土地征收协议书（精选8篇）
按照HY县XX工业园区总体规划，为解决HY县工业园区内企业项目建设用地，经HY县人民政府批准，HY县国土资源局同意，HY县人民政府土地统征储备中心（以下简称甲方）征收HY县xx（以下简称乙方）位于316国道以南原乡镇政府以东范围内的部分集体土地，经双方协商达成征收协议如下：
一、征收标准
根据《中华人民共和国土地管理法》规定标准，每亩3万元人民币（含青苗补偿费）。
二、征收土地位置
征收土地所处HY县xx215国道以南原乡政府以东范围内的部分集体土地。具体四至范围以县土地统征储备中心、xx村组共同确定征收土地四至界限为准。统一征收土地面积以县土地统征储备中心、XX村组共同实际丈量面积为准（详见征地位置平面图）。
三、征地补偿
乙方同意甲方征收本村三组集体土地（亩）（耕地（水田、旱地）亩）。征收土地补偿费每亩3万元。合计付给乙方征地补偿费元（最后结算以实际丈量面积为准，多退少补）。
四、付款办法
征收土地协议签订后二十日之内甲方付给乙方征收土地补偿费总额的%，即元，乙方将已征收土地交由甲方建设时，甲方在交付土地后的30日内付清剩余征收土地补偿费的%，即元。
五、违约责任
甲方必须按期付清征收土地补偿费，逾期不予支付，乙方有权拒绝甲方使用土地，并要求甲方每天按已征土地差欠价款千分之一交纳违约金。乙方必须将所征土地如数交付甲方使用，并负责做好有关土地纠纷调处。逾期不交付已征土地，由HY县人民政府土地行政主管部门申请人民法院强制执行。
六、本协议一式五份，甲、乙双方各执一份，具备同等法律效力。协议一经签定，双方应共同遵守，不得反悔，否则，一切后果概由反悔方负责。
甲方：HY县人民政府土地统征储备中心
代表：
乙方：HY县xx民委员会
代表：
组代表：
二〇一〇年月日
收回集体土地使用权协议书
为解决我县工业建设用地需要，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定，HY县城关镇xx村民委员会（以下简称甲方）拟收回组部分农户承包集体土地使用权。经甲方与农户（以下简称乙方）协商，签订如下协议：
一、收回集体土地使用权位置和面积
乙方同意甲方收回集体承包经营土地亩（水田亩，旱平地亩）。具体位置和面积以甲、乙双方共同认定为准。
二、收回土地补偿标准
根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，征收土地补偿标准为：水田（旱平地）万元/亩（含青苗补偿费），甲方收回乙方集体承包土地；水田亩，元；旱平地亩，元。合计补偿为元。大写人民币元。
三、违约责任
本协议一经签订，甲方必须按期付清土地补偿费，逾期不支付，乙方有权拒绝交付土地。乙方领取土地补偿费后必须将所有收回集体承包土地如数交付甲方。逾期不交付土地者，由HY县土地行政主管部门申请人民法院强制执行。
四、本协议一式三份，甲乙双方各执一份，具有同等法律效力。此协议一经签订，双方应共同遵守，不得反悔，否则，一切后果反悔方负责。
甲方（盖章）：XX村村民委员会
乙方（盖章）：
我国实行土地所有权归国家和集体所有的基本制度, 因此在我国, 土地征收是指国家为了公共利益需要, 依照法律规定的程序和权限将集体所有的土地转化为国有土地, 并依法给予被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。相应地, 《土地管理法》及其实施细则、《物权法》均对相关制度进行了细节性和可操作性的规定, 构建起了我国土地征收制度。
从征收的内涵可见其法律特征:首先, 土地征收具有法定性, 根据行政合法性原则, 必须符合法律和行政法规的规定, 遵循一定的法律程序;其次, 土地征收具有强制性, 征收是国家强制取得他人土地所有权的行为, 并不以取得征得被征地人的同意为必要条件;再次, 土地征收具有公益性, 即土地征收必须符合公共利益。
2 制度下实践操作中的违法现象
在我国现行土地征收制度的规制下, 实践中出现的问题和违法现象屡见不鲜, 以下以近年来较为常见的“化整为零”和“以租代征”这两种常见的规避法律的手段为例略作说明。
“化整为零”是一种将非法征地合法化的常用手段, 市政建设用地的面积每年会有国家具体的规划, 落实到县乡两级政府, 法律规定每次具体征收土地的面积不能超过一定的标准, 土地管理法也是按照批地数量来划分中央和地方土地审批权限的。但在实践中, 地方政府往往将超出自己审批权限的同一项目用地划分很多小块, 分开审批, 非法扩充自己的征地权限, 即所谓的“化整为零”。
“以租代征”是通过租用农民土地的形式, 未经审批, 擅自将农用地用于非农建设, 在规划之外扩大建设用地的规模。《土地管理法》明确规定, 除非兴办乡镇企业、村民建设住宅或者建设乡镇公共设施、公益事业, 任何单位和个人进行建设需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地。这表明, 任何形式占有农用地进行非农建设的行为都是违法的, 以租代征行为则是当然的违法行为。
上述两种现象只是对实践中常见的违法征地行为冰山一角的说明, 从整个实践操作来看, 各种问题之所以层出不穷, 其根源在于制度缺陷。因此, 有必要追本溯源, 对现行征地制度的各方面逐一分析, 以寻求完善之道。
3 现行土地征收制度缺陷分析
3.1 “公共利益”界定不科学
“为了公共利益的需要”是启动土地征收制度的前提条件。公共利益一词最早可追溯到公元前五六世纪的古希腊, 在当时的城邦制度下, 公共利益被视为一个社会的存在所必需的一元的、抽象的价值, 是全体社会成员的共同目标。在土地征收程序中, 只有从公共利益出发, 才能最有效地处理好个人与社会利益之间的平衡点。
对于公共利益的界定, 学界存在不同看法。一种观点认为公共利益由于其本身内容和调整对象的不确定性、宽泛性和发展性, 不宜做具体的界定, 而应做抽象概括表述, 持这种看法的如王利明教授。另一种观点以梁彗星教授为代表, 建议采用列举式, 明确公共利益的范畴。我国《物权法》就此问题采用了抽象化的表述。但是, 在土地征收中在实践中往往因为自由裁量范围过大而不能达到预期效果, 容易导致行政主体滥用征地审批权等现象的出现。
3.2 土地征收补偿制度中存在的诸多问题
土地征收补偿制度是对被征地农民权益保护的关键所在, 在我国, 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费, 主要存在以下三个方面的缺陷。
(1) 补偿原则。
《土地管理法》第47条第1款规定:“征收土地, 按照被征收土地的原有用途给予补偿。”可见我国征地补偿原则是“按土地原有用途补偿”。但是, 这样的原则并不合理, 因为它既没有体现出土地本身的巨大价值, 也无法顾及土地对于农民长远发展的意义。具体来说, 一方面, 土地是农民赖以为生的资源, 不仅保障了农民现阶段的生活, 解决了庞大的农民群体就业等长远问题, 更为他们的下一代提供了可持续的发展空间;另一方面, 作为最稀缺的资源, 土地本身的价值是巨大的, 农村集体土地通过征收程序转为国有后, 经过招、拍、挂等公开竞争方式出让建设用地使用权, 将产生巨额的经济利益, 而这笔由土地创造的财富, 根本无法惠及农民。
(2) 补偿标准。
根据《土地管理法》第47条的相关规定, 征收耕地的土地补偿费, 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍;安置补助费, 每一个需要安置的农业人口按该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍;地上附着物和青苗的补偿标准, 由省、自治区、直辖市规定。这一规定确立了我国征地补偿的主要标准即“年产值倍数法”, 并且立法限定了最高倍数, 即土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。这种做法至少有三点不足:①以年产值为标准衡量补偿款, 将导致“同地不同价”的不合理现象, 假设有两块相邻的同等条件的土地, 一块种植普通蔬菜, 而另一块种植珍贵林木, 它们的年产值必然差异巨大, 如果被征收, 按照“年产值倍数法”计算出来的补偿金额也会是相差悬殊。②法律规定了年产值倍数范围, 却没有规定具体的衡量标准, 这就成了政府自由的裁量范围, 地方政府往往会刻意压低倍数以节省征地成本。③随着经济增长, 以及土地价值的不断升温, 三十倍的最高补偿额必然会限制征地补偿制度的发展, 加重实践中征地工作的困难和障碍。
(3) 补偿对象。
《土地管理法实施细则》第26条规定, 土地补偿费归农村集体经济组织所有;安置补助费由负责安置工作的农村集体经济组织或单位统一安排;农民个人直接得到的补偿, 只有地上附着物及青苗补偿费。《物权法》明确规定土地补偿的对象是集体土地所有权。这样一来, 实践中下发的补偿款往往被层层截留, 最后分到农民手上的已经所剩无几, 农民的土地权益维护相当困难。
3.3 被征收人话语权不充分, 救济途径不足
依据我国现行法律规定, 一个征地方案从提出申请到国务院或省级人民政府批准生效, 政府和需用地人没有义务将征地信息告知被征地人, 被征地人对征地决定亦没有发言权, 只有在审批通过以后, 政府才有义务公布补偿安置方案, 听取被征地人的意见。
另外, 当被征地农民认为自己的合法权益受到损害时, 他们寻求救济的途径也是相当不足的。如对征地补偿存有争议的, 根据《土地管理法实施细则》、《行政复议法》的规定, 当事人只能寻求行政救济, 如政府协调、行政复议, 这就导致行政权力过大, 难以实施有效的监督机制;另外, 由于法律规定征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施, 这意味着即使农民反对并提出异议, 政府也可以无视这些异议而强行征地, 无法保证最终的补偿方案等是合理的, 这样的救济制度, 未免会有形同虚设之嫌。
4 我国土地征收制度改革方案的建议
我国自古是一个农业大国, 即使是现在农民数量仍然庞大, 13亿人口中拥有农村户口的占9亿之多。正所谓“一方水土养一方人”, 国家征收的土地越多, 农民生存的空间就越少, 大量失地农民流入城市, 又不具备城市的生存技能, 当他们将所得的不多的补偿金用完以后, 生活将彻底失去保障, 另一方面, 这股“盲流”毫无疑问会成为社会稳定的隐患。对现行土地征收制度进行改革, 保障失地农民的生存权, 事关民生, 事关社会和谐稳定。
4.1 明确界定公共利益内容
笔者认为, 鉴于公共利益本身的特点, 单纯的概括式或列举式规定都是不可取的, 因为前者由于过于抽象而缺乏可操作性, 后者则不能穷尽其外延。建议采用“概括+列举”式, 这样可以同时从内涵和外延两个方面对公共利益进行界定, 使这一概念既具有确定性, 又充分考虑到其发展性。根据这一思路, 可将公共利益界定为“社会规范调整的秩序中形成的带有社会普遍性的利益。包括国防建设;公共交通、水利、能源等公共事业或市政建设;教育、科学、文化、卫生、环保、慈善机构等社会公共事业;国家重大经济建设项目, 但以具有公益为限;其他以公益为目的具有社会普遍利益的事业”。
4.2 土地征收补偿制度的改革
(1) 确立公平补偿的原则。
一项制度的原则是指导制度运行的罗盘, 具有十分重要的地位。考虑到补偿的目的是使受损权益得以恢复, 应当将“公平补偿”作为补偿原则, 即国家支付的补偿额与被征收人所受损害程度相当, 符合“损益相当”的要求。另外, 还应综合考虑土地征收给被征收人造成的各种现实和预期损失, 从而制定对被征收人最合理的补偿方案。
(2) 制作补偿标准时参考市场价格。
根据目前世界各国关于征地补偿标准的主流意见, 要求补偿金额应遵循经济规律并在政府的承受能力范围内, 使得被征收人不会因为征收而感受到明显的不公平或生活水平的明显下降。因此, 笔者建议对于土地补偿费和安置补助费, 应当根据土地所处位置、基础设施条件以及周边相同地块使用权流转价格确定该块土地的市场价格, 以此为参照综合考虑实际情况制定;至于青苗补偿费和地上附着物补偿费, 可按现有标准继续实行。
(3) 将土地使用权纳入补偿对象。
农村土地所有权与使用权分离是我国的现状, 使用权的持有者即农民处于弱势地位, 国家在补偿时应该侧重农民的个体利益。另外, 考虑到用益物权的独立性, 有必要将土地使用权单独作为补偿对象, 使村民可以作为受偿主体直接获得补偿金。这样一来, 可以从根本上防止土地补偿费等征地补偿从集体到个人的过程中被非法截留, 有效地维护农民个体权益不受侵害。
4.3 加大公众参与力度, 建立完善群众监督制度
首先, 征地方案应当经过听证程序, 并且举行听证的费用应纳入政府财政预算之中;其次, 应当畅通群众诉求的渠道, 如有关单位要向社会公开电话, 并应派专人受理群众信访举报, 对于群众举报的情况, 应及时处理;再次, 打破行政救济的终局性, 将司法救济纳入土地征收争议救济途径中来, 防止行政权力过分扩张;最后, 实行公开办事制度, 细化公开的内容, 做到凡事能公开的事项全部公开, 例如:有关土地征收征用、补偿标准、安置方案等情况。
5 结语
集体土地征收征用乱象有望得到抑制。8月23日下午，中共中央政治局第三十一次集体学习，研究主题就是完善中国土地管理制度。国土资源部日前透露，继《国有土地上房屋征收与补偿条例》之后，《集体土地征收征用条例》（下称“《条例》”）开始起草。
与此同时，《土地管理法》亦在修订之中。最新消息是，在8月7日北京大学宪法与行政法研究中心主办的“城乡规划、土地征收与农民权利保障学术研讨会”上，国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春表示，当前土地管理法的修改重点是保障农民的土地权利。
甘藏春认为，《土地管理法》的修改是要处理好重要战略机遇期的背景下，不使耕地过多过快地流失，同时还要同保障农民合法权益之间形成互动平衡的关系。
中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授姜明安对《中国新闻周刊》说，“集体土地征收征用属《土地管理法》修订的重要内容，在《土地管理法》修订过程中提出制定《条例》，不排除是由于法律修订难度过大，所以先抽出部分内容制定行政法规的动因考虑。由此以应对当前矛盾突出的集体土地征收征用问题”。
不得已的选择？
“集体土地征收征用领域问题突出，制定《条例》有现实的需要。”姜明安说。
早在《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定时，集体土地与集体土地上房屋的征收已为法学界所关注。
中国经济多年快速发展以及城市化进程中，尽管国有土地房屋拆迁广受关注，但集体土地与集体土地上房屋的征收征用问题一直存在。
北京才良律师事务所主任王才亮律师的主要业务是征地拆迁案件，他告诉《中国新闻周刊》，集体土地征地拆迁案件近年来节节攀升，目前已占律所承接征地拆迁案件的六成。
王才亮说，行政命令强行介入集体土地征收征用的现象屡禁不止。本世纪初他曾接到杭州西溪湿地集体土地征收方面的案件，这一项目被时任西湖区区长的许迈永力推并成为许的政绩工程。为了征地，当地相关部门以一纸命令将行政村强行“撤村建居”。土地所在的蒋乡村党委和乡政府则以停止工作、行政处分和辞退为要挟，要求下属机关、企事业单位工作人员，做好亲戚动迁工作。
由于拆迁补偿款远低于市场价，最终导致农民上访，为许迈永日后获刑埋下此一方面的注脚。
北京大学法学院副院长王锡锌教授在接受《中国新闻周刊》采访时说，去年上书全国人大常委会建议审查拆迁条例后，他所主持的北大公众参与研究与支持中心收到几千封相关信件，其中70%～80%均为集体土地征收方面的案件。“这些案件主要集中在两个方面，一是乱征收、非法征收情况突出；再就是集体土地补偿标准比较低，农民反应非常强烈。”
今年初，国务院常务会议通过《国有土地上房屋征收和补偿条例》，该条例并未涉及集体土地与集体土地上房屋的征收征用。有学者认为，城市房屋拆迁高潮已经过去，当前突出的矛盾恰恰在于集体土地领域。
不过，国务院总理温家宝在通过《国有土地上房屋征收和补偿条例》的时候表示，要抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改。此后4月5日举行的国务院第四次廉政工作会议上，温家宝亦重申了这一要求。
在8月19日国新办举行的新闻发布会上，国家土地副总督察甘藏春称，《土地管理法》的修改工作开始启动，国务院法制办正组织包括国土资源部在内的七部门开展《土地管理法》调研，力争在较短的时间里完成《土地管理法》的修改，通过法制来推进土地管理的改革。
《中国新闻周刊》获知，最近一次调研是在7月下旬。该法起草领导小组组长、国务院法制办公室主任宋大涵，领导小组副组长甘藏春，率调研组赴浙江、安徽、黑龙江、吉林等地专题调研《土地管理法》修订工作。
既然已经启动《土地管理法》修订，为何要推出《条例》？多次参与土地相关法律调研工作的姜明安说，不排除《土地管理法》修订出现困境，先期将单独起草《条例》，以应对矛盾突出的集体土地征收征用问题。
难点交织
在学界看来，即便单独就集体土地征收征用制定条例，面临的难点亦十分突出。
姜明安说，“单独起草《条例》，与现存的《土地管理法》之间的关系如何处理？是依据现行的《土地管理法》还是超越这部法律？如果不超越，《条例》起草出来也没有意义。如果要超越，那如何解决行政法规与法律冲突的难题？”
在姜明安看来，至少集体土地与集体土地上房屋在征收征用的方式以及补偿标准是需要解决的两大难题。征收方式上，是一律由国家征收还是采用与农民协商交易方式取得目前仍存有极大的争议。补偿标准上，由于集体土地的征收征用并未形成市场，标准难以确定。
姜明安透露，即便是在《土地管理法》修订领导小组内部，对这个问题也在慎重考虑之中。
“可以参考的是《国有土地上房屋征收和补偿条例》的标准。国有土地尽管拆迁的是城市房屋，但实际征收的是国有土地使用权，故有参照可能，但以此为参照价格会偏高，因为集体土地区位不同，其价格高低相差悬殊。单按照市场价格，那么是按集体土地现在的市场价格还是开发建设后的市场价格，也存在争议。”姜明安说。
中国土地学会法律委员会副主任、中国人民大学法学院副院长龙翼飞认为，目前征收权限具体如何确定，集体土地征收要不要市场化运作，以及补偿标准如何确定是《条例》起草的三大难点。
一方面立法难点交织，另一方面，法律的缺失也让各级政府头疼。由于没有统一的立法规范，各地纷纷出台地方立法甚至政府文件进行集体土地征收征用。江苏无锡在2004年底以政府规范性文件的形式制定了《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》，对“拆迁补偿安置”做了具体的规定。
杭州市则早在1997年就以地方法规的形式出台了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，详细规定了“拆迁管理”、“住宅用房拆迁”“非住宅用房及其他拆迁”，是一部名副其实的“拆迁法”。
王才亮告诉《中国新闻周刊》，类似地方立法共同特点是对征收的集体土地补偿标准过低。这些地方性法规或政府规章多与《立法法》冲突。《立法法》规定“对非国有财产的征收只能制定法律”，这就意味着集体土地的征收征用上，地方政府并无权限进行规定。
同样，王锡锌认为，“农村集体土地怎样进行征收，如何对农民的财产权进行法律保护非常重要。起草《条例》的法律依据并不明确，《物权法》规定不动产物权处分只能依据法律进行，通过行政法规予以规制并不符合《物权法》规定。”
王才亮认为，部门立法难以逃脱部门利益窠臼。他将目前土地领域的诸多问题归结于管理体制的设置不合理。“将土地开发与耕地保护两大矛盾的功能同时赋予同一家行政机关，在两大目标之间自然会做出轻重选择，这是导致拆迁与土地财政的根源。”
甲方：国土资源局
乙方：村民委员会
丙方：财政局
丁方：人力资源和社会保障局
为提供市城市建设用地需要，经市政府研究决定，拟
征收本协议项下乙方土地。根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地征收管理办法》等法律法规的规定，经甲、乙、丙、丁四方协商，达成以下协议：
一、征收土地位置、地类及面积
拟征收地块位于地段（详见附图）。征收土
地总面积为平方米,涉及农用地平方米，其中平方米；建设用地平方米，其中；未利用地平方米。
二、土地征收费用及拨付方式
（一）土地征收补偿安置费：按照省人民政府办公厅政
办发〔2009〕20号文件公布的征地综合区片地价标准执行。拟征收土地位于龙口市第级区片，补偿标准为万元/亩，共计万元（人民币大写：）。
（二）地上附着物及青苗补偿费：按照山东省物价局、省
财政厅、省国土资源厅 价费发〔2008〕40号文件公布的标准及市物价局、财政局、国土局价发[2009]25号文件公布的标准执行。本次征收土地地上附着物及青苗的种类和数量，依据
经有关各方签字确认的《土地征收勘测调查清单》为准。
青苗补偿费共计￥万元（人民币大写：）;地上附着物补偿费共计￥万元（人民币大写：）。
（三）费用拨付方式：本次征收土地自有批准权的人民政府依法批准之日起一个月内，由丙方负责将上述两款费用总额一次性拨入乙方账户。
丙方拨付到乙方账户内的补偿总额涉及地上附着物及青苗部分，乙方应在丙方到款之日起10个工作日内直接拨付给产权人。
三、村民安置意见
甲、乙、丙、丁四方同意，在市政府和镇（区、街）政府（管委、办事处）直接领导组织下，甲、乙、丙、丁四方及有关部门相互配合，按以下方式对村民进行安置。
（一）货币安置：土地征收补偿安置费拨付到乙方账户后，由村民代表大会研究分配方案。
（二）社保安置：市政府对本次征收土地按照万元/亩标准，对乙方村民一次性支付社会保障补贴￥万元，由丙方将上述补贴资金于征收土地报批前一次性划入本地社会保障资金专户，由丁方、乙方按有关政策规定制定社会保障方案并公示，办理村民入保事宜。
四、土地交付时间
乙方应协调本次征收土地的相关权利人及时清理地上附着物，自收到土地征收补偿安置费后20日内交付土地
五、其他
本协议正本一式八份，其中甲方五份，乙、丙、丁三方各一份。
本协议于20年月日签订，由各方签字盖章，并经有批准权的人民政府批准后生效。
附件：1.土地征收勘测调查清单
2.拟征收土地勘测定界图
甲方：
乙方：
丙方：
丁方：
集体土地及房屋征收补偿、安置搬迁
实施办法（试行）（草案）
第一章
总则
第一条 为保障我县城市建设严格按规划实施，保护土地所有者和使用者的合法权益，营造和谐、统一、良好的投资环境，提高土地利用率，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《云南省土地管理条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律、法规，结合永善实际，制定本办法。
第二条 本办法所称土地及房屋征收补偿安置，是指国家依据法律、法规规定的程序和批准权限，将农村集体所有土地征收为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和地上附着物的所有权人合理补偿安置的行为。
第三条 本办法适用于公布之日起在县城城市规划区范围内实施的项目用地且与城市总体规划要求相适应的集体土地及房屋征收。中央、省、市确定的交通、能源、水利等重大基础设施项目的集体土地及房屋征收适用本办法（补偿标准另有规定的除外）。
第四条 永善县人民政府授权永善县国土资源局代表县人民政府统一负责城市规划区域内集体土地及房屋的征收、补偿工作。各有关部门应当依照各自职责，支持、配合做好相关工作。
县规划建设行政主管部门负责征地项目实施安置区域的划定及规划设计审查审核工作，拟订规划安置方案。
第五条 征收土地补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。
第六条 集体土地及房屋宅基地征收协议统一由县国土资源局与被征收土地所有权人和使用权人签订。
第七条 集体土地征收依照法定程序批准后，由县人民政府公告征收补偿方案并组织实施。
建设项目征地中涉及的具体房屋及地上附着物、附属设施征收补偿、搬迁安置方案由永善县国土资源局拟订报县人民政府批准执行。
第八条 征收单位不得擅自变更本实施办法确定的土地房屋补偿标准，任何单位和个人不得侵占或者挪用征地补偿安置费。
第九条 被征收的所有权人、使用权人对补偿标准有争议的，由县人民政府协调；协调不成的，由批准征收的人民政府裁决。补偿争议不影响征收方案的实施。被征收所有权人、使用权人必须服从国家征收的需要，在规定期限内移交，不得拒绝和阻挠。
第二章
土地及青苗补偿
第十条 根据云南省国土资源厅公布的全省征地统一年产值测算标准，永善县城规划区年产值统一测算标准为：1500元/亩，征地补偿倍数为30倍，即征地补偿标准为30000元/亩。鉴于历史原因和实际,县城规划区集体土地征收补偿按以
下标准执行。
一、征收水田、大棚蔬菜地，每平方米110元；
二、征收旱地，每平方米100元；
三、征收渔塘、其他有收益的非耕地以及征收宅基地、建设用地、晒场、农用沟渠、田间道路等生产生活用地，每平方米90元。
选择宅基地配置安置的，被征收的原宅基地只补偿安置剩余部分的宅基地。
四、征收荒地，统一按每平方米10元补偿。
（具体补偿标准详见：永善县城市规划区集体土地征收土地补偿执行标准明细表）
第十一条 青苗补偿费：大棚蔬菜地按每平方米6元，水田按每平方米3元，旱地按每平方米2元补偿。
第十二条 征收临时用地的补偿费包括青苗补偿费和耕作层恢复补偿费，补偿标准为水田每年每亩2500元，旱地每年每亩2100元。临时用地不得修建永久性建筑。
经济作物苗圃按5元/平方米补偿。（具体补偿标准详见：永善县城市规划区集体土地征收青苗补偿执行标准明细表）
第三章
地上附着物补偿
第十三条 地上附着物补偿包括树木、地上建筑物、地下构筑物、坟墓等的补偿。县人民政府发出征收公告后种植和建造的地上附着物和地下设施不予补偿；在非法占用的土地上建设的建筑物和其他设施不予补偿。
第十四条 电力、电信、广播电视、供排水等单位的各种
地上、地下设施由产权单位按照规划要求自行拆除和搬迁，不予补偿。
第十五条 零星林木补偿以实际棵数计算，按未挂果幼树和挂果成树分类别补偿。
（具体补偿标准详见林木补偿标准明细表）
第十六条 需迁移坟墓的，应予以公告。坟墓迁移补偿标准为每冢800元。
第十七条 房屋征收补偿按以下标准执行：
选择货币补偿或房屋产权调换的，参照《永善县国有土地房屋征收与补偿实施办法》的规定执行，即不低于征收公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。其中选择房屋产权调换的，由征收部门提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。
选择宅基地配置的，按照所征收房屋建筑面积的重置价格结合成新计算。
被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产评估机构按照房屋征收评估办法确定。
第十八条 其他建（构）筑物、附属设施补偿由有资质的房地产评估机构在房地产评估时一并纳入评估，分类列出评估价值，按评估价分类补偿。（或按附表标准进行补偿）
第四章 安置、搬迁
第十九条 安置方式。被征收房屋宅基地属被征地集体经济组织农村居民的，采取货币补偿、房屋产权调换、自行安置或划定安置区域农村宅基地配置安置相结合的方式安置。
安置区域划定，由县规划建设行政主管部门根据县城城市规划拟订安置区域规划方案，并报县政府批准后在项目征地区域内确定。规划确定的安置区域内集体土地只作调查补偿，集体土地权属性质不发生改变。
选择安置区域宅基地配置安置方式的，户均安置面积不得超过100平方米，被征收宅基地1户超过100平方米的，对超出部分只作征收补偿。宅基地配置地以行政划拨方式供地并按县城规划区农村宅基地来审批、管理和使用。
被征收房屋宅基地属非农居民的，一律采取货币补偿安置，即只对被征收的房屋宅基地进行补偿，不再采取其他方式安置。
第二十条 安置条件。申请安置区域宅基地配置安置的安置户必须同时具备以下条件：
（一）有被征收房宅基地农村集体经济组织内的合法常住农业户口，严格以项目用地征收公告发布之日前公安机关的在册登记农业户口为准；无完全民事行为能力的户主必须以公安机关的证明为准；
（二）房屋宅基地被依法征收，且在本县没有其它房屋宅基地；
（三）被征收宅基地上的房屋属依法修建；
（四）长期在搬迁区域内居住和生活的农户；
（五）申请安置区域宅基地配置安置时，申请户必须提供安置申请书、户口薄、原宅基地建设用地批准书或土地权属证书、其他合法有效证明材料、本县没有其它房屋宅基地的证明、房屋搬迁补偿安置协议、被搬迁房屋腾空验收证明等相关材料。
第二十一条 安置户及安置面积计算。符合安置区域宅基地配置安置的农户，一宗被征收房屋宅基地只有一个户口的，计一个安置户，安置面积按《云南省土地管理条例》第三十三条的规定执行，即人均占地不得超过20平方米，一户最多不得超过100平方米。
被征收房屋宅基地属两户或多户共有，申请安置区域宅基地配置安置的，由同一权属被征收宅基地上的申请户自行协商确定安置面积，但安置总面积不得超过被征收宅基地的面积，且户均安置面积不得超过100平方米。
第二十二条 搬迁。兑现征收补偿后，由永善县国土资源局组织和委托有资质的机构或公司实施被征收区域内的个人房屋及附属设施的搬迁、拆除工作。
项目用地征收区域内的搬迁户应在搬迁通知规定的时限内将房屋腾空交由承担搬迁工作的机构或公司验收并同时签订搬迁协议。拆搬机构或公司向被搬迁户出具房屋腾空验收证明。
实施搬迁、拆除后，承担搬迁、拆除工作的机构或公司应向永善县国土资源局提交区域搬迁情况报告，由永善县国土资源局组织有关单位对区域内的搬迁、拆除情况进行检查验收。
第二十三条 安置区域宅基地配置安置手续的办理，由安置申请户向永善县国土资源局提供安置条件证明材料、安置申请、搬迁协议及搬迁机构或公司出具的房屋腾空验收证明等相
关资料，永善县国土资源局组织规划、住建、溪洛渡人民政府等职能部门集体会审确定集中安置区域宅基地配置安置户，规划、住建、国土等职能部门根据会审意见办理规划许可、建设用地等手续。
第五章
搬迁补偿、补助及奖励
第二十四条 自来水、电、有线电视、电话等的迁移费按征收公告日相关单位的实际收费标准进行补偿。
第二十五条 向被搬迁户支付搬家补助费每户每次3000元，按两次计算；支付临时安置过渡补助费每月每平方米10元，过渡时间按腾空交房验收之日起算，过渡期为6个月，过渡方式为自行过渡。
第二十六条 对积极配合搬迁的，给予奖励。凡在搬迁通知规定时间内自行搬迁完毕腾空房房屋并交付验收的，每户奖励3000元。
第六章
法律责任
第二十七条 侵占、挪用农村集体经济组织或个人的土地房屋征收补偿费及有关费用的，视情节轻重给予党纪、政纪处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 征收集体土地经依法批准并按补偿标准补偿，集体土地所有权人和使用权人超过规定时间拒不移交土地的，由永善县国土资源局责令限期移交。逾期不移交土地的，经县人民政府批准，由永善县国土永善县国土资源局局申请人民法院强制执行。
逾期拒不领取征地补偿费用的，由永善县国土永善县国土
资源局局将其征地补偿费划转被征地村组集体经济组织专户储存。
第二十九条 向被征收房屋所有权人依法兑现了房屋征收补偿，县人民政府审批确定了项目征地的安置方案，房屋所有权人拒绝在搬迁通知规定时限内腾空房屋交付验收，影响该区域搬迁、拆除工作的，依法申请人民法院强制拆除。
第三十条 阻碍土地行政主管部门工作人员依法行使职权及妨碍用地单位依法用地及建设施工的，依法惩处，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 对骗取安置用地的，一经查实，依法收回土地使用权。
第三十二条 有关机关在出具证明时，必须注明责任人，经单位主要领导审核签批后盖章认可。对违反政纪的由监察机关依法查处，触犯法律的交由司法机关追究法律责任
第三十三条 对拒不执行本办法的行政机关、事业单位和社区工作人员，按相关规定追究有关责任人的行政责任。
第三十四条 除土地行政主管部门外，任何单位和个人不得与农村集体经济组织或个人签订征地补偿协议或其他土地转让协议，否则，依法严肃处理。
第七章
附则
第三十五条 本办法规定的土地补偿费用的具体标准，由县国土资源局会同相关部门根据土地类别、经济总量和价格指数变动情况适时调整，报县人民政府审批后公布执行。
第三十六条 耕地被征收后符合农转非条件的，由有关部
门按规定办理农转非手续。
第三十七条 城市规划区外其他项目用地的集体土地房屋征收、土地补偿按涉及区域内征地年产值统一测算标准执行，地上附着物、地上附属设施补偿参照本办法执行，被征收房屋的安置、搬迁根据项目实施的实际情况参照本办法执行。
第一步：发布征地通告来源
由县或市级国土资源局在被征收土地所在地的村范围内发布征地通告，告知被征土地的村集体经济组织和村民：征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等。通告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。
第二步：征询村民意见来源
由县或市级国土资源局会同所在的乡镇政府，就征地通告的内容征询村集体经济组织和农民的意见，有不同意见的应记录在案，根据村委会或村民提出的意见分别处理并协调解决。对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，应告知被征地相对人有权提出听证申请，并依法组织听证。国土资源局应将村民对征收土地的意见和听证的材料作为报批的必备材料归档上报。
第三步：地籍调查和地上附着物登记
由县或市级国土资源局会同被征收土地的所有权人、使用权人实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积，地上附着物种类、数量、规格等，并由国土资源局现场填制调查表一式三份，由国土资源局工作人员和所有权人、使用权人共同确认无误后签字。国土资源局应将所有权人、使用权人签字的材料作为报批的必备材料归档上报。
第四步：拟订“一书四方案”组卷上报审批
德国土地征收程序的法律依据散见在联邦和州的法律中,明确规定征收程序的联邦法律并不多见。法律规定正式程序的典范是建筑法典第104条及以下条款,规定了为执行计划而征收不动产和财产权利的程序。这些规定符合通常的标准。此外,土地取得法第28条及以下条款,也详细规定了征收和补偿程序。所有州也都制定了规范程序的征收法。根据有关规定,征收程序的客体实际上主要是不动产的剥夺或者限制。在特定的情况F,计划确定决议具有征收法上的预决效力。征收的实体适法性因而得到解决。征收程序的客体仅仅是征收的执行,其中特别是确定补偿的数额。在此,以联邦建筑法典的规定为例加以说明。
具体来说征收程序包括以下步骤:(1)征收申请。一般来说,征收机关是上级机关,也就是说通常是大区政府主席。同时,州政府可以通过法令规定,名誉委员可以协助征收机关做出决定。正式程序根据关系人的申请开始。关系人是为执行建筑法典第86条第1款规定的作为征收根据的计划而需要土地的人。申请人主要是行政主体(联邦、州、乡镇),例外情况下也可能是私法主体(在有利于私人的征收案件中)。被申请人是其不动产或者权利因征收而被剥夺的人。(2)口头审理的准备。征收程序应快速进行。征收机关应在口头审理前采取一切必要措施,以使程序尽可能在一个谈判期内结束。征收机关应使所有权人、申请人以及征收对其业务范围意义重大的单位或个人,有机会发表意见。剥夺所有权或应设定地上权的,征收机关在调查事实时,应请地价评估委员会做出鉴定。另外,如果位于建设规划地域范围以外的农业用地被征收作为土地补偿时,征收机关应听取农业机关的意见。(3)征收程序的开始。通过向参加人确定口头审理的日期开始征收程序。应传唤申请人、相关所有权人、土地登记簿中登记的其他参加人和乡镇参加口头审理。即使有关的当事人不出席,也可以对征收申请和其他程序当中需要解决的申请做出决定。值得注意的是,征收程序的开始应以当地惯常方式予以公告,并注明相关土地的名称和在土地登记簿中作为所有权人登记的人的名称,以及与参加人进行第一次口头审理的日期。在公告中应要求所有参加人最迟于口头审理中主张他们的权利,并指明,即使不出席,也可以对征收申请和其他程序当中需要解决的申请作出决定。同时,征收机关将征收程序的开始告知土地登记局。另外,在土地登记簿中登记有强制拍卖或强制管理令的,如果征收程序所涉及的土地是强制执行程序的标的的,征收机关应将征收程序的开始告知强制执行法院。(4)颁发许可。自公告开始征收程序之时起,与征收程序有关的法律行为、计划和分割需要获得征收机关的书面许可。仅在有理由认为该法律行为、计划和分割会导致无法实现征收目的,或者对其造成实质性困难时,征收机关使得不予颁发许可。在公告前期待实施上述的法律行为或计划的,征收机关可以命令,许可义务提前产生。该命令应以当地惯常方式予以公告,并通知土地登记局,(5)合意的达成。征收机关应促使参加人之间达成合意。参加人达成合意的,征收机关就合意制作笔录,并由参加人签字。制作成文件的合意书等同于不可撤消的征收决议。参加人仅就所有人或所有权上设定的负担转让给应予征收的土地达成合意,而未就补偿数额为限向权利人作预先支付,但合意另有其他约定的除外。此后,征收程序继续进行。(6)征收机关的决议未达成合意的,征收机关依据口头审理的结果,以决议的形式对征收申请、其他申请以及所提出的异议做出决定。经一名参加人申请,征收机关应预先就所有权或所有权上设定的负担转让给应予征收的土地,或者就其他因征收所导致的权利变更做出决定。在这种情况下,征收机关应命令,以可能获得的补偿数额为限向权利人做预先支付。征收机关所作的决议应向参加人送达。该决议应包含申请法院做出裁判的许可性、形式和期间等内容。作为行政行为,裁决可以被法院审查和撤消。只有征收机关在征收具有不可撤销性并支付补偿之后,就其执行发布了正式的命令,裁决才能生效和交付执行、(建筑法典第117条)。执行命令直接导致可预测的法律状态变更(建筑法典第117条第五款第1项)。紧急情况下可以适用所谓的提前占有命令(建筑法典116条)。如果征收目的被取消或者没有实现(如开发计划变更或者计划的目的不再需要被征收的不动产),必须回转征收的不动产(即征收回转,建筑法典第102条、第103条)。
二、补偿程序
关键词：土地征收制度，征收补偿，借鉴
中图分类号：D923.2文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2016）07-0023-30收稿日期：2016-05-17
土地征收，是指国家为了公共目的或公共利益需要，依照法定程序，强制性地取得原土地权利人的土地权利，并给予经济补偿的行政行为。在私有制国家，征收土地是公权力人对私人土地财产权的一种割让，在我国则表现为将集体土地转变为国有土地。
各国（地区）土地征收制度的相似点表现为：土地征收是政府的特有权力，征地的主体只能是国家；必须是因公共目的才能实施土地征收；土地征收必须给予一定的补偿。但在具体的实施过程中各国又有自己的特点，存在不同程度的差异。具体而言，中外在土地征收制度上存在的差异主要表现在土地征收的法律支撑体系、土地征收目的和范围、土地征收补偿、土地征收程序四个方面。
1 国外土地征收制度
1.1 国外土地征收制度的宪法基础
无论各国实行何种性质的经济制度，保护社会成员的私有财产权都是一项基本的宪法原则。土地征收作为各国普遍采用的一项以强制方式取得财产的重要法律手段，涉及相对人的私人财产权益，所以必然有其权力的法源。通过对世界主要国家宪法基础的分析对比可以看出，大多数国家的土地征收，一般都能在宪法中找到权力的法源，如表1所示。
公共利益原则是国家土地征收制度的基本要件之一。公共利益在市场中无法自动实现，政府是实现公共利益的主体。为实现公共利益目的政府可动用土地征收权，公共利益是土地征收权的依据和界限。公共利益的界定，决定了不同国家的土地征收范围，这与一个国家的经济社会发展水平、土地资源的禀赋及潜力、国体政体、法律制度等有关。
1.2 国外土地征收的目的和范围
世界各国都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有在出于公共利益的情况下，国家才有可能发动土地征收权。这也是防止公共权力无限扩大而损害私人财产权益的一种关键措施。但不同国家，由于社会制度、历史和文化背景不同，对“公共利益”形成了不同的认识。“公共利益”的多种定义体现了每个社会私有土地拥有者的权利与公共土地需求两者之间的平衡关系。
界定公共利益的方式主要有两种，列举式和概括式。列举式是在与土地征收有关的法律中详尽地列出在哪些“公共利益”的情况下才能发动征收权。最典型的是日本、韩国、印度、波兰等。实行这类方式的大体以大陆法系国家为主。
列举式的国家分两种情况。一是以日本为代表的国家，在土地征收有关的法律法规中“穷尽性”地列出了所有35种可以进行土地征收权的“公益事业”，并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束，政府没有任意行政权，没有超法律限制，没有特殊条款或保留条款，在这种情况下，不可能出现“因公之名”而为私益发动征收权的现象。二是以我国台湾地区为代表的情况，在土地法中列出12种可以发动土用权的条件，但没有“穷尽式”地列举，有保留条款或特殊条款，即11条规定的“其他以公益为目的的事业”，并且在前10条中规定得也不甚严谨，如“国防军事建设”“交通事业”“公共事业”“水利事业”“公共建筑物”“教育、学术和慈善事业”“国营事业”“城市再开发事业”“有关国家经济政策实施的事业”等，这种范围可宽可窄，有一定的自由裁量权。
概括式是在与土地征收有关的法律法规中仅原则性地规定“只有出于公共利益方可发动土地征收权”，但到底哪些属于“公共利益”未加以明确界定，例如澳大利亚、美国（各州情况不尽相同）等。实行这类方式的以英美法系国家为主。在“概括式”的国家，也不存在“因公之名”而为私益（或部分公益部分私益）而发动土地征收权的可能。实行概括式的国家、有一两种方式明确界定了“公共利益”：一是利用议会法律来规定何者为公共利益，如澳大利亚规定，“公共目的”是指议会有权力制定法律来限定的与国家土地有关意图的任何目的。二是通过法院来判决土地征收是否符合“公共利益”（判例法系的基本特点之一）。
1.3 国外土地征收制度的补偿
土地征收补偿是直接关系到被征地者经济利益的敏感问题，甚至直接关系到补偿的公平性和土地征收工作能否顺利进行，因此能否正确合理地处理征收补偿问题，是一个国家（地区）土地征收制度发展完善与否的标准之一。
从具体情况来看，一些国家或地区，如美国、加拿大、英国、法国和中国香港等，是站在被征地者利益的角度上进行补偿的，对由于征地造成的当前和将来的以及相关的利益损失进行相当于被征收土地市场价格的赔偿；而另一些国家则是通过立法来控制补偿价格，如新加坡是以规定的或宪报公布日的市场价格中较低者为标准进行补偿。瑞典的土地征收补偿是以10年以前的土地价格为准。有的国家对于原业主不做迁移的地上物，以及对相关和相邻业主造成经济上、使用上、就业上的损害，也都列为补偿范围。如果业主希望自己迁移地上物，则迁移费也属于补偿范围。这种相关补偿的全面程度也是反映一个国家或地区征收补偿是否合理、公平的重要方面。此外，韩国的债券补偿方法是比较独特的，根据韩国《土地征收法》的规定，如果土地征收项目人是国家、地方公共团体、土地公社及由总统指定的（如道路公社等）的政府投资机构时，只要土地所有权人愿意或当事人不在的不动产，其补偿金1亿元以上的部分可以采用债券的形式进行补偿，一般债券的偿还期限在5年以内，其利率也高于债券发行时的一年期定期储蓄利率。采用债券方式进行补偿是解决政府征地过程中资金不足的有效方式。
从各国（地区）情况来看，土地征收补偿标准大致可分为3类：（1）按市场价格补偿，即以被征收土地征收时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准，例如英国、美国、中国香港地区等。（2）按裁定价格补偿，指按州定征收裁判所或估价机构裁定或估定的价格补偿，如法国以征收土地周围土地的相关价格或所有者纳税时的申报价格为参考，由征收裁判所裁定补偿标准。（3）按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿，前者例如韩国，执行公示地价的地域，土地补偿额以公示的基准地价为准（有时要根据实际情况予以修正）；后者如瑞典有关法律规定：对土地征收补偿价格的计算，是以10年前该土种的价格为准。
1.4 国外土地征收制度的程序
除去申请、调查等活动外，国外土地征收程序大致包括3个步骤：征收土地的公告或通知；被征收土地权利人参与土地过程的透明程序；申诉程序。
加拿大通常的征地程序包括：征地者向征地审批机构提出申请；征地者通知被征收地的所有者；在当地媒体上发布公告；审批机构派调查员调查；发送审批证明；土地所有者申请补偿；与征地者达成补偿协议；征地者进入土地等。
美国征地程序是：具有审核资格的正式审核员审查审核员在征得土地所有者同意后进行实地调查、汇总并提交审核报告给负责征地的机构→高级督察员进一步研究能否同意审核员提交的报告中的补偿价格→征地机构向土地所有者报价，若产权人与政府机关间有分歧则进行谈判→达到新的补偿价格→若仍不能达成一致意见，政府及有关机关可实施强制征收。
2 我国土地征收制度及其缺陷与不足
2.1 我国土地征收制度的法律支撑体系
我国的土地征收也有其宪法基础，我国《宪法》第十条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”。而我国的土地立法体系主要是以《土地管理法》《城市房地产管理法》为核心，由系列单行法规组成的法律框架，没有独立的土地法，更没有独立的土地征收法。我国的土地立法存在的问题主要表现在：其一，土地立法层次低，由人大常委通过的法律诸如《土地管理法》《城市房地产管理法》等很少，大批量的则是部门规章，如“报告”“意见”“暂行规定”或者司法解释等。其二，土地立法主体多元化，受传统立法习惯的影响，不论是土地法律、行政法规还是地方土地法规。表面上看，由全国人大或常委会、国务院或地方人大常委会通过，实际上通常均由相应的职能部门负责起草。多元化的立法造成法律法规之间的不统一、欠协调，同层次的法律规范在内容上标准不一、宽严失调。其三，我国立法过分注重公权的立法，而忽视私权的立法，致使公权扩张，而私权得不到应有的保护和尊重。
2.2 我国土地征收制度的征收目的和范围
《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征收并给予补偿。”该法第四十三条第一款又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）公共设施和公益事业建设，经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”
依据《宪法》《土地管理法》《物权法》的规定，土地征收的理由只能是为了公共利益目的，私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。于是，在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，如商业用地，不得使用土地征收手段” 。这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况，飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料，而农村集体土地又不能直接进入市场流转，这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。这就是说，实际上我国的土地征收范围已经从公共利益需要扩展到一切经济建设领域。
2.3 我国土地征收制度的补偿
我国土地征收补偿是按照“产值倍数法”来确定补偿的，补偿原则是“维护农民原有的生活水平”。土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费的标准是征收耕地的补偿为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍，安置补助费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的15倍，土地补偿费和安置費之和不得超过该土地被征收前3年平均年产值的30倍。
对比国外的“市场定价”为核心的土地征收补偿制度，可以看出，我国的补偿标准要低得多。首先，以“产值”为依据来进行补偿本身就是不合理的，按“产值”进行补偿，具有浓郁的计划经济色彩，既不符合价值规律和定价原则，也不符合市场经济规律。《土地管理法》中针对补偿的规定为，“按照被征收土地的原用途给予补偿”。“被征收土地的原用途”即是指农业生产收益，与二、三产业相比农业收益明显偏低。故对农民支付的土地补偿费和安置补助费必然要低得多，这对农民是不公平的，其实质是对农民的一种低价掠夺。其次，“维护农民原有生活水平”的补偿原则也是不合理的。因为，对农民而言，土地是他们借以长期发展的生产资料，一旦失去土地，就失去了作为农民的生产权，即由农民转化为了市民，城乡生活差异和就业形式的改变使他们的生活方式发生了根本改变，故“维护其原有生活水平”根本就无从谈起。最后，我国的土地征收补偿根本就没有涉及到诸如残余损失补偿、经营补偿、迁移补偿、生活方式改变带来的精神补偿等，因此是最低层次的以牺牲农民利益为代价的一种土地补偿标准。
2.4 我国土地征收制度的征地程序
1999年1月1日实施的《土地管理法》及其实施条例、国土资源部于2001年10月18日以部令形式发布的《征收土地公告办法》、国土资源部2004年1月9日发布的《国土资源听证规定》等法律法规对我国土地征收的程序做出了若干规定，依据《土地管理法》及其配套法规、规章，农村土地征收大致包含如下程序：（1）拟定征收土地的方案并报上级政府审查批准。拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定土地征收方案，内容包括征收土地的目的及用途，征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量，征收土地及地上附着物和青苗的补偿，劳动力安置途径，原土地的所有权人及使用权人情况等。（2）征收土地方案公告和征地补偿登记。征收土地方案依法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。（3）制定征地补偿安置方案并公告。县、市人民政府土地行政主管部门制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案，并予以公告。有关政府部门应听取被征收土地的农村集体组织和农民的意见，国土资源部门应书面告知当事人有要求举行听证的权利。（4）实施征收阶段。征收土地补偿和人员安置方案实施后，县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地实施征收。
纵观我国法律规定的土地征收程序，我们不难发现里面存在的诸多问题。首先，我国的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的审查程序。无论是《宪法》还是《土地管理法》皆规定了土地征收只能是出于公共利益目的，但是这一规定却缺乏程序保障。《国土资源听证规定》第19条第2项规定：“土地主管部门在报批非农业建设占用基本农田方案之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”但是听证是否包含对农用地转用公益目的要件的确认，该规定并未说明。谁来确定征收符合公共利益，行政机关单方决定这一合法前提成立之后是否需要审查，被征收土地的权利人是否可以对此提出异议？这些答案我们无法从现存法律中发现，而这恰恰是土地征收的第一关，缺少程序性的制约，公共利益条款被滥用，被无限解释和无限伸缩也就不足为奇了。其次，土地征收程序中土地权利人的参与机会很少，参与时间放在了最后的补偿争议阶段，参与所表达的意见没有拘束力。《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，“对补偿标准有争议的，由县级以上政府协调，协调不成的，由批准征地的政府裁决”，“征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施”，“对土地征收的决定不服，申请行政复议的，行政复议决定为最终裁决”。除此之外，被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的权利。可见，被征收人的意见表达对征收行为基本不具有拘束力。再次，对违反土地征收程序的行为缺乏制裁和惩戒性规定，对违反法定程序的法律后果规定不够明确。这导致了实践中规避必要的土地征收程序，实施突击征收的现象大量存在。不遵守法定程序，强行施加给农民较低的补偿标准，不给予农民知情权和参与权，最后导致土地征收中的矛盾、冲突不断，农民上访、申诉事件层出不穷。
3 国外土地征收制度对我国的借鉴
借鉴国外做法，考虑到我国特殊的土地制度，我国进行土地征收制度改革应从以下几个方面入手。
3.1 加强土地征收制度的立法工作
首先，完善土地制度的法律体系，对一些矛盾及有漏洞的地方及时进行修订。尽快制定《土地法》和独立的《土地征收法》，以规范土地征收行为。从法律角度上对“公共利益”进行明确界定，严格限定用地范围的“公共利益”性。至于“非公益性”用地需求，应在法律的框架内由用地人和土地所有人进行协商按市场价格执行。
其次，改变多部门各自立法的模式，建立统一的中性立法机构，避免职能部门立法时的自我利益倾向，最大限度地体现法律的内外协调性、严谨性、全局性、公正性和公开性。
最后，更新立法理念，贯彻私权保护原则。将公权的行使严格限定在法定范围之内，防止其任意扩张侵犯私权领域。
3.2 完善土地征收补偿
（1）合理确定补偿范围。目前我国的土地补偿范围过窄，而根据现代征收补偿理论，征收补偿范围应包括因征收而直接造成的一切财产损失。借鉴国外的有关补偿理论，我国的土地征收补偿应该包括两部分：土地征收费和土地赔偿费。土地征收费以被征收的土地“公平市场价格”来确定，土地赔偿则要充分考虑被征地者的生存发展权，增加土地经营损失补偿和残地补偿，甚至还要包括非经济损失，如新的生活环境上的不适应、精神上的痛苦等。
（2）按市场价格确定补偿标准。征地补偿费是国家为了获得公益性建设用地而将集体土地征为国有土地时支付给集体经济组织和农民的补偿费，它是农地所有权转移的价格。根据不完全补偿的原则，设置土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目，将劳动力安置补助费合并到土地补偿费项目中。这些项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，按照最优利用的原则确定。
（3）多元化的土地补偿方式。以货币补偿为主的同时，还以实物补偿，债券和股权补偿的方式加以补充。实物补偿包括留地补偿和替代地补偿两种方式。留地补偿是指在征地时，为了保障被征地后农民的生产、生活，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动所安排的建设用地。替代地补偿是指以国有宜农土地作为替代地补偿给农民，解决其就业问题。对于重点能源、交通、水利等基础设施建设综合效益周期长、收益稳定的特点，可发放一定数量的土地债券作为征地补偿费，或者以土地补偿费入股参与经营，以保障和维护被征地农民的切身利益。
3.3 完善征地程序
（1）增设公益目的的认证审查程序。在征收公益目的认定方面，我国缺乏相应的程序规定。制定了征地清单之后，严格按“公共利益”清单所列，对征地项目的公益性进行认证。审批机构应在听取相关土地管理者、相关机构、有关专家的意见，召开听证会，在听取群众意见的基础上，将申请书和附件的副本送还到项目所在地，向项目所在地的公众公布材料，提供给公众自由阅览，听取各方面的意见。
（2）被征土地权利人参与征地，强化监督程序，增加征地行为的透明度。引进被征收土地权利人参与土地征收过程的程序，充分保障征地相关权利人的参与权，保护原土地权利人的权利，防止征收权的滥用。尤其应允许被征收土地权利人参与土地征收赔偿的确定过程。通过公告、反馈意见、公众（特别是农民）参与、公开查询、举行征地听证会及建立举报制度，加强社会各界对征地过程的监督，规范征地行为的操作过程。增加土地调查程序，编写土地调查报告和及时进行土地权属变更登记。在征地过程中要进行调查以使征地补偿公平合理，减少征地中的矛盾冲突。在征地完成后，应及时进行产权变更登记，只有这样才能有效地保障各方权利主体的利益。
3.4 行使征地的行政管理、糾纷仲裁相分离的新型体制
申诉程序应独立于行政行为之外，允许被征收土地权利人寻求司法救济。允许受影响的土地使用者对征收土地提出异议，并对之进行公开审理。异议的内容应包括公益事业的认定是否合理、赔偿额是否合理，是否有程序性违法等。建立独立于审批单位的仲裁机构，如仲裁委员会等。切实解决征地过程中的各类纠纷。被征地有关农民集体经济组织、农村村民对征地的目的的公益性、征地补偿安置方案的合理性等有争议的，由这些机构来裁决。如果仍不能解决矛盾，应给被征地单位申诉的权力，由法院通过法律途径解决。
参考文献：
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