供给主体。村委会的资金投入是由基层乡镇政府的财政拨款提供,而农村基层政府给村委会的资金有限,加之村委会需要大量资金安置和安抚被拆迁的农民,因而在安置小区的公共设施供给上的资金就会出现不足,影响公共设施供给。公共设施供给不足的另一个原因是土地资源有限。经调查发现,当地可供安置的土地面积有限,而被拆迁户众多,出现僧多粥少的局面,当地基层政府尽可能安置被拆迁户,而对公共设施的预留地非常少。
2.政府提供公共产品的垄断性以及形象工程。基层政府是安置小区公共设施的唯一供给主体,由于缺乏竞争,政府根据自身优势,使得公共设施的质量得不到保证。从公共选择理论来看,政府是由众多的政治家组成的,他们也具有“经济人”的特征,在决策过程中以追求个人利益最大化而不考虑公众的利益。因此在提供公共设施的时候,没有考虑公共的需要,而是谋求自身的政绩,做形象工程。居民日常生活需要的公共设施供给不足,不太需要的设施供给过剩,导致供给的结构不合理。
3.负外部性和搭便车问题很难消除。经济的发展,流动人口聚居,户籍人口与外来流动人口出现倒挂,这些流动人口对安置小区没有归属感,流动性大,极不稳定。政府在对公共设施进行供给时,不仅要给户籍人口提供公共设施,还要承担大量流动人口的公共设施,如医疗设施、市政公用设施等。此外,外来流动人口无须付费即可使用大部分的公共设施,存在“搭便车”的问题。
三、完善 W 安置小区公共设施供给问题的对策
在调查中发现,受访的多数居民认为当地村委会应当对公共设施的供给和管理承担主要责任。传统的理论和实践通常也认为,公共物品由市场按照利益最大化的原则供给,会导致公共物品供给的低效率,因此政府理应成为公共物品的唯一供给者。然而根据奥斯特罗姆的多中心治理理论,公共物品的供给主体不一定局限于政府,私人组织、第三部门也可以按其实际能力提供部分公共物品。因此,笔者认为在拆迁安置小区的公共设施供给中,可以尝试构建一种政府、私人部门和第三部门的混合供给主体模式。
1.政府层面。采用多中心治理的供给模式,并不是说政府可以推卸对社区公共设施供给的责任,政府应转变其原来唯一供给主体角色,下放一部分权力给其他供给主体。对于关乎社区重要公共利益的主要公共设施,如市政公共设施、社区服务设施、金融邮电设施等,政府继续成为主要供给主体,而其他的公共设施可以交给私人部门和第三部门。对于公共设施的管理,可以进行公开招投标的方式聘选物业公司进行管理。同时,政府应大力培育市场和第三部门,并进行监管。
2.私人部门层面。可以按照市场的原则,鼓励私人或者企业进入公共设施供给领域,同时政府应在政策上给予支持,如采取合同外包、特许经营、政府补贴等形式,依靠公开、公平、公正的市场竞争机制,来提高社区公共设施供给质量。政府利用监管职能,监督私人部门的供给经营,也是“小政府,大社会”的具体体现。
3.第三部门层面。第三部门突破了公共服务提供方面在政府和私人部门之间非此即彼的模式选择,为社区公共设施、公共服务的提供拓展了可选择的广阔空间,成为社区公共设施提供的重要辅助力量和独特的参与主体,可以提供政府和私人部门无法有效提供的公共设施,依靠其技术、管理经验、信息、物质资源等资源为基础,通过有偿或无偿的方式,介入到公共设施管理之中,并提供某个方面的支持。第三部门的进入,在一定程度上引入了竞争机制,形成“鲶鱼效应”,倒逼政府提高提供公共设施的效率。
四、结语
调研的通知
各市区劳动就业办公室：
为进一步加快城乡统筹就业工作步伐，通过城乡一体化劳动力市场把失地农民纳入城镇就业体系，使其在就业培训、择业指导、职业介绍等方面享受就业服务，在接受职业培训、就业援助、自主创业等方面享受到应有的政策待遇。经研究决定，在全市范围内对失地农民的就业情况进行调研。现将有关事项通知如下：
一、调研范围
全市范围内2006年1月以后土地被征用村居的农村劳动力。
二、调研时间
自4月1日开始，计划用一个月时间完成。
三、调研方式
各市区要抽调人员组成调研组，采取召开座谈会、下发调查表等多种方式进行调研。
四、调研内容
1、被征地农民分布情况；
2、失地农民通过何种方式实现的就业；
3、失地农民的未就业和已就业情况；
4、就业后的工资待遇和参加社会保险情况。
调研结束后，各市区要形成调研报告，并将《失地农民就业状况调查表》以纸制和WORD电子文档的方式，一并于4月30日前报市劳动就业办公室。调研中的具体问题请及时与市就业办联系。
联系电话：5190912
联系人：郭景璐
Email:guojinglu
附：失地农民就业状况调查表
随着工业化、城镇化进程的加快，失地农民的数量日益增多。如何解决失地农民今后的生存、发展问题，已成为当前社会关注的热点和难点问题。为详细了解我区失地农民的现状，近日，区政府办组成专题调研组，深入到全区失地农民比较集中的城北办、城南办、袁河办、仙来办、通洲办及罗坊镇、良山镇、下村镇进行调研,现将调研情况整理如下：
一、我区失地农民的基本情况
（一）失地农民工作开展情况。全区征地的主要用途是建设重点工程、工业园区用地、商业用地和公共事业用地，还有部分折迁还建用地。目前，已在五个办事处开展了失地农民认定安置工作，被征地人数35977人，已认定失地农民身份人数为34078人，参保23958人，其中参加失地农民养老保险12234人，参加城镇职工养老保险6199人，参加农村养老保险5458人，参加村干部养老保险67人。
（二）已认定的失地农民生产生活情况。已认定的失地农民主要集中在五个办事处。城南办：2002年集体土地已全部征用完毕，目前失地农民已基本适应城市生活，主要收入多来至房屋的出租和就近择业。城北办：失地农民对失地后的生产生活已有心理准备，现收入来源多为自主择业。袁河办、仙来办、通州办：失地农民对失地后的生活缺乏心理准备，主要收入来自房屋出租，部分人员在外打工，50岁以上人员基本处于无业状态。以上五个办事处因地处城区，原有人均耕地不多，征地补偿人均收入较少，失地农民保险保费缴纳存在压力；就业待遇期望值较高，50岁以上人群就业困难，有相当部分人群处于就业不充分状态，加之生活成本提高幅度较大，部分失地农民的生活水平止步不前，对失地
1农民保险养老金的补偿标准提高的愿望较强烈。
（三）未认定的失地农民生产生活情况。未认定的失地农民主要集中在有关乡镇。罗坊镇：因逐年进行的集镇建设征地时间最早的始于70年代，征地时间幅度大，每次征地的规模都不大，还存在极少土地。失地农民只能在年满60周岁后每月领取镇政府补贴的55元养老金，50岁以上人员因外出就业困难，较多人依靠养老金和低保及子女部分收入来保障基本生活，生活水平一直较低。下村镇：主要是为下村工业基地发展而征收了部分集体土地，现只涉及一个杭桥村委大江背村小组，由于该村小组人均耕地面积相对较大，人均补偿较多，目前失地农民的生活能够得到保障，但因突然失地大部分农民还没有找到合适的工作，特别是中老年人因无技术或者体力较弱，就近和出外务工都比较困难。良山镇：失地农民主要集中在周宇村委，目前主要是通过民政部门补贴的方式给与每月100元的最低生活补助，因就近就业机会少，失地农民生活普遍困难。以上乡镇因不属于城市规划区范围内，失地农民至今未被认定身份，因此不能参加失地农民保险，失地农民强烈要求进入失地农民保险保障范围。
二、影响失地农民生产生活的主要困难和问题
（一）补偿偏低，标准不统一。我国现行土地征用补偿是按征地用途对农民进行补偿。按现有补偿标准，同一地区、不同时间、不同用途征地而补偿标准却不统一，造成同样是失地农民，得到的补偿却不一样。如罗坊镇70年代的土地补偿标准与现有补偿标准存在较大差别，因征地分批次且跨年代久远，加上以前未出台失地农民保障相关政策，原有补偿款目前基本已被失地农民日常花销开支掉了。通洲办事处因靠近中心城区人均耕地较少，人均征地补偿款少，造成群众参保能力不高。各街道办和良山镇失地农民反映，一些失
地农民以前因征地安排进厂做“土地工”，但因企业破产、职工下岗等原因未能参加城镇社保的人员生计无以为继，而且又因已转换为城镇居民，不能参加失地农民保险。在调研中，许多失地农民都有这样一种感受：原先有地种，有房住，基本能够自给自足；现在土地被征用，房屋被拆迁，觉得生活无着落。
（二）就业困难，生活堪忧。据调查，失地农民大多数只有初、高中文化，部分年级大的只有小学文化，思想相对保守，而且基本上没有技术专长，不能适应市场经济竞争需要，失去土地后，受文化程度、职业要求、择业观念、年龄、身体等因素影响，很难找到合适的岗位，只能闲赋在家，靠补偿费度日。而且失地后，生活成本提高，生产生活开支增加，一旦补偿费花完了，就陷入生活困难的境地。少数失地农民因无事可做，游手好闲，成为社会不安定因素。
（三）保障标准不高，覆盖范围不广。由于受城乡二元结构的影响，对失地农民的保障尽管已启动，但还远没有达到城市居民待遇。一是个人缴纳部分较大，保障水平也很低，农民难以接受；以城北办为例，一个三口之家按缴纳保费15年计算，需缴纳5至6万元的保费；09年6月份以前参保的农民领取养老金，最高的每月有310.28元，而09年6月以后参保的人员缴费相对更多，但领取养老金反而更少，最高每月只有261.28元。二是失地农民的养老金发放不能与城镇社保同步提高，保障标准逐年拉开差距，参保农民的续保积极性也受到影响。三是对50岁以上人员的基本生活保障没有覆盖，而这部分人员因未达到领取养老金的年龄，家里经济负担较重，又很难找到合适的务工机会，生活非常困难。四是参保人员结构不合理，大部分已参保人员岁数偏大，基本已接近60周岁，而二三十岁的青壮年因距退休年限较长，怕政策有变动，参保人数偏低。五是一些“农转非”的无
职业失地农民，既不能享受城镇居民的各项待遇如城镇低保等，又不能享受农村的各项优惠政策，他们处于政策的盲点，无任何待遇，生活极其困难。
（四）信访问题较多，影响社会稳定。据不完全统计，仅2011年1-7月份，我区因征地引发失地农民赴市、区上访70批240人次，占上访总量的19%。主要集中在征地补偿标准过低，征地程序不合法，补偿款分配不公平、不公开、不透明、不合理，就业难、生活得不到保障等问题上。
三、解决失地农民问题的对策思考
解决失地农民出路问题，必须综合考虑，统筹兼顾，逐步建立起一套“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的失地农民社会保障机制，实现“一次性补偿”向“长期性保障”的战略性转变。
（一）适当提高补偿标准。根据农民普遍反映的征地补偿费偏低的问题，建议相关部门在严格执行国家的相关法律法规，依法进行补偿的基础上，坚持市场运作机制，合理划分土地地段、类型，实行统一的补偿标准。此外，应建立合理科学的利益分配机制，将土地出让、新增建设用地费用等土地收益，进一步向农村、农业倾斜，争取让城区周边人均征地面积和补偿款较少的失地农民能够用征地款缴纳失地农民养老保险，确保被征地农民的原有生活水平不降低。即使按现行补偿内容进行补偿，也应参照当前物价水平、消费总体水平等因素，结合农民意愿，提高补偿标准，以确保农民在失去土地后有能力再创业、再就业，以确保农民失去土地后生活水平、生存环境能不断提高和改善。
（二）探索完善安置模式。实践证明，一次性的货币补偿安置并不能解决失地农民的根本问题。因此，要做好失地农民的安置问题，今后应该从补偿、保障、发展几个方面综合考虑，因地制宜，可采取股份合作、发展园区经济等多种
安置模式，引领失地农民走城镇化道路和建设社会主义新农村。目前，有几种模式值得借鉴：第一种模式：“东风”模式。发展商贸，推行股份合作制。城区具有利用良好的区位优势的村组，可以参照城南办东风管理处的模式把地处闹市区的农民和集体的少量土地盘活起来，推行股份合作制，建商厦和公司，发展商贸。第二种模式：园区模式。一是优先安排失地农民进入园区生产企业就业，或者安排从事保洁、绿化、保安等工作。二是根据园区的功能需要，鼓励和扶持有一技之长的失地农民围绕工业园区特色产业，自主创业，从事加工、修理或商业、服务业等行业；三是按照规划用途，征地时按比例返还一定土地给被征地的失地农民开发经营，其所需的启动资金，可以由征地补偿费、政府补贴和农民（农户）按比例自筹，以保障其后续发展和生活来源。
（三）规范补偿安置行为。应建立土地征用过程中的宣传、预告、公示、听证等制度，规范行政人员行为，规范征地补偿费用的分配，严禁截留挪用，确保失地农民的权益不受侵害，有效减少失地农民信访事件。
（四）促进失地农民就业增收。一要构筑失地农民就业的政策平台，建立城乡一体化的劳动力市场。就丧失生产资料的这一层面而言，失地农民与下岗职工的性质是相同的，要把失地农民就业纳入下岗工人再就业工程范畴，制定和实施失地农民的扶持性就业政策。二要积极帮助失地农民实现转岗就业。通过实施村级项目集中建设，盘活区域内就业资源，加大招商引资力度，为失地农民创造出更多的就业岗位，增强社区就业承载力。三要有针对性的启动失地农民就业技能培训，提高他们就业技能和自主创业的能力。支持民间组织和个人创办各类培训机构。四要引导失地农民转变就业观念。改变农民“大钱赚不到，小钱不愿赚”的观念，使其积极主动适应市场化就业方式，鼓励失地农民自谋职业、自主创
业、竞争择业。五要建立健全失地农民基本情况信息库。构建劳动信息服务网络，开展失地农民求职意向调查，畅通劳务供求信息渠道，加强推荐就业和劳务输出力度，解决失地农民就业问题，防止失地农民陷入“种地无田、上班无岗、低保无份”的窘境。六是解决新农村建设资金短缺问题。要把信贷支持“失地农民”创业作为当前和今后相当长一段时期商业银行信贷支农的新平台和切入点。
摘要：
部分失地农民一定程度上已沦为社会特殊的弱势群体。土地的丧失导致他们的基本权利的缺失，成为他们可持续发展的重大障碍。保障这一群体的经济权利、社会权利对于维护社会稳定和谐意义重大。因此，用刚性法律来保障失地农民的基本经济社会权利，不仅是对法治社会的要求，更是防范和化解
社会矛盾的需要。承认并正视失地农民承受的不公平待遇，挖掘导致失地农民权益缺失的深层次原因，制定刚性法律保障失地农民的生存权与发展权，乃是中国社会全面进步和稳定和谐之重要任务。失地农民权益问题不仅是严肃的法律问题，而且是严峻的政治问题。
关键词：失地农民农地征用社会保障法律刚性民生之本
一、失地农民是中国工业化城市化进程中出现的特殊农民群体
一个时期以来，部分失地农民一定程度上已沦为社会特殊的弱势群体。农民中的失地者的权益保护问题已经显得十分尖锐。由于土地的丧失导致他们的基本权利欠缺，与其他社会主体相比，他们缺乏的是事实上的权利平等。平等权利的缺失，已经成为他们可持续发展的重大障碍，这是不争的事实。保障这一群体的经济权利、社会权利、文化权利和政治权利对于维护社会稳定和谐意义重大。因此，用法律的形式来保障失地农民的基本经济社会政治权利，这不仅是体现现代法治社会对农民的关爱的要求，更是切实防范和化解农村社会矛盾的需要。承认并正视失地农民承受的不公平待遇，挖掘导致失地农民权益缺失的深层次原因，采取切实可行的措施从法律上保障失地农民的生存与发展权利，使他们能够得到与其他社会阶层得到同步发展的机会，乃是中国社会全面进步和稳定和谐之关键所在。
回望中国两千年王朝兴亡史，人们可以认识到：农业是基础，农民占全国人口的绝大多数，统治者如何对待农民，成为一个王朝成败的关键。王朝之兴，原因往往在于比较正确地对待农民；王朝之衰亡，除了原于吏治腐败外，必然存在不正确地、错误地对待农民的问题。
中国自古“以农立国”，农业是国民经济的主要部门，农村人口占全国人口的绝大多数。“农权问题”的发育程度也历来是中国社会发展和文明进步的重要标志。历史经验教训证明：什么时候农民权益得以保护，农民就有了积极性，农业就发展，农村就繁荣；什么时候农民权益受到侵害积极性受到挫伤，农业就萎缩，农村就凋敝。
失地农民问题的核心在于其生存权和发展权。失地农民能否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重的影响。立法机关应当及时将失地农民的期望及时以法律形式固定下来，使既有政策和成功的经验更具稳定性、普遍性和规范性，并通过公正司法、依法行政、法律服务，自觉主动地维护失地农民的合法权益，为他们的发展创造良好的法制环境。
当代中国，在构建和谐社会和不断推进中国的法治化进程中，失地农民应当也必须成为被关注的权利主体和社会发展成果的当然共享者。现阶段失地农民的各项实然性权利尚很幼稚，保护这一群体权益的法制路径和诉求渠道极为短缺。
全社会应当清醒地意识到，当前中国社会中的失地农民群体已经处于社会的最底层。失地农民权益问题不仅是一个严肃的法律问题、经济问题，社会问题，而且是一个严峻的政治问题。当前如何对待失地农民的权益问题，乃是事关国家社稷能否长治久安的重大问题。
我们认为，在研究失地农民权益问题时，需要怀有极大的社会良知，按照科学发展观的要求和构建和谐社会的标准，以多维视角和立体方法加以研究并谋求公允的对策。
二、失地农民生存发展保障受到行政的多元威胁
近几年来，一些地方政府背离科学发展观要求与房地产开发商共同把目光转向农民的土地，以公共利益为旗号，以开发建设为名，过度地使用对土地的“征用”权，低价强征强占农民承包地，截留扣缴农民的补偿安置费。此类问题成为我国土地管理与调控中存在的一个突出问题。一些地方大量乱占滥用耕地，违法违规改变基本农田用途的现象严重，有的甚至危及到农民的基本生存权，有的地方低价出让土地往往是以压低、拖欠征地补偿费，牺牲农民利益为代价的，结果直接侵犯了农民合法的土地财产权益，有的已引起农民的群体抗争。
从理论上讲，土地是农民最基本的生存保障，是农村发展和稳定的基础。同时，土地又是我国最为宝贵的稀缺资源。而“征地”与“买地”的不同在于，“征”是强制性的攫取，而“买”是平等的谈判，“价格”是买方与卖方市场搏弈的结果。当前各地征地实践中暴露出的种种矛盾和问题无不因“征”而起。
调查表明，农民因失地引起的社会矛盾日益凸现，且在土地征用方面，确实存在着违法行政和过多过滥和严重侵害农民权益的问题，主要表现在：（1）对政府的征地行为缺乏有效约束。由于法律对“公共利益”的范围缺乏明确界定，各级政府不仅在城市基础设施建设、发展教育文化和社会公益性事业等方面大
规模征用农民耕地，而且征用农民土地进行招商引资，用于开发区、房地产等商业性项目建设。某些地方政府及其官员为了个人政绩而将局部利益放在第一位，层层下放土地审批权，越权批地，激发了各地乱圈乱占土地，导致土地供应失控。（2）大量征地造成大批农民失地，且基本上属于失地又无恒业者。（3）对失地农民的补偿标准过低，土地征收程序不完善，保障被征
地农民参与的协商机制不健全，被征地者难以充分行使知情权、参与权和申辩权，直接引发了大量的征地补偿和安置纠纷。（4）对失地农民的长远生计缺乏有效安置。目前对征地后失地农民普遍采用“货币安置”的办法，且多数系安置补助费一次性发放给失地农民后，让失地农民自谋出路，致使许多失地农民成了“种田无地，上班无岗，低保无分”的三无游民。（5）滥用行政强制征占农地。不少地方是在农民毫不知情的情况下强行征地，所谓“征地公告”实际上是要求农民到指定单位办手续的“通知书”。“公告”之后，不管农民有什么意见、农民的生活出路有没有解决、对社会的长治久安会造成什么影响，均强行征地。农民组织起来上访或阻止施工，征地者再调集公权强力部门实施强制手段进行打压。
造成上述现象的主要问题是政府完全垄断了土地一级市场，造成政府与民争利。中国的建设用地供应，分为存量和增量两部分。增量部分，主要通过农地转为建设用地的供应，即所谓“一级市场”。土地出让金已成为地方政府预算外收入的主要来源，而且土地资产的市场价格得到显化并不断增值，同时，征地补偿标准低也为地方政府获取土地增值收益留下更大空间，从而驱使地方政府盲目扩张建设用地。
尽管我国实行了最严格的土地保护制度，但国土生态仍不容乐观。最新资料显示，2005全国土地利用变更调查结果显示，截至2005年10月31日，全国耕地面积18.31亿亩，比上净减少了542.4万亩。全国人均耕地1.40亩。2005年减少的耕地面积中，建设占用318.2万亩；灾毁耕地80.2万亩；生态退耕585.5万亩；因农业结构调整减少耕地18.5万亩。以上四项共减少耕地1002.4万亩。截至2005年10月31日，全国建设用地4.79亿亩。2005年当年新增建设用地427.4万亩，比上年增加6。2005年，东、中、西部当年新增建设用地分别为242.4万亩、57.2万亩、127.8万亩，各占当年全国新增建设用地的57、13和30。
我们认为，改革开放以来，有的地方政府过分强调区域内总体经济发展的规模和速度，厚此薄彼，片面单向发展，忽视了社会发展的普遍受益原则，严重损害了农民的利益，在土地资源使用、市场占有、生产经营和劳务关系以及收入分配方面出现了严重的失衡，致使城乡、工农等利益冲突日益加剧，各种矛盾集中反映到深层的利益关系上。有的地方农民的生存环境和生活条件趋于恶化，谈不上共同富裕的问题。现阶段的农村土地纠纷已成为农民维权的焦点，也是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。
正是在这样的大背景下，温家宝总理在《关于当前农业和农村工作的几个问题》中严正指出，大量农用地转为非农用地，为工业和城市发展提供了土地资源，而且通过土地征用和出让，为城市建设筹集了大量资金，这是一些地方城市建设之所以能快速发展的一个重要原因。但这也是以对农民补偿偏低、牺牲大批良田为代价的。由此产生了大量失地农民，给农村和整个经济社会的可持续发展和稳定带来严重的问题。特别需要指出的是，一些地方违法征占农民耕地，不给农民合理的经济补偿和生计安置，引发农村群体性事件，仍然是影响农村乃至社会不稳定的一个突出问题，必须引起各级党委和政府的高度重视。
2006年9月，国务院再次发布加强土地调控通知，问责地方政府，提高土地出让价格，调整土地收益分配。然而在一些地方，中央有关土地调控政策措施并未收到预期效果；还有的地方，违法圈地出现了严重反弹。现实表明：一方面是中央政府通过各种措施“收紧地根”，一方面是地方政府变换手法“囤积土地”。2005年，国土资源部对16个城市进行卫星遥感监测发现，违法用地数占新增建设用地的近60％，违法用地面积占新增用地面积的约50％，个别地方高达90％。因此，国土资源部要求，省级土地行政主管部门要直接立案查处重大土地违法案件，并从2006年起，把办案和案件查处率、结案率作为考核省级土地行政主管部门工作的重要指标。这些措施效果如何，还有待于时间的检验。
随着城市化进程的推进，每年都有大量的新的失地农民出现，而这些年的劳动力市场也发生了一些变化，逐步由体力型转向专业型、技能型，失地农民的就业难度越来越大。
中国正处于工业化、城市化的加速期，但工业化城市化绝不能以牺牲农民利益为代价，而要改善农民生态。我国人均国内生产总值已超过1000美元，这既是一个有利于“三农”问题得到根本解决的战略机遇期，也是一个容易忽视农民权益问题而引发矛盾凸显的敏感期。在这一特殊时期，能否努力消解工业化、城市化带来的问题和矛盾，努力缩小城乡差距，使失地农民得以安居乐业，避免陷入经济停滞、社会动荡、有增长而无发展的现代化“陷阱”就显得意义尤为重大。
三、失地农民权益的刚性法律保护
近年来，党中央、国务院采取了一系列加强农业的政策措施和农业立法，特别是减免征农业税，对种粮农民实行直接补贴，增加财政对农村的投入，推进粮食流通体制改革，对重点粮食品种确定最低收购价，稳定完善土地家庭承包经营等。这些政策措施，极大地调动了农民的种粮积极性，有力地维护了农民的利益，保障了农民的权益。初步形成了以农业法为核心的农业法律体系框架。但也应该看到，我国农业、农村法制建设的发展与农村发展现状比较还相对落后，与依法治国的要求还有很大差距，需要进行不懈努力。
（一）完善刚性的土地和物权法律制度来保障农民土地权利
1、完善立法赋予农民赖以生存的土地权利以强有力的保障。应当断定，现有的土地制度难以保障农民的土地权利，农民的生存风险水平上升，自我保护能力下降。一个时期以来，全国各地刮起的“圈地运动”之风即为明证！在土地立法方面，应尽快使农村土地产权制度法制化，主要包括，界定集体土地所有权的主体身份，以法律的形式明确国家关于延长土地承包经营期的政策，从法律上严格区分“公共建设用地”与“商业建设用地”的法定界限，严格控制各级政府部门对土地的征用，大幅度提高法定的土地补偿费、人口安置费的补偿标准或者按照市场化规则采取“随行就市”的方式议价，使农民土地权利的行使得到法律的强有力的保护。
解决农民土地问题的基本思路是：从体制和法律上建立保护农民土地权益的长效机制。
第一，打破土地制度二元结构的现状，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”。在政策上尽快结束因土地所有制不同而被赋予不同权利的二元结构，让农民以土地权利参与工业化和城市化，遏止地方利用行政区划调整、“公共建设用地”、“村改居”等手段，强行征用、征收集体所有土地为国有土地，导致农民的失地、失业、失权。
第二，逐步打破政府对土地一级市场的垄断，发挥市场在土地资源配置中的作用。一方面，对行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，以减低稀缺土地的不经济利用；另一方面，尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。
第三，尽快颁布《物权法》，使农民的土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权将作为农民对土地的直接支配权利而在《物权法》中得到严格界定和明确规范。
第四，修订完善《土地管理法》中有关集体建设用地使用权流转管理的法律条款，制定和颁布规范集体建设用地使用权流转和农村宅基地使用权流转的专门法律法规。
第五，严格执行国土资源部发布即将从2007年1月1日起施行的《全国工业用地出让最低价标准》。这一标准是继2006年8月31日国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》的补充文件。该《标准》明确了最低价标准与土地等别挂钩的政策，即对应于全国划分的15个土地等别，最低价标准从最高等别一等的840元/平方米递减至最低等别十五等的60元/平方米，约为新增建设用地土地有偿使用费的6倍。以土地等别为基础确定的最低价标准，随土地等别的降低呈明显下降趋势，体现了区域土地利用政策。《标准》的下发实施，是运用土地价格手段参与宏观调控的重要举措，将有效抑制工业用地的低成本扩张，维护公开公平公正的土地市场秩序，促进土地节约集约利用；对于保障被征地农民的利益，稳定住宅用地价格等将产生重要作用。
2、依法切实保障农民的土地承包权。土地是解决“三农”问题的要害所在。我国农村社会经济发展的历程，实际上是一部农地产权制度变迁的历史，从土地改革到家庭承包制，初步建立了一套基本适合中国实际的农地产权制度。研究表明，我国现阶段农地产权制度创新的空间只能沿着这一方向推进：一是在农地集体所有制的前提下寻求更有效地实现形式；二是在家庭经营不变的基础上探求农地资源有效地配置方式和有利于实现农业现代化的农地利用形式。土地承包权已经真正成为了农民可以依法处置和支配的财产权，而不再是模糊不清、无法掌控的权利。以立法手段推进农村土地承包权的物权化的进程，是完善中国农村土地承包制的必由之路，也是对旧制度框架和财产权理论的巨大突破。而依法稳定农村基本经营制度，依法稳定土地承包关系，这是执政党的农村政策的基石，也是执政党农村政策在法律上的具体体现。
3、立法赋予承包土地的农民以土地转让的决定权和转让价格的谈判权。农民问题的核心是利益问题。农民问题的中心是土地问题，土地是农民的重要的生产资料，是我国农民最基本的生活保障。依法保护农民的土地承包经营权，实质就是保护农民的物质利益，尊重农民的民主权利。能否使农民得到更多看得见的利益，是能否把农民积极性调动起来的关键。农民是最讲实际的。可以说，物质利益不仅决定着农民是否有积极性，也决定着他们的政治取舍。农民是农村的主人，他们最清楚自身的状况与需求，也最有资格对可以改变自己生活的生产资料和诸种政策措施进行选择和评估。他们也农村的建设者和最终结果的承担者。所以，任何一项协议和措施都必须落实到农民身上。从这个意义上说，涉农法制建设不能拘泥于某种固定的模式，而要依据农民的选择来发展农民。
党的十一届三中全会以来，党的农村政策和农村土地承包法之所以得到亿万农民的拥护，就是因为这些政策给农民带来了实惠，从法律上赋予了农民长期而有保障的土地使用权。我们也应当清楚地看到，农村土地承包制的推行，解决了农民的温饱问题，却无法解决农民的致富问题。农民要致富，就必须让土地流转起来。否则，农民将永远徘徊在温饱线上。
现阶段明晰农民对耕地的产权，是保护农民利益的根本所在。从我国的现实看，农民的耕地产权，显然是不完整的，因为目前农民所拥有的土地经营权，充其量只含使用权和部分收益权，转让权仍还在政府手里。政府征地为何能够不给农民足额补偿，原因即在此。所以，要真正保护农民的权益，就要赋予农民土地的转让权，并应以法律的形式加以固定。否则，政府征地行政行为随意性和对农民补偿的随意性无法根本解决。长此以往，不仅耕地要大量流失，农民也永远是吃亏受损的一方。明智的选择，只能在保护耕地的同时，规范它的配置方式，提高它的配置效率。
必须完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。必须允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。要修改相应的法律法规，只要符合土地利用规划，只要在严格的土地用途管制控制之上，应该通过市场开发商和土地所有者进行平等的谈判。要改变一次性货币安置为主的做法。农民入股也可以，合营也可以。
推动土地流转，必须尊重农民的选择。尊重农民的选择，实际上就是一个保障农民权利的过程。如果农民的基本权利尚无保障，他们在谋取生存和发展的方式上就少有选择的余地，“尊重”一说就更无从谈起。事实表明，农民的贫困根源于农民权利的贫困，只有农民权利的日渐饱满，农民的富足生活才成为可能。
（二）优先建立针对失地农民的专门社会保障制度
以“拉美陷阱”为鉴，在工业化、城市化的进程中，由于未能妥善的安置好失地农民而引发了严重的社会问题：两极分化严重、贫富差别过大；土地高度集中，无地农民与大庄园主之间的土地冲突日益加剧；地区发展极不平衡，发达地区与落后地区差异很大；在城市尚不能提供足够就业机会的情况下，农民离开土地也就意味着失业和贫困。拉美的许多城市，是现代化的高楼与大片贫民窟并存，进城农民是贫民窟的主要营造者。他们的经验教训提醒我们：城市化需要一头连着工业化，另一头连着农业现代化。农业现代化、产业化把农村剩余劳动力排挤出来。工业化则把农业剩余劳动力吸收过来。一头“吐出”，一头“吸进”才能形成良性循环。如果农村劳动力实现了地域转移，而农民身份不能改变，则是危险的、有害的。
我国实行土地公有制，所有制结构的根本差异，从理论上提供了我国避免类似“拉美陷阱”发生的可能性，但既往的部分农民群体性事件也给我们诸多警示。化解此类问题的关键在于具体的政策和制度能否兼顾农民现实和长远的利益，尤其是能否保障失地农民的利益。
目前我国短缺失地农民社会保障体系这样的制度性安排，如能从根本上解除农民失去土地后的社会保障问题，可以很大程度减少因此而产生的城市化阻力。但是，由于农村和农民的现金收入水平普遍很低，尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件，全部费用由国家承担也不现实，即使是部分费用，也超出了政府财政的承受能力。因此要使失地农民享有较为完善的社会保障，必须通过立法来加以规范。
1、立法建立起失地农民的养老保障体系。在基金的筹集方面，可仿照城市养老保险基金的筹集方式，由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支；集体承担的部分从土地补偿费中提取；失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。失地农民在各类企业就业后，必须按规定缴纳基本养老保险费。如果失地农民既参加了失地农民养老保障，又参加了城镇职工基本养老保险，符合享受养老保险待遇的条件时，可从两者中自愿选择一种待遇。养老保险费的交纳标准和养老金的发放标准应随着经济发展水平作相应的调整，使失地农民既履行应尽的义务又享受分享经济发展成果的权利。在领取养老金时，失地农民还面临着如何计算工龄的问题，土地被征用前，他们从事农业生产活动，按照公平原则，同样为国家做出了很大贡献，这段时间应当记入重新就业后失地农民的工龄。
2、立法建立失地农民最低生活保障制度。最低生活保障制度须体现了公平、公正、互助、自立等文化特征，尊崇普遍性原则，关心每个人的需求，赋予每个人享受平等的基本权利和义务。因而，社会保障具有“以人为本”的普遍价值。以往人们所提及的最低生活保障制度，一般盖指城市最低生活保障制度。城市最低生活保障制度是指由政府对城市中的贫困居民按照最低生活保障标准给予基本生活保障的社会救济制度。其保障对象：主要为城市中无固定收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；家庭中有在职人员，但人均收入低于当地最低生活保障线的居民；失业保险期满后不能就业且符合社会救济条件的居民；其他原因造成收入低于最低生活保障线的居民。其保障资金的筹集方式：一是由市、区两级财政负担；二是由政府和企事业单位共同负担，对确实无力承担的单位由财政兜底。其最低生活保障线的核定：各地根据居民最低生活需要和市场价格等因素，计算出每月人均最低消费金额，结合财政承受能力和资金来源情况，划定出一个最低生活保障线，由政府授权民政部门向社会公布，同时对保障对象确定和保障金领取方法制定出相应的管理细则和实施办法，以便于执行和接受社会和群众的监督。可见，以往人们所提及的最低生活保障制度，是将亿万农民排除在外的。
建立失地农民最低生活保障可以吸收山东省五莲县的“五莲模式”和海南省的“海南模式”，他们均不失为一种成功的地方化的制度建设与实践探索。在此客观地讲，山东省五莲县也罢，海南省也好，在我国尚属于欠发达县或省，至少不会列入发达地区，财力均属相对落后。尽管他们的财政有限，但可贵的是，它们的主政者却能把极为有限的资金用在农村群众的“低保”事业上，这充分体现了执政者以困难群众为本、执政为民的思想；体现了执政者兼顾公平、构建和谐社会的决心。
可喜的是，2006年岁末的中央农村工作会议首次明确提出，2007年我国将积极探索在全国范围建立农村最低生活保障制度。可以想见，建立农村最低生活保障制度，将是最大限度地消除城乡差别、实现农民国民待遇的历史性的重大举措。这将记入史册。
3、为失地农民提供平等的行政救济、司法救济的渠道和机会。失地农民是社会弱势群体，当合法权利遭受侵犯时，他们没有能力支付因寻求行政救济或司法救济所需的成本（包括时间、金钱、必要的法律知识等），故国家和社会专门的法律援助机构应当为失地农民提供多种方式的法律援助，为其提供平等的享有行政救济、司法救济权利的渠道和机会。
总之，国家应尽快对失地农民建立社会保障，制订关于失地农民的全国性的社保法规。要把解决好失地农民最关心、最直接、最现实的问题作为着力点和突破口，对失地农民的安置一定要善始善终，扎扎实实地做好补偿资金落实、就业安置和社会保障等雪中送炭的工作。
（三）立法加强土地规划法律制度的刚性，切实保护民生之本
中国的现代化建设是在计划经济向社会主义市场经济转轨过程中逐步推进的。工业化与城市化发展的扩张性与规划的约束性构成了一对需要认真加以解决的社会问题。土地规划的核心是对土地资源的公正、合理与高效的分配与使用。
人类社会实践早已不断证明，某些对一国经济发展基础和社会安定造成较大威胁的因素和问题，往往会导致该国经济和社会生活处于“非安全的状态”。长远地看，目前我国经济发展和社会安定“基础的基础”（我国的粮食生产是经济发展和社火生活的“基础的基础”）某种程度上已遭到威胁。我们必须保有足够数量的可耕土地，维持一定数量的在耕土地。
中央政府应当尽快建立起全国性纵向土地规划与使用督察员制度，将土地利用、保护与工业和城市规划、发展和管理真正纳入法制化轨道，切实保护我们的民生之本。
综上，农民安，则国家安，社会安；农民富，则国家富，社会富。反之，农民权益缺失，则社会难以和谐。解决好农民权益问题不仅是中国社会发展的基石，更是社会稳定和谐的前提。实现构建和谐社会的总体目标，有很多工作和农业、农村、农民存在着千丝万缕的联系。中国的发展，关键在于“三农”的发展；中国的希望，关键在于农民的希望。制约中国全面建设小康社会的最大障碍，不在城市，而在农村。只有善待农民，中国才有一个稳定和繁荣的未来。
注释：
本文系作者主持完成的山东省社会科学规划研究重大项目《当代中国农民权益体系与特别法律保障》（批准号05BFZ12）的一部分。
本文所称之“农权问题”，盖指中国农民基于生存权和发展权项下和宪法精神内在要求之上所必须享有的具体的经济权利、社会权利、文化权利和政治权利。
参考文献：
林英、田雅婷：《2005年耕地面积净减少势头有所减缓》，2006年4月13日《光明日报》。
吴玲：《我国农地产权制度变迁与创新研究》，《东北农业大学学报（社会科学版）》2006年第3期。
王东京：《关注耕地问题》，摘自《中国经济观察》2004年卷第1辑，中共中央党校出版社2004年6月版。
参见韩俊等《关于巴西贫民窟问题的透视与思考》，《中国发展观察》2005年第6期；范剑青《“拉美陷阱”令人深思》，2005年2月4日《环球时报》；徐世澄《巴西劳工党政府应对社会矛盾的主要作法》，《拉丁美洲研究》2005年第6期。
参见潘莉：《社会保障的文化价值理念》，《学海》2006年第3期。
资料来源：邢兆远徐健：《山东五莲县实施农村居民最低生活保障制度》，2006年9月4日《光明日报》。
资料来源：王晓樱魏月蘅：《海南省全面实施农村低保制度》，2006年11月15日《光明日报》。
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