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ngo论文（精选8篇）

ngo论文 篇1

第三，找一个和业务领域相关的政府部门作为主管单位，比如想做环保类的，可以请当地的环保局作为主管指导单位。

第四，根据社会团体登记条例，你就可以向当地的民政部门申请注册了。

当然，你可能需要准备很多相关的材料。但国内的NGO一般有这两种形式注册：

1、民非注册

2、工商注册

当然选择哪一种要根据你机构注册的难易程度来决定

中国非营利组织登记注册攻略

近十几年来，登记注册一直是困扰我国非营利组织（NPO）的难题。在法律意义上，我国只有在民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会才是被承认的非营利组织，目前有约40余万个。但据统计，我国至少有300万个NPO，有人估算为800万个。其原因在于，受双重管理体制的限制，造成多数NPO不能顺利登记，而是以工商登记、挂靠机构和草根团队等形式存在。在性质和功能上，它们同样服务于公共利益、利润不被分配，也被公认为是我国NPO的重要组织形式。

面对各种注册形式，NPO创始人应该如何选择？在注册时可以采取什么策略？民政注册有哪几个具体步骤？这些都是公益组织创始人应该了解的基本问题。

一、NPO各种注册形式的利弊比较

1、民政注册：管制严格，外界支持多

民政注册的NPO是指在民政部门登记注册的社会团体、民非和基金会，本文中的NPO主要指社会团体和民办非企业单位。

（1）民政注册的优势

民政注册NPO的优点是有利于获得政府购买服务支持。近几年，北京、深圳和上海等地政府推进的政府购买社会组织服务，都要求服务供应方是民政注册社会组织，并要求评估和年检等级达到一定标准。例如，北京对项目申报单位的要求是依法登记注册、具有独立法人资格、连续两年年检达到合格及以上等级的社会组织。

更容易向基金会申请项目资助。多数公募基金会对机构的资质要求严格，要求必须是民政注册机构。有一些非公募基金会（如南都公益基金会5.12灾后重建项目）和境外基金会（如福特基金会“好邻居”项目）不严格要求是民政注册，但强调宗旨上的公益性，需要NPO来证明自身的非营利性。

有利于建立社会合法性。民政注册机构是我国非营利组织的正式形式，确立这一资格有利于社会认同其非营利身份，从而建立社会合法性和便于活动的开展。

有机会享受税收和公共产品价格优惠。民政注册的公益组织可享受企业所得税和营业税等税收优惠，在企业所得税方面，财政部和国家税务总局2009年出台的《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》和《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》规定，符合条件的非营利组织的捐赠收入、财政拨款以外的其他政府补助收入和会费等收入免征企业所得税。当前我国各地已经开始非营利组织免税资格认定工作，很多NPO已经获得免税资格。在营业税方面，《中华人民共和国营业税暂行条例》规定，托儿所、幼儿园、养老院、医院、诊所和学校等的服务收入免征营业税。由于政策落实问题，很多NPO（尤其是民非）还没有享受到优惠，在税收上与企业并没有区别。但从长远来看，落实税收优惠只是时间问题，需要耐心等待。此外，水、电等实施价格双轨制的产品，对民政注册NPO按照民用价格标准执行。

有利于接受社会捐赠。民政注册机构可以向财税部门申领捐赠票据和公益捐赠税前扣除资格，这样可以有效地维护捐赠方的利益。根据《企业所得税法》、《个人所得税法》、《财政部、国家税务总局、民政部关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》、《全国性社会团体公益性捐赠税前扣除资格初审暂行办法》的规定，公益性社会团体（也包括民非）和基金会可以向政府申请公益捐赠税前扣除资格，个人、企业对其的捐赠支出可以在所得税税前扣除。各地每年都会认定一批机构，目前已经认定的公益机构多数是公募基金会和社会团体，民非还比较少。

有利于吸引志愿者加入。组织的公益属性更有利于吸引志愿者的全身心投入，公益性社会团体是法定的以非营利为目的、从事公益事业的社会组织，与志愿者的志愿性、无偿性和公益性是一致的，双方在共同宗旨下有更多合作可能。

（2）民政注册的劣势

但是，由于政府的防范态度，现有政策严格限制某些领域的组织成立，导致NPO不容易民政登记。北京慧灵智障人士服务机构已为申请民非身份奋斗了12年，2011年申请了58次都没有成功。加上登记程序繁琐，使很多公益机构望而却步。与工商注册的比较，民政注册NPO（尤其是资金来源于社会捐赠和政府购买服务的）日常管理及活动开展被主管机关监管，组织人事和重大活动时常会被干预，还要开展党建和参与政府活动。甚至有的政府部门将NPO当成附属机构，NPO被指派额外工作，这种情况十分牵扯精力，加重了组织负担。

民政注册对创业者的经济条件要求较高，如在北京市一级登记的民非须50万元注册资金，多数公益创业者很难筹集这么多资金。注册资金相当于捐赠，机构注销时不能收回注册资金及固定资产。有的NPO创始人不清楚这一规定，在机构成立后才得知投入相当于捐赠。由于非营利属性，法律要求非营利组织的所有者不能分配利润，这会限制创业者的经济所得。这些都要求创业者具备较好的经济基础。

（3）民政注册的几种类型

社会团体和民非是两种主要注册类型，有些创始人不清楚在二者之间应如何选择。比较而言，二者有不同的性质，社会团体是人的集合，是公民之间的自由结社，实行会员制，组织结构比较松散。民非是向社会提供某种服务，组织结构具有实体性；在登记审批方面，社会团体的成立审批更加严格繁琐，严格遵循同一区域内业务领域相同或相似的组织不予批准、“一业一会”，并且比民非多了申请筹备环节，程序更复杂，民非（如培训学校和民办医院）的登记要容易一些；在经费来源方面，社会团体可以发展会员、收取会费、开会费收据，民非不能收取会费，只能以捐赠形式；在机构设立方面，社会团体可以举办民非，民非不能举办社会团体，社会团体可以设立分支机构，民非不能设立分支机构。

在民非中，按承担民事责任不同，其登记形式分为法人、合伙和个体三种形式。有的地方如北京只允许注册为法人一种形式，有些领域则要求必须注册为法人。比较而言，注册为法人后，将独立享有民事权利、承担民事责任，有利于开展对外经济活动，承担有限责任，而个体和合伙形式要承担无限连带责任；在注册资金方面，一般是个体性质的民非注册资金比合伙、法人性质的要少；在治理结构方面，法人形式的是理事会有决策权，合伙和个体是出资人决策；在财税方面，个体和合伙不能领购和开具税务发票，进行经济往来时比较麻烦。在实际的登记数量上，登记为法人的有大约一半，比较多的部分原因是某些民非（如民办学校）只能登记为法人，登记为个体的将近一半，登记为合伙的非常少。综合考虑，在有条件的情况下，民非最好登记为法人。

2、工商注册：优惠较少，双重身份问题

为数众多的NPO在工商部门登记注册，而在理论上企业都是以营利为目的的，这是我国非营利组织的一个独特现象。很多知名NPO都是工商注册的，如北京红枫妇女心理咨询服务中心、北京星星雨教育研究所、农家女文化发展中心、北京慧灵智障人士服务机构。

（1）工商注册的优势

工商注册不须业务主管单位，只要满足资金、场地等基本要求就能登记。可通过中介公司代理，注册快捷。便于开展经营性活动和投资，有利于资产保值增值，扩大组织规模，一些自称为“社会企业”。与民政注册相比，受政府干预和约束小，独立性和自主性强。

（2）工商注册的劣势

由于不是法定的公益组织，工商注册NPO不能享受税收和公共产品价格优惠。在企业身份下，捐赠要按规定申报纳税，按一定比例缴纳营业税、所得税、房产税、车船税、教育附加税和城建税等。因此，尽管不以营利为目的，但与普通企业税费标准相同，如操作不当则容易造成纳税违规。在2009年“公盟”事件中，“公盟”来自耶鲁大学法学院和另外一家公司110余万资助款没有按规定申报纳税，没有交纳5％的营业税、城市维护建设费和教育费附加，同时也没有缴纳企业所得税。在对公盟的处罚中，罚款总额达到142万元。

在多数情况下，工商注册NPO存在双重身份和双面体制问题。它们在法律身份上是企业，实质上是非营利组织。有的机构在企业章程中突出非营利性，同时向工商部门提交一份章程补充协议，明确规定限制利润分配、解散后资产归属等要求。但是，经常的情况是，有些机构有企业章程，还有一套内部适用的非营利组织章程。例如，农家女有两套章程，一个是注册时使用的股份合作制企业章程，另一个是按NPO发展模式制定的，是实际执行的章程。前者虽然是名义上的，但却具有法律效力，后者在实际运作中并不受法律保护。在双面体制下，它们在组织结构、决策体制和财务管理上，实行不同于企业的管理制度，企业会计制度与非营利会计制度并存，在一定程度上造成管理混乱。由于非营利章程并不受法律保护，存在注册资金、固定资产的所有权界定不清的问题。在两种情况下，这一问题更加凸显：一是机构同时有工商和民政两块牌子，在场地、人员和业务上都是一体的；二是机构原为工商注册，在向民政注册转制过程中，资产归属没有明确规则。

因为没有法定的非营利身份和公益属性，很难申请到政府和基金会的资助。例如红枫妇女心理咨询中心的身份是有限责任公司，因为没有身份，尽管具有做项目的能力，但根本申请不到政府购买服务的项目支持。为了获得资金，一些NPO开始接受境外基金会资助，政府对这些机构不放心，不可能给予注册身份和购买服务。并且，2010年3月《国家外汇管理局关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》规定的繁琐公证程序使工商注册NPO面临着境外捐赠资金断裂的危险。考虑到我国实际，现在部分资助方不完全排除工商注册机构的申请，但要求它们提供能证明公益性、非营利性的材料。将来，随着民政注册的逐步放开，基金会的资助对象可能只针对民政注册NPO。

由于无法向政府申领捐赠发票和申请公益捐赠税前扣除资格，不利于募捐和资金筹集；企业身份影响公众认同它们的公益目的，影响组织公信力，不利于志愿者招募。

（3）工商注册的几种类型

工商注册的具体形式包括个体工商户、个人独资企业、合伙企业和有限责任公司（包括一人有限责任公司、普通有限责任公司、股份有限公司），这些类型都能被NPO采用，它们之间有一些区别。在法人资格方面，个体工商户、个人独资企业、合伙企业不是法人单位，有限责任公司为法人单位。前三者的创办人对企业的债务承担无限连带责任，后者的发起人（股东）对公司债务以出资额为限承担有限责任，公司以其全部资产对公司债务承担责任。个体工商户没有公章及财务章，不能在银行开立公司账户；成立有限公司的成本高一些，个体、合伙企业在申请时没有注册资本的要求，有限公司要求最低3万元注册资本。个体工商户比较适合于服务型NPO，可承担的风险和责任小，如番禺打工族文书处理服务部在1998年注册为个体工商户。合伙企业适合于律师、会计师等中介服务类NPO；在税收方面，个体工商户是个人性商户，须缴纳营业税（一般为定额税）和个人所得税，虽缴税较少，但不够正规。个人独资企业、合伙企业为企业用户，税是查账征收。有限责任公司须缴纳营业税（增值税）和企业所得税（税率25%）；在资产方面，个体、合伙企业的发起人财产和组织财产无须严格区分，可以混同，有限责任公司要严格区分公司财产和股东财产。

综合来看，有限责任公司的法治相对完善，运营比较规范，独立承担民事责任，优势比较明显。在资金充足的条件下，为了规避风险和建立规范的治理结构，NPO选择有限责任公司更合适。

3、挂靠机构：获得合法性，缺乏独立性

采取挂靠机构形式的NPO，是指以基金会、事业单位和社会团体的分支机构和内部团体形式存在的NPO，如“自然之友”在2010年前是挂靠在中国文化书院下的绿色文化分院，“壹基金”在2011年前是挂靠在中国红十字基金会下的李连杰壹基金计划。

（1）挂靠机构的优势

与民政注册相比，寻求可以挂靠的机构要容易一些。我国对民间成立公募基金会的审批一直没有放开，为获得公募资格，很多机构选择作为二级基金挂靠在公募基金会，这样也可以获得公募资格。作为二级机构，由于与一级单位的关系，而具有一定的合法性，能在社会上公开活动。在税收、公共产品价格、捐赠税前扣除和政府购买等方面，可享受与一级单位相同的待遇。

（2）挂靠机构的劣势

但是，挂靠机构无法人资格，活动领域须在一级单位章程的范围内。并且缺乏独立性，与一级单位形成隶属关系，在人事和财务等方面接受其监管，尤其是资金拨付及使用需要上级审核，在程序上更加繁琐，降低机构运行效率。以壹基金为例，每进行一个项目，都要经过中国红十字基金会的严格审批，层层限制，壹基金的基础性项目“每人每月一元钱”计划一直未能顺利展开。由于募集来的钱必须交由红会统一管理，2008年汶川地震后壹基金募集到的4000多万元全部交由红十字会支配，其中仅200万元由壹基金自己操作。

作为二级机构，不是独立法人，不能独立接受社会捐款，不能以机构名义开具票据，没有独立公章给具体项目实施带来麻烦。挂靠机构要向一级单位缴纳一定比例的财务管理费，例如崔永元公益基金要按照使用支出额向红基会缴纳10%的管理成本费。

除了有隶属关系的挂靠，还存在临时性的挂靠。有的工商注册或未注册NPO在申请政府购买或基金会项目资助时，为回避申请资质问题，作为一个子项目挂靠在有申请资质的NPO下，以它的名义去申请项目。这有些类似于市场招投标活动中的“挂靠”、“分包”和“转包”，如果管理不善，会被一些机构利用，将市场经济中存在的腐败问题带到公益领域中来，影响竞争的公平性。在这种关系中，一级单位要对挂靠项目负责，对财务进行监管。

4、草根团队：形式灵活，存在合法性问题

以草根团队形式存在的NPO，是指没有依法注册、以团队形式从事公益事业的NPO，绝大多数NPO是以这种形式存在。由于正式登记注册需要一定的注册资金、办公场地和专职人员，不是所有创始团队都能满足这一条件，长期维持草根团队形式成为必然选择。现实中，任何正式登记的NPO都要从草根团队开始一点点慢慢积累和扩大规模，不可能一步就能达到登记注册要求，它们都要经历从非正式组织到正式组织的过程。因此，这一组织形式可能是所有NPO都要经历的。

（1）草根团队的优势

这类NPO的优势是运作灵活，它们在决策、人员管理和组织架构等方面有较强的灵活性，效率比较高。组织解散也不会产生不利影响，可进可退。此外，还有成本低的优点，团队负责人一般是兼职，没有专职人工作员，所有人员全部是志愿者，不用负担人员工资。没有办公场地，通过互联网进行联络，运营成本很低。

（2）草根团队的劣势

但是，草根团队形式的NPO存在合法性问题。《取缔非法民间组织暂行办法》规定，未经登记擅自以社会团体或者民非名义进行活动的，应予以取缔。这意味着以组织名义活动的NPO存在被取缔的风险。在没有法人资格的情况下，不能独立承担民事责任和签订合同。风险发生后，负责人可能承担无限连带责任。

难以申请政府和基金会资助。在最新的《基金会管理条例》修改草案中，条例修改将规定“基金会不得资助未经法定程序批准成立的组织，不得与其合作开展活动，不得吸收会员。”这意味着草根团队面临基金会“供血”中断。

由于不能在银行建立机构账户，通过个人账户管理资金，国内基金会很少能把资金打到个人账户。与商业注册机构一样，无法申领捐赠票据和获得税前扣除资格，不利于接收社会捐款。最近，湖南、广州等地相继出台了募捐条例，都明确规定只有红十字会、慈善会、经许可的民政注册机构、非营利事业单位才有资格开展募捐，自然人和草根团队不得单独开展募捐活动。

这些组织不把自己看成是“用人单位”，而是松散的团体聚合，工作人员的身份十分模糊，说不清楚是志愿者还是专职人员，也不适用《劳动合同法》。当组织规模扩大招募专职人员后，由于没有身份，无法签订劳动合同和缴纳社会保险，不利于招募人才和提高待遇。在长期没有正式合法身份的情况下，不利于提升影响力和可持续发展。

通过以上分析，我们可以发现，民政注册、工商注册、挂靠机构和草根团队这四种形式中，每一个都有利有弊。NPO应在明确自身定位的基础上，综合考虑外部资源、发展战略和客观环境等方面的因素，选择合适的注册形式。

二、基金会具体形式的利弊比较

如果有雄厚的资金实力，也可以选择登记注册为基金会，包括公墓基金会和非公募基金会两种类型。如果没有条件成立独立的实体机构，也可以作为基金会的二级基金。

1、公募基金会：有公募权，民间发起难

公募基金会是可以向公众募集资金，基金来源于不特定的社会捐赠者。公募资格对于保证基金会的资金供给可持续十分重要，而不必过分依赖于创始人（企业）。全国性公募基金会的原始资金要求是800万，要低于对非公募基金会的要求。《基金会管理条例》规定，公募基金会的公益事业支出不得低于上一年总收入的70%，这也意味着可以留存近30%的收入。

但是，民间申请成为公募基金会非常困难，成立公募基金会必须具有官方背景，民间发起几乎是不可能的。目前，只有2009年成立的上海公益事业发展基金会（联劝）和李连杰发起的壹基金。壹基金在2011年成功注册为公募基金会，过程十分坎坷，而且还是在深圳登记的。由于公募基金会几乎都是由政府发起成立的，其在人事任免、财务管理、理事会和重大事项决策等方面，还要受制于业务主管单位，难以保持自身的独立性。

2、非公募基金会：鼓励成立，资金门槛高

近几年，非公募基金会的发展速度非常快，在数量上已经超过了公募基金会，主要有企业基金会、名人基金会和高校基金会。以个人或企业名义都可以申请成立非公募基金会，为民间社会从事公益慈善打开了一扇窗口。相对于公募基金会，非公募基金会的审批要相对容易，如果找不到业务主管单位，民政部可以承担业务主管单位职能。

但是，非公募基金会不能向公众募集资金，其基金来源于特定的个人或组织的捐赠，资金来源有一定的局限。非公募基金会如果要在民政部登记注册，要求最低有2000万原始资金，这是法律规定的最低标准，但是据称实际的门槛最低要2亿。由于非公募基金会是由个人或企业出资人创办，相当多的非公募基金会没有形成独立的治理结构，与企业母体有着千丝万缕的关系，对出资人有严重的依赖性。

《基金会管理条例》要求公益事业支出不得低于上一年基金余额的8%，基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。这两条标准要求非公募基金会的创始人要一直持续注资，或具备较强的筹资能力。如果筹资和基金增值不理想，会造成达不到公益事业支出比例、行政办公经费比例超标，这是不能通过民政部年检的。

3、二级基金：成立容易，缺乏独立性

由于民间成立公募基金会几乎不可能，而成立非公募基金会又需要雄厚的资金实力，成为二级基金成为一种选择。为了拥有公募资格，一些慈善团体、慈善家或知名人士依托公募基金会成立了二级基金。当前，大型公募基金会如青基会、扶贫基金会等都有很多这样的二级基金挂靠。公募基金会的二级基金的成立门槛较低，一般只要200万就可以成立，也可以具备公募资格。

但是，二级基金作为挂靠机构，缺乏独立性。在资金使用、财务管理和重大活动等方面要受制于基金会，报批程序繁琐影响了机构的运转效率。另外，还有一类是境外基金会在中国设立的代表机构。我国只允许境外基金会在国内设立代表机构，目前民政部只批准了不到20家，它们也需要寻找业务主管单位，这是十分艰难的。境外基金会代表机构不能在境内开展募捐，只能从境外拨款。除此之外，一部分采取工商注册的形式，例如巴迪基金会；还有一部分不经过任何注册，依靠境内的合法登记注册NPO来开展合法活动，例如美新路基金。

三、争取民政注册的策略

由于信息闭塞和经验缺乏等原因，很多NPO从业人员不清楚民政注册的路径，笔者提出以下四个策略来争取民政注册。

1、关注登记政策动态

近年来，针对社会组织登记难的问题，深圳、合肥、广东、成都、北京、宁波和云南等地政府相继出台文件或表态，规定除法律和行政法规规定必须先取得许可证的以外，允许公益慈善类、社会服务类等领域的社会组织直接向民政部门申请登记，由民政部门同时担任业务主管单位。2002年以来，青岛、吉林、苏州、南京、济南和武汉等地降低社区社会组织登记门槛，实施备案制，现在已经推广到全国大多数地区。

从近两年民政部和各地政策变化情况看，结合三大条例的修改动态，社会组织实施直接登记、降低登记门槛是必然的，未来将废除饱受诟病的双重管理体制。在即将出台利好政策的前夕，草根组织应更加关注政策动态。如果符合优惠政策，可主动到民政部门申请登记。

2、寻找容易登记的地方

区域和层级不同，登记难度也不一样，NPO可以寻找容易登记的地方提交申请。

在区域方面，不同的地区松紧幅度有所不同。有的地方控制严格，有的地方比较宽松、主动推动社会组织发挥作用。例如，民政部与深圳市签署“推进民政事业综合配套改革合作协议”后，授权深圳开展基金会直接登记试点，使深圳成为社会组织发展特区。一直苦于无法登记为公募基金会的壹基金正是了解了这一点，才能顺利在深圳登记。北京、广东和成都等地已出台直接登记的政策，西部一些省份为支持公益慈善事业发展，登记政策比较宽松。2011年初宁夏提出要建设“黄河善谷”，出台优惠措施吸引公益慈善组织和项目落户宁夏，促进社会组织发展。因此，NPO如果在某地难以登记，可以尝试去相对容易的地方提交申请，再通过设立代表机构或分支机构的办法开展活动，这被称为“曲线救国”。

在层级方面，如果NPO在市或区一级不能注册，可尝试在街道登记为社区社会组织。在登记条件上，社区社会组织的注册资金、场地和人员等的门槛比较低，是目前政策支持的组织类型，更容易注册。为使活动范围不局限于一个社区，NPO可在多个街道申请登记，扩大区域范围。如果依然达不到注册条件，也可以申请备案，同样能合法开展活动。

3、得到政府认可与信任

在申请登记的时候，得到政府尤其是业务主管单位的认可与信任十分重要。在双重管理体制下，业务主管单位负责监管社会组织的思想政治方向、财务、人事和重大活动等，尤其在政治方面对其负责。NPO要争取政府部门作为其业务主管单位，就要打消政府顾虑、取得信任。有效开展活动。NPO要让政府知道，自己的团队是脚踏实地做工作的，做几个拿得出手的项目，让政府了解自己的工作成效。通过提供服务、扶贫济困和调查研究等方式，向社会提供有价值的公共物品，能弥补政府服务的不足，有效解决社会问题。

与政府建立合作关系。在新型政社合作关系中，NPO与政府之间要相互理解和支持，可主动承接政府的部分服务职能，替政府分忧解难，在促进社会整合、满足社会需求方面发挥互补作用。应与政府保持沟通关系，定期主动向政府报告团队工作情况，使政府放心。

积极宣传自己。NPO可以建立宣传网络，借助媒体渠道扩大影响，利用名人效应，邀请名人担任理事、题词和合影等，提高机构的社会合法性，有利于得到政府认可。

用感情打动政府官员。政府官员并不是铁石心肠，而是有感情的人。公益组织多是从事针对弱势群体的救助活动，其中有些活动如“希望工程”、“免费午餐”的“眼泪指数”是很高的。NPO可以对救助对象的紧迫需求进行描述，对政府官员发动感情攻势，使其意识到成立机构的必要性。

当然，也存在一种情况，由于机构有比较优秀的项目和社会影响，政府部门会主动找上门来要求做业务主管单位，这样的注册过程会比较通畅。

4、通过支持型组织发挥桥梁作用

支持型组织是第三部门内部专门为NPO提供能力建设、场地、信息和咨询等服务的组织，宗旨是促进NPO的发展。NPO大多缺乏与政府沟通的渠道，支持型组织能解决这个问题。NPO孵化器是支持型组织的一个重要类型，不仅为NPO提供办公条件、财务管理和能力建设等基本支持，还作为政府与NPO之间的桥梁发挥协调作用。我国的NPO孵化器都是在政府支持下成立的，与政府关系密切。注册咨询是孵化器的服务项目之一，通过搭建NPO与政府之间交流平台，增加双方的互信，使NPO能够成功注册。例如，恩派（NPI）孵化出壳的NPO很多都能够成功注册，其它由政府直接运营的孵化器则有更便利的注册条件。

此外，一些枢纽型组织和联合性组织（如志愿者联合会）能为团体会员提供支持服务，增加与政府接触的机会，北京市志愿者联合会目前已经有几百家团体会员；一些咨询、研究机构能为NPO注册提供实用信息、协调与政府关系。因此，为成功注册，NPO可以申请进入孵化器或寻求支持型组织的协助。

四、申请民政注册的步骤

以民办非企业单位为例，在业务主管单位并非民政部门的情况下，NPO的登记注册包括以下四个主要步骤：

第一步：取得业务主管单位的批文

根据要登记的层级和机构业务所属行业领域，与主管的政府相关科室直接沟通，向其口头介绍拟成立机构的基本情况，询问是否有作为自己业务主管单位的可能性。在没有被直接拒绝的情况下，业务主管单位会让你撰写和提交一份详细的可行性报告，并填写业务主管单位申请报告和一些相关表格。

这份可行性报告十分重要，此后民政部门也要根据报告内容来核准注册。报告的主要内容包括机构成立背景、意义、必要性及可行性、宗旨和目的、业务范围、举办者、理事会和拟任法定代表人情况等基本信息，还有开办资金、办公住所、内设机构及职责、可持续发展能力、政府支持项目、成立后开展的公益活动、专职工作人员及工资情况、工作思路及工作规划等内容。

可行性报告涵盖了机构发展的基本框架，写好报告就要求你对机构的主要事项十分明确，做好人员、资金和项目等方面的前期准备工作。要有固定的办公场所，买的或租的都可以。要有充足的资金，例如北京市一级的民非法人登记须50万以上的开办资金，区一级的最低3万，有的行业门槛更高。在有些专业领域，要求机构有一定数量的具有专业资格的工作人员，然后提交相关的资格证书。

把这些材料表格都填写完成后，交给业务主管单位进行逐一审核。如果审核通过，业务主管单位就会下同意批文。

第二步：接受民政部门的审查

将经审核的可行性报告和业务主管单位批文提交给民政部门，然后进行名称核准。在获得同意申请注册的批文后，到民政部门的网站上填报《登记汇报表》（与可行性报告内容相同）、《理事会组成人员基本情况表》、《民非法人登记申请表》、《民非章程核准表》、《民非负责人备案表》等表格，接受民政部门的预审查。其中，法人登记申请表需经当地派出所或人事部门盖章，然后将纸质原件提交给民政部门。还需要提交场所使用权证明、拟任负责人基本情况和身份证明、法人代表简历等材料。如果填写内容不全或无效，民政部门会通知你拿回去重新补正。

在你准备材料的同时，民政部门的主管领导还可能会找你面谈，了解机构的基本情况。然后，民政部门要对你的机构进行现场考察，以便核实办公场地的真实性。

第三步：领取登记证书

如果机构通过了民政部门的以上各项审查，在10天之内，就能顺利拿到民政部门的批文。之后要去做验资，验资款须打入会计师事务所指定的验资账户，通常1天就能验资结束。然后，拿着所有最终定稿的纸质材料交到民政部门登记大厅，在15个工作日内就可以领取登记证书。

第四步：办理机构必备的各种手续

需要携带登记证书，到公安机关刻制印章，到技术监督局办理组织机构代码证后，再到各区的税务部门办理税务登记证，3天内去管辖税务所报道，税务专管员要现场核查地址，批准之后就可预约安装税控器和购买税务发票。然后去原验资银行开设机构账户，再回到民政部门把这些机构信息备案。

然后，带着相关手续到会计师事务所把验资款转入新设立机构的账户下。还需要购买票据，到财政部门领取捐赠票据，部分领域的民非要到业务主管单位领取专用票据。之后再去社会保障部门办理员工社会保险开户，如果员工人数少也可以选择人事代理。如果机构有收费项目，还要到物价部门办理收费许可证。

这些手续都办好后，机构就可以正式开始运转了。

ngo论文 篇2

农村成人教育主要是指在农村区域范围内对离开了正规教育的所有成人,为了促进他们全面、终身地发展与推进社会持续不断进步,也为更好地为农村经济与社会发展服务,通过多样化、多层次教育内容,以灵活的、不拘一格的教育方式帮助他们进行学习,自我实现,而实施的一种系统的、有组织的教育活动。在我国,农村成人教育就是帮助处于弱势的农民学会学习,不仅具有促进个人发展个人功能,也有推动整个社会经济发展社会功能。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出:必须实行基础教育、职业教育和成人教育的“三教统筹”。党的十六届五中全会明确要培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。故建设社会主义新农村,培养新型农民,都需要大力发展农村成人教育。NGO称为非政府组织,是英文NongovernmentalOrganization的缩写,我国官方将其翻译为“民间组织”,同时也称为非营利组织(Non-Profit Organization,NPO)。世界银行认为NGO是一种典型的、独立于政府、非商业性的、人道的、以协作为目的的主体,是减轻人类苦难、保护贫困阶层的利益、保护环境、提供基本社会服务以及参与开发的民间组织。从它的定义来看,它是推动社会公正,保护弱势群体利益人道主义的民间公益组织,将其引入农村成人教育符合我国国情。美国约翰霍布金斯大学非营利组织比较研究中心提出非营利组织的五个比较具有代表性的标准:组织性、民间性、非营利性、志愿性、自治性。以上特性也决定了NGO能够在开展农村成人教育中担当重要角色。NGO由于本身的特性,往往会以更大的责任感和更高的热情加入其中。以下本文从民间性、非营利性、志愿性和公益性四个方面,对NGO能够成为农村成人教育的助力进行深入分析。

二、NGO成为农村成人教育助力的特性分析

(一)渗透性助力——NGO的民间性

“民间”是相对于“官方”一词,表示与一般的民众有着亲密的联系,在此基础上形成的组织可以渗透到人们生活的方方面面。中国的农村是“民间”的代表,因为中国的农村聚集了中国绝大部分的人口,且地域广泛。如果要使成人教育渗透到广大农村基层,满足农村成人的各种教育需求,单靠政府力量,必会力不从心,甚至事倍功半。因为现实中存在着“政府在农村的组织力量相对薄弱”的现实。因此,需要充分发挥NGO渗透作用,借助其与民间密切的联系,在开展农村成人教育过程中引入民间组织,方能更好地使成人教育覆盖到广大农村。对农村的渗透性是民间组织能成为不可忽视助力的一个基本条件。

(二)公益服务性助力——NGO的非营利性与公益性

非营利性主要体现在民间组织的利润不分配,是继续用于组织的使命,实现社会公益;公益性一般指公共物品要具有“普惠性”,让社会公众普遍地感到自己从中受益。在中国工业化初期,农村为我国的经济建设提供了重要的物质保证,支持工业的发展,为此农村付出了巨大的代价,造成了农村和城市的二元结构,导致了“农业是弱势产业,农民是弱势群体”的结果。农业是国民经济的基础,是保障国家安全的战略产业;全面建设小康社会重中之重在于农村;共同富裕离不开农民;……。这就决定了作为推动农村经济、社会及人的发展的农村成人教育必须是非营利、公益性,必须得到政府组织和社会力量高度重视和支持。在这个出发点上,NGO的非营利性、公益性与农村成人教育的性质相吻合。因此,在充分发挥作为投入主体的政府作用的同时,也要充分发挥NGO的力量,加大农村成人教育多元化投入。

(三)其他一些方面的助力——NGO的志愿性

志愿性体现了任何人志愿贡献个人的时间及精力,在不为任何物质报酬的情况下,为改善社会服务,促进社会进步而提供的服务。志愿性主要体现了三个方面的助力:首先师资方面,农村成人有着多元的教育需求,开展农村成人教育必须要有强大而丰富的师资力量。如果所有的师资都由国家招聘,这势必造成巨大的财政负担。NGO拥有各行各业志愿者的资源,开展农村成人教育有了他们的加入在一定程度上就满足了师资多样化的需求。这无疑为政府提供了一条在维持一定职能和服务水平的前提下实现政府机构和人员精简的有效途径,并对改进和提高政府效能、降低财政支出、增加政府与公民之间的交流有着重要的意义。其次,积极性方面,志愿者是自愿参加,有社会公益基础和内部公益动机,有较高的素质,怠工现象将会大大减少。最后,经费方面,政府主要靠税收来集中社会财富,之后进行第二次分配或者提供公共物品(如,教育),而NGO的活动经费有国家拨款,也有社会捐赠,用这两部分的财富来为社会服务,提供公共物品。因此,这说明了民间组织能够提供重要的社会资源,也可以实现农村成人教育投入的多元化。

另外,组织性和自治性是保证民间组织能够更好地加入到农村成人教育行列,有秩序地为农村成人教育服务,使民间组织成为开展农村成人教育一股团结而强大的助力。因此,在理论上民间组织有着使之能够成为开展农村成人教育不容忽视助力的特性。

三、NGO(民间组织)援助农村成教的经验研究

(一)实践经验简介

在民间组织对成人教育援助、促进农村成教的发展的经验研究中,易于联想起丹麦的民众学校。民众学校是北欧独有的民间成人教育机构,1844年由Grundtvig创建的,是影响整个北欧且闻名于世的丹麦成人教育机构。该类学校在丹麦得到了迅速的发展,到1895年已达到六十五所,学生五千一百人,其中百分之七十五是农民子弟。之后还发展到了挪威和瑞典,19世纪末期,民众高等学校已成为瑞典的重要的成人教育机构。进入了20世纪,丹麦除了继续发展高等民众学校之外,民间各种组织也相继设立,如劳工教育协会、民众教育协会、自由教育协会、农民教育协会及教会成人教育协会,均在推动成人教育发展上扮演着重要的角色。至今,丹麦发达的农业及完善的农民教育培训体系也是值得我们借鉴与学习。另外,一些大型非营利性基金会(NGO一种组织形式)在跨国解决人类所面临的农业问题时,长期通过引进农业新要素、提高农民的农业技术间接地推动农村成人教育快速发展。如,上个世纪中叶洛克菲勒基金会和福特等基金开展了一场被称作“绿色革命”的大规模的全球性农业改造运动,为墨西哥、印度、泰国等农业落后国家引进了优质高产农作物品种、帮助政府部门设计农业发展规划、教育农民改变落后的传统种植方式、资助农业科技研究等。此外,还产生一个重要的边际效应,这就是在资助项目的实施过程中通过在职培训为他们培养了农业科技人员,培养出了大批具有现代意识的农民。解决了受助国的粮食问题,极大提高人们的生活水平,推动墨西哥、印度、泰国等国的农村成人教育快速发展,取得了突出的成就。

其实,在我国周边的地区国家,也存在大量的NGO推动农村成人教育成功的经验,比如韩国新村运动中的民间组织。韩国在上个世纪60年代还是一个落后的农业国,40%的村不通汽车,80%的农户不通电,80%的农民住茅草房。经上世纪70年代初并延续至今的新村运动,目前基本上实现了城乡经济协调发展和城乡居民收入同步提高,有效解决了城乡发展失衡问题。这一运动受到世界上众多国家关注,“新村运动”已列入《大不列颠大辞典》,称之为“汉江奇迹”。在这场运动中,韩国政府注重对农民进行人力资本投资,建立了一套完善的科研、教育、推广一体化的机构。在农民教育培训政府主要负责财政资助,宏观规划,具体的操作基本上都是由民间社团组织来实施。专业教育委托专业化生产者团体,农村政策与领导型人才教育委托“韩国农业经营人联合会”和妇女联合会实施。政府与民间的结合共同构建农村成人教育培训网络,更具有灵活性、多样性、人性化,英国、法国、荷兰、日本等国也采用政府与社会力量相结合农村成人教育模式。这不仅向农村成人提供生产的劳动技术和生产经验,也使他们掌握农业生产资料的知识及相关知识,而且为广大农村居民提供综合科技文化知识,推动国家现代化的进程,增强国家的综合国力和竞争力。NGO成为教育的助力在国外实践中屡见不鲜,袁本涛在《发展教育论》“国际开发与协作中的NGO”章节中就列举了大量的数据来说明,NGO对教育的援助,推动了教育向前发展,其认为NGO援助活动是政府援助教育的重要补充。在国内,如“希望工程”,就是动员社会力量协助政府办教育的成功典型。

(二)经验总结

上面这些成功的经验中,政府对公民社会的崛起给予肯定的态度,在国家法律框架下允许、鼓励民间组织发展,这是民间组织能援助农村成人教育的前提条件。试想,如果政府害怕民间组织在社会中崛起,而持有反对态度甚至实施镇压的手段,那么就不用谈民间组织发展,更不用谈对教育的援助。其二,社会捐资。民间组织是一个非营利组织,从事公益事业,必须要大量的资金,这也是其顺利进行公益活动的基础与保证。如上文提到的福特基金、洛克菲勒基金等都有着大量的社会捐助,现今它们依然在全球范围支持、进行各种非营利活动,方兴未艾。其三,培育民间组织。政府除了出台一些政策规则支持NGO发展、宏观监督NGO的运作,还有必要去培育一些民间组织。如韩国新农村运动中,政府除了为一些民间提供资金支持,还把具体一些农民培训落实这些专门的组织,做一些必要的指导,使其健康发展。最后,公民的奉献精神,这也是难度最大的一点。不管是社会捐助,还是自己身体力行一些公益活动,都需要参与者有贡献的精神。Grundtvig创建民众学校,为此事业默默贡献出了自己的一生。近代我国乡村教育运动中,如晏阳初、陶行知、梁漱溟等等,这些教育工作者就提倡“到乡村去”、“到民间去”,不但极力鼓吹,造成舆论,而且实地从事,见诸行动。民间组织为弱势群体服务,需要舆论者,更需要身体力行者;需要物力、财力,也需要人力。有了这些,再加上政府,民间组织援助农村成人教育必会如虎添翼。

四、国内实施的可行性分析

本文将从制度、政府改革、公民社会发展方面对NGO加入农村成教的可行性进行阐述。第一,制度层面。1998年国家民政部正式成立民间组织管理局,并于同年10月国务院修订《社会团体登记管理条例》,发布实施《民办非企业单位登记管理暂行条例》,这两部行政法规使民间组织迈上了正规化道路,有效促进民间组织健康发展。2004年6月国务院颁布正式实施《基金会管理条例》极大促进了社会力量参与公益事业。2004年9月胡锦涛在十六届四中全会上明确指出,“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力”。这表明国家政策法规上开始重视民间力量,并给予支持。因此,在制度上为民间组织加入农村成人教育扫清道路,并鼓励民间组织参与一些公益活动,如开展农村成教。第二,政府改革层面。十七大后一重要细化的文件—《关于深化行政管理体制改革的意见》,在关于政府职能转变部分指出:“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品。”一个明显的政策信号:政府要借助公民和社会组织提供公共产品,以改进和提高政府公益供给的效率。以“小政府,大社会”为目标,愿意让民间组织、社团等社会力量参与一些社会事务,也是政府自身改革需要,这就为NGO加入农村成人教育安装“加速器”。第三,公民社会崛起。一个由自由的公民和社会组织机构自愿组成的社会正在崛起,兴起了大量的民间组织。1995年“世界妇女NGO论坛”召开之前,“NGO”词汇几乎无人知晓,到新世纪初,包含其他未登记备案的草根NGO,估计这些组织总体规模大约有200~270万家。公民社会的崛起为民间组织参与到农村成教奠定了行动基础,具有重要可行的意义。

参考文献

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[2]田玉荣.非政府组织于社区发展[M],北京:社会科学出版社,2008年:序言1.

[3]Titmus,C.J.(1981).Strategies for adult education:Practices in western Europe.Chicago:Follett Publishing Company.转引黄富顺.成人教育导论[M].台湾:师大书苑,2000:30.

[4]详细介绍请参见中国社会科学院博士论文:李韬.美国的慈善基金会与美国政治[D].2003:72-76.

[5]李水山.韩国新农村运动及启示[M].南宁:广西教育出版社,2006:140-141.

[6]李水山,吴加志主编.新农村建设时期中国农民教育研究[M].南宁:广西教育出版社,2009:276.

[7]袁本涛.发展教育论[M].南京:江苏教育出版社,2005:602-622.

民办NGO“独立” 篇3

7月4日，在2011年民政工作年中分析会上，民政部部长李立国表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能。这意味着上述三类社会组织将可以直接登记，不需再找业务主管单位挂靠。

此次破冰已经让数百万民办NGO等待了太久，而时间节点恰巧在红十字会信任危机之后，这不免引发了猜测——“官办的不行了，民办的必须要放开了。”一位民办NGO的负责人说。

清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名，用“导火索”来形容红十字会信任危机，“它加速了民办NGO‘独立’的进程”。

300万民办NGO等待“松绑”

NGO是“非政府组织”一词的英文缩写，是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，其特点是既不靠权力驱动，也不以营利为目的。

在我国，NGO也被称为社会组织或民间组织，它被分为两种，一种是自上而下的NGO，具有较长历史和“半官方”特色，如中国红十字基金会等组织，通常被称为“官办社会组织”或“官办NGO”。另一种是自下而上的NGO，多由民间人士自发成立，被称为“民办社会组织”或“民办NGO”。

“在我国，官办NGO一直处于主导地位，它们的政府背景表现出极大的影响力，在很大程度上代表了国家意志。”王名介绍说，“民办NGO更多的表现出‘草根精神’，甚至因为‘民间’的定位而一度被政府视为‘对立者’。”

汶川大地震时，民办NGO表现出了极强的组织能力、筹款能力和运作能力。“这是我们第一次引起了全社会和中央政府的高度关注。”一家民办NGO的负责人刘主任用“民办NGO元年”来形容2008年。

也就是在那一年，“民办NGO与红十字会结下了‘渊源’。”刘主任回忆说，当时，各级政府纷纷致电要求数千家民办NGO将救灾筹款交由红十字会统一支配管理，“剥夺了我们对筹款的使用权，事后也没有明确告知筹款的具体去向，这让我们非常被动，甚至在企业和公众面前丧失了信任基础。”几乎全部民办NGO不同意，但政府坚持要求。

这次声势浩大的“拉锯战”最终以民间NGO落败告终。“最有力的理由是绝大多数民办NGO组织没有合法身份，因此不能筹款。”刘主任认为，这次事件让公众看到了在“入门限制”下民办NGO的艰难窘境。

1998年，我国将社会组织按照主体特点和功能分为社会团体、基金会和民办非企业三大类，并颁布了《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业登记管理暂行条例》。

按规定，所有社会组织的注册登记都需要两个部门的批准：一个是业务主管部门的业务审核，另一个是登记主管部门的登记审核。其中，最为重要的是前者，“‘业务审核’相当于同意‘挂靠’，业务主管部门要对社会团体负责，如财务、人事、活动范围等具体事务的管理和监督。”刘主任介绍说。

对于业务主管单位的范围也有严格限定，“仅指与社会组织业务范围相关的政府职能部门，或者政府授权的单位。”

然而，“相关”一词却成为民办NGO取得合法身份的一大障碍。“‘相关’的定义就非常广了，例如，成立一个环境研究会，它就与环保部门、教育部门、科技部门都相关。”王名认为，“相关”为业务主管单位相互推诿留下了“借口”。

基于“多一事不如少一事”的思维惯性，许多政府部门一般不愿意作为社会组织的业务主管部门。“我们到地方上调研的时候，很多部门明确表示，三年没有同意一家社会组织挂靠。”王名说。

“作为一个理性的经济人，你做事总要有所图。但是你对民间组织图什么呢？它要钱没钱，要权没权。相反，还有可能带来风险。”北京市东城区民政局的一位官员对《中国经济周刊》表示。

于是，一些无法在民政局注册的社会组织选择在工商部门登记为企业。“我们就要缴纳5.5％的企业所得税。”刘主任说，这对于募资本来就不易、又没有利润来源的民办NGO来说是一个额外的负担。“我们无法开具捐赠发票，还因为是‘企业’而遭受‘有利可图’的质疑。”上个月，刘主任所在的民办NGO组织的一场慈善义演刚刚“流产”。“人家说，你们企业是营利的，还让我们捐什么钱？”

因此，绝大多数民办NGO选择干脆不登记注册，当“黑户”。据民政部公布的数据显示，截至2010年，我国在民政部门注册的社会组织约44万个，其中社会团体24.3万个，民办非企业单位19.5万个，基金会2600多个。而据中央编译局副局长、北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平估计，在中国实际存在的社会组织可能超过300万个，且年均增长率在8%至10%。这意味着，近九成民间组织处于“非法状态”。

“这次民政部部长的表态无疑是一次‘大赦令’，让我们看到了希望。”一位民办NGO负责人长叹一声，“我们等了太久了。”

从“严审批”到“严监管”

虽然，红十字会危机加速了民办NGO“独立”的进程，但实际上，早在2008年，深圳就已经开始了首次尝试。

按照民政部的规定，社会组织按活动领域又分为经济类、科学研究类、社会事业类、公益慈善类和综合类五大类，五大类又划分为14小类。

2008年9月，深圳市出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，将工商经济类、社会福利类、公益慈善类三种社会组织列入首批“直接登记”的试点。2009年7月，民政部与深圳市政府签订了《推进民政事业综合配套改革合作协议》，从更高的层面肯定了深圳市尝试的意义。

但据曾试图在深圳登记注册的刘主任透露，“深圳只是选择性放开，针对的是极少数做得好的民间NGO，例如李连杰的壹基金，绝大多数民间NGO仍被拒之门外。”

2010年4月，北京也开始了试点，《中关村国家自主创新示范区条例(草案)》显示，中关村园区的社会组织可以直接在民政局登记，不再需要挂靠。这是北京首次明确社会组织“直接登记”的试点。

今年2月，北京市民政局局长吴世民表示，北京市将放开工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类社会组织的登记审批。“这涵盖了95％以上的社会组织。”北京市社会团体管理办公室主任温庆云在接受新华社采访时曾表示。

但随后，北京市社会团体办公室负责人解释称，吴局长的表态是指明趋势，实际上并没有完全放开，民间组织注册登记仍要寻找业务主管单位。

7月22日，《中国经济周刊》记者走进北京市民政局社会组织办事大厅，工作人员表示，“这四类确实没有完全放开，只是协助登记。”据介绍，这四类社会组织如果找不到“挂靠单位”，可以在民政局挂靠的，民政局将担任业务主管部门，不能在民政局挂靠的，民政局将协助寻找业务主管部门，并负责协调和沟通工作。“总之，没有业务主管部门还是不能登记的。”

直到今年3月，“十二五”规划建议中首次提及“发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”，“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务”。

“这从中央的高度首次确立了社会组织的职能、地位和发展方向，也明确传递了社会组织合法身份的‘破冰’信号。”王名认为，这意味着政府对社会组织的态度有了本质性的改变。“从‘严审批’到‘严监管’。”

随着登记门槛的降低，大批社会组织将陆续“进门”，拥有合法身份。“接下来就是建立内部监管体制，比如‘组团’， 一个项目，有人提供资金，有人提供服务，有人提供志愿者。提供资金的人就会设定目标，并且负责监管。”温庆云说，“以后政府购买服务，就应该多购买这些有监管组织的服务。再让它们与其他的社会组织间形成上下游的关系。”

据北京市东城区民政局一位官员介绍，“政府部门已经开始重新审视与社会组织之间的关系。”与社会组织合作，甚至出资购买社会组织的服务，补充政府对社会的管理和协调功能，将是未来“携手合作”的方向。

据北京市民政局公布的资料显示，2010年，北京市政府财政出资1亿元，开展民生服务，向社会组织购买300项服务项目，吸引了1800多家社会组织参与。温庆云在北京市民政局社会管理组织2010年工作总结大会上曾介绍说，这些项目，撬动了23亿元的社会投资。他预计，2011年，北京市政府在这方面的投入将达到两亿元。

“目前购买的服务主要以民办非企业为主，例如，民办图书馆、民办学校、民办博物馆之类。”北京市东城区民政局一位官员认为，“如何做好社会组织的监管将是民政部门未来的艰巨任务。”他坦言，“现在还在尝试和探索，我们需要一个过程，所以放宽登记一定是一个循序渐进的过程，民政部部长的表态是一个方向，而不是立刻行动的任务。”

意料之外的冷清

7月22日上午9点，《中国经济周刊》记者随同天使妈妈基金负责人田雪琴一起到北京市民政局社会组织办事大厅中咨询登记注册的相关事宜。“我以为在‘大赦令’之后这里会有很多人呢！”田雪琴大姐站在空荡荡的大厅里说。

“这两天下雨，你们又来得早，前些天人比较多，都排队呢！”大厅中的工作人员告诉记者。

温庆云也曾表示，在北京市放开登记管理制度之前，他曾经对“开闸”后的汹涌人群充满想象，并为此准备了一些备用场所。但实行了一段时间发现，想象中的“井喷”场景并没有出现。

“很多民办NGO并不愿意登记，因为这是违背NGO原则的。”刘主任认为，民办NGO应该是独立于政府之外的社会力量，代表的是公民社会。“我们甚至是抵触政府和企业对民办NGO的渗透的。”

在欧洲学习时，刘主任看到了“统合主义”的结果。“欧洲的劳工组织非常多，它们把大部分劳工团结起来，与政府和企业谈判福利事宜、薪资和劳动条件等，但有些国家通过立法强制所有劳工组织都必须加入政府领导的总工会，然后禁止劳工的罢工和抗议活动。”刘主任认为，远离政府的权力控制，杜绝企业的利益诱惑是民办NGO组织存在的“精神力量”。

王名也表示，“并不是所有民办NGO都乐于登记。”他认为，基金会只有取得了合法身份才能顺利募款，所以，“直接登记”对基金会影响最大。其次是民办非企业，只有获得合法身份才能参与政府购买服务，“从政府获得从事公益事业所需的资金对于募资难的民办NGO来说可以形成一个稳定的资金渠道。”

但对于社会团体来说，“合法身份”就没有太大的吸引力了。“它们是基于爱好相同聚集在一起的，没有登记的必要。”王名介绍说，至少有30%的民间NGO是存在于社区之中的。“它们不愿意登记。”

“对于这些没有主动登记的社会组织，我们就主动和它们联系，让它们备案。”北京市东城区民政局官员告诉记者，“备案的社会组织比登记的社会组织还要多。”

那么，积极参与登记的民间NGO反应如何呢？

咨询之后，田雪琴大姐非常失望，“对原始资金的要求太高了。”按照规定，“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币。”

“这些钱必须是到账资金，每年年底都会年审，不得低于这个数字。”天使妈妈的另一位负责人邓志新很苦恼，“我们能拿出这些钱来，但是不敢保证到了年底不会低于这个数字，如果突然有需要救治的孩子进来，那么就要花掉一大笔钱。”

天使妈妈基金会是一家公募性的儿童救助专项基金，成立至今已有近10年时间，救助儿童近百人，志愿者500多人。

2007年，为获得合法身份，天使妈妈基金会挂靠在中国红十字基金会下，成为二级公募基金会。“在红十字基金会下面，募款容易，用款难。”邓志新介绍说，有时候孩子已经躺在医院，急需用款，但“那边还要求走程序，根本就来不及”。

2010年初，天使妈妈基金会转而投靠中华少年儿童慈善救助基金会。“这个基金会也是官办的，民政部直属单位。”邓志新说，“急需用钱时，他们会把钱直接打到医院，我们回头再补办手续，提供了很大的方便。”

但是，3%的管理费和事事都需“找人盖章”的麻烦还是让邓志新头疼不已。“我们当然想‘独立’了，可以自己做主。”

最重要的是，“挂靠”使天使妈妈基金会只有5个专职人员的名额，而且薪资微薄。“所有人都没有三险一金，给保育员的工资还需按劳务费计算，800元以上就交纳20%的税收。”

思前想后，邓志新大姐还是权衡不好，她对记者表示，即使能够“直接登记”，她也暂时不会考虑，“因为对原始资金的要求实在太高了。”

社会团体

由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。如：中国文联、中国记协等。

基金会

是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照规定成立的非营利性法人。如：中国红十字基金会、宋庆龄基金会等。基金会分为面向公众募捐和不得面向公众募捐两种。公募基金会分为全国性和地方性两种。

民办非企业单位

环保NGO发展的问题探析 篇4

2010

【摘要】环保NGO，是一种非政府的、非营利性的、志愿从事环境保护公益事业的社会组织。在我国，环保NGO起步较晚，发展缓慢，主要受到经济因素、政治体制、思想文化、自身水平、法律制度等方面的制约。本文对各种因素进行了分析，并提出了相应的解决对策，以期改善我国环保NGO的现状，适应我国经济发展和社会主义现代化事业。

【英文摘要】The Non-Governmental Organizations(NGO)for environmental protection is a kind of organization with non-governmental、non-beneficial and volunteers to be engaged in the environmental protection public utility.In our country, the reason why such organizations starts late and develops slowly just because it was restricted by economic factors, political system, culture, own ability, legal system and so on.This article has analyzed every factor and pointed out some suitable solution countermeasure, so that we can improve the satiation of those organizations, adapting our country’s economic development and socialism modernization enterprise.【关键词】环保NGO；制约因素；公益

【英文关键词】Non-Governmental Organizations for environmental protection;restricted factors;community

【写作年份】2007年

【正文】

在我国，环保NGO是非政府组织的一种形式，属于公益性社会团体，在我国社会中起着非常重要的作用。他们不但积极参与到各项环保活动中，进行环保宣传教育，同时还能对政府、企业破坏环境的行为进行有效的监督，为环境受害者提供各种救济。可以说，环保NGO的产生及发展有积极的社会进步意义。

一、环保NGO的考察

非政府组织（Non-Governmental Organizations，即NGO），一般是指非政府的、非营利性的、带有志愿性的致力于公益事业的社会中介组织。其领域涉及扶贫和弱势群体保护、教育和医疗、环境保护、人权保障等广泛的社会领域。在我国，环保NGO又称为环境保护社会团体，或称为环境保护非政府组织，它是一种非政府的、非营利性的、志愿从事环境保护公益事业的社会组织。一方面，非政府性、非营利性是环保NGO的本质属性，即环保NGO不同于政府，不具有行政权力，同时由于环保NGO属于公益团体，因此也不从事任何营利性的活动。另一方面，从事环保公益事业是环保NGO的目的属性，保护环境是环保NGO追求的目标。

（一）环保NGO的现状

环保NGO并不是由来即有，它是伴随着环境污染的恶化和公众环保意识的增强而随之产生的。18世纪欧洲工业革命虽然带来了生产力的巨大变革，但环境污染问题也随之产生。人们逐渐认识到经济发展不能以牺牲环境为代价，西方发达国家政府开始不断控制环境污染。同时，民众的自我保护意识也开始觉醒，不断地自发组织环境保护组织和团体来遏止环境污染不断严重的趋势。在国外，至上世纪70年代以后，环境保护组织如雨后春笋般地成立，如绿色和平、地球之友、世界自然保护联盟等等。一些环保组织甚至成立了自己的政党，以绿党为代表，进入议会，参与政府的决策和执行。我国工业化进程起步较晚，环境问题一直未得到的重视。改革开放以来，随着工业化的不断深入，环境污染事件不断增多。大气污染、水土流失等一系列的环境问题已凸显在人们的面前。对此我国采取了一系列的立法措施，社会上也成立了大量的环境保护组织。自1994年我国第一个环保团体“自然之友”的成立，“地球村”、“绿家园”、“环境与发展协会”等环保团体相继产生。“根据不完全统计，中国的环保社团约有2000多个，分布在全国各地、各行业。许多行业组织、非环保专业的群众组织也开展了多种形式的环保活动，大小、规模、范围不等的环保社会活动频繁，公众以各种形式参与环境保护的力度、深度和频度大大增加。”［1］很显然，各类环保NGO已经成为推动我国环保建设中一支不可忽视的力量。

另外，我国《宪法》规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，《国务院关于环境保护若干问题的决定》关于“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”的规定，以及《民法通则》和《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等等一系列法律法规的出台，为人们依法成立社会团体提供了法律上的保障，成为环保NGO产生的法律依据。

（二）环保NGO的作用

不言而喻，环保NGO在我国的环保事业中有着非常重要的作用：

首先，环保NGO积极参与各项环保活动。如保护母亲河、保护藏羚羊、三江源保护行动等等，他们以自己双手亲自参与到环境保护的行动中，拯救人类共同生存的环境。

其次，进行环境保护的宣传、教育活动。环保NGO进行的宣传、教育活动包括各种形式的培训，研讨交流，深入基层进行宣传教育等等，使公众的环保意识不断提高。

第三，对政府、企业污染破坏环境的行为进行监督。环保NGO在法律范围内具有相对独立性，不受政府和企业的控制，能够依法对政府和企业破坏环境的行为实行监督。

第四，提供咨询服务并对环境污染受害者提供救济。环保NGO具有公益性，能够为相对人提供环境信息和服务，并在相对人受到环境污染之害时开展法律咨询和诉讼帮助等。

第五，参与国际环保交流与合作。环保NGO能够与国际环保组织进行信息、技术、设备、资金等各种形式的交流，吸取国际环保组织的先进经验，参与国际环保的各项运动。

二、影响我国环保NGO发展的制约因素及原因分析

尽管我国的环保NGO总体上呈蓬勃兴起的发展趋势，但与国外的环保组织相比，仍然有着明显的差距。可以说，我国的环保NGO仍然处于初步发展阶段，比如说我国的环保NGO起步较晚，规模不大，数量不高，资金不足，技术和设备的缺乏等等，这些都是我国环保NGO目前存在的弱点和不足。从深层次的原因分析，笔者认为，我国的环保NGO之所以发展迟滞，主要受到以下几个方面的制约：

（一）经济因素的制约

自改革开放以来，我国政府一直重视以经济建设为中心，各级政府也一直以经济发展速度作为衡量政府政绩的主要标准。环保NGO在本质上属于一种社会团体，自然不是政府优先发展的对象，也就不会受到政府的足够重视，更不会对环境保护社会团体进行过多的扶持。由于仅靠社会捐助和会员会费，可以说社会捐助的多少和会员的人数直接决定了环保NGO的“钱”景，再加之环境保护社会团体本身又从事社会公益事业，使得这类社会团体的发展状况更加举步维艰。“如中国的‘自然之友’，其会员是1000多人，一年会费收入5万多元，只够发简报等简单的活动。”［2］因此也就不可能从事大规模的环境保护行动，只能进行一些象征性的环境宣传、教育之类的工作。所以，经济因素的制约始终成为了限制环保NGO规模发展的最根本因素，如何解决这类社会团体的资金问题，扩展资金收入渠道，已成为环保NGO迫在眉睫的问题。

（二）政治体制的束缚

我国长期实行一种高度集中的政治经济体制，政府的行政权早已渗透到了社会生活的方方面面。尽管改革开放以来，人们的权利意识有所增强，但政府的行政权力却没有弱化的趋势。政府的权利在社会生活中几乎无所不包，治理环境便理所当然地成为政府权力触及到的地方，政府中也专门设有环境保护主管部门进行保护环境的工作。同时，由于公众权力的单薄，社会公众往往无法通过自己的力量对治理环境污染有所贡献，也不能对政府的环境工作进行有效地监督。因此，正是由于政府的行政权力过于庞大，整治环境污染和保护环境的任务主要以政府为主导，由政府负责，一般不需要或很少

需要环保NGO参与到环境事务中帮助政府进行环境管理，反而为其参与环境事务的管理提高门槛，限制了环保NGO参与环境事务管理的积极性。同时，“有的环保NGO尚未完全摆脱对政府部门的依附，做到真正‘非政府化’，无法对政府的环境决策形成切实有效的监督和制约”［3］，从而影响了环保NGO的发展。

（三）思想文化的阻碍

受传统思想的束缚，公众对环境污染的现状普遍持冷漠的态度，参与社会管理的积极性不高。随着社会的发展，人们变得更加自私，“事不关己，高高挂起”的不良社会心态大量存在。近年来，随着人们环保意识的逐渐增强，公众在环保参与方面呈现出“关注度很高，但参与性不强；要求度很高，但主动性较差；权益性增加，但责任心淡薄”［4］的特点。比如说，随着宣传的不断深入，几乎所有人都知道白色污染带来的危害，都懂得使用方便筷造成的负面影响，但为何社会中仍然存在着上述现象？经过多年的宣传教育仍然屡禁不止呢？究其原因，正是由于这类污染尚未影响到每个公民的切身利益，才会导致污染环境的现象频频发生。在实践中痛斥环境污染、寻求救济的人往往是那些环境污染的切身受害者。因此，公众对环境问题本身就持有一种漠视的态度，更不用说去参加各类环保组织，到深入到社会进行环保宣传教育，甚至帮助污染受害者提供救济了。这也是导致我国的环保NGO为何始终规模小，人数少，参与度不高的主要原因。

（四）自身水平的限制

在我国，由于环境保护工作起步较晚，因此与西方发达国家的环保NGO相比，有着明显的差距。具体来讲，这种差距不但体现在信息资源的获取、技术设备、相关专业人才等物质方面，更重要的是西方发达国家的环境保护组织能够广泛参与社会的政治、经济、文化社会生活，甚至普遍形成了自己的政党，能够进入国家的议会，参与政府的决策。而“我国的环保NGO，目前从事的还是比较初级的活动，如放鸟、种树、护林、捡垃圾、环保宣传教育等，专业化程度不高。与西方国家相比，对政策的直接参与程度远远不够，组织动员能力较低，难以产生重大的社会影响力和政策能力。”［5］由于我国的环保NGO在国家社会生活中的影响弱小，尚没有资格与能力参与到政府的决策当中去，因而也就不可能得到进一步的发展。而另一方面，“政府对环保团体的发展缺乏相应的指导，帮助和服务，使环保团体参与环境保护困难重重。”［6］由是可以看出，自身水平的限制已成为制约环保NGO的内部原因。

（五）法律制度的缺陷

我国法人的设立原则主要有行政许可主义和准则主义等。前者是指法人的设立必须经过行政机关的许可。后者亦称登记主义，即“法律对于法人的设立，预先规定一定的条件，设立人须遵照此条件设立，无须先经行政机关的许可，依照法定条件设立后，仅须向登记机关登记，法人即可成立。”［7］在我国，根据国务院1998年发布的《社会团体登记条例》第9条“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记机关申请筹备”。可以看出，在我国目前的法律制度中，环保NGO作为一种社会团体法人，采取的是行政许可主义的模式，要受登记主管部门和业务主管部门的双重管理。即先要经过业务主管部门（主要指各级环保部门）的审查批准，再到登记主管部门（主要指各级民政部门）进行注册登记。登记主管部门的主要负责形式上的审查和登记，而能否进行登记则在于业务主管部门是否通过对其审查和批准，并负责对其成立后的指导与监督。但在现实社会中，由于业务主管部门本身精力有限，不可能对成立后的团体进行全面的指导与监督，更不愿意对其承担责任，因此，为减轻自己的负担，避免自找麻烦，业务主管部门往往也就不会对申请成立的社会团体进行审查批准。这就导致了这类社会团体无法进行登记，更无法从事环境活动了。当然，也有的社会团体采用成立公司等变通的方式，但这却意味着对这类社会团体则要承担着税收的负担，这也与社会团体的公益性着实格格不入。可以说，对社会团体的行政许可设立主义及双重管理体制已成为制约环保NGO的一个法律障碍。

三、促进我国环保NGO发展的措施

（一）拓宽环保NGO的资金来源

首先，政府应加大对环保NGO的扶持力度。由于资金的匮乏始终困扰着环保组织的发展渠道，加之环保组织本身的收入有限，因此，政府要起到模范带头作用，加大对各类环保组织的扶持。因为环保组织从事的是一种社会公益事业，说到底，这也是政府的职责所在，环保组织主动协助政府保护环境，是在为政府做事情，所以政府加大对环保组织的扶持是义不容辞的责任。由于各级政府的收入不同，因此对环保组织的资助可以通过一定的形式固定化，列入政府当年的财政支出，并不得以任何借口减少资助甚至不资助。

其次，可以尝试通过促进完善环保基金会的形式向社会募集资金。社会上的公民、企业对环保组织捐助过少的一个原因在于人们通常会担心自己对环保组织捐助的资金会被误做他用。现实社会中也确实存在着这种现象，有的社会团体甚至打着公益的大旗，却从事着营利性活动，同时还享受着国家的税收优惠政策。因此，人们对环保组织常常有一种不信任的心态。通过促进完善环保基金会的做法不但可以从社会上广泛的募集资金，同时由于基金会本身财团法人的性质，决定了其不得从事营利活动，只能从事公益事业，并且基金会募集和使用的资金具有相当的公开化与透明化，从而消除了人们对于捐助的资金被误用的担心。

第三，鉴于有的学者提出“对公益性社团法人，应将现在的禁止从事营利性活动的条款改为‘应以公益性活动为目的’，给环保NGO留一个相对宽松的空间。”［8］环保组织对社会提供服务收取一定合理的费用来拓展资金渠道的办法，笔者尚且不赞同这种观点。我国法律已经明确规定其不得从事营利性活动，加之环保组织本身从事的即为公益性活动，非营利性和自愿性是其主要特征，为社会公益服务是其宗旨，因此收取所谓“合理”的费用本身就不合理，同时也缺乏法律上的依据。另外，由于我国社会上各类环保组织管理混乱，良莠不齐，很难说募集的资金能够发挥其应有的作用。因此，笔者暂不赞同通过收取“合理”的费用来拓展资金渠道的方法，这样不但符合法律的规定和社团成立的宗旨，同时也从资金渠道上杜绝了公益腐败的滋生。

（二）改革我国现有的行政管理体制

首先，减少行政干预，增强公众参与。政府行政权力虽然可以对社会事务进行集中统一管理，但所带来的负面效应也是显而易见的，而且往往是弊大于利。“纵观当今世界，几乎所有国家的政府都把环境保护作为自己的职责，但几乎没有一个国家单靠自己的力量来完成这一职责。因为只有发挥非营利组织尤其是环保非营利组织的作用，动员社会公众的广泛参与，环保工作才能广泛、深入、持久、卓有成就的展开。”［9］现代社会是民主社会，法治社会，政府应当充分赋予人民对国家事务，经济文化事业和社会事务进行管理的权利，让人民和社会团体充分参与到社会管理当中来，听取社会各方面的意见，杜绝政群不分，这样才能提高政府办事效率，使政府在治理国家的道路上少走弯路。其次，真正实现社会团体的独立与自治。根据我国《民法通则》的规定，各类社会团体本身就是独立的法人，享有完全的民事权利能力和民事行为能力。而在社会实践中，社会团体往往依附于政府组织，受政府组织的领导和管理，从而不具有真正意义的独立地位。根据1998年3月中共中央办公厅国务院办公厅发布的《关于党政机关领导干部不得兼任社会团体领导职务的通知》，“实现政社分家，加快政府职能的转变，保持社团人事独立，发挥其应有的社会中介组织作用。”［10］因此，政府应当大量放权，使各类社会团体真正独立，实现自治，只要其不违反国家的法律法规，政府就不得插手干预社会的内部事务和外部活动，使各类社会团体能够充分发挥其对政府的监督和制约作用。第三，转变政府职能，使政府对环保NGO的管理由直接干预转为进行宏观调控，政府工作任务的重点应放在对环保NGO的指导和帮助上，这样不但能够使环保NGO充分利用自身优势，发挥积极作用，同时也是建设限权政府、实现依法行政的必然要求。

（三）普及环保意识、提高公民参与环保的积极性

首先，环境保护应当以政府为主导，政府应当扛起环境保护宣传与教育的大旗，通过媒体宣传等方式使得每个公民能够切实感悟到环境保护的责任感，提高公民的整体环保意识。各类环境保护社会团体也应当发挥其自身优势，深入到群众当中，及时了解情况，掌握信息，广泛宣传，配合政府的宣传教育工作，使政府的宣传教育真正落到实处。

其次，宣传教育只是手段，公民参与环保才是目的。环保NGO有其无可比拟的自身优势，其“成员来自于群众，生活于群众之中，了解群众周围的环境条件和环境问题，能及时、准确地反映群众的利益、要求和需求，也为群众所信赖。而且环保社会团体形式多样，各团体都有自己的宗旨、活动准则，参与环境管理和环境保护各有其侧重点。”［11］要建立和完善相关的公众参与制度，使得每个公民不但认识到环保的重要性，还应当以自己的切身实践积极参与到环保当中去。也可以加入到各种形式的环保组织中，参与环保组织的各项活动，使得每个公民的环保才能都得到最大限度的发挥。第三，政府应当对在环保工作中表现突出和优异的社会团体及个人采取一定的奖励制度，表彰其事迹，并对其进行物质和精神上的奖励，从而带动广大公民的的积极性，使每位公民都成为环境保护的先锋。

（四）增强环境保护组织的自身建设

首先，环境保护组织应当在拓展自己筹资渠道的基础上，应当不断加大对环境信息、技术设备的引进，同时吸收社会上的环保、经济、法律等专业人才，扩充自己的实力，从而使自身的建设做到真正专业化。

其次，应当多渠道掌握收集环境信息，广泛得参与各种与环保相关的社会活动，包括与政府进行环境磋商谈判，提供咨询，帮助环境受害者诉讼救济等等，而不应仅仅局限与环保老三样等初级环保活动。

第三，在全球一体化的趋势下，应当积极“通过召开或参加有关国际会议或座谈会、派出人员参与有关培训、接待来访和互访等活动，加强环境保护方面的交流”［12］，了解最新环境信息，并共同参与研讨国际环保难题，积极响应和参加国际环保运动，而不应仅仅限于被动和形式上。从而达到学习外国的先进环保技术和经验的目的，并以此扩大我国环保NGO在国际上的影响力。

（五）完善我国的法律制度

首先，放宽环保NGO 的成立条件。“近年来登记在册的新增非政府组织并不像人们想象的多，登记的比实有的要少，可以说，这和严格的登记制度有直接的关系。”［13］以社会团体为例，根据《社会团体登记管理条例》第10条规定，社会团体必须有50个以上的个人会员，或者30个以上的单位会员，或者在既有个人会员又有单位会员时，会员总数有50个以上。这种数量、金额和规模上的限制可能约束社会团体的充分发展，因此笔者赞同对“环境保护NGO的成立可以规定较为宽松的成立条件，譬如在经费的额度方面、人员的数量要求方面均可以进一步放宽。”［14］

其次，在环保NGO的设立上应采用准则主义。由于环境保护社会团体的公益性，其目的宗旨即在于为社会服务，因此法律不宜对其做过多的限制。在对其成立条件放宽的基础上，采用准则主义，只要符合法律规定的标准，无须经业务主管部门的审查批准，直接在各级民政部门登记即可。

第三，修改现行的双重管理体制，取消业务主管单位的管理，对环保NGO的审查、批准及成立后的监督指导统一由民政部门负责。如果对环保NGO的设立采取准则主义，则对环保NGO的成立之前审查批准和登记应由民政部门负责，因此，对其成立后的运作也应由民政部门负责监督指导和联系服务。如果民政部门工作压力负担很大，可由民政部门内部专门成立相关的机构负责对社会组织的监督指导和联系服务。这种单一的管理体制既可以克服“政府在制定政策时左右摇摆，部门之间相互扯皮，无力打击在‘非营利’名义下开展的牟利等不法行为。”［15］同时还可以“为他们开展活动创造条件提供方便，如向他们提供必要的信息，情报，对他们增加公开性、透明度，吸收他们参加有关环境与发展事务的公开听证会等，以充分发挥其监督功能。”［16］这样既有利于环保NGO的发展，同时又利于简化行政机构管理混乱的局面，提高政府的办事效率。

总之，尽管我国的环保NGO发展较晚，但已在我国的环保事业中占据了举足轻重的地位，发挥着积极的作用。但由于受各种因素的制约，我国的环保NGO相对与西方发达国家仍有着一定的差距。因此，如何借鉴外国先进经验，克服自身不足，已成为一个刻不容缓的话题。随着我国社会主义改革开放的不断深入，环保NGO也应当适应经济社会发展的潮流，作出变革，发挥其应有的作用，为我国的环保事业多做贡献。

ngo论文 篇5

【摘要】非营利性、非政府性、公益性或互益性是非政府组织区别于政府和私营部门的鲜明特性。我国非政府组织的发展较晚，存在民间性不足、自治程度不高等问题，现状不容乐观。在经济上、政策上、文化上，有许多深层次的因素综合作用，阻碍了我国非政府组织的蓬勃发展，也阻碍了我国社会的整体进步。本文从我国NGO的现状和不利因素进行了分析。

【关键字】非政府组织 草根NGO 官办NGO 自治性 双重管理体制 1现状 1.1数量少

我国的非政府组织数量变化统计图如下所示。截止到2010年，我国的非政府组织约为45万个，2008 年全国基金会拥有的总资产为225.9 亿元，2009 年增加到235.4 亿元。而美国的非政府组织约有200 万家，基金会10 万多家，基金会的经费总数超过5000 亿美元，工作人员超过900 万人。

1.2已合法注册登记的NGO行政色彩浓厚

我国许多非政府组织被按照“法律、法规授权的组织”、“行政机关委托的组织”来对待。大多数实力较为雄厚的非政府组织最初都由政府创立，尽管它们最后从组织上脱离了创办者，但两者之间依然有着极为密切的联系。例如，“希望工程”依赖共青团系统的全国性组织网络来开展工作，中华慈善总会借民政部来建立信誉，各地的消费者协会则借政府工商部门来获得公众的认可，离开这些行政资源，它们将很难开展工作。

此外，行政机关实际上依旧保有对一些非政府组织的控制权，如中国红十字会和各级商会都设立党组织，其负责人由中国共产党各级组织任命，人员级别与待遇比照政府公务员，并可在组织、政府和党的机关之间流动。同时，有官员作为非政府组织的领导，其活动较容易开展。清华大学的一项调查表明，中国非政府组织中有46.6%是由业务主管部门提供办公场所，只有4.6%的非政府组织没有

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政府兼职人员。可以说，我国非政府组织没有脱离纵向的权力结构形式，其独立性和自治性无法真正得以实现。

更甚者，这些行政色彩浓厚的非政府组织中，有些成为第二政府，或者成为安置政府退休官员的场所，没有真正独立自主地按照社团的宗旨从事活动。很多组织是一次性组织，出于某种目的而设立，完成了一次任务之后，基本处于休眠状态，不再发挥作用，甚至是逐渐取消（没有任何活动，不参加年检），没能发挥公益组织的作用。从某种程度上讲，这些NGO是利用其行政特权，打着公益的幌子在谋私利、养闲人，其公益性、自治性、民间性毫无体现。

这些行政色彩明显的非政府组织往往又被称为“官办NGO”，而NGO即为英语non-government organization，所以“官办NOG”又可叫做“政府办非政府组织”，这显然违背了NGO最基本的定义，也是中国非政府组织现状的尴尬之处。1.3草根NGO在夹缝中生存

1.3.1被政策壁垒拒绝在“合法”的大门外

中国的非政府组织在登记管理制度上实行的是归口登记、分级管理的双重管理体制。而业务主管单位害怕承担责任或风险，往往不乐意同意草根NGO的注册申请，所以，如果草根NGO内部没有与政府有关联的人，注册登记是非常难的。繁琐复杂的非政府组织登记注册使众多的非政府组织选择转而在工商部门登记注册，以企业的名义进行活动。它们中的一些甚至因为找不到业务主管单位, 所以干脆选择不登记或者不注册。据民政部统计, 截至2001年底,全国各类社会团体12.9 万个, 重新登记确认的民办非企业单位8.2 万家。民政部于2002-2003 年上半年在深圳、安徽部分地区进行调查发现, 经过正式登记的民间组织数量只占民间组织实际数量的8%~ 13%。这表明，数量庞大的非政府组织是游离在依法管理之外的, 也就是说, 明明是从事着公益性活动的非政府组织却因为管理体制的障碍而沦为非法的民间组织。这不仅使其法律的权利和地位得不到保障, 更影响了其功能的正常发挥。1.3.2资金来源无法保障

从国外的情况来看，非政府组织的经费来源主要是企业、财团、社会募捐以及会员费。但从清华的研究结果来看，中国非政府组织50%以上的收入来自政府财政补贴和拨款，21.18%的收入来自会费收入，营业性收入平均占6%，企业提供的赞助和项目经费占5.63%，其他的收入比例低于5%。这一资金来源结构很不合理，政府补贴所占的比例过高，而来自企业和民间募捐的的资金支持比例较低。而对于草根NGO，尤其是如上文所述的所谓的“非法NGO”，根本没有什么机会获得政府的拨款，大部分都靠国外的资金来支持工作。除了有政府背景或者半官方的那些大型NGO，政府根本就不可能批准民间力量成立公募NGO，因为不能在中国筹款，没有赖以生存的基金土壤，他们只能依靠申请国外的资金存活。资金来源的渠道太少，而且很不稳定，资金一直是国内NGO的硬伤。

2011年5月底，全球基金宣布冻结对华拨款，不但很多草根NGO受到影响，很多在中国开展艾滋病防治和健康项目的国际NGO也不得不中断了在中国的项目。1.3.3NGO行业人才缺乏

中国NGO行业的人才培养和储备机制还没有建立起来，专业的社会工作和NGO从业人员比较缺乏，目前从事这个行业的人员大多是各机构自产自销，通过机构内培训培养起来的。

另外，由于草根NGO力量薄弱，很难招到高端的人才，高端人才都流向了商业领域，而行业内的高端人才大多选择了待遇相对人性化一点的国际NGO。大部分NGO招到的人只能通过内部培训，比较难得到高水平的专业培训支持，所以人才瓶颈比较难解决。

一般情况下，草根NGO的工作人员的待遇是非常低的，完全靠一种奉献精神在支持。资金困难造成了人才困境，而人才困境又会影响到机构管理和项目执行水平，也就会影响到机构申请新项目的能力，长期下去必然会形成一个恶性循环。1.4总结

国内NGO的现状非常糟糕。总体来看，数量少，规模小；分别来看，官办NGO有资金有人才，但NGO具有的最基本的特征——自主性、自治性、非政府性非常缺失，严格意义上不能算作真正的“非政府组织”；而民间NGO（即草根NGO）虽然有奉献精神、热衷公益、具有自治性、民间性、非营利性，但是得不到政策支持，没有钱也没有人才，只靠组织内部的核心人物或创始人的强大意志和激情支撑着，处境非常困难。

2阻碍我国NGO发展的因素分析：

从上文我们知道，在国内，非政府组织，尤其是草根非政府组织的发展现状十分落后，举步维艰。与国外发达国家相比，我国的非政府组织在社会管理职责中所扮演的角色非常小。这种情况的形成必定有其内部原因。本文将从经济角度、体制和政策角度、文化意识角度对阻碍我国NGO发展的因素进行较为详细的分析。2.1经济原因

我国目前的人均收入尚不及联合国公布的发展中国家的平均水平，且我国市场经济还不完善，民营企业家的实力不够强大，民营企业的生存状况也不稳定。所以目前，企业家最关心的是“怎样增加自己的财富，怎样让企业能够更好地发展”，所以没有太多的精力去顾及慈善事业。即中国还没有形成稳定的有大额捐赠能力的阶层。

根据精英转化理论，精英可以按其所拥有的资源大体可以分为四种类型：政治精英、经济精英、文化精英、社会精英。这里讲的“社会精英”主要指的是在非政府组织中起重要作用的人物。企业家、私营企业主捐资非政府组织其实就是一种精英类型的转换，即从经济精英转化为社会精英。而根据马斯诺的需求理论，人都是先满足安全和生存的需求，才会追求更高层次的精神追求，对于一个企业也是这样的道理——企业首先有了稳定的经营状况、社会地位后，才会对慈善等社会事业注入热情，通过回馈社会来满足更高层次的需求。当前中国企业对捐资非政府组织不太热心，一个重要的原因就是他们经济精英的地位还没有稳定，他们还没有更多的精力向社会精英转化。2.2体制和政策原因 2.2.1登记管理制度的高门槛

我国实行“归口登记、分级管理”的双重管理体制。1998 年9 月25 日国务院第八次常务会议通过的《社会团体登记条例》做出明确规定, 申请成立社会团体, 应当经其业务主管单位审查同意, 由发起人向登记管理机关申请筹备。该条例第6 条规定: 国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。在管辖上,该条例第7条和第8 条分别规定全国性的社会团体, 由国务院的登记管理机关负责登记管理;地方性的社会团体,由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理;跨行政区域的社会团体, 由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。登记管理机关、业务主管单位与其管辖的社会团体的住所不在一地的,可以委托社会团体住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作。

从条例中可以看出, 非政府组织的成立首先要找到自己的登记管理机关, 而登记管理机关又对非政府组织的成立条件作了严格苛刻的限制。现行民间组织法规以登记与否作为主要的区分民间组织“合法”与“非法”的标准, 这就致使一部分非政府组织, 尤其是大量的草根非政府组织, 因为未登记或无法登记而未能取得一个合法的身份而沦为非法组织。这显然暴露出我国非政府组织在登记管理上的混乱与不合理。

即使注册为“合法”NGO，这种严格的分级管理制度也会使其丧失自治性、民间性，限制了其自由发展，使NGO不能再扮演“政府”和“民众”之间的桥梁的角色，而是变成了政府的下属机构。

对比国外，我们会发现很多可以借鉴的地方。

在美国, 成立NGO无需政府批准，即可公开募资，享受税收优惠待遇。在英国，NGO一般是自由结社的结果。可以选择非法人组织法律形式，也可以选择法人组织法律形式，有自己的章程即可, 无须注册。

在加拿大, 所有的非政府组织都可选择注册登记与否。如果组织不愿意其组织名称被其他组织使用。或是想让其捐赠人享受减税的优待, 可向省政府注册为社团(或协会, society), 同时向联邦政府登记为慈善组织。即使选择登记，步骤也十分简单。在澳大利亚, 非法人结社不需要向任何部门登记。慈善信托也不必向州政府登记。2.2.2对于资金规模，政策上不但不支持，反而明文限制

我国在条例中规定，关于成立资金：全国性的社会团体有1万元以上活动资金, 地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3 万元以上活动资金;另外在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体, 则没有必要成立。

从该条款可明显看出，政府对于NGO是持限制、打压的态度的。对于草根NGO，得到政府的资金支持本就十分困难，政府还明文规定不允许超过资金上限。这对于一腔热血做公益的人来说，是不公平的，对于NGO的发展，也更加上了一道枷锁，使本就筹资困难的非政府组织在资金上更加窘迫。2.2.3法律法规的不健全

目前，我国没有专门的、全面的关于非政府组织的法律，只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等层次不高的法规，而且已有的法规规章规定原则性较强，操作性较差。游离于国家法律之外的非政府组织，其法律地位、权利义务、监督管理以及权益救济机制等都不明确，既不利于相关政府部门进行管理，也不利于非政府组织自身的健康发展，亟须从行政组织法的角度对非政府组织进行全面的法律规制。2.2.4“大政府、小社会”的格局 与英美等国不同，我国的社会转型尚未完成，仍属于“大政府、小社会”的格局。政府包揽了社会中的大多数公共事务。

中国非政府组织经费的主要来源还是政府补贴，在现行格局中，非政府组织也是政府的一个附属机构，在很大程度上染上了行政色彩。同时传统体制使得人们的公益精神在很大程度上受到了削弱，当人们都处于政府的统治之下时，他们就只关注于追求私利和个人利益。此外，因为政府包揽一切社会事务已经形成了传统，使得公民形成依赖政府的心理。人们习惯于生活在单位组织中，习惯于由政府包揽一切社会事务，这就使社团无用武之地，一些传统社团也失去非政府组织的特征成为政府的一个下属机关单位。2.2.5现行税法的不足

税收减免政策在促进非政府组织发展方面起着非常重要的作用。税收减免可以分为两个部分：一种是对捐赠者的税收减免，还有一种就是对公益活动的减免。其中，对于捐赠者的税收减免尤为重要。而我国在这方面做的还有很多不足之处，在一定程度上打击了捐赠者的捐赠热情。

英国NGO的发展及对我国的启示 篇6

清华大学NGO研究所所长 王名

英国的慈善组织

在英国，官方和大众媒体较少使用“非营利组织”或“非政府组织”的术语，而更多的使用传统用语“慈善组织”（Charity Organization），近年来比较通用的是“志愿和社区组织”(Voluntary and Community Organization)一词。后者和前者的主要区别在于：非营利组织或非政府组织除了包括民间公益性组织以外，还包括各种形式的互益性组织，而慈善组织则主要强调公益性的一面。英国的专家把“慈善组织”定义成为：为了广泛的公共利益而设立，非营利、非政府、从事各种慈善性公益活动的组织。考虑到“慈善组织”一词在中国一般具有较为狭义的用法，本文多使用“民间公益组织”一词，泛指英国的慈善组织。

英国的民间公益组织有着悠久的历史。早在12-13世纪，英国就出现了约500多家民间志愿性的公益慈善组织。1601年，英国颁布了世界上第一个有关民间公益组织的法规——《慈善法》，该项法规不仅划定了公益慈善组织的范畴，强调了这类组织所具有的公益性、慈善性和民间性等原则，而且提出了政府鼓励和支持民间慈善事业的法定框架，给出了进行各种形式社会募捐以筹措公益资源的法律依据。这项法规对于英国民间公益事业的发展起到重要的作用。18世纪以后，伴随英国工业化的进程，出现了越来越多的公益慈善性的非营利组织：一批成功的工厂主或企业家出于博爱目的纷纷成立慈善组织；市民们基于社区互助与自我服务的目的也纷纷设立自己的慈善组织；越来越多的人们关心和参与社会公共事务，许多知识分子、政治家、工会活动家、社会活动家等也纷纷成立影响公共政策的各种公益性的游说组织。慈善组织数量越来越多，就业规模越来越大，对整社会生活的各个方面的影响也越来越大，公益慈善部门逐渐成为英国社会中与政府公共部门、私人企业部门相平行、相独立和相辅相成的民间公益部门。

最近半个世纪，英国的政府公共部门、私人企业部门和民间公益部门都发生了很大的变化。二战以后工党政府上台，通过推行“国有化”，将原来由许多慈善组织提供的社会公益服务接管成为政府公共服务。布莱尔政府推行的所谓“现代化”，强调的一方面是要建立一个强大的、积极活动的民间公益部门，另一方面是政府和民间公益部门积极的合作。

英国民间公益组织的主要活动领域包括：扶贫救济，教育援助，宗教慈善，卫生健康，社会及社区福利，历史文化艺术遗产的保护，环境保护和生态改善，动物保护及福利，业余体育运动，促进人权与和解，针对无家可归者提供住处，科学研究及普及。

在英格兰和威尔士地区，截至2002年底，有近20万家民间公益组织，其中在英国慈善委员会登记注册的慈善组织共18.6万家，它们的总资产额约达700亿英镑；专职人员的总就业规模达50万人，占全英就业人口总量的约百分之三。

在英国，年收入在1000英镑以上的慈善组织须向英国慈善委员会进行登记注册并接受慈善委员会的监督管理。英国注册慈善组织的一般条件是：

第一，要注册的慈善组织，须和其它慈善组织在工作内容上不重复；

第二，慈善组织须有自己的管理章程，明确组织的目标及其管理方法。章程 可以是理事会的文件、组织宪章或相应的法规；

第三，依照英国《托管人管理法》组成托管理事会。理事会成员应包括来自政府公共部门、所在社区、私人企业部门的代表。理事会成员可直接受雇于慈善组织，但不能有其他商业目的。慈善组织必须按捐款人及受益人的最佳利益导向进行运作与管理。

英国慈善组织的另一个重要特点是拥有广泛和大量的志愿者资源。慈善组织的有酬员工只占其经常就业的约三分之一，绝大多数是各种形式的志愿者。在英国，平均每一个16岁以上的成年人每个月都会从事某种形式的志愿服务。

在英国，民间公益组织的登记注册和监督管理有着一套严格的法律制度框架和相对独立、职能完备、体系健全的行政管理体系。除了颁布于400多年前的著名的《慈善法》以外，19世纪制定了关于慈善组织理事会定位及其管理原则的法规——《托管人管理法》（2000年修订）。内政部、文化部和独立与政府之外、直接受议会领导的英国慈善委员会，分别作为慈善组织与政府间的协调机构、资助机构、登机注册及监督部门发挥重要的作用。布莱尔政府上台后，为了加强政府与民间组织之间的合作，于1998年签署了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》。

英国政府与民间公益组织的关系

英国政府高度重视与民间公益组织的合作并视之为重要的合作伙伴。为推动民间公益事业的发展，英国政府不仅每年投入巨大的财政资源，而且建立了一整套完备的行政支持体系和独立于政府体系之外的一个庞大的登记-监督体系，努力建立健全各项法规政策并通过在各级政府与民间公益组织之间签署的具有指导意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，积极推动英国政府各部门及各级政府与民间组织之间的合作。

1998年11月，经英国女王批准，英国首相托尼-布莱尔、内政大臣杰克-斯特劳和全英慈善组织与政府合作委员会主席肯内斯-斯通，共同签署了一项具有划时代意义的协议——《政府与志愿及社区组织合作框架协议》（COMPACT）。随后，由地方政府协会主席和全英慈善组织与政府合作委员会主席共同签署了一个地方版的COMPACT——《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》。

为了具体指导政府各部门及地方各级政府与民间公益组织之间的合作关系，COMPACT突出强调如下原则：

第一，政府对民间公益组织的资金支持原则；

第二，政府在支持民间公益组织的同时确保其独立性的原则；

第三，政府与民间公益组织在制定公共政策、提供公共服务上的协商、协作原则；

第四，民间公益组织在使用包括政府资金在内的公益资源上的公开性、透明性原则；

第五，政府保障各种不同类型的民间公益组织有公平机会获得政府资助的原则。

在英国，内政部（Home Office）是政府各部门中规模最大、职能范围最广、综合协调能力最强的政府部门，共拥有大约一万5千名公务员，占英国政府公务员总数的一半左右。英国内政部负责政府对民间公益组织的指导、推进、支持、协调和相关法规及政策的制订与修改。

英国政府每年提供给民间公益组织的财政资源共约33亿英镑。其中大约一半来自英国政府的博彩受益。英国的博彩事业由英国文化部下设的全国博彩运作委员会经营，每年博彩收益的28%通过文化部下设的两个政府基金——新机会基金和社区基金——分配和全国的各级各类民间公益组织。分配方式主要是通过分设在全国各地的基金分支机构，以公开招标的形式进行竞争性基金分配。十年来由博彩事业提供给民间公益组织的资金总规模达140亿英镑。

在英国，民间公益组织的登记注册和监督管理机关是英国慈善委员会（Charity Commission），这是一个有着150年历史的官方机构，依据英国慈善法设立。根据1993年修订的英国《慈善法》，慈善委员会全额由英国财政拨款，属公务员体制，其主席由英女王任命，相当政府阁僚，但其运作管理独立于政府机构和议会治外，是一个依法设立、依法行使职能的独立机构。其主要职能如下：

第一，登记注册：负责英格兰和威尔士地区各级各类民间公益组织的登记注册。其中包括新注册组织和已注册组织的更新。

第二，咨询监督：负责向这些民间组织提供如何在法定框架下进行运作的咨询并进行监督管理；

第三，制定法规：拥有解释和改善相关法规的权限，可颁布法规文件，就已有的法律条文进行必要的解释和修正，和英国高等法院具有同等权限。

第四，调查执法：依法对民间组织存在的问题进行必要的调查并加以查处。

对英国民间公益事业兴盛原因的思考

英国是老牌资本主义国家，也是现代福利国家之一。英国的民间公益组织不仅历史悠久，而且渗透在社会生活的各个方面，发挥着政府和企业所发挥不了的巨大作用。大量以民间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以志愿参与为特征的民间公益组织的存在及其作用的发挥，形成了英国社会政府公共部门与民间公益部门共同推进公共福利的繁荣景象。

民间公益事业之所以在英国能够发达兴盛，其原因大致如下：一是民间组织本身以推进社会福利、公益服务为其宗旨与使命；二是政府认识到自身的局限并将推动民间公益事业发展和公民社会的建设作为各级政府的目标与职能；三是在政府和慈善组织之间形成了良好的合作伙伴关系并制定了相关原则；四是政府从财政上大力支持民间公益事业的发展并设法保证财源；五是依法规定公开性和透明度为约束公共事业的基本准则；六是全社会都来参与公益慈善事业，将社会的慈善视为大家的慈善。

虽然英国的公益慈善法是世界上最古老的慈善法，但是这个法律也存在一些问题。因此年前英首相提出重新制定公益慈善法，并成立了专门机构推动该项工作。这表明，即使在英国这样的慈善先进国家，民间公益事业也需要不断改进，立法体系也需要不断革新。

英国模式对我国的借鉴意义

处于转型期的中国社会亟待建立和发展我们自己的社会公益事业。英国民间公益组织的发展及其与政府关系的模式对于我国具有一定的借鉴意义：

1.民间组织可以从政策上划分为民间公益组织和非营利企业两种类型。这样 划分的意义在于：据此采取不同的税收优惠政策、政府支持政策及不同的监督管理办法。

2.政府与民间公益组织之间应通过协议的方式明确合作伙伴关系。民间公益组织因其活动领域极为广泛且规模参差不齐，在活动上与各级政府及政府各部门都会发生关系，由于同处于公共领域，彼此之间发生不协调、摩擦甚至矛盾在所难免，COMPACT作为英国各级政府和政府各部门在处理与民间公益组织之间关系上的行为准则和纲领性文件发挥了重要作用。

3.政府应当将大力资助民间公益活动作为一项义务制度化。英国政府通过每年面向民间公益组织的33亿英镑的公益支出，实际获得这些组织向社会提供三倍于政府支出的公益服务，表明动员民间公益具有极大的社会效益。建议一方面借鉴英国的经验将社会福利彩票收入作为政府公益支出的财源，另一方面动用一定的财政资金，通过制度化的政府采购，以公开竞争的形式向民间公益组织提供支持。

4.应当建立独立于政府行政体系的国家监督机构。监督管理民间公益组织是一项重大的社会责任，可以参照英国慈善委员会的模式，在全国人大下面设立公益慈善委员会，专门负责对各类公益组织的监督管理，这样既可以有效协调与相关政府部门之间的关系，监督政府有关部门依法行政，同时又能有效监督和保护公益财产及其运作，真正向社会负责任。

5.尽快制定中国的民间公益组织法，通过公益慈善立法促进社会公益事业的发展。英国的《慈善法》有四百多年的历史，并且还在进一步修改完善。我国尚无系统的公益组织法，仅有的《公益事业捐赠法》还难于执行，社团等相关法规也亟待修改完善。可以参照英国的《慈善法》和其他相关法规，尽快制定我国的民间公益组织法，通过立法推动对公益财产的保护并促进社会公益事业的发展。

本土NGO发展现状分析 篇7

1. 本土NGO在中国发展主要现状

1.1 登记注册不多, 独立性缺乏

根据中国民政部公布的统计数据, 截至到2007年底, 全国共有近40万个团体正式作为非政府组织登记。不过, 要注意的是, 这里讲的非政府组织同国际意义上的不一样。中国的非政府组织包括经济利益团体以及职业团体, 有的非政府组织只有名义, 实际上还是得到国家的资助。

1.2 组织偏好关注领域, 广泛度较低

与西方同类组织发展不同, 中国的非政府组织更愿意把精力集中在非政治社会问题和生态问题上。区别于其他国家非政府组织与本国政府的强对峙性, 目前本土NGO的活动很注重讲求实际, 对社会公民产生实际影响。

1.3 国内资金缺乏, 海外经费支持较多

中国的非政府组织独立性还很缺乏, 其直接原因之一就是经费缺乏。与同在国内的其他国际NGO相比, 本土NGO没有前者的财气, 而且, 它们在体制之间的空隙中求生存, 求发展, 没有广泛的舆论宣传使它们的活动不能得到更多公民的了解和支持, 因此海外本土NGO支持所占比例较大, 例如在扶贫领域, 中国非政府组织的经费有30%来自它们国外的合作伙伴。

1.4 管理专业化程度较低

由于目前法律制度的要求, NGO注册的一个很重要的条件就是, 前来登记的NGO必须有一个政府的业务主管单位为其向民政部门担保, 而大多数政府机构由于害怕承担责任而不愿意做担保, 结果很多NGO被迫选择工商注册的形式, 甚至一些NGO根本就没有法律注册。有的NGO一旦登记成立, 政府便任其“自生自灭”, 除了统一的“年检”之外, 对NGO的组织建设和制度发展, 几乎没有任何必要的社会评估机制和督导机制, 在现行的法规和政策上也没有具体明确的要求。这也是导致整个NGO体系内部组织管理不能提升到一个新的高度。

1.5 从业人员素质不高

目前我国本土NGO主要靠的是兼职或者志愿者, 这显然在人员配备上很难维系一个组织的正常运行。与此同时, 根据所从事的行业或者领域的要求, NGO需要有专业的人员或者理论作为指导和依托。比如管理学、医学、法学、环境学等。可是目前的体制下, 大部分NGO从业人员的素质不是很高。其中尤其以缺乏管理学知识和法学知识最为明显。

2. 本土NGO存在的主要问题

进年来, 中国社会中间层的形成, 为公众参与公共事业和充当志愿者提供了良好条件, 无论从宏观环境还是从微观环境看, 本土NGO的发展都面临前所未有的机遇。然而, 在面临机遇的同时, NGO的发展也面临许多问题和挑战。

2.1 实力弱小, 难以胜任

无论是经济体制改革、政治体制改革, 还是社会改革的进一步深化, 都需要有非政府组织来承接以往由政府包揽的提供公共物品和社会福利的某些职责, 这甚至关系到改革开放的成败。从清华大学NGO研究中心最近的调查情况看, 中国现有的非政府组织还非常弱小, 能力极为不足, 还难以承接政府转移的职责。

2.2 缺乏资金, 发展受限

全球NGO普遍存在经费匮乏的问题, 在中国则显得更为突出。这是因为, 尽管改革开放以来中国的经济发展取得了巨大的成就, 但总的来说, 中国还是一个发展中国家, 中国的人均GDP还远低于世界的平均水平。另外, 政府限制NGO从事经营活动, 这使NGO的经费来源较为单一。而且, 迄今为止, 政府在鼓励个人和企业捐赠方面的措施还极为有限。

2.3 资质差异大, 制约发展

除已经登记注册的NGO外, 还有大量经单位批准成立, 在本单位内部活动的未登记团体。另外, 国内还有一些草根组织因找不到业务主管单位, 或不愿受业务主管单位的管理而采取了工商注册的形式, 即名义上是公司、企业, 实质上是NGO的组织。

2.4 对NGO的认识有限

大多数人对NGO的了解程度还极为有限, 再加上一些认识上的误区, NGO在中国的发展受到一些限制。由于少数不道德团体的存在, 使得NGO的社会公信度不足, 以致NGO在国内筹款困难, 也难以招募志愿者;同时政府对NGO的政策也缺乏连贯性, 政府需要培育和发展NGO, 以承接政府转移的部分职能, 深化改革开放的成果, 当NGO出现问题较多时, 政府对NGO的政策相对就紧, 反之则相对较松。

2.5 国际化程度不高

我国具有国际影响力的本土NGO还非常少, 它们在响应国际社会方面也往往十分欠缺。本土NGO基本上缺乏全球化、国际化意识, 甚至把国际化、全球化仅仅看成是经济领域的对外开放, 让外国产品进入国内等等。参与国际性公民社会活动多半是响应性的参与, 在国际舞台上缺乏主动性。这些限制了我国非政府组织的发展。

摘要：我国本土NGO在近年来有大力发展的趋势。社会的开放, 日益复杂的全球化背景为NGO的发展带来前所未有的机遇, 但在其理念得到政府认同的同时, 系统环境的构建问题又制约着它们的成长。本土NGO面临初期阶段生存与发展的许多问题。NGO自身角色的确立也影响着社会对其态度的转变。

关键词：非政府组织,NGO,公民社会,中国发展

参考文献

[1]Salomon·Laster《Defining the Nonprofit Sector——A Cross-na-tional Analysis》1997.

台湾NGO崛起之路 篇8

民众对NGO评价超过政府

台湾“9·21”地震至今已九年。不过，上下一谈起“9·21”，都会立即提到民间社会发挥的重要作用。他们对民间的赞誉的确超过了政府。NGO的主动和全面参与，成了“9·21”抗震的标志。从物资配给、心理咨询、社会工作到政策构建、捐款监督以及发起成立“9·21”抗震基金会，台湾NGO的组织性、系统性、完善性和快速反应能力都超过了政府，这一点获得了政府和社会的公认。通过“9·21”抗震，台湾NGO组织形成了聚散有度的快速反应和应急机制。是“9·21”抗震这个机会成就了台湾NGO——有意识、有组织、有作为，能够号召全社会最积极的那部分力量站起来抗灾的社会主体。“9·21”震后三天，台湾联合劝募协会—— 一个有很多NGO加盟的非营利组织联盟就开始了联合行动，直接派出资深社工到一线组织资源调剂中心，有组织地分发各地运来的捐赠物资。七天后，经一位NGO律师提议，一个覆盖全台的NGO联盟的雏形铸就。第十四天，这个180家NGO参与、简称“全盟”的机构就拉开架势正式办公了。

一开张，全盟就通过表决建立了资源调配组和捐款监督组。捐款监督组负责向所有的捐款机构（包括政府）征集（依法采集、调查、保存、整理、提供企业和个人的信用信息），迅速发信、问卷和打电话，希望受访机构主动报告捐款捐物数额、投放地区、时间和数量。还没有投放的要公布计划，过一个月后再征信时要说明计划执行或者变更的情况，而这些，都按月公布到网站上。半年之后，全盟的捐款监督组公布了一份非常翔实的报告。据报告执笔者“中央研究院”历史所副所长谢国兴教授和台湾大学学务长冯燕教授告诉我，迄今为止，这份报告所披露的数据，是“9·21”抗震全台最完整的数据。政府没有做出来，而NGO全盟做出来了。而且报告的整体设计、资料征集方式、统计方式都非常完善。著名律师、会计师直接介入，以增加公信力。在那个阶段，全盟经常讲的一句话就是：“我们没有公权力，但有公信力。”

台湾“9·21”抗震的民间捐款共有新台币360多亿元，其中，有140亿元通过各种渠道转赠给了政府。台湾社会认为，这些钱既然是老百姓捐的，如何使用就不能不让老百姓知道。所以，在“9·21”后半个月，全盟就倡议成立“9·21”抗震基金会，最后由政府立法成立。转赠给政府的140亿元，从政府账户拨到基金会的账户，用财团法人的机制非常透明地使用这笔巨款。两年后“9·21”抗震基金会成立，全盟就完成了自己的历史使命，向社会宣布解散。

“9·21”抗震基金会继承全盟的精神，审慎地使用每一分捐款，直到九年后的今天，资金才基本用完。所剩的44亿，是当时基金会贷款给农户盖房的，经过九年的努力，重新站起来的农户大都将这笔贷款还上了。所以，捐款的使用方式是自助助人、透明高效。我在台湾的两个月内，“9·21”抗震基金会向社会宣布，基金会已经完成历史使命，于2008年6月30日解散。

从资源调剂中心到全盟再到“9·21”抗震基金会，台湾NGO一步一个脚印，步步掷地有声。而且，当这个群体能够做到聚散有度、开合有节的时候，对于自己的使命和能力就已经具备了坚强的自信。

法治精神是NGO的根基，台湾“9·21”抗震的另一个重要特点，就是以法律作为救灾运作的机制。

抗震九年，台湾在安置阶段和重建阶段都有系统的规划，而且都作为法条公布，还有十分明确的、甚至照我们的观点看来很繁琐的细则。所有的法条都明确了生效的时间。例如，“9·21”抗震基金会的法条规定，该基金会存在时段为五年。预估五年大约能把抗震救灾的工作做完，到那时，这个基金会就要解散。结果做不完，就又延迟到今年。可见，可以将基金会视为危机时期资源聚散的一种财务处理机制，它并不见得一定要永存。这种创新的思路就把危机机制法律化了。

台湾大学的谢志诚教授是“9·21”基金会的执行长。我访谈他时，他就提出人类遇到的灾难这么多、这么大，需要研究一种为应急时期所用的法律机制。大灾难来临，全社会自发地汇聚资源，立即成立一个组织（基金会）迅速集中全民的捐助用来救灾，让资源配给做到迅速、系统、公开、公正和有序，救援结束，这个基金会就应时解散。若研究出这样的特别行动法的法律机制，大灾难就会成为这种法律启动的号令。

我认为，台湾“9·21”抗震的过程已经在初步实践这个法律机制，只是还没有做到事先防御。法律本是后置的，如果这样做，法律就有了前置性、预防性，作用就大了，它等于直接宣布民众自发聚集民间财富奋起抗灾是合法的，受到法律的保护和支持，一旦到了法律规定的危机时刻，民众就可以迅速地依法行动。

汶川地震触发了台湾的知识分子，他们认为，需要研究这样一种以法律为本的紧急救灾机制，为了这个目的，谢志诚在收集阪神、“9·21”和汶川地震的法律法规并进行潜心研究，希望几年后能够提出成果报告。

谢志诚的构想对我很有启发。大灾难是全人类的苦难，需要所有人的臂膀来扛。每个人都要对解救自己和他人负责，而不是单单依靠政府。当然，政府的公权力这个时候所起到的作用最大，绝不可缺，不过，政府同时也有责任承认和支持来自民间的巨大救援行动。将民间救援纳入法治的轨道，的确是一种思想创新和法律创新，应该提出来共同讨论。

知识分子主导NGO

台湾NGO能做的这样出色，他们并非一夜长大。1987年“解严”，台湾政府放开对社会组织的禁令，各式各样的NGO在台湾蓬勃发展。在1999年9月21日之前，他们经历了12年发展历程中曲曲折折的磨砺。这一点很重要，我们不可不看历史背景，将大陆NGO盲目地与之攀比。

台湾的NGO能发展起来，最重要的经验就是学者介入。他们的NGO负责人大多是著名大学的教授或者某研究所的所长、副所长，都是知名人士。他们将自己的理性、理念和追求成效的精神传给了NGO。这些人形成了不结盟群体，在NGO的发展方向上起了很重要的导向标和稳定器作用。这使得台湾NGO的发展方向一直比较健康。

这些知识分子都有教职，在NGO服务都是志愿者，不拿工资，只有很少的车马费和会议补贴。他们介入NGO的程度很深，比如直接任执行长、副执行长，也就是我们的秘书长、副秘书长。他们有职有权，并不因为兼职、不拿工资就只说好话，怕得罪人就不作抉择。比较而言，我自己虽然也在很多NGO中任理事、顾问，但是介入程度没有他们深。很多事情看到不对，也想纠正，不过没有权力这样做。NGO请我们主要是做参谋而不是做决策。

这些深度介入NGO的知识分子在关键时刻发挥了重要作用。“9·21”全盟能在半个月内建立并聚集了180多个NGO组织，是因为有冯燕、陆宛苹（海棠基金会执行长）等一批优秀知识分子出面，调动他们所在的NGO以往的社会网络关系，迅速集结。为什么全盟能够获得政府和民众的支持？是全盟的一些骨干组织以往为台湾社会、为台湾老百姓所做的好事有目共睹。这些就是公信力的源泉。

另外，全盟的策略也很有作用。这就需要一个社会声望高的人出来做总召集人。参与NGO的台湾知识分子们，都属于台湾社会的主流群体。他们是在1987年“解严”后逐渐冒头并形成一个整体的。我看到，台湾社会在走向民主化进程中，有一大批这样的知识分子，把他们的理想和追求，物化到NGO组织过程中去。所以他们最后所做成的组织，不仅整体结构非常出色，具体细节也让人叹为观止。

在台湾期间，我亲眼看到NGO工作的高效率。比如“9·21”基金会的执行长谢志诚教授，带了10个人作基金会，其中还有兼职的学生。谢教授领的是台大的工资，将80%的精力用于基金会。基金会的工作人员不多，工资不高，人事总成本相当低，但是完成了非常重要的工作。台大社会系的冯燕教授，多年前就做NGO的兼职工作，现在做大学的学务长，管理几万学生，天天忙到深夜。在这种工作状态中，她还做儿童福利联盟的副理事长，一个月一定要挤出一天为NGO工作。就是这样一批人把台湾NGO的素质提上去了。

大陆知识界极需自省

抗震救灾是一个全民族的事业。尽管中国大陆社会的飞跃不会那么快，但是这次汶川地震是一个整体提升的信号，如何认识、保护和弘扬汶川地震中全体国民表现出来的这种人性，是精神层面最重要的事情。中国的发展要有大的突破，首先在于人性的苏醒。我觉得最重要的，是重建中国的人文价值体系。

我和台湾NGO的实施分子交往，总觉得有一些很深的东西值得思考。大陆学界与台湾相比，到底有什么不同？我以为，不同点在于，学界以什么为最高追求？将人格追求或者人性放置在什么位置？是在所有的追求（包括学术追求）之上，还是只放在做人的底线的位置？

大陆改革开放以来，发展轨迹和台湾不一样。我们是跳跃式，台湾是渐进式。在我们，市场经济是突如其来的，做慈善公益更多是出于反对市场经济的负面效果，是有目的的去做，大都不是从人的本性出发。当然这一次汶川抗震大大地例外。而台湾在平日里也是如此。

实际上，台湾知识界也是经过了较长的历史阶段和“9·21”地震这样的考验逐渐整合起来的。我只是觉得，大陆的知识界非常需要自省精神，总要自己认识了问题，才有可能从自行发展到行为的改变。

与一切物质的、技术的东西相比，人性当然更重要，但是很多时候我们受诱惑很深，忘记了自己的本性。大灾难结结实实地把生命高于一切的真理摆在我们面前。