公共权力
一、高水平研究型大学建设中公共管理权力及构成1.公共管理权力的内涵权力是政治学领域的核心概念。从词源学角度来看,权力的含义有两种解释。一种是拉丁语中的“potere”,原意为“能够”,或具有从事某事的能力,后派生出英文“power”;另一种认为“权力”一词出于拉丁语“Autorias”,一是指意识和法令,二是指权威,由此派生出“Authority”这个英语单词。在《现代汉语词典》中,权力有两个含义,分别指政治上的强制力和职责范围内的支配力量。《社会学词典》上的解释是:权力是一种强制性的社会力量,支配权力的主体利用这一力量驾驭客体,并迫使客体服从自己。马克斯·韦伯认为,权力意指行动者在一个社会关系中,可以排除抗拒以贯彻其意志的机会,而不论这种机会的基础是什么。[1]他所指的是权力是“power”。罗伯特·伯恩鲍姆进一步解释说,权力是一种能在他人身上产生预期变化的能力,是一种影响他人,并使其按照要求行事的能力。[2]因此,我们可以认为,广义的权力是一种影响力,包括权威。狭义上的权力是一种强制力,是客体对主体的无条件服从的力量。如果把高等学校看成是一个公共机构,那么对大学的管理就是公共管理的一个部分,就是公共权力对于大学的一种影响力。大学的发展与公共管理权力之间存在着密切的关系代写论文。
2.公共管理权力的构成与特点分析对于大学而言,能对大学发展发挥强制力和影响力的主体不仅仅是政府,政府只是其中的核心权力来源,但不是唯一的来源。从世界一些国家高等教育发展来看,公共管理主体大体可以划分为六类。第一类是直接掌握公共权力的政府,包括中央政府和地方各级政府。他们通过所掌握的公共资源,包括立法、制定政策、财政等对大学施加强制性影响力。第二类是政党,它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的、合法的、重要的地位与作用。它的主要特点是:①利益表达,即政党总是代表一定阶级、阶层或集团的利益,例如:在我国,中国共产党是代表广大人民根本利益的执政党;②利益综合,政党总是要把他所代表的广大民众的意见和要求加以综合,变成党的政治主张。因为政党所掌握的权力是公共权力,从法理上说归社会各阶层、群体共同享有,承担着维护社会稳定和推动社会发展的责任。政党权力在不同的国家有不同的表现。执政党的公共管理权力一般通过政府权力来表现。第三类是政治团体,是指为了实现一定的政治目标而相互依赖、相互影响,并通过一定的政治组织以一定的行为规范约束其成员的人群集合体,如教育工会、教授行会、协会等。它的主要特点是:它①的利益相对具体、集中、单一;②具有特定的组织规则和组织结构,群众基础广泛,覆盖面广;③组织严密、体系完整、动作规范。第四类是依靠法律和政府授权来处理高等教育事务的公共部门。如教育部教学评估中心,国家教育发展研究中心及其他部门。它们对大学的发展发挥着一定的作用和影响。第五类是在政府指导下,一定范围的社会成员自主自愿组成,实行自治自律,为维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益,对其成员提供一定的公共管理和公共服务,不以营利、政治及宗教为目的的社会组织。[3]例如:美国著名的六大评估中心。第六类是不依靠公共权力来影响高等教育事务的民间组织,如各类社会排名机构。
对高等教育发挥影响的管理主体是多种多样的,权力结构也是错综复杂的,它们的权力范围在不同的国家有不同的体现。如美国中央政府对于高等教育的管理权力非常有限,主要权力是在州一级政府和议会。而英国的非政府组织大学拨款委员会,却承担英国大学的评估和拨款功能,对大学发展有着重要的影响力。美国的六个地区评估中心虽然是非政府非赢利社会组织,但是在维护大学教育质量,促进高校公平竞争方面却有着不可替代的重要作用。而中国的大学教学水平评估则来自于政府授权。因此,高等教育的公共管理权力在不同国家存在着不同的边界。这是和各个国家的政治制度、文化传统密切相关的。
3.公共管理权力结构中的政府在公共管理权力结构中,政府的作用无疑是非常重要的。政府在所有权力中处于中心地位。和其它五类公共管理权力相比,政府由始至终扮演着特殊角色。就我国高等教育领域公共管理权力主体所表现出的六大类别而言,可以将我国公共管理的权力主体结构最终表述为:中国共产党处于领导地位,政府是公共管理的核心主体,各种非政府公共部门,自治组织和社会团体在公共管理中发挥的各项作用是政府权力的延伸和补充。虽然政党权力和政府权力是两种不同性质的权力,但是政党权力往往通过政府权力来体现。在各个管理权力结构边界中,政府和执政党的相互关系是特殊的,这种特殊性主要表现在以下两个方面。一方面,执政党必须能够领导和控制政府,使政府能够按照执政党的路线方针进行管理;另一方面,执政党必须使政府能够有效发挥作用。[4]我国政府本质上是执政党的政府,即政府由执政党来组织,它贯彻的是执政党的意图,政府管理的政策目标按执政党的意图制定,政府按照执政党的要求来对高等教育进行管理。因此,政府作用发挥的好坏必然直接影响到执政党的执政效果。在公共管理权力结构中,政府的权力是主要的。其他的权力组织在政府的宏观政策指导下发挥着各自的作用。一个总的趋势是政府外的其他权力组织正在发挥越来越重要的作用,这对于大学的发展是有利的。高等学校是一个学术组织,多种权力结构共同发挥作用无疑可以更好地促进大学的发展。
二、政府公共管理权力边界:模糊与困境政府权力在我国建设世界高水平研究型大学的过程中,一直居于主导地位。长期以来,政府的高度集权使得其他权力组织很少能够对高等教育发挥影响,各个权力组织之间的权力边界也是模糊的,作用并不明显,导致了在管理主体之间的分权困境。从78南京航空航天大学学报(社会科学版)第10卷国际视角来看,政府在计划和协调高等教育系统方面都发挥着一定的作用。政府的作用可以在所谓“起促进作用的国家”和“起干预作用的国家”之间进行选择。“起促进作用的国家”指一个政府赞同高等教育为那些具有正式资格进入高等教育的人提供一个机会,并不实际指挥高等学校的核心事务,如参与的模式、内部的管理、学术计划的开发和权力等方面的政策。“起干预作用的国家”指一个政府积极地卷入试图影响诸如学生产品的性质、学校内部事务、大学与环境之间的关系等方面的工作。[5]显然,我国政府是属于起干预作用的政府。
1.大学自主办学权力缺失从1998年《高等教育法》关于政府对高等教育管理方式的规定中我们看到,国家对高等教育的干预权力主要表现为国家对高等教育的投资权、规划权、监管权、中央政府与地方政府对高等教育的管辖权划分、意识形态的影响权、校长任命权、学术评定的影响权等。高校的办学自主权具体表现为招生权、自治权、内部机构设置权、教师招聘权、对外交流合作权、制定内部规章权、专业与课程的设置权、教学实施权等。但是,这些大学的办学自主权并没有得到落实。在《高等教育法》的条文中,关于高等学校的权利范围很明确,但政府的权力更多地表现为对“高校办学自主权”的干预,高校的法人地位难以在这种干预中保持相对的独立,大学自主办学的权力仍然不够。
2.非正式政府组织的权力边界模糊各种非正式政府组织在大学发展中扮演着很重要的角色,这些新兴组织逐渐成为新的公共权力载体,并可能对政府的公共权力和大学的发展产生隐性制约,形成了三方博弈的态势。但是在这种多方博弈过程中,各个管理主体的权力定位并不明确。而明确的组织功能和权力定位对于促进大学的发展是有裨益的。例如美国最早的非正式组织团体是教师工会,它的权力边界就是维护教师权益,教师个体处于弱势地位,自身合法权益在与学校谈判中往往得不到保障,因此,教师工会对于保障美国大学教师的权利起到了很好的作用。而在我国,各个非政府组织在高等教育管理过程中为了自身的利益而争抢权力,导致对大学的管理政出多门,影响了大学的发展。
3.大学内部学术权力与行政权力失衡学术权力和行政权力是大学内部的两种基本权力形式。所谓学术权力,是指学术团体、学术人员影响和支配大学学术事务的权力。正如伯顿·克拉克指出的:“专业和学者的专门知识是一种至关重要的独特的权力形式,它授予某些人以某种方式支配他人的权力”。[6]大学的学术权力的主体是由高等教育系统中各权力层次组合而成的,它们都对大学的学术事务、学术活动及学术关系产生某种方式的影响或进行某种程度的支配,它来自于直接从事教研活动的学者、教授或基层学术组织对学术事务等客体支配的力量。而大学的行政权力是指大学的各个行政部门、行政人员在遵守国家法律、法规的前提下,对大学事务进行管理的权力。
由于我国政府是公立大学的投资主体,政府既是大学的举办者,又是大学的管理者,使得大学的行政权力成为了政府权力的延伸。大学内部管理一直以来实行上令下行的行政命令模式,主要特征是重行政权力,轻学术权力。学术权力不受重视,明显弱于行政权力,在对大学的管理过程中,忽视学术权力的重要性,甚至以行政权力代替学术权力,直接抑制了学术人员对未知领域的创造性,导致两种权力失衡,影响大学自身发展。
三、大学自治与政府控制的权力博弈:以学术为导向历史表明,大学自治与政府控制是一个永恒的主题。两者博弈的过程充分体现了政府与大学二者都期望获得更大的权力。高水平研究型大学的发展需要一个适合其发展的权力结构,而这种权力结构的形成应以学术为导向。
1.高水平研究型大学应具有相对独立的权力高水平研究型大学的主要特征是“以创新性的知识传播、生产和应用为中心”。这个特征从根本上决定了高水平研究型大学应该是相对独立自由的研究场所。纵观世界一流大学的发展,从中世纪巴黎大学模式到英国红衣主教约翰·亨利·纽曼倡导的“大学是传授知识的场所”的理念,从德国教育大臣威廉·洪堡的“大学也是研究高深学问的机构”的理念到柏林大学以“学术自由、教学自由、学习自由”为模式的创立,从美国教育学家查尔斯·埃里奥特提出的“大学是世界上最容不得独裁者的地方”到哈佛大学延续至今的学术自由传统,高水平研究型大学在历史发展过程承担着育人、教学、科研、服务等职能的同时,并始终以“学术自由”、“大学自治”、“教授治校”这三大潜在规律贯穿着它的成长轨迹。首先,“学术自由”的基础使师生在追求真理的过程中形成了学术共同体,这种学术共同体保障了研究型大学是以探求高深知识为己任的自我定位。其次,“大学自治”是指大学作为一个独立的法人团体,能够自主地处理学校的内部事务、较少的受到外界的干扰,为社会提供高质量的教育服务,这是促使高水平研究型大学保持学术独立的前提条件。“教授治校”是指教授在学术管理范围内享有治校的权力。大学是一个比较特殊的学术和文化组织,教授作为大学发展的核心要素,应在学科建设、学术性事务的参与等方面享有学术权力最大化。换句话说,教授治校的根据就在于教授在学术上的优越性,而不在他们的行政能力。因此,全球最杰出大学都有这样一些特征:给予学者们开展其研究的很大权利,学术自由的氛围,一定程度的院校自治权。[7]中国大学要跻身世界一流大学的行列,就必须维护大学的相对独立性,让大学拥有相对独立的自我管理的权力。
2.政府公共管理权力的相对有限性长期以来,大学被看作一个政府权力的延伸机构,大学内部真正起主导作用的是行政权力和行政逻辑,而不是学术权力和学术的逻辑。大学是面向政府办学而不是面向社会自主办学。因此,才出现政府公共管理权力对大学的发展一揽统包的情形。事实上,政府公共管理的权力是有限的,对大学的干预和控制都应该处在有限的范围之内。高校系统已成为整个社会大系统中的一个子系统,越来越直接依赖于政府在各种社会子系统之间的权力协调,以保证教育资源供应的正常化和丰富性。有学者指出,政府对大学应该只拥有以下权力:对大学的规划、拨款、评估、监督、审批新建高校和考核校内领导。除此之外,大学内部的事务,包括制定招生计划、校内专业设置、精品课程打造、广泛社会宣传、培养人才定位等都是大学结合自身现状为更好迎合社会发展需要而做出的具体工作。其实,早在1993年《中国教育改革和发展纲要》就具体指出,大学要真正成为面向社会、自主办学的法人团体,至少应该拥有7项办学自主权:①自主设置专业权;②自主决定招生办法,单独命题、单独考试、单独录取学生的权力;③依据干部标准,自主选聘校院级领导,自主选拔系处级干部;④自主评审教师职务,自主聘任或解聘各职级的教师和其他员工,自主决定工资分配办法和奖罚办法;⑤自主安排自筹资金的用途;⑥自主调整院系及行政机构;⑦自主派出或接收留学人员。[8]但是这些权力并没有得到很好的落实。从历史的发展逻辑来看,这些权力本身就是属于大学的,是大学发展的基础。由于在大学和政府的权力博弈中,政府以其特有的权力和资源对大学实施控制,并剥夺了大学的权力。从这个意义上来说,“政府下放大学自主权”这种说法是不准确的,严格来说,是大学自主权的回归,这是高水平研究型大学发展的基础。同时,大学作为一个学术和文化组织,其发展受多种权力的影响和制约,非政府权力组织在其发展过程中同样发挥重要的作用,这已经被许多国家的实践所证实。政府权力并不是无限的,合理地确定各个权力组织的权力边界对于促进高水平研究型大学的发展是有利的。
3.形成以学术为导向的权力结构在大学与政府之间权力相互博弈的过程中,权力是会发生转移的。而权力转移本身具有双向性,即一方的权力让渡,相对应于另一方面的权力接受,权力让渡和接受的内推力在于隐藏于权力背后的利益关系。如果政府和大学分别为二个不同治理主体的平等竞争关系,在相互拥有权力和下放权力的过程中会形成一种相互依赖关系,在不断的合作、协调、公平的过程里,最终形成一种相对稳定的利益格局,在博弈理论里,这样的结果叫做实现了合作博弈均衡。[9]因此,在政府通过统治大学到治理大学这个过程里,政府即便要控制大学,也要尽可能遵循高水平研究型大学发展最根本的准则,即“以学术为导向”,在此基础上,将“行政权力”通过为“学术服务”的定位来实现对大学的“柔性控制”,而不是强制性的控制和干涉的“管理主义”。正如菲利普·G·阿特巴赫指出的,高等教育“管理主义”的加强,即行政人员的气压和管理人员权力的明显加强,削弱了高等学校的控制和管理中学术人员的权力。学术自由与自治是相互联系的,管理上的这一趋势削弱了学术人员的自治和权力。这种趋势威胁到教授决定的学科发展方向、开发课程的权力以及最大程度地全面控制课堂和研究课题计划的遴选与实施的权力等。权力由学术人员向专业管理人员和外部管理结构的转移将极大地影响学术职业的传统作用,随之也影响到学术自由,这一点似乎是确定无疑的。[10]
一、公共权力概念的厘定
公共权力, 是指在公共管理的过程中, 由政府官员及其相关部门掌握并行使的, 用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。就其民主政治内涵而言, 是公民的共同权力, 为全体公民共同所有。但在现实社会生活中, 公共权力的行使不可能由全体公民来共同行使, 而只能由其代表 (或委托人) 来行使, 从这点看公共权力只是一种社会公众的委托, 没有其腐败性。但是, 公共权力基于自身的特殊社会地位, 支配他人行为的一种客观力量。其实质是通过这种能力改变作用客体的意志和行为, 是一种支配、服从关系:即谁拥有超过对方的支配力量, 谁就拥有权力。
从人类社会的发展史来看, 随着国家的进一步发展, 公共权力也在不断扩大, 不断加强。这种不断增强的公共权力在适应人类社会发展需要的同时, 也潜伏着巨大的威胁。权力既可以为社会公众服务, 也可以成为权力占有者谋取私利的工具;既可以成为推动社会前进的积极力量, 也可以成为阻碍社会发展的消极力量。
二、公共权力出现腐败的原因解析
“一切有权的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。说也奇怪, 一直到遇到有界限的地方才休止!”[3]公共权力之所以能成为腐败产生的依托点, 关键在于其自身的特殊性。首先是公共权力本质问题, 其次是公共权力行使问题。最后是公共权力的运作环境。下面就从这三点剖析公共权力腐败的原因。
(一) 解析公共权力性质特点的腐败性
权力本质上是一种权威性的力量, 这种权威性具有支配他人同时又是一种潜在的、隐性的力量, 附带很强的渗透性, 要求被支配者必须完全服从。在“命令—接受”模式中, 一旦支配者运用此种力量为己谋利, 在权力中寻找空间, 那么被支配者在完全接受并且无条件服从的状态下仍然继续开展各种公共行政活动, 久而久之, 渗透性就会慢慢演变成为一种腐蚀性, 腐蚀人们的思想、行为和灵魂, 使他们在公共领域内学着寻租寻利, 导致权力出现腐败。
1. 公共权力的支配性。
公共权力具有支配性, 它是国家合法的支配力量, 受法律保障;又是维护法律的力量, 依法享有对社会公共事务的管理和支配。任何公民都必须服从并服务于公共权力的行使, 由此便产生了支配和服从的权力关系。权力本身是一种客观力量, 无所谓是与非, 善于恶。但它一旦被人这个行为主体掌管和执行, 就凝结了他或他们的主观目的和意志, 具有主观性的成分。在权力缺乏有效制约的情况下, 掌权者是处于主导、主宰地位的强者, 权力所辖对象是处于次要、被主宰地位的弱者, 往往掌权者的一句话就能决定下属的进退荣辱, “一支笔”就可以动用国家的巨额资金。因此支配与服从的矛盾可以说是决定权力本质的主要矛盾, 在实际运作中也会产生正负两种社会效应, 即一方面运用权力治国治民, 另一方面祸国殃民, 前者是权力的原质、本意, 后者则是权力的腐败。
2. 公共权力的扩张性。
在所有的权力中, 公共权力的扩张性是最强的, 它极易摆脱“束缚”、“约束”、“限制”, 导致权力泛滥。另外, 公共权力也极易被聚敛, 形成新的权力扩张。很多政府官员在行政过程中都或多或少的存在“越权”、“侵权”现象, “拿着鸡毛当令箭”, 这些都是对权力的扩张性的真实写照。恩格斯曾说公共权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量”[4], 它深刻的点出了权力日益同社会脱离的无限扩张的内在倾向性。因而就公共权力而言, 由于其边界不易准确界定, 我们更应警戒。
3. 公共权力的稀缺性。
在公权与私利相结合的形式下, 权力作为一种稀缺资源进入流通领域, 往往会给权力出租方和寻租者带来巨额利润。由于国家机关和公职人员掌握着对社会稀缺资源的配置权, 这就意味着谁占有了权力, 谁就具有了对社会财富的支配权、对社会事务的管理权、对社会问题的决策权等。这种功能的存在使公共权力在客观上成为一种可以产生利益的资源, 这也正是权力极具吸引力和诱惑性的真正原因。
(二) 解析公共权力行使主体的腐败性
现在政府部门手中所拥有的公共权力, 实质上是公众让渡的权力。这种权力一旦被赋予行为主体, 便多了很多行为主体自身的价值观, 这时它不单纯只是一种权力, 某种程度上是基于一定行为主体之上的个人意愿的表达, 有时随着权力的滥用和扩张, 变相的发展成为在权力保障体制下的一种膨胀欲望, 一种随心所欲的权力扩张。当今社会中一系列腐败案件的发生, 在一定程度上都是基于这方面的原因的。
1. 思想道德素质薄弱。
公职人员的道德素质和道德水平, 是拒腐防变的重要条件。目前来讲, 中国公职人员的思想道德素质普遍较低, 主要表现在: (1) 缺乏公仆意识。国际上公务员被称为“Civil server”, 指社会服务人员, 为公众利益服务, 是人民的公仆。但在中国, 很多公职人员根本没有这种公仆意识和服务观念; (2) 经受不住“糖衣炮弹”的袭击。利益具有很大的诱惑, 很多公职人员在利益面前缺乏免疫力, 甘愿成为利益的奴隶; (3) 缺乏自律自省。公共权力的行使过程中, 主体自身的自律自省是非常重要的。“很多人在没有拥有权力之前, 他们曾经像天使般圣洁;但一旦手中拥有了权力, 就会变成恶魔。”如果能够做到“常在河边走, 就是不湿脚”, 那么我们每个人都会成为天使。因此我们应当经常进行必要的人生思考和定期的自我反省, 从自身警戒开始。
2. 非分需要心态强烈。
人们的需要是多种多样不断变化的, 任何社会任何时候都不可能满足人们所有的需要。但一个具有良好道德素质的人, 懂得对自己的需要有所节制。然而, 社会上存在着很多毫不考虑社会利益和他人需要使自己欲望不断膨胀的人, 他们为了满足自己的非分需要, 置国家法律和社会道德规范于不顾, 利用手中职位之便, 进行违法犯罪行为, 获取金钱和财物, 给国家和社会带来灾难。
3. 法治观念的淡薄。
由于受几千年封建统治的影响, 在中国, “权力至上”的传统观念根深蒂固。这一观念阻碍着现代化的进程, 对社会生活起着毒化和破坏作用。在封建社会里, 权力支配社会的运行, 是决定一切、推动一切的力量。这种权力的至上性, 对社会的一切成员具有普遍的威慑力。普通百姓在特权阶层面前向来只能敬畏顺从, 安分守己, 任凭权势者宰割。至今, 这种封建主义的“人治”传统在中国的政治、经济和社会生活当中仍屡见不鲜。如官僚主义、高度集权、长官意志等形形色色的特权现象就是明证。说明了公共权力行使主体法制观念淡薄。
(三) 解析公共权力的运作环境的腐败性
当我们剖析了权力本质和权利主体在执法过程中, 因为权利主体的世界观、人生观以及个人修养等方面的缺失, 可能导致权利主体滥用权力, 这是内在的原因。但是权利主体行使权力的过程中还存在一个外在因素, 那就是权力运作的外部环境。它也是导致权力腐败的重要方面。
1. 权力过于集中, 缺乏必要的监督。
公共权力参与者的自私性是滋生腐败的重要因素。这是因为公共权力主体具有双重特性:一方面, 公共权力由全体人民授权产生, 其实质主体只能是人民;另一方面, 人民一旦将权力赋予特定的个人或集团, 权力的行使和支配权就转移到了公职人员手中, 他们总是权力关系中的主角, 俨然成为权力的象征和标志。这样一来权力的真正主体与实际执行者就发生了分离。加之中国民主意识传统缺乏, 无论是监督主体、监督手段以及过程, 还是监督责任落实等方面, 都缺乏坚强有力的控制, 在现实政治生活中, 相关法规不健全, 覆盖面不够广, 权力运用弹性过大, 这都容易造成公共权力所有权相当程度的虚置化。更何况, 公共权力的行使很多时候是某个人或团体的运用, 具有相对独立性和鲜明的个性化特征, 这就使外部的制约和监督不可能深入到权力运作的所有领域和整个过程, 反为以权谋私铺平了道路。
2. 权力运作不透明, 民主程度低。
由于政府制定政策的公开度不够, 调整频繁且制定程序、变化的时间、操作规程等都不为人及时了解, 信息渠道少, 政务公开机制不完善, 导致“暗箱操作”现象严重。公共权力在不透明的“阳光下”运行, 使公共权力的监督主体难以监督, 民主机制无法运行, 民主程度低。这也为公共权力出现腐败提供了一个很好的运作环境。
三、针对公共权力腐败性提出几点对策与建议
公共权力不管是从其自身角度, 还是从其作用的外在因素, 都孕育和潜伏着自身固有的腐败。“权力导致腐败, 绝对的权力导致绝对的腐败。”[5]它深刻的揭示了权力与腐败的内在联系。我们需要找出一条能够防止腐败继续衍生并向更深一层发展的道路, 沿着这条路, 让我们的政府真正的成为公众心中满意的服务型政府。
(一) 适度分权、完善权力制衡机制从根源上拒绝腐败性
高度集中的权力必然会带来权力的腐败, 我们应该实现高度集中向适度分散的转变。当然分权要适度, 且不可放权过大, 但也不敢扭扭捏捏, 小家子气。该放不放, 就不会达到我们所要的效果, 也就不会促成政府的改革, 从根本上杜绝腐败的发生, 避免“绝对权力”的出现。
完善权力制衡机制, 加强对行权过程的管理及监督, 将集中的权力分散化, 隐蔽的权力公开化, 最大 (下转287页) (上接245页) 限度地减少权力变异的可能, 铲除腐败寄生的温床。完善监督制度是反腐败的“治本”之策, 事后的惩处永远比不上事前的预防和事中的监督, 提高公共权力运作过程的透明度, 严格落实政务公开制度, 接受群众、新闻和舆论的广泛监督。政务公开是腐败防微杜渐的“阳光”杀毒剂, 因此在社会事务的处理上, 必须充分发挥广大群众的监督作用, 拓宽民主监督渠道, 增强广大群众参与公共事务的广度和深度。
(二) 以法治权、以权治权是防止权力腐败的必由之路
1. 以法治国, 也要以法治党。
过去我们较长时间实行党的一元化领导体制, 习惯于党委包揽一切, 以党代政, 结果党政不分, 职责不明, 出现了许多以党代政、以党代法的事, 不仅不利于加强和巩固党的执政地位, 而且把党的领导核心地位降低到管理者、执行者的地位。这种领导体制不利于确立党对经济工作的领导, 也难于集中统一指挥, 机构臃肿, 人浮于事, 职能重叠, 决策迟缓, 不利于提高工作效率和克服官僚主义。所有这些都会造成权力不清, 职责不明, 无法对权力进行制约。以法治国, 不仅法律体系要完善, 政党也要克服“以党治国”的观念, 用法律规范执政党、参政党、群众团体的法律地位和行为, 克服党包办一切、干涉过多等不正常状况。
2.“从事情的性质来说, 要防止滥用权力, 就必须以权力约束权力”[3], 将公共权力置于法律的有效控制之下。
邓小平指出, 中国共产党是执政党, “执了政, 掌了权, 更要谨慎。第一, 我们要权, 无产阶级要权, 不能让权被资产阶级拿到手上;马克思列宁主义者要权, 不能让权被机会主义者拿到手上。第二, 我们拿到这个权以后, 就要谨慎。不要以为有了权就好办事, 有了权就可以为所欲为, 那样就非弄坏事情不可。”[7]邓小平的这段话, 阐明了权力拥有者对待权力应有的态度。如果不能正确对待权力, 必然导致腐败。
(三) 加强主体自律与法律严惩相结合原则防患于未然
任何事物的变化都是内外因相互作用的结果, 内因是根本, 外因是条件, 外因通过内因起变化。因此, 通过制定必要的规章制度来规范人们的行为, 只是一种外因, 是我们能够做到的也只能是“治标”的办法。要想真正做到公共权力的合理有效使用, 必须从内因上下工夫, 即加强权力行为“主体自律”。人们一旦认识到自身的不足并加以改正, 人的素质得到飞跃, 道德得以完善, 那所孕育的力量将是非常巨大的。
加强法律惩罚机制, 提高腐败行为的成本。首先要健全和完善反腐败的法律, 做到有法可依, 通过严格界定, 降低寻租者的预期收益, 抬高了其风险成本;其次要扩大腐败的查处范围, 加大打击力度, 依靠其强有力的警戒和威慑作用, 形成正式持久的腐败惩罚治理系统, 使当权者难以甚至不敢变异公共权力。
人类的历史需要自己书写, 当前中国公职人员对公共权力的行使很大程度上还存在或大或小、或多或少的问题, 这就需要我们切实采取有效措施, 杜绝公共权力出现腐败和恶化, 让它从人民中来, 最终回到人民中去, “取之于民, 用之于民”, 一切为了人民, 一切服务于人民, 让我们共同期待实现社会全面更新的一天, 期待我们用自己的力量谱写人类社会的新篇章, 开拓新时代。
摘要：公共权力作为一种支配他人的力量, 其自身具有很多无法调节的矛盾的性质和特点, 最终决定了在公共权力的运作过程中出现不可避免的腐败现象。从公共权力的腐败性展开论述, 思考其腐败的成因, 并提出相应的对策和建议。希望把公共权力控制在有利于社会发展和人类文明的方面, 从而达到政治领域的和谐与进步。
关键词：公共权力,腐败原因,对策,建议
参考文献
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【关键词】公共权力;腐败;历史根源;社会习俗;市场经济;制度安排
公共权力腐败的成因很多，而且非常复杂。一个国家或地区的历史根源、社会习俗、经济转型、制度安排等方面的因素都会诱致公共权力的腐败。尽管学界讨论公共权力腐败的文献汗牛充栋，但美中不足的是，现有研究的重心更多集中在腐败的危害、对策和制度建设领域，而没有聚焦到权力腐败的成因方面，其中主要的原因或许是因为其成因乃是不言自明且众所周知的，因此众多论者都没有重点详述，但考察公共权力腐败的成因有助于我们对症下药，因而这或许还是一件有必要且有意义的事情。有鉴于此，下文将围绕历史根源、社会习俗、经济转型和制度安排等四个方面逐一展开分析和讨论。
１．深刻的历史根源
唯物史观认为，不能割断历史看问题，而要联系地看问题。腐败的滋生蔓延有着深刻历史根源。一般认为，专制制度导致了腐败横行。中国2000多年的皇权专制历史，用历史学家王亚南的话来评价是非常合适的，即“从另一个视野去看,二十四史实际上是一部贪污史”[1]。在专制社会，封建帝王为了统治需要，一般都默许或容忍统治阶级内部的腐败，甚至有时是鼓励和纵容统治阶级内部的腐败。在中国历史上，最高统治者一般而言都担心近臣、重臣乃至皇亲国戚觊觎帝位王权，因此，如果臣子没有任何把柄在皇帝手上，他们是没有安全感的；如果臣子有小辫子在皇帝手中，就不会对帝位构成威胁，至少不会有迫在眉睫的威胁，虽然威胁可能存在，甚至威胁有时还很直接和急迫，但皇帝本人却认为皇权是安全和稳固的。这一点从司马迁的历史巨著《史记·萧相国世家第二十三》的记载中可窥一斑：汉十二年秋，黥布反，上自将击之，数使使问相国何为。相国为上在军，乃拊循勉力百姓，悉以所在佐军，如陈郗时。客有说相国曰：“君灭族不久矣。夫君位为相国，功第一，可复加哉？然君初入关中，得百姓心，十馀年矣，皆附君，常复孳孳得民和。上所为数问君者，畏君倾动关中。今君胡不多买田地，贱贳贷以自污。上心乃安。”于是相国从其计，上乃大说。[2]
从司马迁的精彩描述中可以看出，萧相国(丞相萧何)既兢兢业业又忠心耿耿，但这位居功至伟的丞相随时处于“灭族”的危险中，需要通过违心的“强买田、贱贳贷”等自污方式得以涉险避祸。这就是说，最高统治者需要将群臣尤其是重臣的“小辫子”抓在手中，以便在皇权受到威胁时有“王牌”可出。如果说在北宋以前这种驭臣术还只是君臣之间达成默契的潜规则的话，那么宋真宗以后君臣之间关于腐败问题的默契就明示了。宋真宗的《劝学诗》其实可以解读成一种政治表态，“富家不用买良田，书中自有千钟粟；安居不用架高堂，书中自有黄金屋；出门莫恨无人随，书中车马多如簇；娶妻莫恨无良媒，书中自有颜如玉；男儿若遂平生志，六经勤向窗前读。”从内容上看，这首《劝学诗》似乎是立志诗；但如果换一个角度来看，其实它本质上就是一首《劝腐诗》。隋唐以下的专制王朝，通过科举制为男性开启了一条狭窄的仕途通道。但历经寒窗苦读的书生从政后微薄的薪俸其实连养家糊口都存在困难，更遑论千钟粟、黄金屋、车马簇和颜如玉了。因此，如果要达到千钟粟、黄金屋、车马簇和颜如玉的目标，只有通过非法途径聚敛钱财后才能够实现。这种非法途径的最常见形式就是贪污腐败。
2.落后的社会习俗
在某种程度上来说，中国社会是一个人情社会。“在传统社会，送礼行为可能是维持家族关系的一种纽带，一般不存在利益交易，因此并不受谴责。传统的习俗为今后的行贿提供了藉口，也为受贿者找到了理由”[3]。尽管人情社会可以为人际关系提供温情脉脉的润滑剂，但是人情社会的缺陷也是非常明显的。尊敬师长本来是中国人的传统美德，但尊敬师长在现实生活中很容易变成“孝敬官长”。此外，中国自古就以礼仪之邦自居，崇尚礼尚往来，这实际是对外关系的准则，但这个准则在人情社会里也被放大了，结果内政反而成了外交政策的延续。于是，当普通民众有求于一般公职人员或政府官员时，或者当一般公职人员有求于政府官员时，或者当下级官员有求于上级官员时，都可以打着“礼”的旗子若无其事地“曲线救国”。如此一来，“礼”就为腐败套上了保护的外衣，礼尚往来就为腐败披上了合法的形式，而人情社会则为腐败滋生提供了机会的温床。
3.转型的市场经济
尽管1992年党的十四大就正式确立了建立社会主义市场经济体制的战略目标，但时至今日，我国总体上仍然处于初级市场经济阶段，或者说仍然处在从初级市场经济形态向现代市场经济形态转型的过程中。市场经济的不发达，市场机制的不完善，市场功能的不正常，都为腐败提供了大量的可乘之机。吴敬琏全面考察了经济转轨过程中腐败的经济源头，他指出，从经济源头来看，腐败现象的表现形式主要有三个：一是利用行政干预市场活动的权力，进行权钱交易；二是利用转轨时期财产关系调整和变化的实际，将公共财产掠为己有；三是利用市场体制的不完善、不规范牟取暴利[4]。国内外的实践证明，在经济转型过程中，由于旧的制度失去了规范和约束作用，而新的制度尚未建立并完善起来，并且新旧制度的磨合期有时往往历时很久，于是制度的真空就成了腐败分子肆意活动的场所。转型期越长，腐败概率也就越高，腐败程度也就越严重，腐败现象也就越普遍，从而腐败危害也就越剧烈。
4.迷失的制度安排
就腐败而言，制度安排的迷失是最为根本的制度成因。这样的基本结论或许是不会有什么争议的，即制度安排的迷失是一切腐败问题的总根源。总起来说，制度安排的迷失具体表现在以下方面：
首先，制度预设不科学。新中国成立后，中央领导人的模范作用和共产主义远大理想的感召激励着广大的党政干部和一般公职人员廉洁奉公，遵纪守法。但是，这种激励作用是不可持续的，只能在特定的历史时期维持某一段时间。因为政府公职人员在现实生活中不仅仅是“道德人”，他们还是“经济人”。因此，性善本位的“道德人”制度预设是不能适应现实要求的，即使在特定历史时期由于某些原因能勉强维持一段时间，但这种制度预设的结果很容易在实践中走向它的反面，最终导致贪污腐败泛滥成灾。马克思、恩格斯对此很早就提出了忠告，“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官做事，他就什么也不能做”[5]。恩格斯在《法兰西内战导言》中一针见血地指出，“以往国家的特征是什么呢?……随着时间的推移，这些机关—为首的是国家政权—为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人”[6]。霍布斯也认为政府公职人员“在政治身份方面虽然留意谋求公共福利，但他会同样谋求他自己以及他的家属和亲友的私人利益。在大多数情况下，当公私利益冲突的时候，他就会先顾个人的利益，因为人们的感情的力量一般来说比理智更为强大”[7]。卢梭洞见到行政官个人的身上有三种本质上不同的意志，“首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的意志……第三是人民的意志或主权的意志……是公意”；他进一步论证道，“政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民”[8]。无论是马克思、恩格斯的权威论断，霍布斯的精彩剖析，还是卢梭的深刻洞见，都说明性善本位的制度预设是违背人的发展规律的，也是违背人性的运动规律的，因而是不科学的。这种性善本位的人性预设存在着巨大的制度漏洞，为腐败打开了方便的罪恶之门。
其次，激励机制不合理。合理的激励机制不但能充分调动政府公职人员的积极性，而且是防治腐败的一道防洪堤。目前的激励机制中存在的不合理主要有三层含义：一是政府公职人员的平均工资不高，短期内很难较好地弥补他们前期的各种投资尤其是教育成本的投入，从而诱发了腐败行为。二是官员职务消费是不可变现的，而官员退休后职务消费将有巨大的落差，退休工资无法保证正常的生活质量，从而埋下了腐败的隐患。三是由行政级别而来的隐性收入的巨大反差，导致买官卖官、跑官要官行为层出不穷，从而种下了腐败的祸根。
再次，惩处力度不到位。在其他条件不变的情况下，腐败严重程度与惩处力度成反比。根据张阳升研究提供的数据，我们可以发现，从1993年到1998年10月，全国党政干部受惩处的人数中，官员因为贪污腐败而被查处的概率只有10％－20％[9]，腐败成本之低、风险之小、量刑之宽为公职人员准备了制度性腐败的心理暗示。
最后，民主法治不完善。社会主义民主的实践无疑取得了巨大的成就，社会主义法治建设同样取得了重大的胜利。但是，就目前的情况而言，社会主义民主和法治仍然很不完善，民主法治的制度安排仍存在诸多体制性的缺陷，这种缺陷最突出的表现就是人治的影响在政治生活中还普遍而广泛地存在。而古今中外的历史都证明，只要人治占据了主流的政治阵地，或者只要人治还有存在的空间，那么贪污腐败就会不可避免地发生，甚至会泛滥成灾。
【参考文献】
［１］王亚南.中国官僚政治研究[M].中国社会科学出版社，2005:101.
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［４］吴敬琏.中国腐败的治理[J].战略与管理，2003,(2).
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［８］[法]卢梭.社会契约论[M].何兆武译.商务印书馆，1982:82-83.
河南开封人民警察学校
政治理论教研室
靳卫敏
完成时间 2011-06-2
3试析公务员薪酬制度在反腐败中的作用
河南开封人民警察学校靳卫敏
摘要：目前，腐败问题已经成为社会关注的一个焦点问题，尽管党和政府不断地加大惩处的力度，腐败的势头依然未能得到有效的遏制。本文主要从政府公务员薪酬制度的角度着眼，运用新制度经济学的分析工具，试图寻找到腐败问题的症结所在，进而得出一些合适的政策建议。
关键词：权力腐败；公务员薪酬；新制度经济；
十六大报告中明确指出：“坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。”[1]从长远来看，腐败将意味着社会正义和公平的荡然无存，甚至将意味着“另一个政府的诞生。”[2]可见，腐败的危害是十分深远的。本文从腐败的成因入手，以新制度经济学的工具分析公务员薪酬制度对腐败的影响作用，从而得出相关政策建议。
一、腐败问题的制度成因分析
所谓腐败，主要是指“政府公职人员不正当地运用行政权力实现其私利，从而违反公认规范的行为。”[3]而制度则“是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德的行为准则。”[4]制度的变迁是导致权力架构变化的根本动因，而制度的变迁和创新则源于利益结构的变化。正如诺斯所讲的，“制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利益，人是制度变迁的主体。”[5]
（一）、制度的变迁导致权力架构的变化
制度变迁，按照新制度经济学的提法基本包含两个模型，即诱致性制度变迁和强制性制度变迁。“诱致性制度变迁是一群人在影响由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁”[6]我国的制度变迁基本上是由政府引导进行的，因而可以说是属于强制性制度变迁的。
在我国由计划经济向市场经济转变的过程中，权力构架发生了巨大的变化。由原来的国家、政府掌握一切权力发展为由国家政府宏观调控与市场调控相结合，并伴随着全球性的第三部门的发展，社会力量也越来越多地加入到权力的角逐场。这一系列的变化带来的最深刻的变化便是市场主体的出现。
（二）、权力构架的变化引致了制度的缺陷
权力架构的变化，事实上造成了制度与权力的错位，使得制度不再能够很好地履行“约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为”，从而给腐败提供了赖以生存的土壤。这些缺陷主要体现为：“制度变迁中政府的划分不清；传统官僚制度的僵化导致制度创新不足；社会各方面制度建设的不及时。”[7]
在我国的改革过程中，政府放权是一大显著特点，而与此同时并未形成成熟权力的承接主体。具体地讲，在转型中无论是社会公众，市场组织还是政府自身都还未能很好的调整：就公众而言，有一种心理上的习惯即应由政府部门来管理公共事务，因而政府放权后部分权力并不能得到有效承接；而政府部门也有一种习惯性认识即公共事务应当由其来指导进行，因而即便政府已放权，也会或多或少地干预。
因而，可以看到由制度缺陷带来的权属不清问题往往给腐败创造制度上的空
间。
（三）、公务员角色的变化最终导致了腐败的发生
如上文所谈，制度变迁会引发权力构架的变化，而权力构架的变化又必然导致制度的缺陷，而事实上，伴随着权力构架变化的是权力主体角色的变化。
在我国的改革过程中，公务员最大的变化莫过于由计划时代的管制者变为市场时代的管理者。这种变化在表层上看似乎并不明显，即政府公务员仍旧是大多数公共事务的最终执行者，然而本质地讲，公务员已由原来的非经济身份逐步发展为完整的经济人。由于市场以经济的手段发挥了对资源的分配作用，因而作为权力的行使者的公务员事实上掌握着一种特殊的对公共资源进行权威分配的权力。被重新赋于经济意识的公务员必然会出售其掌握的公共权力以追求其自身效用的最大化，加之制度变迁使得新的监督和约束机制无法及时作用，腐败就此产生。
二、我国公务员薪酬制度的现状及对腐败的助长作用
薪酬制度，从某种意义上讲是关乎公务员切身利益的一项重要制度，它直接关系到公务员的满意度，并对其人生追求、价值导向产生深远影响。目前，我国公务员薪酬制度是由工资收入、非工资收入、实物收入、无形收入等共同构成。客观地讲，公务员收入在社会各行业收入水平排名中并不算低。然而，可以直观地看到公务员收入隐性因素过多，非货币形式收入比重较大。单就工资而言，李欣欣等根据对各行业职工的平均工资水平分析得出“在全国16个行业中，公务员的平均工资排名第11位，处于中下位次。”[8]的结论。事实上，这正是我国公务员薪酬制度的问题所在。
（一）、收入形式的多样性导致统计上的不便，给腐败以可乘之机
计划经济条件下，也基于当时国家的生产力状况，我国实行的是国家机关公务人员薪酬制度的多样性。即工资加福利、待遇的方式。这在一定程度上适应了当时的状况，不但调动了公务人员的积极性，也保证了行政的效率和廉洁。然而，伴随着市场经济的建立，其他行业的收入逐步向单一的货币形式发展，而同时公务员的工资收入并没有跟上其他行业的发展速度，这使得公务员单靠工资收入已不能满足其需要。而无形收入则由于难于监督的特性，成为已经转变为相对理性经济人的公务员追求的目标，于是腐败现象应运而生。
（二）、工资收入偏低导致公务员正激励效应下降
改革开放以来，我国公务员的工资收入经历了几次涨幅过程。然而，这明显还不能适应现实的情况。宋晓梧等也认为机关事业单位的工资水平，在社会上处于中等偏下的位置并根据《中国统计年鉴(1998)》的数据，得出1997年国家机关、党政机关和社会团体在全国18个主要行业国有单位职工平均工资排位中，处于第15位，2002年的一项调查认为公务员工资仍处于较低的第七位。[9]而做一个简单的比较就可得出这样的结论，即便一个在校大学生，每月的伙食费、水电费用、通讯费用等也在600到1000元之间。而作为有一定社会地位的公务员来讲，凭千元的收入想满足基本生存和安全之外的需要基本是不现实的。因而，公务员不得不谋求工资之外的收入，甚至是非法收入。
（三）、公私产权界定不清晰，使得公务员“贪污型”“寻租型”腐败有机可乘
在上述情形中，包含着两种特殊的形式——贪污型腐败和寻租型腐败。这是由于制度变迁过快，使得新的产权界定还未形成的情况下，公务人员可以利用信息的不对称性挪用甚至私吞公款或者将公共资源的权威分配权力市场化、进行非法的交易，以获取非法收入的现象。产权，按照阿尔奇安的说法，是指“一种通
过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权力”。[9]一旦某以经济事物的产权界定不清晰，就会产生被挪为他用的危险。这事实上也是腐败产生的另一个重要条件。
三、结论及政策建议
基于上述的分析，笔者认为，在目前条件下逐步建立一套完善的公务员薪酬制度，以适应改革所带来的制度变迁所带来的变化是必要的，也是十分紧迫的。
（一）、改变公务员薪酬构成，实行单一货币制、财产申报制，加强监督
对公务员的薪酬体系进行变革，可以借鉴新加坡及我国香港的经验，实行单一的货币工资制和财产申报制。单一货币制有以下优点：单一货币工资可以简化工资计算、发放及合适的程序，有利于效率的提高；单一货币工资使得公务员工资水平具有更大的可比性，可以准确地定位公务员收入状况，便于适时调整；单一货币工资也便于公务员之间既与社会其他社会行业之间进行比较，从而使工资的激励作用明显化。在单一货币工资基础上进行的全面的财产申报可以有效地反映公务员收入的状况，及时有效地发现其非正当收入，从而增加了腐败的风险成本，起到很好的监督预防作用。
（二）、适度提高公务员的工资水平，以发挥其积极激励效用，预防腐败
在实行工资的单一货币制改革后，适度地提高公务员的工资水平是必要的也是有效的。单一货币制使得公务员收入合法化、可监督化，却在事实上减少了公务员的收入，因而将合法化的收入增加以满足公务员的正当需要是十分必要的。而公务员工资水平的提高至少有以下积极作用：适度提高公务员工资可以吸引更多高新技术人才，为国家建设高素质公务员队伍提供保障；适度提高公务员工资可以提高腐败成本，是国家公务员廉洁自律的必要条件；适度提高公务员工资有助于树立职业的崇高形象，是国家公务员勤政的有效激励机制；适度提高公务员工资是适应市场经济规律，重塑政府形象的需要。总的来说，它“一方面有利于廉政建设，另一方面，在公众面前树立了良好的政府形象，使政府的公务员成为社会中劳动者阶层中普通的一员。”[10]
（三）、明晰产权制度，将公务员利益直接与其行为挂钩，遏制腐败行为
制度的重新明确是制度变迁的最终结果，或者说制度是在不断的变迁中与其时代背景相适应的。我们的改革目标是要建立新的适应中国特色市场经济的新的制度体系。明晰产权制度，即是要对公共权力及公共资源的归属权及其用途使用作义权威的界定，使其各为所用。具体到公务员制度，就是要把公共资源的公利益和公务员的私利益区分开来，并找到二者的依存关系，从而保证互不侵犯。如，可以设立国家公积金制度，保证公务员退休后仍能享受良好生活条件的同时，约束其在职期间的行为，若其工作期间有腐败行为则剥夺其享有养老金的权利。再如，把招待费、公车使用费打入公务员自身账户，使其有权属感，从而为了更多的保有自身利益而不在肆无忌惮地挥霍公款。
最后，需要指出的是，改变薪酬制度的一个基本依据是“等量贡献获取等量报酬”，为公务员提高工资待遇的同时应当建立完善的优胜劣汰机制，以使得公务员的竞争意识不断加强，从而不断地提高行政的效率，实现“双廉”政府的目标。
参考文献：
第一，从德、勤内容上来提高教师的非权力影响力。崇高的品德和务实的作风是教师提高非权力影响力的根本。孔子曾说“为政以德，臂如北辰居其所众星共之”。教师要像北斗星一般把诸多学生像众星一样聚集在自己的周围，就必须以德为本，加强道德修养。要深入学习邓小平教育理论和江泽民总书记《关于教育问题的谈话》，自觉坚定理想信念，增强道德观念，牢记党的宗旨，敬业爱业不动摇。要进行自律培养，耐得寂寞，守得清贫，乐于奉献，甘于平凡，认认真真教书，踏踏实实做事，堂堂正正做人。审慎选择自己的行为，对自己的言行进行道德解剖，防微杜渐，构筑道德防线，不懈地追求道德理想，鞭策自己的真善完美。要勤奋务实。在新的形势下，教师承担的任务非常艰巨，邓小平同志提出：教师要自觉承担起造就“人才辈出，群星灿烂的新时代”的社会责任。教师要牢记自己的责任和使命，勤学习、勤思考、勤实践，创造性地开展各项工作，提高工作水平和工作效率，教育、引导学生全面发展和健康成长，做一名学校、社会都欢迎和尊重的教师。
第二，从识、才内容上来提高教师的非权力影响力。学习是教书的生命，是不断提高教书业务水平的根本途径。夸美纽斯讲过：“职业本身就责成一个教师孜孜不倦地提高自己，随时补充自己的知识储备。”因而广大教师一定要锲而不舍，刻苦钻研，勤奋好学。特别是当前，我们正处在一个知识更替不断加快的时代，大量的新知识新信息每时每刻都在涌现，广大教师不仅要掌握所教学科的基础知识、基本原理及其体系，了解这门学科的历史、现状及未来，懂得这门学科的学习和研究方法，而且要广泛涉猎各门知识，掌握好教育学、心理学理论，掌握教育教学的基本规律、原理和方法，了解学生身心发展规律和特点;要牢固终身学习的观念和自觉性，适应社会发展，不断更新终身结构;要掌握以计算机为代表的现代教育技术手段，改革教学模式和教学方法，注重实践提高，适应新形势对自己提出的新要求，优化自身的非权力影响力。
第三，从情、绩内容上来提高教师的非权力影响力。首先，要敬业爱岗。“捧着一颗心来，不带半根草去。”以深厚的爱生之心，挚热的爱生之情，真正为学生身心的健康成长和发展尽心尽责，增强学生的信任感。其次，要关心爱护学生。古人说：“感人者，莫先于情”。教师要树立正确的世界观、人才观和师生观，把学生真正作为平等的教育对象，尊重学生人格，和学生交朋友，善解人意，了解学生的意愿，倾听学生的心声，成为学生的知心人。在关心人、体贴人中使感情贴近学生，缩短感情上的距离，发展良好的支持关系，从而引起感情共鸣，形成信赖感。再次，要以突出的实绩取得学生的拥护，以绩增威。实绩最有说服力，要通过自己在教育教学业务上的努力，不断取得佳绩，赢得学生拥护，从而真正增强自身的影响力和号召力。
根据《江西省人民政府关于规范行政权力运行加强行政权力运行监督的意见》（赣府发〔2007〕15号）及《吉安市贯彻落实〈江西省人民政府关于规范行政权力运行加强行政权力运行监督的意见〉实施方案》（吉府发[2007]18号）的要求，结合我县实际，制定本实施方案。
一、指导思想
（一）指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本，执政为民，深化行政管理体制改革，促进政府职能转变，完善惩治和预防腐败体系，加快建设法治政府，不断增强政府公信力、操作力和执行力，为在新的起点上建设开放、生态、和谐的遂川营造良好的政务环境。
（二）目标任务。按照突出重点、分类实施、扎实推进、务求实效的要求，优化行政权力配置，规范行政权力运行，大力推行政务公开，加快电子政务建设，完善行政权力运行的监督体系，逐步建立结构合理、配置科学、行为规范、运行公开、程序严密、监督有力、制约有效的行政权力运行机制。
二、实施范围
开展规范和监督行政权力运行工作的部门和单位包括各乡镇人民政府和县政府各部门。
三、主要工作及任务分解
（一）全面推行政务公开
要坚持严格依法、全面真实、及时便民的原则，严格按照法律法规和有关政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开。各乡镇人民政府、县政府各部门、县直各单位要根据本地区实际情况编制和公布政务公开的详细目录，明确政务公开的项目、形式、程序时限和监督检查办法。社会公用事业单位要以人民群众关注的问题为重点，及时将服务内容、工作职责、办事依据、条件、程序、时限和结果，服务承诺、收费依据、收费标准、违诺违纪的投诉及责任追究等办法向社会公开。
要确定政务公开的载体和形式。各乡镇各部门各单位要注意按照实际、实用、实效的要求，从有利于群众知情、办事和便于监督出发，因事制宜地采取多种形式进行公开。在继续采用政务公开栏、办事指南等形式的基础上，建立和完善政府新闻发布、政府文件阅览、群众旁听有关会议、问策于民、投诉处理、结果反馈、监督检查、公开评议和责任追究等制度，确保政务公开工作的落实。
要明确政务公开的范围和时限。各乡镇各部门各单位政务公开的范围应与行政权力行使涉及的范围相一致。对应当让社会广泛知晓的，应及时主动向社会公开；对只涉及部分人和事的，应在一定范围内公开或依申请按照规定予以公开；对应当让领导班子或单位内部人员知情的，应在领导班子或单位内部公开。公开的时限应与内容相适应，凡具有相对稳定性或经常性的，应长期公开，确保公民、法人和其他组织能随时获得；凡阶段性或临时性的，应随时公开，确保公民、法人和其他组织能及时知悉。
要公开权力运行的全过程。各乡镇各部门各单位要指定办公室或确定专人负责收集、加工、发布本部门动态行政权力运行工作信息。要抓住决策、执行、结果等权力运行的主要环节，主动公开权力运行过程。在决策环节，要通过社会调查、咨询、公示、听证和公开发布等形式，公开决策的事项、依据和结果。在执行环节，要向当事人公开全部与行使行政权力或事项办理过程的有关情况，尽量满足当事人的信息需求。对执行结果，要及时告知当事人，并可根据涉及范围，以适当方式在一定范围内公示或向社会公开。公开权力运行过程要突出重点。在管理社会事务方面要重点公开：行政许可事项的设定和办理，工程招投标，大宗物品政府采购，社会公益性事业建设，征地拆迁和经营性土地使用权出让，矿产资源开发和利用，国有企业重组改制、产权交易，各类专项资金和财政资金分配使用等权力运行的过程；在单位内部事务方面要重点公开：人员录用、调动、任免、奖惩和财务支配，物资采购分配等权力运行的过程。
各乡镇各部门各单位要根据“三定”方案及法定授权依据确定的职责，由具体行使行政职权的机构，对所行使的行政权力进行清理、登记。清理的范围既包括本部门所执行的专门职权，也包括行政处罚法、行政许可法、行政复议法确定的共有职权；既包括以本部门为主要执法部门行使的职权，也包括协助、配合其他部门实施执法行为的职权。受委托行使行政职权组织的清理工作由委托机关负责。清理出的职权项目，应按照（1）行政许可权；（2）行政处罚权；（3）行政强制权；（4）行政征收权；（5）行政给付权；（6）监督检查权；（7）行政裁决权；（8）行政确认权；（9）行政征用权；（10）非行政许可的审批权；（11）内部管理权-部门内部人员录用、调动、任免、奖惩权，财务支配、物资采购分配等管理权；（12）其他依法实施的行政权力等类别进行登记造册，并交本部门本单位法制机构依法进行审查。审查内容包括：行政权力类别、名称、依据等。通过审查，确保清理结果全面、真实、合法、准确。任何单位不得擅自增加、扩大或放弃、隐瞒所行使的行政权力。各乡镇各部门领导班子要对清理情况进行审核，编制《行政职权目录》和《行政职权流程图》，有条件的编制完成后在门户网站或局域网站上公布。
各乡镇各部门各单位要以推进行政权力公开透明运行和办事公开为重点，继续全面、深入、扎实地推进政务公开各项工作。要通过政务公开推进政府职能转变，以公开促监督，推进政府依法行政；以公开促改革，深化行政审批制度改革；以公开带服务，全面提高公共服务能力。要通过政务公开加强政府自身建设，增强政府执行力和公信力，坚持科学民主决策，大力推行公示听证、决策评估等制度；坚持高效便民，创新政务公开形式；坚持双向互动，畅通政府与群众沟通渠道。要通过政务公开加强反腐倡廉建设，强化对行政审批权和行政执法权的监督，建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。（责任单位：各乡镇人民政府、县推行政务公开工作领导小组办公室、县直各单位）
（二）坚持科学民主决策
建立健全重大事项集体决策、专家咨询、合法性论证、社会公示与听证、决策评估等制度。凡是涉及经济社会发展的重大事项，必须坚持调查研究和集体决策制度，充分听取社会各界的意见。凡是与人民群众利益密切相关的重大事项，必须进行社会公示或者听证。要建立健全集体领导与个人分工负责相结合的具体办法，涉及重大决策、重要干部任免奖惩、重大项目安排和大额度资金使用（以下简称“三重一大”）事项，须由领导班子集体讨论决定。集体决策前要将“三重一大”事项的相关情况全面、准确地向班子成员通报，确保班子成员有必要的时间深入了解情况，充分思考酝酿。集体决策前要确保班子成员的出席率，鼓励班子成员各抒自己见，注意倾听不同意见，讨论和表决情况要记录在案。要建立健全决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度，对因决策失误给国家和人民群众利益造成重大损失的，必须依法追究责任。（责任单位：各乡镇人民政府、县直各单位）
（三）深化行政审批制度改革
县直各部门和各乡镇人民政府要对行政许可项目和非行政审批项目继续进行清理，该取消的坚决取消，对确需保留的行政审批事项，要严格规范审批程序、方式，明确各个环节的标准、条件、时限和相应的责任。要健全行政许可事项统一受理、集中办理、统一送达、统一公示及举报投诉等制度，实行“阳光审批”。各乡镇人民政府、县政府各部门、县直各单位要在2008年5底前完成清理工作，并向社会公布本级行政许可事项目录。（责任单位：各乡镇人民政府、县政府各部门、县政府法制办）
（四）规范行政执法行为
加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。积极开展相对集中行政处罚权工作，加大综合行政执法改革力度，切实解决多头执法、重复处罚、执法效率不高等问题。大力推行行政执法责任制，进一步规范和监督行政执法活动，严格评议考核，落实执法责任，提高执法水平。要规范各种形式的检查，禁止以检查为手段、以罚款为目的的行政执法行为。建立行政执法沟通机制，互通行政执法信息，避免重复执法扰民。要严格执行“收支两条线”规定，制止各种形式的乱罚款和乱收费，坚决纠正下达罚没和收费指标的错误做法。（责任单位：县监察局、县政府法制办、县财政局、县人事劳动和社会保障局、县编办、县审计局、县物价局、各执法单位）
（五）加强“四中心一平台”建设
为规范和监督行政权力运行，打造阳光效能政府，在现有行政服务中心、投诉中心、招投标采购中心的基础上，构建“四中心一平台”的工作格局，即：在全县设立国库集中支付中心、行政服务中心、招投标中心、机关效能投诉中心和政务公开电子网络平台。2007年12月底，县本级要建立或完善“四中心一平台”五个具体工作机构，制定操作办法，出台相关制度，正式运行。
1、关于国库集中支付中心建设。应包括非税收管理、统一会计核算以及国库集中支付三项职能。县国库集中支付中心负责县本级和县直各部门、各单位的所有非税收入、预算外资金管理，对各部门、各单位委派会计集中核算，以及国库集中支付，指导各乡镇各部门各单位完善国库集中支付制度，规范国库集中支付的业务操作模式。（责任单位：县财政局）
2、关于招标投标中心建设。按照《江西省建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施意见》（赣发〔2005〕12号）的要求，加快全县统一的公共资源交易市场建设，将建设工程招投标、政府采购、国有资产产权交易、国有土地和矿产资源招、拍、挂以及中介机构的选聘等全部纳入县招投标采购中心统一管理，各种招投标和交易在中心阳光操作。有关行政主管部门要依法履行职责，健全监督制度，畅通信访和投诉渠道，对交易活动实行现场监督和全程监督，切实防止违法违规问题发生。完善县招标投标市场管理委员会办公室的机构建设，完善中介机构选聘办法。（责任单位：县招标投标市场管理委员会办公室、县招标投标采购中心）
3、关于行政服务中心建设。按照《江西省行政服务中心管理暂行办法》的要求，加强行政服务中心建设，使之成为运作规范、高效便捷的服务窗口和便民中心。要注重在完善服务功能、规范“窗口”行为、创新审批方式、强化监督管理上下功夫。要采取有效措施，扩大行政服务中心进驻事项，凡具备条件的行政审批和其他事项，都应进入行政服务中心办理，不搞“体外循环”。要进一步创新行政审批工作机制，推行“一站式”服务、“一条龙服务”和“首席代表制”、并联审批制，积极推进网上审批，简化审批程序，提高办事效率，为群众提供快捷、便利、优质的服务。各乡镇要建立统一规范的便民服务中心，有条件的村还要设立代办点，建立县、乡、村三级联动的行政办事网络。（责任单位：县行政服务中心）
4、关于机关效能投诉中心建设。县政府设立机关效能投诉中心，与县政府行政投诉中心合署办公。各乡镇各单位要成立机关效能领导小组及其办公室，要有专人负责效能投诉工作。机关效能投诉中心负责受理群众投诉，对各部门、各单位违反机关效能的行为进行调查，并对违反有关规定者给予效能处理，对政府的重大决策和重要工作部署执行情况进行监督检查。（责任单位：县监察局）
5、关于政务公开电子网络平台建设。各级行政机关要大力抓好门户网站和局域网建设，进一步完善功能，扩大应用范围，提高应用水平，实现对行政权力运行相关信息的统一管理，逐步推行全过程电子化运行。县信息中心要在部门电子政务建设的基础上，加快跨部门、跨地域的应用系统建设，整合资源，力争在2008年底前，建立一个包含县本级、县政府各部门、县直各单位以及各乡镇的所有政务公开内容在内的横向到边、纵向到底的政务公开网络平台，实现信息资源的共享，并逐步扩大网上审批、查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等服务项目的范围。要研究开发建设网上监控和监察系统，对重要的审批事项、行政性收费和公共资源分配等重点业务流程，实行全过程实时监控和效能监察。要加强电子政务安全管理，建立完善网络与信息安全运行管理制度，促进电子政务健康发展。（责任单位：县政府推行政务公开工作领导小组办公室、县发改委）
四、方法步骤
我县关于规范行政权力运行加强行政权力运行监督的工作从2007年11月开始至2008年12月结束，分四个阶段进行。
第一阶段：宣传发动阶段（2007年11月至12月）。
各乡镇各部门各单位要结合实际，制定《关于规范行政权力运行加强行政权力运行监督》的工作实施方案，明确工作内容和要求，并召开会议，组织干部职工进行动员，认真学习中共中央《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《两个纲要》）及《江西省人民政府关于规范行政权力运行加强行政权力运行监督的意见》、江西省《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施意见》、吉安市《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施意见》以下简称《三个意见》等文件和有关领导讲话精神，领会《两个纲要》和《三个意见》的精神实质，进一步统一思想，提高认识，落实行动，做到领导重视，人人参与。各乡镇人民政府和政府部门要认真贯彻实施公务员法，加强对干部的理想信念教育、根本宗旨教育、廉洁从政教育、依法行政教育，不断提高干部的政治素质、思想素质、业务能力和道德修养。广大行政机关工作人员尤其是领导干部要求真务实、恪尽职守、奉公守法、秉公用权，全心全意为人民服务；要增强大局意识和创新意识，积极探索规范行政权力运行、加强行政权力运行监督的新方法、新举措。要充分发挥广播、电视、网络等媒体的作用，加大对《两个实施纲要》和《三个意见》的宣传力度，形成学习深入贯彻的良好氛围。
第二阶段：自查自纠阶段（2008年1月至5月）。
各乡镇各部门各单位要对本乡镇、本部门行政权力运行情况进行“回头看”，对照《两个纲要》、《三个意见》和《遂川县人民政府政务公开目录》等文件要求，认真查找薄弱环节和不足。要做到“七查”：一查是否全面推行政务公开。政务公开的内容要真实公正、环节要注重实效、形式要有利于监督、程序要合理合法、时间要及时；各乡镇各部门要对行使行政职权进行清理审核，编制《行政职权目录》和《行政职权流程图》，有条件的编制完成后在门户网站或局域网站上公布。二查是否坚持科学民主决策。要建立健全重大事项集体决策、专家咨询、合法性论证、社会公示与听证、决策评估、决策反馈纠偏机制和决策责任追究等制度，建立健全集体领导与个人分工负责相结合的具体办法，依法追究因决策失误给国家和人民群众利益造成重大损失的责任；三查是否深化行政审批制度改革。要继续清理行政审批事项，严格规范审批程序、方式，明确各个环节的标准、条件、时限和相应的责任，健全行政许可事项统一受理、集中办理、统一送达、统一公示及举报投诉等制度；四查是否规范行政执法行为。要大力推行行政执法责任制，落实执法责任。要规范各种形式的检查，禁止以检查为手段、以罚款为目的的行政执法行为。要建立行政执法沟通机制，避免多头执法、重复执法。要严格执行“收支两条线”规定，制止各种形式的乱罚款和乱收费，坚决纠正下达罚没收和收费指标的错误做法。五查是否加强行政服务中心建设。凡具备条件的行政审批和其他事项，都应进入行政服务中心办理，不搞“体外循环”。要推行“一站式”服务、“一条龙服务”和“首席代表制”、并联审批制，积极推进网上审批；六查是否加强招投标采购中心的建设。将建设工程招投标、政府采购、国有资产产权交易、国有土地和矿产资源招、拍、挂以及中介机构的选聘等全部纳入招投标采购中心统一交易和管理。有关行政主管部门要依法履行职责，健全监督制度，切实防止违法违规问题发生；七查是否推进电子政务的建设。各级行政机关要大力抓好门户网站和局域网建设，进一步完善功能，扩大应用范围，提高应用水平，实现对行政权力运行相关信息的统一管理，逐步推行全过程电子化运行。
各乡镇各部门各单位要采取走出去，请进来的方法，向服务对象、服务单位发放《征求意见卡》，广泛征求群众对本单位本部门在行政权力运行方面的意见和建议。通过查摆问题，开展自纠。自查中存在的突出问题，领导班子要认真分析，剖析原因，寻找根源，研究制定相应的整改措施。
第三阶段：整改提高阶段（2008年6月至9月）。
针对查摆出来的问题，各乡镇各部门各单位要认真梳理，综合分析，针对不同情况，制定整改方案，研究整改措施。要在巩固行政权力公开透明运行工作成果的基础上，探索把行政权力运行向群众关心、社会关注和涉及人民群众切身利益的方面拓展，不断创新行政权力运行公开透明的形式，优化行政权力配置，规范行政权力运行，大力推行政务公开，加快电子政务建设，完善行政权力运行的监督体系。
各乡镇各部门各单位要从制度上查找问题的原因和漏洞，在建章立制上下功夫，不断健全、完善政务公开、科学民主决策、行政审批、行政执法、行政问责等行政权力运行的各项制度，逐步建立结构合理、配置科学、行为规范、运行公开、程序严密、监督有力、制约有效的行政权力运行机制。
第四阶段：监督检查阶段（2008年10月至12月）。
县监察局要适时组织人员对规范和监督行政权力工作开展情况进行专项检查，采取明查暗访、民意测验等方式进行定期不定期督查，对行政权力动态运行情况，特别是涉民、涉企的重点权力部位，如：行政许可、政府采购、建设工程招标、经营性土地出让、专项资金、产权交易、城市规划情况进行监督检查，对发现的问题，要及时解决；对严重行政违规案件，要严肃查处；对拒不公开或搞假公开欺上瞒下的，要严肃处理；对因工作不力，造成严重后果的，要追究相关人员责任；对规范和监督行政权力运行工作中好的经验和做法，要及时总结推广，逐步规范，把我县规范和监督行政权力工作不断推向深入。
五、工作措施
（一）加强政府层级监督
要建立健全重大事项请示报告制度，凡重要情况、重大事件和重大问题，下级行政机关必须按照规定程序及时向上级行政机关请示报告。加强对规范性文件的备案审查，保证规范性文件合法适当，维护法制统一，从源头上防止违法行为的发生。认真贯彻实施行政复议法，加强县、乡两级政府行政复议能力建设，坚决纠正行政机关违法或者不当的具体行政行为，充分发挥行政复议解决行政争议、促进依法行政的作用。要加大政务督查力度，健全督查制度，确保政令畅通，不断增强政府执行力。
（二）加强审计、监察专门监督
审计部门要围绕社会保障基金、住房公积金、政府投资管理、各类专项资金和财政资金分配使用、重点建设项目等关系群众切身利益的热点、难点问题开展审计监督，提高监督实效；进一步落实领导干部任期经济责任审计制度，对主要负责人在任期内办理提任、转让、轮岗、免职、辞职、退休等事项，应接受任期经济责任审计。监察部门要研究建立能够及时发现问题、有效纠错的机制，严肃查处有令不行、有禁不止和失职渎职等行为，确保清正廉洁，提高行政效能；要加大查办违纪违法案件工作力度，严肃查处滥用职权、以权谋私、权钱交易、权力寻租和侵害群众利益的案件；要加强对重点领域、重点人员的监督，推动治理商业贿赂专项工作深入开展。
（三）主动接受人大、政协及社会和舆论监督
政府要主动接受同级人大及其常委会的监督，支持人大按宪法和法律赋予的监督职权，进一步健全监督机制，综合运用执法检查、听取和审议专题工作报告，工作调研等形式，保障宪法和法律法规正确实施，促进国家机关依法行使职权，维护人民群众的切身利益。认真听取来自政协的意见和建议，自觉接受民主监督，虚心听取对政府工作的意见和建议。对政协的提案、建议案要认真办理，及时给予正式答复，切实发挥政协提案、建议案在民主监督方面的作用。高度重视社会监督和舆论监督，保障人民群众的监督权利，为人民群众实施监督创造条件，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，及时作出处理。
（四）加强政风建设
要采取切实有效措施，降低行政成本，加快建设节约型政府。要严格控制公务消费，将各种公务消费纳入财政预算管理，严格规范政府机关公务接待，改革接待模式，探索接待社会化途径，严禁用公款大吃大喝、游山玩水和进行高档娱乐活动。要进一步精简会议和文件，控制会议规模，压缩时间、精简人员，并尽量开电视电话会议，提高会议质量；减少发文数量，控制发文范围，可发可不发的文件一律不发。要严格控制达标评比和表彰活动，凡是不符合国家法律和政策规定以及实际工作需要的达标评比和表彰项目一律取消。
六、工作要求
（一）提高认识，加强领导。规范行政权力运行、加强对行政权力运行的监督，是加强党的执政能力建设，从源头上有效预防和遏制腐败现象，建设法治政府的内在要求，也是转变政府职能，创新行政管理方式，优化遂川经济社会发展环境的现实需要。全县各级行政机关工作人员特别是领导干部，要站在全面落实科学发展观、构建和谐社会、增强党的执政能力的高度，充分认识规范行政权力运行、加强对行政权力运行监督的重要性和必要性，牢固树立正确的权力观和利益观，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。各乡镇、各部门、各单位要高度重视，加强领导，精心部署，把这项工作列入重要议事日程，认真抓好落实，形成一级抓一级，层层抓落实的领导体制和工作机制。各乡镇、各部门、各单位要建立健全内部分工责任体系，主要领导是第一责任人，分管领导具体负责，其他人员依岗定责，确保责任到人。坚持政府统一领导、部门各负其责，动员广大党员干部和人民群众积极参与规范和监督行政权力运行工作。各乡镇、各部门、各单位抓紧制订符合自身实际的工作实施方案，实施方案及附表统计于2007年12月前报县政府推行政务公开工作领导小组办公室（设县政府办公室）、县监察局。
（二）统筹安排，注重实效。规范行政权力运行、加强对行政权力运行的监督是一个系统工程。各乡镇、各部门、各单位要按照突出重点、分步实施、扎实推进、务求实效的要求，一年一年抓推进，一件一件抓落实。监察、编制、人事、法制等部门要认真开展调查研究，加强指导，研究规范和监督行政权力运行的重要问题，提出解决办法。各乡镇、各部门、各单位要结合实际，明确重点，精心组织，努力把握规律性、增强预见性和主动性，避免盲目性和片面性；要注重实效，切忌走过场，搞形式主义；要注意发现先进典型，及时总结经验，通过适当形式加以推广，推动规范和监督行政权力工作的深入开展。
一、国家治理的重要内容之一:公共权力监督和制约
国家治理就是通过配置和运行国家权力, 对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务, 确保国家安全, 捍卫国家利益, 维护人民权益, 保持社会稳定, 实现科学发展 (刘家义, 2011) 。在我国人民是国家的主人, 国家的一切权力和资源都属于人民, 受现实条件约束, 没法让每个人都参与到国家治理中去, 只能通过人民代表大会将公有的国家资源委托给各级人民政府, 按照各级人大通过的年度预算和国民经济计划所反映的人民意志, 去经营管理整个国家。各级政府接受的经历管理国家的权力即公共权力, 是一种特殊的权力形式。公共权力来源于国家治理又服务于国家治理, 公共权力行使的状况, 将直接关系到国家治理目标能否实现。
公共权力的实质其实是一种委托———代理关系。与经济领域中两权分离产生的委托———代理关系十分相近却又存在一些差异, 公共权力的委托人是人民, 受托人就是代为行使公共权力的各级政府机关, 受托人必须按照人民的要求经管受托资源, 对人民负责, 向人民报告, 接受人民的监督。但是在经济学中, 人被假设为“理性经济人”, 以追逐自己利益的最大化为目标, 由于利益冲突和信息部对称的存在, 逆向选择和道德风险的问题便会一直存在。同样, 在国家治理这个大系统中, 各级政府机关作为代理人掌控有大量的信息, 而公共资源和财产的所有者相比之下只拥有极为有限的信息, 各级政府机关和人民的利益也不完全一致, 在信息不对称和利益冲突的情况下, 各级政府机关同样也可能利用不对称的信息为实现自身利益最大化滥用手中掌握的公共权力, 其中最具破坏性的当属权力“寻租”现象。所谓“寻租”, 可以理解为寻求租金的意思。后来马歇尔等人又对租金的概念作出了进一步的探讨, 不过有一点可以理解的是, “权力寻租”即寻求权力的租金, 本质上是非生产性的、不仅不能像“创租”增进社会福利, 反而白白消耗社会经济资源。“权力寻租”现象在我国现有的国家治理系统中普遍存在着, 权钱交易、以权谋私、以权谋色、索贿受贿等无时不刻地在侵蚀着本属于人民所有的国有财产和国有资源, 尤其在项目审批、土地批租、工程发包、减免税赋等方面更加猖獗, 不仅给国家造成了大量的经济损失, 同时也严重损害了政府的形象和公信力。十多年来, 全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送案件3.8万多件, 且大部分案件涉案金额重大, 社会影响恶劣, 给国家治理带来严重的负面影响, 而这些案件切切反映了公共权力滥用的普遍存在性和严重性, 加强对公共权力行使情况的控制力度已经刻不容缓。
二、国家审计在制约公共权力方面的特殊作用
国家审计作为国家以宪法或者法律形式明确的权力, 通过执行法定的监督、揭示和评价等职能, 将政府机构和官员的权力约束在人民对其授权的范围之内, 并将政府机构和官员履行受托责任的程度和水平公开披露, 接受人民的监督, 让权力在监督下运行, 让权力与责任相匹配 (刘家义, 2011) 。审计署负责的国家审计有着与众不同的特质:
1. 国家审计与其他监督渠道相比拥有高度的独立性。
审计署自1983年9月以来作为国务院组成部门, 主要职责就是负责对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。国家审计工作的执行是在国务院的领导下进行的, 地位超脱, 不像其他一些渠道是源于专业经济管理而派生出的职能。
2. 国家审计有明确的法律强制力保障实施。
我国宪法第91条、审计法第2条和第6条规定审计机关具有经济监督的职能, 另外《审计法》和《审计法实施条例》规定了审计机关的15项权力, 包括:报送资料权、调查取证权、审计检查权、制止权、取证措施权、账册资料封存权、通知暂停拨付权、责令暂停支付权、申请保全权、申请强制执行权、建议行政处分权、建议纠正权、处理处罚权、审计结果报告和公布权。国家审计机关按照宪法和相关法律的规定进行审计工作, 15项权力有象征国家强制力的法律保障实施, 其中要求报送资料权可以获得相比其他监督渠道更真实、更充分的信息;调查取证权和审计检查权可以对报送的资料进行进一步的查验以保证信息的真实性;审计结果报告和公告权将审计过程中发现的滥用公共权力的行为公之于众。正是因为有宪法和法律为国家审计工作铺平道路, 扫除障碍, 国家审计质量才得以保证。
三、现有国家审计制度在公共权力制约方面的不足
多年来, 我国国家审计取得了令人瞩目的成就, 在约束公共权力的滥用方面也取得了巨大成绩, 但是我们应该看到我国的国家审计还存在一定的缺陷, 这些缺陷的存在严重影响了审计工作的质量和审计结果的真实性:
1. 国家审计在监督公共权力方面还存在滞后性。
随着改革的不断深入, 国家治理涉及的层面不断扩大, 方式和手段也日益多样化, 给国家审计工作带来新的挑战。纵观我国审计发展脉络, 基本审计方式都是事后审计, 导致项目舞弊的现象十分严重, 尤其是工程大、工期长、业务复杂的大型项目, 事后审计无法完整地掌握相关的信息, 导致审计结果失真。即使审计工作中发现了重大的滥用公共权力谋取非法利益的行为, 也很难追回损失的那部分国家资源和国家财产, 无法从源头上对公共权力的使用进行预防, 从而无法确保国家治理的效果。刘家义审计长提出的“免疫系统”就要求国家审计除了具有揭示和抵御的功能外, 还应该具有预防的功能, 这就要求我们要把传统的国家审计从事后延伸至事前, 在滥用公共权力的违法事件还没有发生之前就做出预测并实施针对性的措施防止事件的发生。近年来, 对大型工程项目来说, 跟踪审计在一定程度上解决了滞后性的问题, 从现有的跟踪审计报告中可以看出跟踪审计在解决滞后性问题方面确实有所突破, 但是由于推行时间还比较短, 工作量大, 审计成本高, 业务复杂程度高等现实原因未能全面铺开, 大型工程项目的审计滞后性问题依然存在。大型工程项目以外的国家审计工作滞后性问题就严重的多, 对可能存在的政府机关滥用公共权力的行为还没有很好的预防途径, 国家治理仍存在较大风险。
2. 国家审计信息化程度仍然较低。
随着信息技术的发展和会计电算化的普及, 审计机关面临的审计环境、审计对象等发生了重大变化, 被审计单位管理存储财政、财务信息的手段和介质发生了变化, 账簿、资料被计算机代替, 传统的审计工作方法已不能适应这种变化的要求, 审计工作由手工审计转向计算机审计, 审计的职能也早已超越了查账的范畴, 涉及到对各项工作的经济性、效率性和效果性的查核。但是, 我国审计中信息化水平比较低, 集中表现在不少审计依然使用手工, 较少采用计算机。掌握现代审计手段的人才比较欠缺。
3. 责任追究制度不全, 国家审计公告结果难以落地。
虽然我国国家审计有宪法和专门的法律保障, 但审计追究责任制度却还不健全。同时, 被审计单位在审计公告后落实整改的压力不大, 部分被审计单位、被审计事项“屡改屡犯”, 无法形成有效改正机制, 更有甚者认为滥用公共权力即使被发现之后也可以利用法律的空子以特殊的方式逃避法律的制裁;另外, 如要审计公示需层层批示, 且审计机关本身缺乏有效的跟踪落实制度, 使很多结果难以有效执行, 阻碍了审计公告的效果的进一步提升。长此以往, 公众对审计公告会产生一种“疲劳”的心态, 使审计公告制度流于形式, 难以真正落到实处。
四、进一步强化国家审计监督和制约公共权力作用的建议
1. 建立国家审计预警机制, 完善“免疫系统”预防功能。
为解决国家审计存在的滞后性问题, 发挥国家审计前瞻性和建设性作用, 增强审计的主动免疫功能, 解决审计工作中存在的“马后炮”的问题, 建立起主动防疫、动态监督的审计预警机制, 真正实现“免疫系统”的预防功能, 更好地服务国家治理。
2. 进一步提高国家审计的数字化和信息化。
国家应继续加大人力、物力、财力的投入以实现审计的数字化和信息化进一步发展, 例如制订和实施会计核算软件数据接口国家标准具有深刻的社会价值和深远的社会影响。统一的标准从根本上改变了各个会计软件数据接口不统一给软件研发、应用带来的不便和混乱局面, 为审计等政府监管部门快速准确获取相关数据和充分发挥监管职能奠定了基础, 有利于提高国家经济监督管理部门的信息化监管水平;同时还需要加强国家审计机关工作人员对信息技术的掌握, 使他们能独立地将高端的信息技术运用到审计工作中去。
3. 健全责任追究制度和审计回访制度。
健全责任追究制度要求我国进一步完善现有的法律法规, 对滥用公共权力者给出明确的界定, 深化审计问责, 推广经济责任审计界定个人责任的做法, 加大被审计单位和有关责任人员的责任追究力度;其次, 高度重视被审计单位审计决定执行情况、审计问题整改情况及审计建议采纳情况, 对有重大问题和存在重大制度缺陷、管理风险的单位实行审计回访, 形成督导压力。审计回访要特别关注审计决定执行及审计问题整改不到位的原因, 必要时提出处理意见, 写出审计回访报告。
国家审计的产生和发展源于国家治理, 国家治理的需求决定了国家审计的产生, 国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计应加强对公共权力的监督和制约, 努力从根源上杜绝滥用公共权力的发生, 更好地为国家治理服务。
参考文献
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针对公共资源交易领域暗箱操作、串标陪标等问题，成都市从2013年开始，大力推进公共资源市场化配置改革，打造统一规范的交易服务平台，在确保公共资源交易效益最大化的同时，大幅压缩权力寻租空间，有效预防腐败。据了解，2013年以前，成都市拥有建设工程交易中心、政府采购服务中心、土地拍卖中心、户外广告拍卖中心等4大市级公共资源交易中心，分属4个市级部门管理，机关事业单位资产处置、特许经营权出让等其他公共资源交易没有明确交易场所。
“一个部门对公共资源既负责管理又负责交易，很难预防和杜绝腐败。”成都市委副书记、市纪委书记邓修明说，成都市对公共资源交易进行“化学整合”，成立成都市公共资源交易服务中心，纳入市政府直接管理；对资产类、资源类、货物类、工程类、服务类等5大类41项公共资源管办分离，纳入成都市公共资源交易服务中心集中交易。走进成都市公共资源交易服务中心，大厅中央电子屏幕实时滚动开标室发布的开标项目信息。开标结束后，中心从专家抽取室随机抽取专家，对项目进行评标。监控室可以查看所有开标、评标过程，实现对交易全程的实时同步监察。成都市公共资源交易服务中心主任刘学说，中心成立之初便定位于服务，通过市场化手段配置资源，确保公共资源阳光交易，效益最大化。“改革后，公共资源交易受市场化因素影响越来越大，人为可操作空间越来越小。”中心交易三部部长罗久泽说。
“以前要不在中介组织报名，要不在招标人处报名，信息容易被泄露。”参加房建项目开标的刘萍说，现在采用网络报名，围标、陪标、串标几率大大减少。罗久泽说，现在就算中心一把手要获取参与信息，也须有5个以上部门的负责人签字同意才行，走后门几乎不可能。据了解，在成都市公共资源交易服务中心，所有项目交易，从报名开始到交易结束，已实现全流程信息化操作，每个环节都设有风险防控点，一旦出现违规操作就会触发防控点，引起系统自动报警，人为操作空间被挤压殆尽。
此外，针对过去一些中介机构操控公共资源交易过程、不按时返还投标人保证金等问题，成都市公共资源交易服务中心实行投标保证金集中收付管理制度，所有保证金由中心统一收取和退还。“这样操作既简化了程序，又排除了交易过程中的人为干扰，保障了投标人权益。”来自建筑行业的投标人杨毅说。据了解，成都市公共资源交易服务中心运行两年多来，取得了良好的经济效益和社会效益，截至2014年底，累计完成项目交易6860个，实现交易金额968.47亿元，实现溢价61.75亿元，节约资金37.12亿元。
但是，在公共资源交易领域，从立项到项目决算有诸多环节。为确保全流程公开、公平、公正，罗久泽建议以公共资源交易服务中心为平台，建立闭合式管理体系，把所有交易环节纳入平台统一监管，以彻底杜绝暗箱操作。
