地方政府债务风险的衡量、分布与防范

地方政府债务风险的衡量、分布与防范（精选6篇）

地方政府债务风险的衡量、分布与防范 篇1

中国工商银行投资银行部课题组

发布时间:2011-04-01

摘要：本文以负债率、债务率、利息支出率、担保债务比重四个指标为中国债务风险衡量的主要指标，结合指标测算和债务情况及收入水平进行考察，结果显示中国地方政府整体债务风险可控，在近几年间政府有能力偿还债务利息。但中国债务风险区域分布不均衡，防控重点是经济发展处于全国中等水平的省市，这些省市亟须举债而在风险控制上相对较弱，经济发展较弱的省份需要中央政府的担保举债，经济较为发达的省份基本可以负担本地融资。本文认为，保持宏观经济政策一致性，在债务清理、融资平台公司的处理上应分区域、公司区别对待，这样有利于降低地方政府债务风险。

关键词：地方政府融资平台，政府债务，债务风险

自2009年以来，关于地方融资平台的讨论不绝于耳，对于地方政府融资平台的清理、整顿和规范工作，已经逐步开始。2009年10月21日国务院常务会议指出“要规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为”；2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理提出“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”；20LO年6月10日，国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，至此，地方政府融资平台的国家层面解决方案正式出台。

虽然地方政府融资平台的清理整顿已经从政策层面开始，但地方政府的举债经营究竟有何必要性和局限性?政府对债务的容忍度和风险的衡量标准是什么?当前中国地方政府债务有多大，未来几年会发展到多大?中国地方政府融资平台债务风险有多大？在什么情况下会触发?是局部风险还是系统性风险?应该如何应对?这些是本文将要研究的问题。

一、政府负债经营的可行性与局限性

(一)政府负债经营是常态

资本是经济发展的重要元素，在资本稀缺的年代，负债经营是经济发展的必然方式，也是政府谋求本国经济发展的重要手段。各国经济发展的历程表明，从手工作坊向工业化的发展再到高科技的发展，除了技术进步的因素外，其重要推动力就是资本。政府作为推动经济发展的火车头，仅仅靠量入为出的政策是难以达到快速促进经济增长的目的的，因此，负债经营就成为政府运行过程中的不二选择，例如，2008年年底美国的政府债务率超过200%(见图1)。截至2009年年底，中国政府总负债为15.7万亿元，约占2009年GDP的48%。

政府的负债经营至少有如下优势：一是引领投资，推动经济增长。经济增长的三个引擎投资、消费和进出口，通过发行债务回收资金再投资到实体经济中去，政府主导型投资推动经济增长的功效明显，据测算，在1997-1998年的金融危机过后，我国通过国债项目投资带动经济增长1.5个百分点，1999年带动2个百分点；2000年带动1.7个百分点(郭忠孝等，2004)。二是优化资金配置，提供民间资金投资渠道，分享国家建设的收益。尤其是对中国这样的储蓄率较高的国家，民间积累的资金规模庞大，国家的债务融资提供了一条分流渠道。截至2010年9月末，中国居民存款余额已达到30.42万亿元，中国的家庭储蓄率在近20年一直维持在20%左右的高位，低的有17%，高的有22.9%。三是推动各地公共设施建设，经济发达地区相对较易举债，更能推动公共建设，而不发达地区更需要通过政府担保来融资以加快公共建设。

从国际上来看，政府的负债经营是一种常态。近期《经济学人》杂志披露的数据显示，截至2010年2月，全球各国负债总额突破36万亿美元。日本债务总额占GDP的比重为229%，位居OECD所有成员之首；评级不断下调的希腊负债占GDP的比重为125%，意大利情况稍好，比重为118%(见图2)。

(二)政府负债经营仍存在一定局限性

政府负债为经济的增长及投资渠道的扩展起到了很大的作用，但万事万物都有两面性，政府负债经营同样存在一定的局限性。其一是过度负债可能造成全球经济的拖累。国际货币基金组织(IMF)日前发出警告称，过高的政府债务水平，尤其是发达国家居高不下的债务水平，可能会严重拖累全球经济增长。IMF在其《财政监督报告》(Fiscal Monitor Report)中称，根据目前的财政政策，全球经济的潜在增长率可能将每年下降0.5%，而公共债务占GDP的比重将可能比经济危机前的水平上升40%以上，至115%。其二是负债经营使得政府有扩张债务的潜在动力，影响到货币政策的独立性。政府负债后最终的偿还来源需要依靠财政，若赤字高企，可能逼迫政府不得不通过印钞来偿还，给货币政策的独立性带来严重打击，同时引发通胀。其三是地方政府的负债经营在部分国家因为有中央政府的隐性担保，比如中国，可能带来债务的累积，形成系统性偿付风险。

(三)中国地方政府融资平台成为政府负债的隐性方式

1994年财税改革后，地方政府财权和事权不匹配，中国经济发展又需要大量资金支持，都是投融资平台产生的根源。各国负债率均高企，中国的政府负债率相对并不十分高，地方政府融资平台这一融资模式才是市场担心的焦点。目前来看，中国地方政府债务经营面临的局限性主要表现在：一是以房地产为支柱产业的地方政府收入隐含风险；二是政策调整可能隐含风险，比如我国土地政策、税收政策、公共事业管理政策等的不断调整；三是目前我国投资项目盈利能力隐含偿还风险。

而作为中国特色的地方政府融资平台债务在2009年急剧扩张，基于法律框架，政府不能举债，只能通过融资平台变相进行。这种融资平台存在着种种问题：诸如平台公司比较分散，但债务规模庞大；平台公司治理结构混乱，公司间连带关系复杂；平台公司参与项目有众多“面子工程”、政绩工程造成重复建设严重，还款能力难以保障等。因此，中国政府负债经营的方式更多的是一种通过规避现行法律法规的制约而形成的隐性负债，其负债经营的行为在特定历史阶段为经济的快速恢复增长起到了重要作用，但潜在的风险需要关注。

二、当前中国地方政府债务情况及未来预测

(一)地方政府债务分类

我国地方政府负债是受到严格限制的。这是因为，地方政府负债在当期财政预算及决算中表现为财政赤字，但是我国《预算法》第二十八条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”不仅如此，《担保法》第八条进一步规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”

我国地方政府债务可以划分为显性债务与隐性债务。显性债务是指经相关部门批准符合《预算法》及《担保法》规定从而能够在当期地方财政预算体现的地方政府负债，主要包括财政部代发的地方政府债券、外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。隐性债务则不会在地方财政预算中体现。隐性债务的范围比较广泛，并且口径不一。较小口径的隐性债务主要指现存的地方政府负有直接偿还责任、担保责任及兜底责任的债务。更宽泛口径的隐性债务可能还包括地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等。本文主要讨论狭义口径的隐性债务。

地方政府隐性债务有多种形式，既包括地方政府直接欠款，也包括由地方政府为其控制实体担保的融资。前者如近期公布的2009年中央决算报告中提到的农村义务教育“普九”债务，该债务是指各地以县为单位推进“普九”工作，至通过省级“普九”验收合格期间发生的债务，主要包括教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购置等与学校建设直接相关的债务。后者则主要指地方政府为地方政府融资平台公司担保的债务。地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体6。根据央行的数据，截至2009年5月底，全国共有地方政府投融资平台3800家左右。地方政府担保有多种形式，如地方财政出具的还款承诺、地方人大同意将项目还款资金纳入预算、地方政府回购承诺等。地方政府融资平台债务包括银行借款、债券及信托产品等。

(二)地方政府债务结构与规模

受当前我国财政体制制约，地方政府债务透明度较差。这里我们从上述对地方政府债务分类入手，从债务结构与规模两方面考察地方政府债务情况。

1.显性债务。

这部分债务通常是由地方政府直接与中央政府或国际组织签署相关合同，并纳入地方预算，因此具有较强的约束性，地方政府违约的可能性较小。地方政府债券一般期限3-5年，本金到期一次偿还；国际组织贷款一般期限较长，可能会在10年以上，并要求逐年偿还部分本金。

规模方面，这里主要统计地方政府债券。2009年已发行地方政府债券2000亿元，2010年计划发行2000亿元。考虑到目前正在对地方政府融资平台公司进行清理，预计2011年中央政府有可能逐步放开地方政府债券发行规模，但也不太可能超过4000亿元。

2.隐性债务。

(1)地方政府直接欠款。这部分债务中包括地方政府融资平台或其他实体借款但由地方政府负责偿还的债务，由于与地方政府融资平台公司债务具有一定的相似性，这里暂不考虑。这部分债务由于通常是地方政府对企业或个人负债，约束力弱于显性债务，部分债务期限是不固定的，甚至没有利息。

判断该部分债务规模比较困难。可以借鉴的官方数据是：根据财政部的调查，2007年地方债务总额4万亿元，其中地方政府融资平台负债约1万亿元，2007年尚未发行地方政府债券，这样看来，2007年年末地方政府直接欠款大致不到3万亿元。我们判断这一部分债务增速大致与GDP增速同步，2009-2011年大致在3.6万亿元上下浮动。

(2)地方政府融资平台公司债务。地方政府融资平台公司债务包括银行贷款、企业债、中期票据、短期融资券、信托理财产品等。这部分债务由于交易对手为商业银行或公众，因此具有较强的约束力，并且需要支付利息，本金可能是逐年偿还，也有可能到期一次偿还。这部分债务通常是与具体项目挂钩，因此，期限长短不一。

规模方面，中国银监会主席刘明康日前透露，截至2009年年末，地方政府融资平台公司贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。我们估计，截至2009年年末，地方政府融资平台公司债券(含企业债、中期票据、短期融资券)不超过2000亿元，信托理财产品余额大致为1000亿元。综合来看，2009年年末，地方政府融资平台公司债务总额大致在7.7万亿元。需要注意的是，地方政府融资平台融资大多数是与项目对应的，而这些项目中的一部分是能够产生全部或部分还款来源的。目前还没有具体比例数据，参考其他机构意见，我们判断在40%左右。这样，2009年年末地方政府真正需要承担还款责任的债务大致为4.6万亿元。

关于未来一段时间地方政府融资平台公司债务规模，由于地方政府融资平台公司融资主要是投向固定资产，因此，我们采用2004-2008年间城镇固定资产投资平均增长率26%来进行预测，则2010~2011年地方政府融资平台公司债务分别为9.7万亿元与12.2万亿元，其中需要地方政府负担部分分别为5.8万亿元与7.3万亿元。很明显，这种预测方式基本上考虑到了极端情形，对地方融资平台债务规模存在一定的高估，但符合谨慎性原则。

将以上各部分债务加总，初步估计，2009N2011年地方政府负担的债务规模大致分别为8.4万亿元、9.6万亿元与11.7万亿元。

需要注意的是，以上仅是对地方政府债务结构与规模总体情况进行的判断与估算。我们认为，地方政府债务结构与规模还与具体区域相关，即不同区域或级别的地方政府其债务结构与规模具有明显的差异。一是地方政府债务区域分布十分不均衡。据近期审计署《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，审计调查的18个省、16个市和36个县中有7个省、10个市和14个县本级债务余额与当年可用财力的比率超过100%，最高的达364.77%。二是市县级地方政府债务负担过重。据同一审计报告，上述地方政府共有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府债务总额的44.07%、71.36%和78.05%。三是融资条款可能也有较大差别。一个显著事实是，受财政体制影响，地方政府级别越高，财政实力越强，商业银行在对其融资平台贷款时条款也越优厚，例如，县级融资平台公司恐怕很难享受到省级融资平台公司可以享受到的利率下浮优惠。

(三)地方政府债务的还款来源

地方政府偿还债务大致有三个来源：一般预算收入、基金预算收入及再融资。地方国有资本投资收益也可能作为地方政府偿还债务的一个来源，但鉴于目前国有资本经营预算开始起步，政府部门收集的投资收益较少，并且投资基本抵消了收益，尚不能为地方政府形成稳定、大规模的收入源，因此，这里暂不考虑。

(二)长期债务风险触发条件

考虑到各地政府债务期限结构和资产结构存在较大差异，以上静态分析并不适用于所有情况，尤其是需要偿还本金的年份，结论相对乐观，以下讨论还款条件更为严厉的状况，本金并非到期一次性偿还，而是以按揭形式分期清偿，即还款压力分布在整个贷款周期内。大致推导如下：

假设中央政府无财政补贴、地方政府独立经营，则持续经营条件约束为：

当期财政收入+可举债规模≥当期财政支出+待偿债规模

临界点公式为：当期财政收入+可举债规模=当期财政支出+待偿债规模

变换为：可举债规模：待偿债规模-(当期财政收入-当期财政支出)=待偿债规模-当期财政盈余(赤字)

当政府具备举债能力的情况下，总是可以通过“借新还旧”弥补债务负担与财政盈余之间的差额。随着财政状况变差，赤字逐渐增加，债务负担加重，举债能力衰减，直至为零。

即：待偿债规模：当期财政盈余

在待偿债规模和财政收支线性增长且增长率可知的情况下，有公式(1)：

D0=(1+r)n=I0(1+g)n-C0(1+s)n

其中，D0为首年待偿债规模，I0为首年财政收入，C0为首年财政支出，r为债务增长率，g为财政收入增长率，s为财政支出增长率。进一步简化，假定地方财政支出不变，即，为零，得出公式(2)：

r=(1+g)I0／D0-1(2)

利用前文数据r及公式(2)即可求得g，引入C0，代入公式(1)，可得n。

由以上内容可以简单推论，在初期待偿债规模与财政收支情况相匹配的情况下，只有保证财政收入(盈余)增长速度大于等于债务增长速度，债务风险才不会暴露。对于中国的具体情况而言，无论是地方政府债务总额还是地方政府融资平台负债规模，绝大部分都来源于银行存款，根据花旗集团的推测，2009年约有1／3的新增贷款流向地方融资平台，若此为常态，则2010年地方融资平台将增加约2.5万亿元贷款，在全国财政收支仍为赤字需要依靠大量发行国债弥补的情况下，无论是地方政府还是中央政府，偿债压力都将十分巨大。

(三)中国各区域地方政府债务风险不同

1.各指标的基本假设和分解。假设全国各地区债务结构均一，并且债务规模余额与上年固定资产投资完成额成正比，之所以采取以固定资产投资完成额作为各个地区的分解标准是因为地方政府所举债务，其主要用途是在城市基础建设、公共建设等固定资产领域。通过分解可将前文所得政府债务余额、利息支出额和担保债务余额分解到各省级行政区。进一步假定各省份2009—2011年GDP和财政收入增长率均等于1995—2008年均复合增长率，可估算出三年各省GDP、财政收入(见表9)，进而计算出各省连续三年的负债率、债务率、利息支出率以及担保债务比重四个指标值(见图3)。

2.各区域指标情况。各地区地理环境的不同，各地经济发展存在差异，在负债率上出现明显不同。从初步统计结果来看，按照30%的警戒线标准，有8个省份在警戒线之上，包括内蒙古、辽宁、吉林、安徽、江西、云南、西藏、宁夏。这些省份处于我国东北、中西部地区，在经济发展上处于中下游位置，负债水平相对较高，但是总体上最高负债率不超过40%。

从债务率情况来看，最大值为2011年吉林的521%，最小值为2011年北京的74%，除北京2010年、2011年两年外，均超过了80%的警戒线。处于明显高位的有河北、吉林、安徽、江西、河南、西藏(见图4)。

从利息支出率情况看，最大值为2011年吉林的30%，最小值为2011年北京的4%，均低于40%的警戒线。这一结果充分说明我国各地地方政府有足够的能力在近几年内偿还债务利息，压力较大的是河南、吉林和西藏(见图5)。

从担保债务比重情况看，最大值为2011年吉林的542%，最小值为2009年北京的75%，若以80%的警戒线分隔，仅有北京、上海(2009、2010两年)两地不存在风险(见图6)。整体上看，由于关于地方政府融资平台公司的相关规定的下发，地方政府的担保债务将可能难以新增，因此担保债务比重在未来几年将逐步下降，继北京、上海之后，广东的担保债务比重也将低于80%。

3.结论。从各指标的区域分布上来看，与整体情形较为一致，负债率基本在可控范围之内，利息支出率各省均处于警戒线之下，而债务率和担保债务率基本都在警戒线之上，但我们也从中看到一些特点：一是全国经济较发达地区债务规模大，但同时其债务风险相对较小，比如北京、上海、广东等地。二是按照我们的指标来看，并非西部边穷地区的债务风险就一定大。西藏由于地理位置的原因更多需要中央支持，其各项指标均处在高位，但是很多中部省份比如河南、河北等地的风险指标也处在高位。三是以上指标说明，中国债务风险的防控重点在经济发展处于全国中等水平的省市，其急需举债而在风险控制上相对较弱，经济发展较弱的省份需要中央政府的担保举债，对于经济较为发达的省份地方基本可以负担本地融资。

五、建议：政策保持一致，区域区别对待

(一)宏观政策面：宽松政策的退出须多方权衡

地方政府融资平台债务的大规模扩张主要是2009年，这是宏观刺激政策和地方政府利益驱动的双重结果。据媒体统计的数据显示，2007年年末地方政府债务约4万亿元左右，到2009年年末仅地方政府融资平台贷款就达到7.38万亿元，而据我们预计，到2011年地方政府负担的债务将达到11.7万亿元，负债率将达到26%。债务的投向主要是基础设施类等公共事业建设，债务的偿还需要地方财政作为最后的保障。在中国并没有地方政府破产这一说法，地方债务偿付不足中央政府会进行处理，而中央政府的债务最终可能通过货币发放权解决。由于动用货币发放权有损政府公信力，是中央政府所不愿看到的局面，因此，在宏观层面政府需要保持政策的一致性。在2009年宽松的货币政策和积极的财政政策下，2010年一季度经济增长持续上扬，但由于房地产的调控政策的持续，以及欧债危机的威胁，经济增长面临“二次探底”的可能。在这种情况下，政策的退出更需谨慎考虑。结合此种经济形势，地方政府融资平台债务如果在相对宽松的政策环境下运行，将可能通过经济增长消化债务，风险将会大大降低。但若政策突然收紧，地方政府融资平台债务将不得不承受更大的压力。

(二)债务面：公开透明，由“乱”到“准”

对地方政府债务融资平台债务偿付的恐慌不仅仅来自于其债务规模大本身，主要还是整个社会对债务不了解。自2009年以来，无论政府、企业还是学术界都在热议地方融资问题，都在谈风险很大，但却又不知风险具体在何处。因此，在当前的状况下，工作的重点或在：(1)摸清地方政府债务具体情况。对于地方政府债务的摸查，不仅仅涉及商业银行，更重要的是要在地方政府层面有一个清醒的认识。2010年6月10日国务院下发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中要求，商业银行等金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。实质上自2010年初以来，银监会一直在要求商业银行对地方融资平台债务进行摸查。只有摸查清楚，才能对症下药，解决问题。(2)公开地方政府债务情况。对于存量债务情况，在摸查的基础上应按照风险大小进行公示，以解除公众疑虑。而对新增地方政府融资平台债务，如果能够公开用途，将会减少地方政府融资平台资金的挪用，并能够得到社会的监督，这有利于地方融资平台资金的有效使用，同时对外来的还款保障亦有一定的保证作用。

(三)监管面：加强调查审批，区域区别对待

地方政府融资并不能简单禁止，需要在一定规则下加强监管。一是加强债务发行前的调查审批；二是设定事后的债务警戒线；三是加强政府信用评级建设，制定债务评级标准；四是对举债的整个过程进行公开化、透明化。

但是，从我们的分析中可以看到，由于各地情况不同，对于地方政府的融资行为需要区别对待，尤其是对地方政府融资平台的清理上不能“一刀切”。不可否认，地方融资平台在过去几年中为满足现行法律法规要求，为地方建设做出过积极的贡献，虽然现在存在一定的潜在风险，但需要根据各地情况进行区别对待。比如对于经济发达地区的地方融资平台，若经营规范可按要求转制为公司；对于经济欠发达地区，需要对地方融资平台的融资功能和政府行为进行适当剥离，使其能够为地方建设发挥更大作用。

(四)操作面：存量增量治理并举，动态管理

我们认为，地方政府融资平台的潜在风险中最根本的是偿付风险，因此，要考虑在“持续性的基础上进行适当控制”，具体的做法是一方面治理存量，另一方面控制增量，操作原则是进行动态管理。

1.解决地方政府收入来源的通畅性。在经济基本面持续向好的状况下，地方政府的收入来源可以得到保障；而一旦经济基本面向好中断，甚至出现“二次探底”，收入来源可能难以为继，这才是地方融资平台偿付风险出现的时刻。因此，保证地方政府收入来源的持续性是解决地方融资平台风险的基础。

在保证收入来源上主要有几个方面：一是保证税收收入的持续增长，这需要经济持续增长的内在支持；二是保证项目收入现金流的通畅，要保证基础设施等项目的持续现金流，就要适当地给予后续资金支持，不能一刀切地将地方政府融资平台的贷款打死，为了未来可能需要承受短期内的资金再次投入，需要银行等资金供给方进行审慎评价后进行；三是解决以土地出让收入为主要收入来源的地方财政经营模式，改变中央、地方的财政分配比例，或形成中央预算建设基金，分配地方项目。

2.银行要抓好债务风险管理。一是对存量债务分类还原，核查担保资产，提取拨备；二是新增融资平台贷款不能停，对于新项目、新融资平台可以停，但对于持续性项目要给予有限制支持；三是贷款与实体项目对应；四是寻求债务转移，可考虑出售债务资产、降低对银行资本的耗用，分散风险。

3.改进地方项目融资手段，疏通地方融资平台的资金来源渠道。地方项目融资渠道单一，致使风险集中在银行体系，若能扩展融资来源渠道，将分散风险，短期内有局部风险，但无系统性风险。一是考虑发行地方市政债，进入直接融资市场融资；二是引入约束机制，由政府直接担保贷款或债务；三是资产证券化，对基础设施项目现金流打包出售；四是融资模式改革，中央、地方间的担保明晰化。

4.转换地方政府项目经营思路。地方融资平台的存在主要是解决地方政府项目建设资金不足的问题，因此在项目经营思路上可进一步解放思想，可考虑将地方项目由私人运营，比如收费公路、机场等设施，将私人资本引入置换政府资本，使政府负债水平下降。

参考文献

地方政府债务风险的衡量、分布与防范 篇2

一、地方政府债务

地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。不仅包括地方政府通过发行具有一定票面价值的债券所形成的债务;还包括地方政府的一些应付未付的款项以及地方政府担保的部分债务。

虽然我国在1994年《中华人民共和国预算法》第28条中明确规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但事实上地方政府仍存在游离于财政监督之外的债务。

二、我国地方政府债务风险及其表现形式

(一) 我国地方政府债务风险

地方政府债务风险，是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险以及由偿债风险引发的其他风险。其可能造成的损失主要表现为:一是地方政府不能按期偿付到期债务。二是挪用其他支出资金以偿付到期债务，这将会造成其他支出项目资金保证程度的下降。三是开辟不正常的资金来源渠道用来偿债。四是向上级政府转嫁债务而给上级政府造成损失。

(二) 我国地方政府债务风险的表现形式

1. 规模风险。

这是指由于债务规模过大而可能导致的到期债务无法完全支付的风险。目前我国地方政府债务融资的机构分散，从对某些地区的典型调查来看，地方政府债务的规模有的甚至已超过地方财政的承受能力，若再考虑到一些无法统计的因素，其债务总规模还要更大。

2. 结构风险。

主要是指各类地方政府债务状况所显示的隐患。具体有:一是各种转贷债务资金。二是目前大量存在的地方政府举借的大量外债。三是地方政府通过各职能部门所属的信托公司或地方商业银行等单位运作的用于提供地方公共产品的债务。四是地方政府的欠款和挂账。五是地方国有企业难以偿还的债务和某些金融风险的转嫁，以及社会保障资金的缺口。

3. 外在风险。

这是指由于地方政府无法清偿到期债务所引起的其他风险。地方政府面对无法清偿的到期债务，可以采取的手段主要有:挪用其他财政支出资金、增加税费或进一步加重债务负担、向上级政府转嫁债务，这些不仅会造成其他财政支出项目供应短缺，给其他项目造成损失，而且势必会使地方政府最终陷入积重难返的尴尬境地，纳税人和收费对象的税费负担也面临着加重的风险。

三、我国地方政府债务风险的防范与化解

(一) 完善财政体制，增强地方政府的负债能力

由于现行分税制财政体制采取的是“存量不动、增量调节”，“增量”大部分被中央财政所集中，越是下级政府财力越是紧张。大量的税收返还，使中央财政和地方上级财政没有更多财力进行转移支付，并且少量的转移支付资金分配上又处在不规范的状态。因此，越是困难的地方，其政府债务越重，债务风险越大。为此，应完善分税制体制，逐步取消税收返还，将税收返还纳入规范的转移支付范围，切实保证各级政府的公共服务均等化，解决地方政府拖欠工资、拖欠社会保障基金、拖欠上级政府的财政结算资金以及对上级借款循环占用的问题。中央政府和地方上级政府，应加大对下级政府的转移支付力度，缓解或消除因财权与事权不对称而产生的地方政府债务。

(二) 严格按公共财政要求，优化支出结构，化解地方政府债务

按照市场与政府的分工原则，地方政府必须从一般的竞争性领域退出。财政支出必须遵循“一要吃饭，二要建设”的顺序，依据“保工资、保法定、保稳定”的原则安排财政支出。切不可为了单纯的形象工程、政绩工程，而影响事关群众生活和稳定大局的工资、社保、扶贫开支和必要的公共事业亏损补贴。

(三) 加强政府间转贷资金管理，注重还贷能力

地方政府在借入项目转贷资金时，必须做好可行性研究，不能套用、挤占、挪用项目资金，特别要考虑未来的偿还能力。地方政府还要建立偿债基金，确保转贷资金的按期偿还，维护地方财政的正常运转，维护地方政府的信用。

(四) 加快国有企业改革，科学运作国有资产，化解地方政府或有债务

经济体制的转换，必然带来国有企业的转制。无论是从资源配置效率的角度，还是从社会政治经济生活稳定的角度，政府都应支持国有企业的市场化改革。但是在国有企业改革中，必须保证国有资产的保值、增值，切不可使国有资产流失。地方政府要加强国有资产的监管，科学运作国有资产，增加财政收入，弥补社会保障基金的不足。在国有企业发行的企业债券不能偿还时，地方政府应实施资产保全措施，以资抵债，维护公众利益。

(五) 加强城市商业银行监管，防范金融风险转化为地方政府债务风险

随着银行业市场化改革的深入，商业银行的管理逐步规范，但是城市商业银行的管理仍不能摆脱地方政府的行政干预，政府点贷的现象较为普遍，这必然导致城市商业银行的不良资产比重高，金融风险大，必须引起地方政府的高度重视。城市商业银行应彻底摆脱地方政府的行政干预，真正实现城市商业银行的商业化。

摘要：地方政府债务风险是政府债务风险的重要组成部分, 是地方财政风险的集中表现。我国地方政府债务风险问题已经引起了人们的广泛关注。本文从地方政府债务的涵义出发, 指出了我国地方政府债务风险的涵义、特点和表现形式, 从体制改革和管理改革两个方面, 提出了防范和化解风险的方法建议。

地方政府债务风险的衡量、分布与防范 篇3

关键词：地方政府性债务；风险现状；政策建议一、正确认识地方政府性债务的本质

举债融资能够促进经济社会发展。伴随着经济社会的快速发展，“出口、投资、消费”国民经济三驾马车之间的地位轻重也发生着变化，之前的“出口拉动”已然不能长久，而“十五”计划以来，在“投资拉动”的政策驱动下，我国经济社会发展势头强劲，经济社会的深入转型及工业化、信息化、城镇化等稳步推进。大量统计分析及实证研究结果表明，政府公共基础设施建设投资与政府性债务融资呈正相关关系。地方政府性债务经过多年积累形成，其在加快地区基础设施建设、提高公共服务水平、应对地方财力不足的危机及推动地区经济社会全面发展等方面发挥了重要作用。如地方政府通过举债引导社会资本参与地区公共基础设施建设，尤其是交通建设等基础设施项目。

综合而言，政府债务本质上是政府在城乡社会治理及推进城市化建设进程中的一种较为重要的融资手段。因此，我们应该充分肯定政府举债融资在加快城市基础设施建设、改善居民生活环境等方面发挥的杠杆与支撑作用，同时，又要积极理性地评估地方政府性债务的风险，并采取相应措施有效防范和化解地方政府性债务风险。

二、理性看待地方政府性债务的风险现状

我国地方政府性债务的风险压力与地方政府存量债务、公共投资的资金需求、地方政府投资能力、中央与地方事权与财力匹配格局以及政府与市场公共投资边界调整等因素密切相关。①“十二五”时期我国地方政府性债务风险虽然总体可控，但部分指标揭示出债务压力持续走高，形势不容乐观，加之我国经济总体面临下行压力，新常态下，宏观经济的不确定性将加大债务风险趋势的变数；个别地区已经出现债务风险升级恶化的危险。

一是债务总量规模相对较大。我国自2008年金融危机以来，债务绝对规模一路攀升，政府性债务规模扩张速度快于同期GDP及财政收入的增速，因此，政府债务总量规模风险较大。

二是债务资金使用效率较低。存在部分地方政府盲目举债，缺乏科学合理的项目论证及经济效益整体分析，从而导致一些债融资金无法有效地投入运营，造成大量资金浪费和闲置等。另外，即使部分债融资金投入运营，但由于项目市场状况、管理水平及盈利预期等原因导致亏损的现象也普遍存在。政府性融资平台种类繁多，而融资管理不规范、融资成本较高、效益较低、资金使用效率不高、闲置资金浪费等问题较多。

三是短期偿债压力较大。我国地方政府性债务融资的主要来源是银行贷款，主要支出投向市政建设和交通运输等公共基础设施项目。从偿债年度来看，2011年年底地方政府性债务余额中，大约有70%将在“十二五”期间到期，2016年以后到期偿还的占30%。且具体到省市而言，债务负担不均衡，市县政府负债压力较大。随着公司债、企业债、中期票据等融资工具的增多，政府融资成本将大幅提高，政府偿债能力与偿付义务间的期限错配程度加剧，即使结合债务置换等措施的配合，短期内政府债务偿还压力仍会增加，这无疑加剧了地方政府性债务的风险。

三、深入剖析地方政府性债务的形成原因

“十三五”规划纲要中的目标要求包括经济保持中高速增长，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，人民生活水平和质量提高，现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困等。②

这些经济社会目标的实现不仅需要中央政府的政策倾斜与财力保障，更需要地方各级政府的积极配合与切实落实。纲要中提出深化财税体制改革。建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。这一改革，旨在探讨中央与地方的关系，尤其是二者的事权与支出责任的划分等问题，而当下研究较为炙热的地方债议题就是这一问题的具体体现。加之新预算法关于地方举债的规定以及2016年5月1日起全面实施“营改增”等一系列的财税政策变化，中央与地方的关系如何进一步处理，财权事权如何匹配，都将对今后地方财力及地方债的存量和流量产生影响。

从我国目前中央与地方事权与财力匹配的关系来看，地方各级政府以 47.6%的财力，承担了80%的公共事务支出（数据源于2009年，财力以财政收入进行度量）。地方政府捉襟见肘的财力状况迫使其大量进行体外融资，以确保公共基础设施等的建设。而这种体外融资正是我国地方政府性债务形成的主要原因，即造成地方债务的最大成因在于地方政府事权与支出责任不匹配、不适应。

四、客观提出防范与化解地方政府性债务风险危机的政策建议

第一，强化债务风险规模控制。防范融资平台债务风险，需建立完善的债务风险评价系统。一方面，应约束地方政府的盲目投资，建立债务风险控制机制，规范地方政府融资平台运作方式。另一方面，按照所承建的项目类型，可将融资平台的债务分为公益性项目、准公益性项目和市场类项目，并对不同的项目类型区别管理。比如对公益性项目，政府需设定每年的投入额度，对准公益性项目，可利用其自身财政收入降低举债规模。

第二，完善融资平台管理机制。首先，中央需加大对地方的财政支持力度，尤其是地方经济效益好的项目，使地方政府的财权与事权得到匹配，转变当前财政收支不平衡的局面。其次，需建立完善的债务资金监管制度。应设立独立的机构对债务资金进行的编制、审核并管理和监督资金使用情况。最后，应建立债务信息披露机制。地方政府应加强信息披露力度，使资金在透明、公正的环境下运行。

第三，拓宽政府债务融资渠道。一是改变以举债为主的传统融资模式，可考虑以发行债券为主的融资模式，实行阳光举债，确保政府偿债能力。二是通过特许经营权方式充分利用社会资本，吸引私人、民营资本直接参与基础设施建设，降低政府债务依存度，减少融资平台的债务风险。

本文系中南财经政法大学研究生实践创新课题项目部分成果，项目编号为2015S0409

参考文献：

[1]邓鸿志.新常态下防范和化解地方政府性债务风险的对策建议[J].北方经济，2015（2）：25-28.

[2]朱新现，陈艺丹.省域地方政府性债务风险综合评价与防范[J].广西财经学院学报，2015（6）：77-83.

地方政府债务风险的衡量、分布与防范 篇4

近年来，“防控金融风险”成为县域经济发展的关键词，位列“三大攻坚战”首位。防范化解金融风险是一场输不起的战斗已成为县级政府和人民群众的共识，如何打好这一战役，防控县域政府性债务风险是关键。

一、对县域政府性债务的认识

近年来，政府性债务在推动县级城市经济社会发展中扮演着不可或缺的角色，地方政府性债务作为地方政府的资金筹措手段，目的是地方政府为满足经济社会发展的需要，满足人民群众的需求，在自身财力不能满足其需要时，借助政府信用，向金融组织或社会法人、其他组织进行举债的行为。而债务是一把“双刃剑”，一方面它会助跑经济，另一方面它又会因为对它的依赖性而产生一系列的风险。政府性债务风险是一场输不起的战斗，值得深思。

（一）县城政府性债务的普遍现状。

政府为什么要举债?归根结底，是人民日益增长的城镇化需求和地方财力严重不足之间的矛盾所致。尤其是县级城市是国家城镇体系中最基本的单元，是连接城乡的纽带，处在城乡结合的连接点，人民群众对城镇化建设的需求最为强烈。而县城相对税源较少，依靠投资拉动经济发展的动力严重不足，地方政府只有依赖举债，加大对城市基础设施建设的投入，推动民生事业的进步，从而拉动经济社会的快速发展。

近年来，各级政府举债热席卷全国，地方政府性债务规模逐年增长，尤其是县级城市，一些政府秉着不举债就是吃亏的理念，大行举债的现象逐渐蔓延，债务存量规模不断增大，巨大债务导致的不确定因素不断增加，地方政府债务对县域经济增长的负面影响不断涌现，如何防范和化解风险成为了举债热后的一大遗留难题。

（二）县级政府大行举债的原因。

近年来，举债发展县域经济已经成为各县区非常普遍的现象，县级政府的债务杠杆率越来越高，债务越来越多，县级政府为什么普遍大行举债?主要有几个方面的原因。

1、财力有限，县域经济城镇化发展资金缺口大。县域经济竞争激烈，投资、消费两架马车动力不足，大量的人力成本、配套资金的配置、创建活动的开支、城镇化建设等压力重重，为抢占发展机遇，各地不得不通过逐年投入大量资金来加快发展，不可避免带来负债。

2、制度滞后，政府债务管理随意性大。从中央到省、市，没有形成自上而下的成熟的债务预警、管理、监管、评估机制，给予了地方政府非常宽松的自由裁量权。各级政府举债搞建设、举债购买服务在全国上下成为常态，政府举债基本依靠自我约束，3、监管乏力，缺乏有效的监管体系。人大监督、审计监督、民众监督都未建立常态的监督机制，约束效力十分有限。近年来，许多地方人大常委会积极为政府背书，甚至违法为政府举债融资作出承诺或者担保等决议。在各方面需求和利益的驱使下，各种各样的地方政府债务行为在监管空白地带肆意运作，不断膨胀。

4、GDP唯上，政绩观出现偏差。事实证明，举债发展确实能推动地方经济发展，刺激GDP的增长。一些领导干部瞄准了这一“红利”，忽略了风险、无视隐患，大兴举债，给项目穿上更华丽的外衣，让购买的服务更加高大上，将大笔举债而来的资金不计成本的投入到一些面子工程，创造政绩，积累升迁资本。

（三）县域政府性债务的特点

除了政府性债务的普遍特点以外，县级城市政府性债务还存在一些特殊性。主要表现在，一是增幅迅速、规模巨大。在当前地方政府性债务存量大的基础上，地方政府性债务仍呈增加之势，普遍规模巨大。二是举债无规划，投资随意性大。部分县级政府性债务年初没有制定计划，或随意变更计划，清偿无规划，项目建设没有严格的认证和科学决策。三是使用效益较低。举债资金的使用效益普遍不高，财政无能力安排偿债准备金，偿还债务的来源存在不确定和不稳定性。四是基础设施建设负债多、收益低。大量的借款用于新城的开发建设和工业园区的整体发展，比如新城城区道路建设、管网建设、垃圾处理工程、工业园的基础设施投入等，这些投入都难在短时间内产生效益。

二、县域政府性债务带来的影响

（一）积极作用

近年来，不可否认，地方政府性债务对于推动地方经济社会发展发挥了重要作用，它弥补了地方财力不足的硬伤，在改善城市基础设施建设、推动民生事业发展、保护生态环境等方面发挥了举足轻重的作用。

一是城镇化水平提升。许多城市在近五年内，发生了巨大的变化。尤其是县城，随着休闲、娱乐、文化、体育活动场所都不断，基础设施不断完善，城市化进程不断加快。

二是民生不断改善。随着教育、医疗、卫生、文化等社会事业的投入的不段投入，经济的活跃度增强，就业岗位明显增多，加强医疗卫生机构、文化设施、体育健身场所设施、旅游服务设施、公园绿地等公共服务设施建设，廉租住房、社会救助、社会福利等保障性措施不断升级，人民群众的生活水平明显改善。

三是推动经济快速发展。通过政府举债融资，地方财力明显增强，在促进财政收支平衡、增加财政收入，支持地方经济和社会发展上发挥了积极作用。

（二）负面影响

1、内部驱动力削减。长期靠融资拉动经济，“借旧还新”的模式循环，获取短暂的收益，长期来看，足以影响政府的基本宏观手段，从而限制了了地方财政的可持续发展能力。

2、滋生腐败。近些年，随着政府性债务的增加，地方投融资平台公司越来越多，其经济大权与政府机关的职权交集捆绑，平台公司负责人权利较为集中，监管体制的不完善给腐败可乘之机，不法分子将举债当作任意挥霍的通行证，在举债中坐收渔利等违法现象时有发生，一些融资平台负责人纷纷落马，腐败现象频发。

3、导致信任危机。政府长期举债，只能依靠微薄的财政收入，甚至许多县城偿债来源主要来自土地财政，过高的地方债直接推高土地和楼市价格，种种现象，容易让公职人员陷入恐慌，更为严重的是逐渐失去人民群众对政府的信任，极大损害政府的公信力。

4、诱发经济和社会风险。当政府性债务规模不断扩大，得不到有效的防控和化解，必定引发一系列的财政风险，甚至经济风险，从而危及社会稳定。

三、发挥人大优势，着力防化和化解县域政府债务风险

过去的一段时间，县级人大及其常委会在政府性债务的监管中长期处于初级摸索阶段，作用发挥十分有限，甚至长期处于缺位状态，这是由历史原因、自上而下监管体系建设的不完善以及县级人大对政府债务认识局限等原因所致。近几年来，县域经济发展开始面临新一轮的下行压力，大规模的地方举债，偿债压力尤为凸显，各县级政府是否具备相应的偿债能力，是否能够解除债务风险，事关人民群众的根本利益，事关经济发展和社会稳定大局。鉴于人民代表大会制度的根本政治属性，有必要发挥人大的优势，对地方政府性债务进行全面有效的监督。

（一）强化实质性监督，对债务风险进行全面把脉。

县级人大在控制地方政府性债务风险中，应由过去的程序监督转变为实质性监督，切实担当起宪法法律赋予的职责，着力防范债务风险。

1、列入重大事项，开展实质性审查。市人大及其常委会可将政府举债规模、结构、使用、偿还以及计划情况作为决算报告和审计报告的一项重点内容，对这块内容进行重点审查，市人大常委会可以根据实际需要作出相关决议决定，提出意见和要求。

2、纳入工作要点，实现常态化监督。人大常委会可将对全市政府性债务规模进行面上的全口径调查，听取和审议政府性债务管理情况、政府投融资公司经营收支和管理情况、政府购买服务情况等内容，根据本市的实际，列入全年工作要点，通过采取人大代表视察、调研等方式，开展常态化监督检查，确保对政府举债的“借、用、还”各个环节进行全程监督。

3、适时运用刚性手段，确保监督实效。在开展监督活动过程中，遇到政府性债务的一些重大问题上，适时运用专题询问、质询、甚至组织特定问题调查刚性的监督手段，充分发挥人大作为国家权力机关的权威和作用。

（二）强化机构的宏观把控作用，对政府性债务实行动态监督。

由于县级人大财政经济委员会普遍成立时间较短，在政府性债务的监督工作中可能存在工作范围广泛、专业力量不足，知识储备还不强的问题，因此，建议县级人大财政经济委员会组织成立，由人大常委会法律服务团、财政经济服务团等专业人士、以及有经验的人大代表组成的政府性债务跟踪监督小组，加强对政府性债务的日常监督和动态监督，真正发挥人大监督的效能。具体做到：

一是建立政府性债务情况台账。要求政府的相关机构要及时将相关情况报告人大政府性债务监督小组，及时建立政府性预计的贷款计划、债务余额变动情况、本年度的实施项目、贷款计划调整、还贷计划等为内容的台账，以便人大常委会随时了解政府债务情况。

二是重点监督和跟踪监督相结合。对政府性债务的进行提前介入，就其合法性、成本分析、效益、偿还计划等进行研究和审查，强化债务管控；督促政府建立偿债准备金制度；参与各项调研、视察等活动，提出意见和建议，并做好跟踪监督，为人大常委会审议提供依据。

三是加强对政府举债建设的项目的跟踪监督。对政府举债建设的项目进行多方位监督检查，确保资金专款专用和项目有序推进。对检查中发现的问题，及时责成政府及其有关职能部门限期整改，及时止损。

四是多渠道普及人大代表预算管理和风险防控知识。加大组织宣传和培训力度，提升人大代表预算审议解读能力和风险防控相关知识储备。积极扩大公众参与，引导人大代表和公众对政府性债务进行监督并提出建议和意见。

（三）强化制度建设的针对性，全方位规范政府性债务的管理和监督。

债务风险防范化解方案 篇5

一、基本原则

（一）依法依规原则

严格遵照中共中央国务院、省委省政府、财政部、省财政厅等相关文件要求，依法依规处置政府性债务风险。

（二）分级负责原则

成立由区委书记沈裕谋任组长的开福区防控化解政府债务风险工作领导小组，指导全区防控化解政府债务风险工作。按照“谁举债、谁偿还、谁负责”的原则，区领导小组下设办公室，负责区本级具体工作；金霞经济开发区成立相应领导小组，负责本园区具体工作。

（三）平等协商原则

在政府与社会资本方谈判中，遵循平等协商、长期合作、公开透明的原则。

（四）分类施策原则

针对政府和社会资本合作（PPP）及政府购买服务项目等涉及财政责任的重大债务问题进行分类，逐项整改。优先解决财预〔20xx〕50号、财预〔20xx〕87号、财办金〔20xx〕92号文件发布后新举借的债务产生的风险。

（五）稳妥处置原则

避免盲目进行突击整改，防止出现“处置风险的风险”，如用期限短、利率高的流动贷款置换期限长、利率低的贷款等。

二、目标任务

逐年稳妥消化存量，依法严格控制增量，确保我区政府债务可承受、可持续，守住不发生区域性系统性风险的底线。

三、任务分工

（一）妥善化解存量

1、锁定存量债务

区发改局牵头，对照政府年度投资计划，逐项清理核实存量在建政府投资项目和资金落实情况。

区审计局牵头，按照政府性债务、隐性债务和其他债务的口径，逐笔清理存量政府债务情况，分类锁定政府与平台公司的债务。

2、分类筹措资金

区财政局牵头，将存量政府债务中政府应承担的资金分年足额纳入预算，并在预算稳定调节基金中按比例新设防控化解政府债务风险应急专项；指导平台公司按市场化原则多渠道筹措资金，妥善处置其应承担的存量债务；按照资产规模、变现价值、变现时序等口径和要求，逐项清理核对其管理的国有资产情况，制定资产盘活和处置方案。

3、继续完成整改

区财政局牵头，按照《财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔20xx〕50号）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔20xx〕87号）要求，继续整改违法担保，纠正政府投资基金以及政府购买服务中的不规范行为，确保将违法违规行为依法依规整改到位。

4、做好配套安排

区法制办牵头，进一步提高部门、单位的法律意识和依法办事能力，切实防止在化解存量政府债务过程中出现违法违规行为。

区金融办牵头，协调监管部门和金融机构确保必要的在建项目可持续融资，避免因盲目抽贷压贷停贷出现资金断链，防范在化解存量政府债务过程中出现“处置风险的风险”。

（二）严格控制增量

区发改局牵头，制定政府投资项目负面清单，科学论证和编制新建政府投资项目计划。对于无法落实资金来源或难以实现资金平衡的项目，不得批准立项和开工建设。

区财政局牵头，强化新建PPP项目的“两评”论证；强化政府投资项目施工图预算（招标上限值）、工程变更、结算和决算的审核，积极介入政府投资项目初步设计概算编制审查。

区金融办牵头，指导平台公司依法依规开展项目融资。

（三）规范平台发展

区委办牵头，进一步厘清政府与平台公司的边界，严格控制新设平台公司，加快整合现有平台公司，推进平台公司市场化转型。

（四）强化考核问责

区审计局牵头，对政府债务进行年度审计，查处违法违规融资举债行为。

区绩效办牵头，将防控化解政府债务风险工作落实情况，纳入区对各级各部门绩效考核范围。

区委督查室牵头，督促审计查处的违法违规融资举债行为整改，并商请有关部门，对全国金融工作会议以后出现的违法违规融资举债行为负有领导责任和直接责任的党政干部进行严肃问责。

四、工作要求

（一）区领导小组办公室要统筹协调，强化督导，定期召开各责任部门（单位）工作调度会，及时向区领导小组报告工作情况。

（二）区直各责任部门（单位）、平台要统一思想、强化担当，抽调精干力量，建立主要领导负责制的工作机制，切实做好本部门（单位）防控化解政府债务的工作。结合牵头任务和工作实际，制定具体的工作方案，并报领导小组办公室。

（三）金霞经济开发区领导小组制定本地区具体工作方案报区领导小组办公室。

★ 村级禁毒工作实施方案

★ 村级党建工作心得体会

★ 防暑降温工作实施方案

★ 车改工作实施方案范文

★ 债务起诉书

★ 村级党建工作自检自查报告

★ 积案化解工作汇报

★ 中层干部选任工作实施方案

★ 校园环境整治工作实施方案

地方政府债务风险防范对策探究 篇6

地方政府债务(以下简称“地债”)是指依据信用原则,地方政府有偿、灵活地取得公共收入以满足其履行职能所需资金的一种形式,主要包括直接债务、担保债务、政策性挂账三个方面。

(一)地方政府债务的种类

(1)直接负债。一是直接借款,主要包括国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等各项借贷款;二是地方政府部门拖欠的包括建设项目工程款拖欠工程款;三是扩大义务教育支出;四是社会保障资金缺口(包括养老保险基金与失业保险金的缺口);五是拖欠政府机关、事业单位及国有企业职工工资等。

(2)或有负债。或有负债是指由过去发生的事项或交易所产生的潜在负债,其存在是通过未来不确定事项是否发生才能予以证实。这类债务包括8个部分:一是由地方政府提供担保或变相提供担保的债务, 这类债务在地债中所占比例最大;二是地方债券,地方政府避开《预算法》的规定,通过国企发行企业债券;三是国有企业亏损或破产;四是下级地方政府财政危机;五是进行国企改革的一些支出成本;六是各级金融机构的不良资产;七是一些政策性投资公司的呆坏账损失;八是应对自然灾害与突发事件的紧急支出等。

(二)地方政府债务及其风险现状

20世纪90年代中期我国进行财政体制改革后,部分地方政府由于原有财政体制缺陷遗留的影响出现财政赤字规模不断扩大、政府债务日益沉重等一系列问题。同时,由于各地方政府对负债管理相对滞后,很多地方政府在使用债务资金的效率方面呈现出经济效益低下的现象,还有一些地方政府不断使用新增债务去偿还原有债务,导致地方政府债务资金的使用陷入恶性循环的怪圈,债务膨胀日益严重,加大了债务的风险。而地方政府债务的不断蔓延及发展将产生十分严重的后果,不仅会加剧城乡经济与社会发展的差距,还将诱发种种社会矛盾,严重制约地方经济的可持续发展。

我国各级地方政府目前均存在不同形式的负债,并且数额呈现出不断上升的趋势。越是基层的地方政府,其负债额度及规模也越大。审计署于2011年审计了1979年至2010年底全国共计31个省市区的地方政府债务情况。审计结果表明,截至2010年底,我国地方政府债务已达到10.72万亿元;随后,审计署又选取全国共计36个地区(其中包括15个省及其所属的15个省会城市、3个直辖市及其所属的3个市辖区),审计其2011年和2012年的地方政府债务,审计结果表明,2012年有16个地区的资产负债率超过100%。其中,有9个省会城市需要由本级政府直接偿还的债务率超过100%,个别甚至高达188.95%,如加上地方政府负有担保责任的债务,债务率最高将达219.57%。不仅如此,14个省会城市由本级政府负有直接偿还责任的债务已超过181.70亿元,其中2个省会城市本级政府逾期债务率超过10%,最高的为16.36%。截至2012年底,36个地方政府本级地债余额达到38475.81亿元(其中,直接债务18437.10亿元、或有负债20038.71亿元),比2010年增长12.94%。

我国地债具有数额大且管理不规范的特点,且多数地债受《预算法》的约束都以隐性状态存在,地债规模很难准确计量,地债偿还所遇到的问题也比较复杂。同时,地债风险逐渐开始通过金融机构向金融风险转化,地方政府债务风险已经成为威胁我国经济安全与社会稳定的重要因素。

二、地方政府债务风险的成因

地债风险是指地方政府对其所承担的债务不能按期偿还本息的可能性及相应后果, 可分为偿债风险与流动性风险。前者是指地方政府资不抵债,资产负债率超过100%;后者是指地方政府的资产总额虽然大于其负债总额, 但由于资产缺乏流动性, 地方政府无法对其负担的债务按期还本付息。根据风险的表现形式,地债风险可以分为四种:一是规模风险,是指由于债务规模过大而导致不能或不按期偿还债务的风险;二是效率风险,是指由于债务资金的使用与管理效率低下所导致的风险;三是结构风险,是指各类债务结构所显示出来的风险,包括直接显性债务与隐性债务、或有显性债务与隐性债务风险的结构及其相应地在总债务结构中的比例;四是外在风险,是指由于地方政府不能按期偿还债务所引发的其他各种风险。如当地方政府不具备偿还能力时,会采用包括提高税费、挪用其他财政资金、向上级政府转移债务等各种方式来偿还。如果发生这种情况,将导致其他财政项目资金缺口,从而引发社会不稳定因素的增加。相应的,影响地方政府债务风险的因素主要有:

(一)中央与地方的事权财权划分不合理

虽然按照公共产品的范围对中央与地方政府之间的事权进行了划分,但还存在不能具体界定事权的问题,其稳定性也较差,且中央与地方政府的事权相互交叉,在一定程度上形成了支出责任不够明晰的状况。比如:应由中央政府承担的项目或支出被强行推给地方政府,如大型水利工程移民、地方驻军补贴等;而地方政府有时通过一些不正当手段,将本应由地方政府承担的支出转移给中央政府。中央和地方政府财权在划分上存在不科学性,正是由于中央与地方政府的事权划分不清晰导致的。同时,财政体制改革只能通过基数法来确定各方的既有利益,也加大了不同地区间经济发展水平的差距。

(二)地方财政自给能力弱

中央政府和地方政府之间分税不合理、中央集中地方政府财力速度过快等是造成地方政府财政自给能力减弱的主要因素,尤其是地方政府支出职责不断扩大、供养人口过多等。现阶段,我国地方财政缺口问题还很难通过其他渠道或手段予以弥补和消化,如转移支付。而且由于各级地方政府不具备税收的开征权、调整权,各级地方政府的财权需要层层向中央集中,导致各级地方政府税收的增长受到很大限制。在这些可弥补的渠道被阻隔的情况下,地方政府只能通过举债维持运营,而举债规模的扩大必然加大地方政府债务的风险。

(三)债务资金管理分散

我国地债资金多分散于政府的不同职能部门及下属的各个企事业单位,这些债务资金由于不受中央政府及所在地方人大的监督,导致地方政府不能准确计算债务资金总量。因此,各级地债资金使用效益低下的主要因素是债务资金管理分散。同时,由于地方政府的债务资金总量不能准确计算,控制债务风险的各种指标也就无法计算,相关地债的偿还也就无法被纳入年度预算,只能等债务到期时地方政府才被迫介入。有时是通过财政预算扣款来被动地偿还债务,有时也会使用部分后备基金或者利用财政预算外资金暂时予以垫付。显然,如果这种债务管理体制不能得到纠正, 陷入偿债高峰期时地方政府就必须偿还巨额的债务资金,一旦资金链断裂就可能引爆地方政府的债务危机。

(四)缺乏科学、规范的融资过程

由于地债涉及到政府部门及不同的企事业单位,形成管理分散的局面,导致各种债务融资缺乏系统、科学及合理的规划和论证。并且很多地债投资项目是低水平重复建设项目,使用效益不大。由于地方政府负责人在立项时往往只考虑个人或班子政绩,而没有考虑项目的社会效益和生态效益,甚至忽略债务结构、政府实际清偿能力等因素。最终导致各级地方政府盲目地为投资项目提供信用担保,扩大了债务融资的规模,远远超过政府的财政与实际偿还能力。由于配套工程建设资金供应不足,造成部分投资项目停建,导致债务资金的投资无法收回。

(五)偿债责任不明确,缺乏硬性约束

由中央向地方政府转贷的债务,其融资形式的主要缺陷是债务偿还责任约束力软化,地方政府为将这一偿还责任转嫁给中央,尽可能地拖延转贷资金的偿还时间;而对于其他地债资金的偿还来说,同样存在严重的债务偿还责任不明确的问题。目前,大多数地债融资主要依托于地方商业银行或者信托投资公司进行运作,由于追求利益最大化是这些投资机构的商业本性,在融资过程中必然把经济效益作为首要考虑的因素,此外还要兼顾政府政策性投资需求、政府及其自身的社会责任等因素,因此债务融资决策与投资主体在责、权、利关系上缺乏明确的界定,使得这类投资机构出现无法按期偿还债务的情况时,往往依赖于地方政府,在客观上也加大了地债资金的风险。

(六)对地债融资违规行为的处罚力度不够

关于地方政府公开举借债务资金的行为,《中华人民共和国预算法》明确规定:“各级地方政府不得发行地方政府债券,法律和国务院另有规定除外”。然而,由于我国缺乏对地方政府公开举借债务行为的处罚法规和办法,对地方政府各种违反规定私自发行债券或集资的行为没有进行强有力的惩罚。这种“有令不止”的结果就是,少数地方政府超越国家法律、法规的规定直接公开举债,还有一部分地方政府在不直接违反国家法律法规的基础上,采取各种方式和途径对内发行债券和对外融资,变相进行举债,这也在一定程度上增加了地债融资行为的风险。

(七)竞争行为加剧了地债风险

各级地方政府之间的竞争在推动经济体制变迁、整体经济市场化、促进发展民营经济、促进地方政府创新技术与制度、改善基础设施等方面发挥了积极的作用。地方政府的竞争也会产生消极影响,如:由于存在地方经济发展的保护行为,形成不合理的区域经济结构,伴随着经济的增长产生巨大的交易成本;阻碍市场体系的统一以及市场机制资源配置基础性作用的有效发挥;加剧区域经济发展的不平衡;产生税收递减效应,削弱了地方政府财政收入持续增长的基础等。各级地方政府之间的竞争最终以追求本地区利益最大化为目标,主要通过改善基础设施以吸引投资、过多干预国企、为争取中央财政投资而配套地方政府资金等方式来实现的,这些都会直接或间接地导致地债的产生,加剧地债风险。

三、地方政府债务风险防范对策

由于地债种类较多,形成原因复杂,债务持续时间长,无论是摸清真实情况还是彻底清理整治都是艰难的过程。因此,必须调动国家及全社会各方力量,采取综合配套措施和办法积极慎重地处理。

(一)清晰界定各级政府之间的财权与事权

在处理中央和地方政府之间关系时,应遵循财权与事权划分的基本规则,在市场经济体制与公共财政框架基础上,参照发达国家的做法对存在问题较多的服务领域,如教育、医疗卫生、社会保障等的财权与事权责任进行划分,尽量减少交叉和重叠,并以法律的形式固定下来。同时,在划分地方各级政府财权与事权责任上要遵循“重心应适当上移”的原则,即省级政府在提供公共服务中要发挥更大的积极作用,还要建立各级政府基本公共服务的共享和分担机制,尤其是一些基础性公共服务(如教育、医疗等)需要各级政府共同分担。此外,基于财权要与事权相互匹配的考虑,除首先保证中央财权与事权的相对集中之外,还要给予地方政府一定程度的税收自主权,使其在管辖范围内可以自行决定税基及税率。此外,不但要给予各级地方政府在一部分共享税上更多的发言权、参与权和决策权,还要考虑将一部分税种的管理权下放给各级地方政府,比如一些区域性较强、不会影响经济发展全局及税收分配格局的税种,以提高各级地方政府的财政供给能力。

(二)建立健全地债管理的法律法规

随着我国市场经济的快速发展,市场经济体制也不断完善,市场经济体制的发展在客观上也要求必须依法依规理财,这也成为化解地债风险的必然选择。为防范地方政府债务可能造成的风险,应当不断完善关于地债管理的法律法规,包括债务清偿条例、投资决策失误责任、投融资决策条例等,以进一步加强各级地方政府的投融资项目的法制化、规范化、科学化管理。同时还要制定对违反相关法律法规的行为进行处罚的细则,使地方政府负责人切实承担起职责。

(三)编制地债预算,建立地方财政清偿基金机制

地方清偿基金机制是指地方财政每年通过安排一定比例的财政预算、财政调剂资金、投资项目获得的经济效益等各种途径,建立地方财政清偿基金,用于地债的偿还。同时,考虑到地债清偿的长期性与艰巨性,为了确保清偿基金的长期稳定,一方面要求安排年度财政预算时每年必须将偿债作为固定支出项目,并按一定比例增长;另一方面,对有经济收益及偿还能力的投资项目,政府的财政部门还要对其经济效益情况进行实时监控,并制定和执行债务清偿计划,将所要偿还资金的本息定期汇入专设的清偿基金专户,统一由地方政府的财政部门还本付息。此外,编制地方政府债务预算可以有效加强对各级地方政府举债行为的约束,控制地债风险。将偿还地方债务资金纳入各级地方政府的年度财政预算中,有利于避免因年底激增的偿还债务支出所产生的地方政府财政吃紧等问题,还能保证地方政府清偿债务资金来源的稳定,严格控制地债的增加。

(四)建立地债风险预警机制

地债风险预警机制是在分析地债风险的基础上,设计一系列的地方债务评价统计指标,通过获取、观察和计算相关统计数据的变化,并运用相关的计量经济数量模型,定量、定期地汇总、分析地债的增减状况、构成以及新增加地债形成的原因与趋势,对地债产风险采取规避措施,及时预警。同时识别各级地方政府面临的各种风险,使地方政府决策部门及时调控,尽可能降低地债风险所带来的损失,以最小的成本控制地债风险。建立地债风险预警的主要目的是识别并评估各级地方政府所面临的债务风险,对可能发生的风险进行控制,以防止、降低损失的发生。

(五)将地债管理纳入地方政府绩效评价体系

将地债管理纳入各级地方政府及其主要决策者、金融机构监管部门及其负责人的绩效评价体系,建立严格规范的债务投资决策责任制,在职务升迁时纳入考核范围。建立地方政府绩效评价体系的关键环节是各级地方政府建立严格、明晰的债务投资决策的责任制度,明确投资项目负责人所应承担的管理责任、偿债责任和领导责任。地方政府在产生直接债务或或有债务时,应按照国家相关法律规定执行,同时,要坚决履行地方政府财政预算信息及地债信息在政务公开中披露的义务。财政部、审计署等国家机关要切实加强地债的管理,重点清理、规范地方政府的担保债务、公司融资行为,绝对禁止以地方政府财政收入等担保债务的违规做法。地方政府领导在推动地区经济发展时,必须以国家相关的法律法规为依据。同时,如果地方政府及其融资平台在无担保、无效抵押的情况下获得贷款,或者在财政收入和项目收益没有保障的条件下获批发行债券,金融监管机构及其负责人也应承担一定责任,以保证贷款发放及债券发行依法依规进行。

(六)拓宽各级地方政府的融资渠道

为进一步缓解地债的融资压力,可以拓宽融资渠道,合理借鉴国外地方政府BOT、ABS等融资的先进经验及办法。此外,为使地方政府举债合理化、规范化,还可以建立公开的地方政府融资渠道,并设法减小隐形债务的规模。对现行《预算法》关于“地方政府不得发行地方债”以及《担保法》中有关地方政府融资的相关条款的规定要进行修改和完善,利用制度约束及政策导向审慎选择和确定地方公债的发行主体资格、债券利率与期限、发行方式与对象、债务资金的投入方向等,从而系统化、规范化管理地方政府发行公债。允许各级地方政府适度发行公债,可以进一步缓解地方政府在基础设施投资领域与公共服务中的财力不足的状况。

参考文献

[1]顾宁:《化解我国地方政府债务风险的对策研究》,《经济纵横》2011年第1期。

[2]于海峰、崔迪:《防范与化解地方政府债务风险问题研究》,《财政研究》2010年第6期。

[3]顾建光:《地方政府债务与风险防范对策研究》,《经济体制改革》2006年第1期。