对行政复议和行政诉讼的良性互动的思考
［关键词］行政复议；行政诉讼
当前，我国社会结构深刻变动，利益格局深刻
调整，各类矛盾日趋凸显，行政争议呈现增多趋势。如何d调发挥行政复议与行政诉讼解决行政争议的作用，实现行政复议和行政诉讼的良性互动，值得研究。
一、行政复议存在的必要性
探讨行政复议与行政诉讼的关系问题，首先涉及到的是行政复议是否有存在的必要。从行政复议的立法目的来看，它是一种“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”的制度。
1、行政复议的存在，有利于构建社会主义和谐社会。行政复议的存在，有利于引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求、通过法定渠道解决行政争议，可以把相当一部分行政争议化解在初发阶段、化解在基层、化解在行政系统内部，从而保障社会安定和政治稳定，促进?济社会更加全面d调发展，是构建社会主义和谐社会必然要求。
2、行政复议的存在，有利于行政争议的合理解决。行政机关通晓专业技术知识，具备行政管理?验，行政争议交由行政机关裁决，更能适应行政管理的实际需要，使行政争议获得合理的解决。
3、行政复议的存在，有利于行政争议的尽快解决。行政复议程序简便、迅速、灵活，采用行政复议程序解决行政争议，可以节省时间，提高办案效率，减少当事人的负担，尽早稳定行政程序。
行政复议程序的设置，适应了解决行政争议的需要，适应了行政案件的特点，可以与行政诉讼起到相互补充的作用。①
二、行政复议的准司法定位
实现行政复议与行政诉讼良性互动的前提是要明确行政复议的性质定位。关于行政复议的性质定位，在《行政复议法》起草过程中曾有过争论，主要有两种意见：一是单向监督行为说，认为行政复议本质上是行政机关自我纠正错误的内部监督制度，是一种内部监督行政行为，注重行政效率，坚决反对行政复议活动司法化；二是居中裁决行为说，认为行政复议主要是通过纠正行政机关违法或者不当的具体行政行为，解决行政争议，保护和救济老百姓的合法权益，是一种准司法行为，必须强调公正，必须最大限度地保证有一支享有独立地位和职权的行政复议机构，必须保持行政复议人员的专业化和相对独立性，要吸收一些司法程序的合理做法。从国务院提交给全国人大的行政复议法草案的说明看，似乎更倾向于“单向监督行为说”，但人大审议通过的草案对此作了一定程度的修正，强调了行政复议的救济性质。②
我国行政复议制度在面临“行政还是司法”的选择时，既不可忽视其效率性的要求，也不可偏废其公正性的根本要求。然而，在传统法律文化和现实法制土壤的不利影响下，我国传统的“行政”与法治语境下的行政不可相提并论。我们所谓的“行政化”倾向，往往缺乏平等、公平、公开、参与等法治意蕴，而我国当前的行政改革正需要诸如这些法治因素的血液。随着行政诉讼法、行政复议法的实施，一种公私届别、权利与权力对峙的观念开始生发，一场静悄悄的革命正在进行。③行政复议制度作为一种与行政诉讼相衔接的行政争议解决机制和行政监督、救济渠道，同样也应成为这场革命的训练场之一，它更需要的是权利与权力的对峙，而不是一方乞讨性地申请救济而另一方高高在上给予恩赐。公正就是行政复议的生命线，失去了基本的公正，行政复议的生命力将不存在。从这个意义上说，我国行政复议制度更应当倾向于司法而不是行政。在构建社会主义和谐社会的新形势下，行政复议作为解决行政争议、化解社会矛盾的重要制度和法定渠道，集中了诉求表达机制、利益d调机制、矛盾调处机制和权益保障机制等几方面的内容，应当更加突出行政复议的公正性，强调行政复议的准司法性质，充分发挥其化解行政争议的主渠道作用。建立相对独立的复议机构、建立公正透明的复议程序、增加复议的公正性等，正是专家们所展望的我国行政复议制度的发展方向。④
三、行政复议与行政诉讼的关系
行政复议的准司法定位，注定行政复议与行政诉讼之间存在着十分密切的联系。
就目前我国行政争议的解决机制看，行政复议、行政诉讼是解决行政争议的两种平行的法定渠道，其保护的主要是公民、法人和其他组织的生命权、财产权、受教育权等具体的合法权益。⑤行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出申请，由复议机关对该行政行为的合法性和
适当性进行审查并作出行政复议决定的法律制度。行政诉讼是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯了自己的权益，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依照法定程序对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判的司法审判制度。
（一）行政复议与行政诉讼的联系
行政复议与行政诉讼的联系主要体现在两者具有一定的承接关系
。按照我国现行法律法规的规定，主要有三种承接关系：
1、行政复议前置型。在提起行政诉讼之前，必须先?过行政复议程序，未?过行政复议不得提起行政诉讼。这种类型把行政复议作为行政诉讼的前置程序，也是必?程序。
2、复议、诉讼选择型。行政复议还是行政诉讼，由当事人自行选择。当事人既可以先提起行政复议，对复议决定不服可再提起行政诉讼；也可以不?过行政复议程序，直接提起行政诉讼。
3、行政复议终局型。当事人选择了行政复议就不得再向法院提起行政诉讼了，行政复议决定就是终局裁决了，如《中国公民出入境管理法》及其实施细则中就规定了行政复议终局裁决。
（二）行政复议与行政诉讼的区别
行政复议与行政诉讼虽有密切的联系，但毕竟是解决行政争议的两种不同方式，相互间存在明显区别，这主要体现在：
1、解决行政争议的机关不同。在行政复议中，行政争议由特定的（有复议权的）行政机关裁决；而行政诉讼则是由司法机关即人民法院主持。这是它们最基本的区别，也决定了它们的性质上的本质区别。
2、受案范围不同。目前行政诉讼的受案范围主要限于人身权、财产权的内容，行政复议的受案范围大于行政诉讼的受案范围，还包括法律法规规定的人身权、财产权以外的其他权利。
3、审查范围及裁决力不同。在行政复议中，行政复议机关可以就具体行政行为的合法性及合理性进行全面审查，并有权撤销、变更?具体行政行为，还可以对抽象行政行为进行审查。而在行政诉讼中，法院只能对具体行政行为进行合法性审查，一般不涉及合理性问题，并且只能作出维持、撤销等判决，除行政处罚外无权变更?具体行政行为。
4、审理方式不同。行政复议采取书面审查为上、其他方式为辅的审理方式。书面审查，是指行政复议机关对申请人与被申请人向复议机关提出的书面材料进行审查后作出复议决定。这种审理方式较为简便，具有较高的效率，符合行政效率的要求。但行政复议也不排除采取其他方式审理，复议机关认为必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，或者采取听证方式，通过双方对争议的事实、法律依据进行质证、辩论，最后由复议机关作出决定的审查方式。行政复议审理过程中还可以对行政机关行使自由裁量权的复议案件、行政赔偿或行政补偿案件适用调解。行政诉讼则采取开庭审理的方式，双方当事人必须到庭，相互质证、辩论。行政诉讼法规定了行政诉讼不适用调解。
5、适用程序不同。行政复议的程序属于行政程序的一部分，简便、灵活、迅速，与行政管理相适应。如行政复议一般实行一级复议制度，也就是说，对复议机关的复议决定，一般不得再请求复议。而行政诉讼的程序属于司法程序，比较严格。如实行两审终审制，当事人对一审裁判不服的，可依法向上一级人民法院提起上诉。
6、审查依据不同。行政复议机关审理行政复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。而人民法院审理行政诉讼案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，规章只能作为参照，其他任何机关制定、发布的规范性文件都不能作为审理行政诉讼案件的依据。行政复议的法律适用的范围要比行政诉讼的范围广。
7、法律效力不同。除行政复议终局裁决外，复议决定不具有最终的法律效力；而行政诉讼的终审判决则具有最终的法律效力，当事人必须遵行。
通过对行政复议与行政诉讼的关系分析，可以看出，行政复议是解决行政争议最为直接有效的途径，而行政诉讼是最为客观公正的解决途径。从某种意义上说，行政复议与行政诉讼是互为补充的行政救济制度。
四、建立行政复议与行政诉讼的良性互动机制
在我国?济发展加快，社会矛盾相对增多的新情况下，我们应着力整合解决行政争议的资源，构建起相对完善的行政争议预防和解决机制，这就需要积极推进依法行政进程，促进行政复议与行政诉讼良性互动机制的逐步建立和完善。
根据行政复议的规定，行政复议事项是由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理的。这里所说的“行政复议机关负责法制工作的机构”，是指县级以上各级人民政府法制局（办）和政府各部门负责法制工作的机构，统称政府法制工作机构。而行政诉讼一般由人民法院行政庭进行审理，行政庭是行政诉讼案件的承办主体。故行政复议与行政诉讼的良性互动从现实可操作性层面上，可以从建立行政复议机构与法院行政庭的良性互动机制着手。
（一）建立联席会议制度。行政复议机构与法院行政庭共同召集联席会议，主要通报本地区行政复议、行政诉讼情况，剖析典型案件，分析行政执法中存在的问题和不足，研究解决行政执法、行政复议和行政审判中遇到的新情况、新问题。联席会议形成一致或者基本一致的意见，可以根据具体情况形成专题会议综述，以内部简报形式印发有关成员单位。
（二）建立信息沟通与共享机制。行政复议机构应当与行政庭建立?常性的信息通报制度。行政庭应及时向行政复议机构通报行政审判工作部署、新颁布重要的相关司法解释、司法政策及其他规范性文件；本地区行政诉讼案件收结案情况、各类案件升降情况；各乡镇（街道）及政府组成部门行政诉讼败诉率情况；行政诉讼案件的受理、处理等情况；法院提出的司法建议的情况；在行政审判中发现的具体行政行为中存在的普遍的或突出的问题，以及新情况、新问题；行政机关在行政诉讼中应诉的情况及存在的问题等信息。行政复议机构应及时向法院行政庭通报新颁布的规范性文件；重要的政府法制工作部署；全县行政复议案件相关情况统计和分析；行政复议案件受理、办理情况；在行政复议审理过程中发现的具体行政行为存在的普遍的、突出的问题，以及新情况、新问题等信息。行政复议机构可以根据行政庭的情况通报，及时了解日常行政审判监督工作情况和已结典型案件的审理情况，着重分析审理中发现的行政执法的主要问题，并就行政管理中的普遍性问题和群众反映强烈的问题及时向市政府提供综合性信息和工作建议。此外，行政复议机构还可主动与行政庭联系，不定期地开展行政审判和行政复议等方面的相互学习、研讨和交流，定期交换统计资料、典型的裁判文件、文件汇编等，搭建相互交流的平台，实现资源互通与共享。
（三）建立和完善行政首长出庭应诉制度。进一步规范各行政执法部门出庭应诉行为，避免行政机关将行政诉讼案件完全委托律师代理而不派其工作人员出庭应诉，可以要求行政机关在行政应诉时必须有法制机构工作人员或具体负责执法的人员出庭应诉，督促行政机关依法参加行政诉讼活动，自觉、依法接受人民法院的司法监督。积极倡导行政机关首长亲自出庭应诉，依法履行诉讼义务，带头宣传法律和遵守法律，树立法律权威。对行政诉讼案件超过年5起的行政机关，可要求其行政首长（包括主要负责人）应选择1-2起行政诉讼案件亲自出庭应诉。法院行政庭可以每年选择一些对行政执法具有典型意义的案件，邀请行政复议机构组织行政机关及其行政执法人员旁听开庭审理，并可在法庭宣判后，组织有关人员与法院审判人员对案件进行交流讨论，从中总结行政执法的?验教训，增强依法行政观念和依法应诉能力。
（四）建立重大案件和重要事项d调制度。对一些重大、复杂、敏感，尤其是影响面广，可能引起连锁反应的群体性行政诉讼案件，行政复议机构要主动与法院行政庭沟通，并及时向市政府提出对策建议，力求用d调方式将争议解决在行政程序，化解在萌芽状态，促进社会和谐稳定。对行政执法、行政复议以及行政审判中遇到的带有普遍性的重大疑难问题，特别是法律适用方面的问题，行政复议机构应主动与法院行政庭联系，共同组织调查研究，并根据需要通过召开研讨会、座谈会、联席会等形式，深入研究，形成共识，统一法律适用标准。
关键词：行政文化；行政文化建设；功能及影响
中图分类号：D668 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）08-0204-01
行政文化——在不同的社会生活领域中文化作为一种复杂的社会现象具有不同内容，在行政活动领域当中表现为行政文化。行政文化它是与行政文化息息相关的文化，它包含着人们对行政行为的态度和信仰，对行政态度的感情和价值观，也包含着人们所遵循的行政方式和行政习惯。行政文化进一步来说，它包括了人们的行政原则，思想，道德，观念，以及行政价值、行政心理和行政传统等等。行政文化建设是社会主义政治文明和精神文明建设的重要组成部分，政治文明建设来说，改革和完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策机制、神话行政管理体制改革、加强社会主义法制建设是政治文明建设的重要内容，在一定意义上，政治文明建设就是先进的行政体制文化、行政决策文化、行政法制文化建设。就精神文明建设来说，行政文化建设的目的是在党政机关营造良好的文化氛围，改造和丰富国家公务员的主观世界，从这种意义上来理解，行政文化建设应属精神文明建设的范畴。因此，行政文化建设是政治文明和精神文明建设的有机组成部分。
一、行政文化一般功能
（一）引导功能。行政文化使行政系统中的群体有明确的正义目标，大家同心同德为这一目标努力奋斗。行政行为具有公共性。
（二）具有规范。功能。行政文化能够引导行政系统的运行，也能够约束行政管理者的行政行为，以至于使行政过线走规范化和程序化的道路。
（三）维系功能。在行政主体与行政对象之间，行政文化形成了他们之间的沟通的桥梁，促使上下形成了凝聚力。行政文化使行政系统中的个人与个人之间有一种广泛的信任关系。
（四）选择功能。在行政过程中能在价值和善恶冲突之间做出自觉和自愿的抉择，并确定采取何种方式 实现行政目标，而进一步依据行政文化的判断价值对行政行为动机进一步检验。
二、对机关内部事务的管理活动的作用
（一）对行政观念的影响。人的心理活动、精神状况和道德要求对人们在实践基础上对客观事物和客观规律的感知、分析、判断和推理等等一系列行为和活动起至关重要的作用。
（二）对行政组织形式的影响。行政组织中存在着管理需要，存在着行政条件和资源状况等因素制约着人们的选择，行政方式、组织制度和管理模式的认同与否，行政主体决定着这些因素。
（三）对行政风气的影响。行政文化能被符合并能反映社会发展规律的状况下，能够在观念层次上引导良好的行政风气，以及良好的行政风气的养成和发展起主导作用，而进一步以简便的方式改变人的气质和习惯。
三、对国家事务及社会公共管理的作用
（一）保障廉洁的行政行为氛围的前提。社会利益的集中体现廉洁的行政是基础，廉洁行政行为也是行政组织以有效运作和行政组织长期存在的根本所在。廉洁行政的保障是法治，廉洁行政是行政文化的心治。
（二）高效行政的必要条件。行政效率的有无与高低在于人的思想、作风和精神等主观因素。行政人员的搞行政思想为争取高效行政因而具有高效行政思想、为高效的行政的奋斗精神，一切从实际出发，事实求是的作风是行政文化高效行政的有力保障。
（三）民主行政的前提。民主行政会直接受到行政文化的影响，行政执行人员为达到行政目标，必须依靠一定的民族手段和民主方式，需依赖文化传播的方式宣传和灌输民主行政的观念，以便实现民主的有效性。
四、对行政行为、观念、体制的影响
行政文化通过人们行政意识、行政心理、行政思想、行政习惯对行政决策是否科学果断和可行性的影响很大。在行政过程中行政者要有自觉地行政意识和自觉进取行政思想的人，进而能够成为独立思想的，独立思考当机立断和坚定及灵活的执行者。民主型、明朗型的行政文化氛围会使决策者胸襟开阔，公平正直，坚持原则，具有创造性、灵活性和综合性，从而形成廉正健康的行政风气。行政文化以及行政文化的建设从多方面影响行政体制，文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、历史条件、地理环境、民族特性、经济水平等对行政体制发生很大的作用。
五、行政文化建设的意义
（一）现实需要加强行政文化建设，是适应职能转变、改进管理方式、提高行政效率的现实需要。培育服务型、有限责任型、法治型和廉价效能型行政理念，是形成运转协调、公正透明、廉洁高效、行为规范的行政管理体制的需要及建设高素质公务员队伍的内在要求。
（二）行政理念的核心是加强行政文化建设，在指导思想上必需坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平行政理论和三个代表重要思想为指导，坚持求真务实，推进行政道德文化建设，贵在经常和坚持；坚持与时俱进，提高公务员行政本领，提高行政成效；坚持以人为本，加强与各方面协调，多方筹措资金，搞好党政机关文化设施建设。
总之，对行政管理的影响和意义是广泛的、深远的，现代化行政管理是行政文化建设的依托，形成自觉的行政意识和科学的行政思想，正确的行政价值和行政理想，健康的行政心理及高尚的行政道德，继承我国优秀行政文化和大力弘扬优秀行政文化为前提，同时合理借鉴外来的行政文化积极吸收中外现代文化中的合理的行政文化因素，为创立中国特色社会主义现代化行政文化及行政文化的建设创造更好的条件，这对提高行政管理的质量具有重要意义。
作者单位：新疆大学
参考文献：
[摘要]实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，是建立新型乡村管理服务体制的重要标志。当前，需要在强化村民自治的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督功能，强化政府的社会服务功能的基础上，健全、完善两者间的衔接和互动机制。
[关键词]乡镇政府行政管理； 村民自治； 有效衔接； 良性互动
党的十七大报告指出：深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。2008年5月，国务院颁布的《关于加强市县政府依法行政的决定》重申了这一要求。实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，是建立新型乡村管理服务体制的重要标志。本文拟以村民自治为切入点。探讨乡镇政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动相关问题。
一、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的必要性
十一届三中全会后，随着改革开放的深入，我国经济和政治环境发生了很大变化，在农村获得了生产经营自主权的广大农民群众，迫切要求用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利，村民自治顺时而生。1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位，1987年11月，六届全国人大常委会颁布了《村民委员会组织法(试行)》，对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等做了比较具体的规定。经过十余年的实践，在总结经验的基础上，1998年11月《村民委员会组织法》正式颁布实施。它对“四个民主”即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”做了具体规定。“四个民主”的提出及完善，对指导村民自治的法律制度建设和实践活动发挥了重要作用。
实现村民自治，实质包含两个方面的目标要求：一方面要求村民委员会逐渐摆脱乡镇政府的行政干预，发展为真正意义上的自治组织，乡镇政府与村民委员会之间建立指导与被指导关系；另一方面也要求基层治理随着市场经济的发展进行相应的变革，乡镇政府职能从计划经济条件下的全能型、管治型政府转变为市场经济条件下的有限型、服务型政府。为此，进人新世纪以后，党中央、国务院采取了一系列措施，诸如在农村进行税费制度方面的改革、加强基层执政能力建设等，来推进两个目标要求的实现，以探索新的农村管理体制，构建和谐农村社会。但从总体上看，这两个方面的目标要求远没有达到理想状态。
首先，从村民自治的发展来看，村民自治在总体上固然取得了一定进展，但自治效果并不理想。问题主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正规，其应有功能未能很好地发挥出来。如村民制度化参与率不高，村民自治往往变为“村委会自治”，甚至演变为村党支部书记或村委会主任一个人说了算。(2)农村社会治理难度加大，对村民自治能力提出更高的要求。社会转型导致农村社会分化和心理意识多元化，农村由过去以农民为主体逐渐分化为不同的社会阶层，如村干部、农民劳动者、农民工、个体私营企业主等，不同阶层有着不同的利益取向，从而导致村民集体意识逐渐淡化和薄弱，自我中心意识明显上升，家族中心主义凸显，对农村社会治理提出新的挑战。其次。从乡镇政府行政管理来看，大多数地方的乡镇政府仍然习惯于“管治”思维，开展工作以单一的行政命令的方式进行。只对上负责，将工作指标层层分解下压，甚至强制村民自治组织完成“任务”。导致村民自治的内容和职能受到行政行为侵占和排挤，村民委员会成为准政府组织，沦为实现行政命令的一种工具。
综上所述，村民自治在发展中面临一些难题，亟须在乡镇政府的宏观指导下、在加强自治组织能力建设的基础上予以解决。而目前乡镇政府在宏观指导上的缺位与农民群众期望乡镇政府的有位、有为形成较大反差；与此同时，乡镇政府机构改革、职能转变滞后，重管治、轻服务，甚至仍然管着许多不该管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、错位以及服务方面的不到位。不仅对村民自治产生极大侵蚀，也影响了农村经济社会的可持续发展。建立新型乡村管理服务体制亟须实现乡镇政府行政管理与村民自治之间的有效衔接和良性互动。
二、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的着力点
实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，重点需要从以下两个方面入手：
(一)按照服务型政府的要求规范乡镇政府活动范围和工作内容，提高乡镇政府服务社会的能力和水平；同时改革乡镇政府绩效评估体系。加强群众监督，调动群众参与行政管理的积极性。
乡镇政府必须从计划经济体制下全能者的角色转向市场经济条件下有限责任者的角色，强化公共服务职能和公共服务意识，把服务型政府理念具体化、明晰化并落实到位。具体来说，乡镇政府应注重履行好以下职能：积极完善公共基础设施建设，加强以农田水利设施建设和农业科技推广为主要内容的农业综合生产力建设，增强农村的可持续发展能力；发展农村教育、科技、文化、卫生等各项社会事业，加强农村污染治理，建设疾病预防控制体系，强化农村的自我发展能力；加强社会治安综合治理，推进治安防控体系建设，增强人民群众的安全感。同时，乡镇政府应充分保障农村基层群众各项民主权利，严禁干预基层群众自治范围内的事情，不得要求村民自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。对需要村民自治组织协助政府办理的具体行政事务，应由乡镇政府统一与村民自治组织签订委托和购买服务协议。明确工作要求、目标任务和经费支付方式。乡镇政府职能转变得如何，工作绩效如何，群众最有发言权。要打破封闭的政府政绩自我评估体系，建立群众评估制度，使乡镇政府行政管理的全过程处于农民群众监督之下。为此，要进一步健全完善乡镇政府政务公开制度，建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，增强行政决策透明度和公众参与度，使决策切实集中民智。体现民意。要建立和完善群众利益诉求表达机制、权益保障机制，畅通群众监督渠道，尤其要注重发挥村民自治组织在联系群众、反映群众诉求方面的重要作用。
(二)按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的要求，进一步完善村民自治制度，以实现自我管理、自我教育、自我服务；同时加强乡镇政府对村民自治的指导、协调、服务和帮助，提高村民自治水平和能力，促进农村经济社会全面发展。
村民自治必须按照《村民委员会组织法》的要求，把“四个民主”和“三个自我”贯彻落实到实处。要强化村民自治组织能力建设，建立民主选举与竞争上岗相结合的选人用人机制，拓宽选人用人渠道，增强村民自治组织的生机和活力。要完善村务公开制度，凡涉及农村各项事业发展的重要事项，尤其是重大村务和财务。都要依法召开村民会议或村民代表大会讨论决定，提高村务管理和决策的科学化、民主化水平。村民委员会尤其要尊重集体经济组织、互助性经济组织、农业社会化服务组织以及其他经济组织依法独立开展活动的自主权，保障各类经济组织和村民的财产权和其他合法权益。要增强村民自治功能，扩大村民自治范围，积极承接政府转移出来的部分行政管理和服务职能，在和谐社会建设中承担起更多的责任。
从上述故事引伸开来，加强行政效能监察，其实是对行政人员“无功就是过”这种观念的强调。指的是：以改善行政管理，提高行政效能为根本目的，行政监察机关及其受行政监察机关委托的组织依法对国家行政机关的整体配置效益及其行政行为的效率与质量所进行的整体性监察。
从２００7年成立行政效能监察室以来，我们积极探索开展行政效能监察工作，将其作为促进干事创业、加快发展、营造良好发展环境和投资软环境的重要措施，已引起全社会越来越多的关注。
当前一提行政效能监察，不少人立即想起了民告官。的确，当群众与有关行政机关发生的不属司法程序要解决的磨擦，如工作推诿、效率低下，或行政不作为、乱作为等，行政效能投诉，就给群众提供了一个说理的地方。终极目的：更要着眼于促进高效工作。
为群众讨个说法，当然大快人心。但值得注意的是，开展效能监察，在更广泛的意义上，应当着眼于促进高效工作，以提高行政管理效能为最终目的。
当前，大多数干部是廉洁、勤政的，而且也不见得有什么民愤。但在履行自身职能上也确实有不少人乏善可陈。有的干部虽然一不贪污、二不受贿、三不欺民，但人浮于事，碌碌无为，像俗话说的那样，“一杯茶，一支烟，一张参考看半天”。可以说，在各级不同管理者中，都不乏这样的情况。某省对１００个亏损企业调查，结果１４％是客观原因，５２％是主客观原因都有，３４％是主观原因。要解决这些问题，消除那种“贪污２００元有人管，浪费２００万元无人问”的现象，行政监察机关更有大量工作要做。
更需要注意的是，上面讲的不少都是不好好干甚至不干工作的低效的一个方面。还有另外一个方面往往被忽视，即由于能力低或决策失误，尽管工作很勤奋却效能低下甚至造成损失浪费的问题。工作能力低，干不到点子上，忙忙碌碌而成效甚低。他是否勤政了？是勤政了，早来晚走，辛辛苦苦，工作勤奋，就是没成绩，照样误事，实际是不称职。决策失误、勤而无效甚至事与愿违的也不乏其例。所以我们对这个问题也要引起重视，对发现的这类问题也要妥善处理。对能力低不称职的，建议领导或有关部门妥善安排适合于他的工作。对决策不当的，及时提出修正决策的建议。这也是为什么提效能监察的意义。
过去搞行政效能监察往往事后的检查多，当前我们的行政效能监察，就必须逐步地实现如何实现关口前移这个转变。即除了群众投诉的处理之外，效能监察更多的是抓预防、规范和督促，从而实现三个转变，一是从重在事后检查到重在事前、事中检查，二是从重在查处
问题到重在查处行为，三是从重在惩处到重在预防。
目前，各级各部门普遍形成权责明确的规范行政的规章制度体系，加强内部监督制约，完善岗位目标管理，建立完善政务公开和认真执行首问责任制、限时办结制、责任追究制。
完善三个体系是关键
在深化认识中加强对行政效能监察工作的建设，为工作顺利开展提供了组织保证。
在健全组织的同时，各地积极探索开展行政效能监察活动的途径和形式。
要不断扩大工作的成果，不断摸索工作的规律，今后的路如何走？专家指出，行政效能监察的着力点，是要着重解决政府工作中存在的六个方面的问题：一是行政审批中的不规范行为，二是违反政务公开制度和服务承诺的行为，三是滥用行政执法权力的行为，四是行政不作为问题，五是推诿扯皮的问题，六是工作作风方面的突出问题。
对我县行政审批的思考与探索2007-12-14 22:58:20第1文秘网第1公文网对我县行政审批的思考与探索对我县行政审批的思考与探索(2)对我县行政审批的思考与探索
改善投资环境是一个永无止境的过程，不能有丝毫松懈。软环境建设是一个永恒的话题，也是一项长期而艰巨的任务，而行政审批制度改革是软环境建设的重要内容。4月4-10日，县委办、县政府办抽调人员，分两个组对含南、含中经济发展软环境情况进行了专题调研。在调研中我们发现：近年来，我县高度重视行政审批制度改革工作，采取有效措施，建立了行政服务中心，先后两次对行政收费项目进行了清理，在方便企业、居民办事方面取得了一定成效，服务经
济社会发展、服务企业、服务市民群众的水平明显提高。但在实际运作中，还存在着许多问题。为此，我们进行深入思考，借鉴先进地区经验，结合我县实际，探索我县行政审批制度改革的一些举措，供领导参考。
一、主要问题
目前我县行政审批改革工作的整体情况而言，虽然运行较为平稳，但与先进发达地区相比，与我县经济发展相比，与投资者、居民的期望相比，与县委、县政府的要求相比，还存在较大差距，致使改革缺乏一定的深度和广度，多数企业和市民对行政收费项目之多、手续繁杂意见较大，主要表现在以下几个方面：
（一）少数单位认识不够到位，缺乏改革热情。少数单位负责人大局意识、组织纪律意识淡薄，过多地强调困难性、习惯性，对县委、县政府有关审批项目进驻和办理政策、规定执行不力、落实不到位。
（二）行政服务中心管理的职能不强。
行政服务中心与各窗口单位只是一种协调服务的关系，虽然县委、县政府赋予了一定的管理权力，但实际上很难运用到位。
（三）“前店后坊”现象仍然存在。有些单位没有在中心设立窗口进行集中办公、公开办事。少数单位为保住自身的审批权力，对一些重要的审批事项仍未做到应进尽进，存在“小权进、大权不进”，将重要的服务项目、关键的办事环节，仍放在本单位办理，把行政服务中心窗口作为“收发室”，“两头受理、收费标准不一”的现象依然存在，严重弱化了中心的服务功能和服务质量。如地税部门在行政服务中心设立了窗口，而国税却没有。地税进“中心”，但税务登记却没有进。
（四）项目设置不合理，综合功能发挥不明显。行政服务中心设立之初，被片面地理解为集中收费，在项目设置上过多地考虑收费项目，行政审批职能相对弱化；极个别窗口单位内部管理松懈，机制不顺，前方和后台缺乏衔接；导致一站式服务功能不能充分发挥，在项目衔接上，出现“断链”现象，集中、高效、协同的服务链条和网络还没有完全成型，未能充分发挥出集中、整合的综合服务功能。
（五）普遍缺乏改革的主动权。依据国家有关规定，行政审批事项的设置与取消，其权力在于省以上行政机关。而县及县以下只是具体的执行者，根本无权规定或调整上级机关设定的审批程序，更谈不上取消审批事项或进行其他处理。基于这种状况，改革其实是一种自上而下的行为，如果上级机关不给予必要的授权，县及县以下的行政审批单位只能被动地进行改革。少数单位对一些并不需要由其审批的项目，其上级主管部门却要求有其审批意见。对同一审批事项涉及前置审批的，特别是民爆器材、矿山、化学危险品的经营审批，国家有明确的审批条件和期限规定，一昧地强调简化程序和压缩时限有一定困难。
（六）窗口工作人员的综合素质和服务意识有待提高。窗口工作人员基本都是单位挑选的精兵强将，一般都能完全胜任窗口服务工作，但有的单位人为弱化窗口职能，把一些难管理、素质不高、业务不精的人派至窗口工作，这些人认为自己是在原单位受不到重用而被派来的，再加上“中心”制度全，管理严，对工作产生抵触情绪，服务意识和服务质量自然也就不高。
二、对策和建议
为有效解决好我县行政审批中存在的一些问题，切实推进我县行政审批制度改革工作，我们进行深入思考，现借鉴先进发达地区，结合我县实际，提出一些针对性建议，供领导参考。
（一）进一步落实《行政许可法》、《安徽省行政许可若干规定》，严抓项目清理。紧密结合《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强政务中心服务项目管理的通知》（皖政办[2005]6号）的实施，按照《行政许可法》、《安徽省行政许可
若干规定》精神，由县法制办、监察局、招商局、物价局、财政局、行政服务中心等单位抽调专人，对全县各审批和服务单位的服务项目、收费依据和标准进行一次全面、彻底的摸底和清理，按照审批、核准、备案分类登记造册。
（二）建立专门机构主抓此项工作。为切实推进政审批制度改革工作，解决行政服务中心管理功能弱化的问题，着力完善行政服务中心的功能建设，切实赋予其必要的审批管理权和监督权，建立行政审批制度改革领导组，县负责人任正、副组长，下设“审改办”，行政服务中心中心、监察局、法制办、物价局、财政局等负责人具体协调办事。“审改办”负责清理、精减、确定进驻中心项目，制定中心建设和行政审批制度改革目标、管理方式等，由政府颁布实施
关键词：受案范围；立法模式；权利保护范围；行政行为
《行政诉讼法》修正案已于去年经全国人大常委会通过，对受案范围部分的修改成为其中一大亮点。与旧法相比，新《行政诉讼法》从诉讼被告、行政行为、诉讼法保护的权益等方面对受案范围进行了修改，而受案范围的立法模式并没有改变。通过对新旧法的比较以及对中外行政诉讼法的对比，修改后的受案范围比之前扩大了，但仍显保守且存在很多缺陷。针对这些不足，提出相就建议。
一、新《行政诉讼法》对受案范围的修改
《行政诉讼法》修正案对受案范围从以下三个方面进行了修改。第一是行政诉讼被告。新行政诉讼法对可诉行政行为的主体进行了限定。在旧法第二条的基础上增加一款“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。第二是行政诉讼法保护的权益方面，新行政诉讼法增加了所保护的人身权与财产权的种类。《行政诉讼法》第十二条由原来的许可诉讼的“八种具体行政行为”改为“十二种行政行为”，将自然资源确权、征收征用、行政协议等行政行为纳入受案范围。第三是行政行为方面，增加了特定的抽象行政行为。新法第二条将旧法的第二条中的“具体行政行为”改为“行政行为”，同时规定可附带审查国务院部门及地方政府及其部门的规范性文件。
二、受案范围存在的问题及其解决
1.行政诉讼受案范围的立法模式
行政诉讼法规定受案范围时，采用概括与具体相结合的立法模式，既在第二条概括性规定“侵犯公民合法权益的行政行为”，又在第十二、十三条中对可以提起行政诉讼和不可以提起行政诉讼的情况分别进行了具体的规定。可以看出新法延续了旧法在受案范围方面的立法模式。然而，这样立法模式存的缺陷是很明显的。首先，受案范围和标准不明确。其次，这与行政诉讼法的立法目的相冲突。
在讨论采用什么样的立法模式之前先确定受案范围的标准。保护公民的合法权益和基本权利便是确定行政诉讼受案范围的标准。而采用可以审查的假定原则可以实现这点，即在概括性规定保护公民一切合法权益的同时，列举诉讼法不受理的案件范围。
2.诉讼主体的限定
新法在旧法第二条的基础上增加一款“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。这样就把行政诉讼中诉讼被告限定为行政机关及法律、法规、规章授权的组织。这实际是缩小了受案范围。在行政权不断扩张的当下，越来越多的社会组织也起越来越多的承担社会公共治理的职能。虽然有些组织并未获得相关法律授权，但是其在行使公共管理职能时做出的行为却对行政相对人的合法权益产生了实质性的影响。基于职权的行为，如果不是行政行为，该如何定性成为一个问题。将一些未经授权的组织纳入到行政被告的范围之中，从而实质上扩大行政受案范围，更好的保护公民合法权益，才能符合行政诉讼法的立法目的。
3.行政诉讼法所保护公民合法权益
行政诉讼法所明确保护的公民的诉权和合法权益仅为人身权、财产权，应将公民享有的其它基本权利纳入到受案范围所保护的合法权益之列。第二条第一款将所有的公民合法权益纳入了受案范围，但是第十二条又对受保护的合法权益限定为人身权和财产权。除了人身权和财产权之外，公民还有许多其它的基本权利，比如受教育权、劳动权和政治性权利等，这些权利同样有可能受到行政行为的侵犯。未列入其中的公民其它权利受到侵害时，行政相对人无法通过行使诉权保护自己的合法权益。
4.可诉的行政行为方面
新行政诉认法第五十三条的规定明确了抽象行政行为具有可诉性。然而该条第二款规定“前款规定的规范性文件不含规章”，将可诉的抽象行政行为限定为国务院部门和各地方政府及其部门制定的规范性文件，把规章排除在外。行诉法第六十三条第三款“人民法院審理行政案件，参照规章”。如果人民法院在审理行诉案件时，规章与上位法冲突，对于该不合法的规章不予适用。这表明已经对该规章进行了合法性审查。既然对规章进行了实质性的审查，就应当把规章同规范性文件一样列入可审查的抽象行政行为之列。
三、结语
本次受案范围的修改既有积极的一面，又有其局限性，法条之间存在冲突。其原因既有立法思维的混乱、法治发展水平的局限性，也有各种权力的角力与妥协。
行政诉讼法在第一条中明确规定了其立法目的，即保护行政相对人的权利。然而受案范围的立法模式却不是最适合实现其本身立法目的选择。除立法技术层面的原因之外，受案范围的确立背后更是行政权与司法权之间的角力与妥协。在“三权合作”的权力分配体制下，行政权一直居于主导地位，司法权羸弱。扩大受案范围势必扩大法院对行政行为合法性审查的范围，这意味着司法权对行政权限制的扩大。在司法改革的大背景下，提高司法权力在国家权力分配中的地位是非常适时和必要的，如此则受案范围存在的问题或许会迎刃而解。
基层司法行政工作(以下简称基层工作)是司法行政的重要组成部分，是司法行政工作的根基。其主要工作内容包括法制宣传、人民调解、安置帮教、基层法律服务、司法所规范化建设等；它的大部分工作任务由县级司法局和基层司法所完成。近些年来，我市基层司法行政部门在各级党委、政府的领导和上级业务主管部门的指
导下，认真实践“三个代表”重要思想，充分发挥职能作用，扎实开展各项业务，在基层工作的各个领域取得了较为明显的成绩，为维护社会稳定、促进地方经济社会发展作出了贡献。
近年来，随着社会主义市场经济的快速发展，各项改革措施的出台，给基层工作带来了难得的发展机遇，基层工作内容被赋予新的形式并得以大大拓展；基层工作的重要性及知名度逐步得到社会各界的认同。但我们也不得不清醒地认识到，基层工作的一些领域发展滞后，仍然存在不少问题和困难，如果这些问题和困难得不到有效解决，将难以适应经济社会发展对基层工作的客观要求。如何加强基层工作，为改革发展提供良好的法律服务和法律保障，促进社会稳定和长治久安已成了当前迫切需要解决的重要课题。为此，我们对1997年以来全市基层工作进行了调查，对存在的问题进行了分析研究，并提出工作建议和措施。
一、一九九七年以来工作的简要历程
调查表明，1997年至2002年，我市基层司法行政工作经历了机构不断健全，队伍不断壮大，职能逐步增强，工作逐步规范的过程。
(一)机构不断健全，队伍不断壮大，人员素质不断提高
1997年，按照司法部［1996］81号文件要求，全市开展了在各乡镇办组建司法所工作。在各级党委、政府的重视和支持下，当年建立了43个乡镇办司法所，占应建数99个的43.3%。在此后的一年多时间，各县区纷纷建立乡镇办司法所，并于1998年底全部组建完毕。至此，彻底改变了各乡镇办多年来司法行政工作有人(司法助理员)无所(无牌子)的状况。在人员编制上，1997年，全市99个乡镇办司法所占司法行政编制83人，占地方编制10人，发展到2002年，全市98个乡镇办司法所占司法行政编制89人，占地方编制9人。在人员素质上，1997年，全市司法助理员大专以上文化程度21人，高中(中专)以上文化程度53人，初中以下文化程度19人。通过几年的教育培训、人员调整等手段，到2002年底，全市司法助理员的文化程度发生了明显变化，大专以上文化程度发展到59人，高中(中专)以上文化程度11人，初中以下文化程度19人。大专以上文化程度在1997年占总人数的22.5%，2002年占总人数的60.2%，提高37.7%。高中(中专)以上文化程度在1997年占总人数57%，2002年占总人数的11%，减少46%。从数据对比分析可以看出，人员文化素质发生了较大的变化，特别是大专以上文化程度提升人数较多。在司法所办公用房问题上，我市通过几年来的努力，基本解决了司法助理员的办公用房(借用或乡镇办政府安排)以及简单的办公桌椅等问题，基本保证了工作正常运转。2002年，在市委市政府的高度重视以及省司法厅和有关部门的大力支持下，采取省里出资5万元，市县各配套3万元，乡镇划拨土地的办法在六枝特区郞岱镇、盘县红果镇建2个司法所试点，可望今年上半年竣工验收，从而实现了乡镇司法所独立办公用房零的突破。
(二)职能逐步增强，各项工作取得一定进展
——发挥人民调解职能，化解民间纠纷，维护社会稳定。我市共有人民调解委员会2106个，其中：村级调委会1717个，居民调解委员会160个，企业调解委员会173个，联合调解委员会39个。各级人民调解组织在工作条件艰苦、办公条件简陋、工作人员无报酬等情况下做了大量卓有成效的工作，为维护社会稳定和长治久安，促进地方经济社会发展作出了贡献。1997年至2002年，全市各级调解组织共调处民间纠纷75565起，调处成功71070起，成功率94%。从几年来纠纷调解统计数看，主要集中在婚姻家庭、邻里、生产经营、房屋、宅居地、债务等纠纷。1997年至2002年，全市各级调解组织共调处婚姻家庭纠纷28388起，调处成功26852起，调处数占总纠纷数的37.6%；共调处邻里纠纷9016起，调处成功8655起，调处数占总纠纷数的12%；调处生产经营纠纷8123起，调处成功7620起，调处数占总纠纷数的11%。近几年来，随着市场经济不断深入推进，民间纠纷也呈现出不同特点，全市各级司法行政部门针对实际加大了对人民调解工作的调研力度。对人民调解的工作范围、组织形式、运行机制等作了有益探索，抓了不同类型的人民调解工作示范点，以点带面，全面推进全市人民调解工作。在工作中出现了如六枝特区岩脚镇六村、钟山区德坞镇西宁村、水城县汽车运输公司、盘县老厂镇色绿村等一批基层人民调解典型。钟山区德坞镇西宁村调委会针对
西宁村地处城郊结合部，国家重点建设征用大量农户土地，拆迁部分农户房屋等热点难点问题，深入群众，超前做好思想工作，及时发现纠纷苗头，耐心细致地疏导调解，将大量矛盾纠纷消除在萌芽状态，没有发生一起群体性上访事件，有力地支持了国家重点建设，维护了社会稳定，树立了正确处理工农关系、城郊结合部关系、国家与个人利益关系的典范。
——以市
场为导向，以担当常年法律顾问、联调工作、“12348”(原称“148”，2002年统一为“12348”)专线电话服务等为突破口，全面开展基层法律服务工作。几年来，全市基层法律服务部门充分发挥贴近基层群众，贴近百姓生活，知民、便民的优势，在解纠(纷)息讼，维护当事人合法权益等方面做了大量工作。1997年至2002年，全市基层法律服务工作者共代理讼诉事务3140件，非诉讼事务985件，解答法律咨询33156人次，调解纠纷2222起。基层法律服务工作的开展，在我市法律服务行业专业律师偏少(37人)的情况下无疑是一种有益的补充。在开展基层法律服务工作中，基层司法行政部门紧紧抓住“12348”专线电话服务、法律援助、民间纠纷“大调解”等特色产品，努力开拓法律服务新领域。“12348”法律服务专线作为基层民主法制建设的新生事物，以其知民、便民、助民；独特的功能、快捷的服务手段为显著特点，受到人民群众的普遍欢迎。我市“12348”自从产生开始，发展迅速，社会效益良好。发展到2002年底，全市“12348”专线电话共48部，值班人员211人(专职40人、兼职171人)。在2000年至2002年三年中，全市“12348”值班人员共解答电话咨询13853次，接待来访6744人次，提供上门服务127次，办理法律援助187件，解决纠纷503起。从四个县区“12348”专线电话建设的情况看，盘县“12348”建设工作成绩较为突出，体现在专线电话多、工作效率高、社会评价好。我市地处贵州西部，与云南省部分地区及贵州省毕节地区、黔西南州等地区接壤，各种接边地区民间纠纷表现较为突出，为适应新形势下接边地区矛盾纠纷的有效解决，接边地区联调工作应运而生。几年来，先后召开了接边地区各种形式的联调工作会议，制定了联调工作制度以及处置民间纠纷预案，地区与地区间积极开展合作，解决了多年来接边地区大量的民间纠纷。仅2002年元至8月，盘县与富源县联合调解民间纠纷185起，调处成功137起，防止民转刑案件10件53人，制止群体性械斗5件300余人。实践证明，联调工作为维护接边地区社会稳定，促进经济共同发展，加强区域人民团结起到了重要作用。近几年来，随着国家对法律援助工作的重视力度加大，贵州省法律援助条例的出台，给需要法律援助的弱势群体带来了福音。我市基层法律服务工作者积极投入法援工作，为弱势群体提供及时高效的法律服务。1998年至2002年，全市基层法律服务工作者共办理法律援助案件494件，从反馈情况看，办案质量较高，95%以上当事人满意。
——认真开展对刑释解教人员的安置帮教工作。几年来，全市基层司法行政部门按照对刑释解教人员做到底数“三清”(家庭住址清、罪错性质清、思想动态清)和教育管理“四跟踪”(跟踪教育、跟踪排忧、跟踪扶持、跟踪管理)的要求，全面开展了安置帮教工作。工作中，重点开展对刑释解教人员的摸底排查工作。通过与人民法庭、公安机关等部门合作，排查出1998年至2001年全市刑释解教人员3013名，对这些人员全部进行造册登记，分门别类地纳入管理视线，有针对性地开展了各种形式的帮教。几年来，各级司法行政部门对创办刑释解教人员过渡性安置帮教实体进行了探索和尝试，但由于职能定位不明、机制运作不顺等原因，直至2002年底，安置帮教实体未能建成。
二、工作中的主要问题和困难
回顾六年来我市基层工作走过的历程，虽然开展了大量工作，取得了一定成绩，但工作中仍然存在许多迫切需要解决的问题和困难。
(一)基层司法行政工作人员编制以及基层司法所办公条件等问题已成了制约基层工作改革与发展的瓶颈
目前基层司法所已全部收编，为县(区)司法局直管。但在人员编制问题上，除钟山区各乡镇办在原来1人1所编制的基础上增加了6名编制，全市其余乡镇办司法所仍然是1人1所。由于基层工作涉及面广，任务繁重，工作又比较具体，一个乡镇办一名司法助理员将难以承担形势发展对基层司法行政工作的客观需求。据调查，全市98个乡镇办司法所除红果镇、郎岱镇司法所作为试点所建设外，其余司法所尚无独立的办公用房，大部分司法所缺乏基本的工作条件，缺少档案柜、电话、交通工具、宣传器材等基本装备。我们在调查走访过程中，乡镇办司法助理员普遍反映了基层工作的苦衷：有工作热情，由于受人、财、物等条件的制约，心有余而力不足，特别是与基层法庭、派出所、综治办比较，自惭形秽。由于难以解决好基层司法所的人员编制、办公用房、基本办公装备等问题，挫伤了工作人员的积极性，影响了基层工作的深入开展。
(二)基层工作人员素质参差不齐，影响了工作质量，制约了基层工作的改革与发展
基层司法所工作人员在近几年中虽然通过教育培训，文化程度有大幅度提高，但提升文凭的主要方式是各种形式的函授教育。据抽样调查，至少有半数人员实话实说“函授教育没有学到多少东西，基本流于形式”。据调查了解，在全市司法助理员中，真正做到熟悉国家政策，掌握基本法律法规，能制作较为规范文件以及调解协议书的人还达不到总数的50%。采取有力措施，提高司法助理员的综合素质，任重道远。
(三)基层工作规范化程度不高，运作机制不完善
由于受基层工作人员量少质弱、工作条件简陋等因素的制约和影响，致使大部分乡镇办基层工作的制度建设、工作措施、业务运作机制等一时难以走上规范化管理轨道。特别是自去年下半年全国全省人民调解工作会议召开后，随着人民调解工作新规定、新措施的出台，要求基层工作人员必须理顺工作机制，及时进入规范化管理轨道。就目前的人员素质结构上看，要进入规范化还需要一个教育培训，培养示范点，以典型引路、全面铺开的过程。
(四)安置帮教工作底数不清、体制不顺、职能定位偏软
一是刑释解教人员回归后没有及时到当地公安机关报到，综治办、派出所、司法所、民政、村(居)委会等部门沟通不够、协调不力，致使刑释解教人员的底数不清，造成对部分人员脱管。由于部分刑释解教人员的户籍地与居住地不一致，且部分人员居无定所，加上流动人口管理上的薄弱环节，使得这部分人脱离了管理、控制视线，成为引发重新犯罪的一大隐患。二是刑释解教人员安置帮教工作无专门机构、无专职人员、无工作经费，使工作难以深入持久的开展。三是对安置帮教工作没有特殊的优惠政策，职能定位偏软，社会扶持力度不够，没有形成一套切实可行、操作性强的工作运行机制，造成对刑释解教人员安置困难、帮教不力的现状。
三、几点建议
(一)认清形势，提高认识是搞好基层工作的前提
做好新形势下的基层司法行政工作，既有良好的机遇，同时也面临严峻的挑战。十六大的胜利召开，特别是十六大报告中关于法制建设和司法制度改革的重要论述催人奋进，鼓舞人心，为基层司法行政工作指明了前进的方向。十六大作出的全面建设小康社会的战略部署，为基层工作开辟了广阔的发展前景。我市经济发展迅速，政治社会稳定，人民安居乐业，为基层工作健康有序发展提供了难得的历史机遇。但我们也不得不清醒地看到，随着经济体制改革和西部大开发战略的深入推进，我市经济发展过程中的经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，经济领域和其他领域在一定阶段、一定时期的矛盾冲突在所难免，部分群众法制观念、法律素质的滞后使得这种利益在局部地区表现突出。由于征地、拆迁、旧城改造、企业职工下岗，山林、土地、水利矿产资源权属之争等引发的矛盾纠纷将会在一定阶段、一定地区给社会稳定带来巨大压力，所有这些，都给基层工作带来新的严峻的挑战。面对新的形势和挑战，全市基层司法行政部门必须高度重视，提高认识，将做好新形势下基层司法行政工作上升到能否认真实践“三个代表”重要思想，维护一方稳定、确保一方平安、促进一方发展的战略高度来认识。要积极争取各级党委政府对基层司法行政工作的重视和支持，力求有所为，争取有所位，克服自卑感，紧紧把握机遇，克服困难，迎接挑战。认真理清工作思路，抓好各项工作措施的落实，与时俱进，开拓创新，加大基层工作服从服务于当地党委政府工作大局的力度，努力开创基层工作新局面。
(二)加强教育培训，提高人员素质是做好基层工作的基础
实践证明，基层工作要有所为、有所位，必须要有一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良的基层工作队伍。要应对新形势下各种社会矛盾和民间纠纷，关健是我们要有一批过硬的基层工作业务人员，说到底，要重视人的素质的培养，要以人为本。尽管我市基层工作队伍在1997年至2002年期间文化程度提升较快，但正如我们调查走访所反馈的信息结果，虽然文凭提升了，但有真才实学的少之又少。为此，要利用集中培训与平时自学相结合等手段，不断加强对基层工作人员的政治思想教育和业务培训。要以学习十六大精神和目前全市开展的警示教育为契机，以争先创优、典型示范为途径，以集中教育整顿和各种培训为切入点，多层次，多方位地抓好对基层工作者的思想政治教育，自觉地为全市工作大局服务。在一手抓政治素质教育的同时，当务之急是抓好业务教育培训工作。目前主要抓好三支队伍的培训。一是抓好对各县区基层科(股)人员和司法助理员的培训；二是抓好对基层法律服务工作者的培训。三是抓好人民调解员的培训。要认真分析这三支队伍目前素质的薄弱环节，制定祥细的教育培训方案，组织专门力量有的放矢的开展培训工作。通过教育培训与工作实践的不断循环，全面提高基层工作者的综合素质，为深入推进基层工作的改革与发展打牢基础。
(三)理顺工作关系，加强规范管理是做好基层工作的关健
从本次调研情况看，目前我市基层工作仍然存在工作运行机制不健全，一些环节的工作关系尚未理顺，管理不规范等问题。为解决这些问题，一是乡镇办司法所收编管理后，要正确处理好与县区司法局和与当地党委政府的关系，加强协调配合，杜绝对司法所人员“两不管”现象的发生。司法所人员要随时加强与乡镇党委政府的联系，不要认为收编了就独自为政。要摆正位置，紧紧依靠当地党委政府，自觉服从服务于当地党政工作大局，当好参谋助手，为农业和农村工作提供好服务。二是加强对基层工作的规范化管理。对人民调解工作要抓好规范化、制度化建设，要建立人民调解委员会岗位责任、学习、例会、登记、考评、统计、档案管理等各项制度，做到人民调解组织建设、工作任务、工作原则、工作程序、工作纪律、当事人权利义务等文字图表上墙明示；要建立纠纷审查、调解前准备、权利义务告知、及时公正调解、依法达成协议、督促履行协议等工作流程；要严格按照人民调解文书格式及使用说明，着重抓好人民调解文书的规范化使用，努力提高人民调解工作水平和社会公信力。在刑释解教工作中，要健全刑释解教人员登记制度、建档立卡制度、签订帮教协议制度、定期走访谈话制度、信息报告制度和跟踪帮教制度，通过制度落实，达到刑释人员底数清，情况明，有台帐。在基层工作规范化管理进程中，要在全市各县区有针对性地选择一批具有代表性的司法所，培养规范化管理的典型，适时召开现场会，加强经验交流，以此推进全市基层工作的规范化管理进程。
(四)建立人财物保障体系是做好基层工作的根本
一、基层税务行政规范化管理存在的问题
（一）管理程序有待规范。表现在各种文书传递、程序衔接规定不细，责任不明，往往一个岗位空缺，工作出现脱节；或者一项会议或文件精神到达，信息传递缓慢，工作出现滞后；工作落实到什么程度，领导难以掌握。分析其原因：一是管理程序不科学。近年来，国税部门在办公自动化、政府采购、车辆管理、专项资金审批等方面制定了相应业务流程。基本上形成了比较系统的管理标准和规范,使得各岗位人员能够有条理地安排和开展工作。但随着税收工作新情况、新问题、新矛盾的不断出现，现有管理程序已不能完全覆盖税务行政管理的各个领域。二是管理程序有缺陷。一方面，制订管理程序时，虽经过了多次的调查研究、修订完善，但受制定者的素质以及其它因素的影响，管理程序存在先天不足。另一方面，随着税务行政管理工作不断发展，静态的、旧的管理程序与现有管理工作逐渐拉开距离，管理漏洞逐渐增多。三是管理程序执行不严格。少数税务干部人为地超越程序，搞“上有政策、下有对策”，使得管理程序在运行中“名存实无”。
（二）管理方法有待提高。一是现代化管理水平不够高。管理方法多沿袭传统的方式方法，利用现代化信息技术处理、解决问题的不多。如在档案管理上始终脱离不了以纸质形式存档的圈子，没有充分发挥电子存档快捷、方便等优势。二是人治管理仍占一定地位。虽然有利于发挥其决策快、效率高、约束少的优点，但也因“人治者”的素质差异，带来了工作独断性、随意性和局限性等问题，在一定程度上影响了管理的效率。三是可操作性不强。虽然制订出台了许多办法，但在实际工作中，常常是不实用、不能用、不管用、用不长、用不好。四是精细化管理不深。主要表现为“四个注重”：注重划粗线条，突出对结果的管理，忽视了过程管理、环节制约和细节管理；注重单一手工管理或机器管理，在人机结合上研究不深；注重“他律”，而忽视了税务干部的自我管理；注重规章制度的制定、宣传、汇编，而忽视了促使税务干部按“条条框框”办事机制的设计和建立。
（三）管理机制缺乏活力。主要有四个方面：一是激励机制不够科学。虽然采取了岗位职级管理、税收收入特别奖励、税收工作特殊贡献奖以及各种补贴、补助等措施，但实施效果不尽人意。在实施激励的过程中，存在重精神激励，轻物质激励，重正面激励，轻负面惩处的问题。二是检查监督与考评机制不完善。由于各岗位职责界定的不明确、绩效考评的模型和标准设置不够科学，以及执行中人为因素的影响，没有有效避免和防止绩效考评误差，致使绩效考评效果不佳。三是选人用人机制不够科学。主要是没有建立以能力和业绩为导向，科学化、社会化的人才评价指标体系；同时受传统选人、用人管理体制的约束，仍存在重文凭、重资历、重关系的问题，对想干事、能干事、干成事的优秀人才破格提拔的不多，产生干好干坏一个样的不良后果。四是思想文化建设不深入。偏重税务干部表层行为文化活动开展，忽视深层的制度文化、精神文化的建设，缺少系统的税务文化建设实施方案，计划性、指导性和连续性不够，没有形成稳定积极的机关精神、机关风气和机关道德。
（四）制度体系建设不够完善。主要表现在四个方面：一是各项制度比较零散，体系比较杂乱，没有认真进行归集整理；二是有些制度之间相互失调、相互矛盾，而且存在重复交
叉现象，急需整合；
三是有的制度已经过时，有待修订；四是有的制度尚未建立，亟待完善。以政务管理为例，调查中我们发现各单位均有对外宣传奖励制度，但标准不一，苦乐不均，没有形成常态化的管理办法。县局有关规章制度如档案管理办法有些内容也已过时，急需修订。
二、对基层税务行政规范化管理的建议
（一）更新管理理念。思想是行动的先导。树立科学、现代的行政管理理念是推进税务
行政管理规范化的前提条件。这就要求我们必须用先进的管理理念指导行政管理工作实践，也就是要紧紧把握税收工作发展的内在规律，用科学发展观指导税务行政管理工作实践。具体来讲，就是要按照科学化、精细化管理的要求，牢固树立质量理念、成本理念、效率理念、服务理念和标准化理念，实施人本管理，统筹规划好税务行政管理的各项具体工作项目，实现相互支持、相互推动、良性循环的管理工作格局。
（二）健全管理机制。一是规范机构设置。按照省、州局要求，进一步规范基层机构设置，准确界定各机构职能，防止各单位之间因职能重叠交叉、工作量分摊不均，而影响管理机构的正常运转。二是明确岗位职责。要在机构改革的基础上，准确对各岗位进行分析、评价，制定岗位职责说明书，划分相应类别与等级，进一步明确各岗位在税务行政管理中的职责、权利和义务，督促各岗位人员按照岗位设置抓好税务行政管理工作。与此同时，根据机关业务的变动与发展的需要，不断调整岗位职责，防止管理工作出现“断层”或“空白”，以确保各项管理工作有人抓。三是健全制度办法。要将先进的税务行政管理经验、规章制度和思想文化等要素进行综合集成，整体系统地设计和优化现有的税务行政管理系统，建立一套规范科学的管理体系。具体而言，就是要找准目前税务行政管理方面存在的突出问题，有针对性地进行调整、改革、强化、完善，建立统一的税务行政管理操作规范、考评标准、执行口径以及管理服务平台，为规范内部行政管理提供坚实保障。
（三）优化管理手段。一是要依托科技手段。要深入研究行政管理的特点和规律，依托科技手段进行规范管理，减少人为管理弊端，提高行政管理质量和效率。今后一段时期，基层税务行政管理的目标应定位为：以建立比较完善的信息化行政管理系统为手段，进一步优化税务机关内部管理，提高信息处理利用能力，确保税务行政管理高效运行。二是要充分运用科技管理成果。遵循信息一体化建设的原则，着力解决当前政务、人事、财务、后勤等各项行政管理软件分散林立、互不兼容等问题，推进信息共享，提高工作效率。在此基础上，认真学习考察外地先进经验，研究开发符合国税系统的行政管理应用软件，巩固现有办公自
动化的成果，将政务管理、人事管理、财务管理、后勤管理等各个环节全部纳入这一系统，促进各项行政管理工作的系统化、规范化、程序化和透明化。
（四）实施分类管理。行政管理内涵丰富，涉及面广。必须加以细化，实行分类管理。结合基层实际，我们认为可以细化为人事、政务、财务、后勤、监督、党建等六大类进行管理。一是人事管理规范化。要进一步推进人事制度改革，逐步建立、健全与税收工作相适应、符合各类人员特点的分类管理体制和有效激励机制，逐步实现人事管理规范化、民主化。重点要推行干部能级管理、特别奖励等办法，抓好干部考核评定、公务员测评、辞职辞退、人员考试录用、系统人事电子档案等工作，努力建立一支数量充足、结构合理、素质优良的干部队伍，为税务行政规范管理提供人力保证。二是政务管理信息化。在运用传统手段抓好政务工作的同时，要突出提高政务管理的信息化程度。重点完善办公自动化系统，提高电子办文率；加强基层网站建设管理，应用企信通、电子政务、电子档案、视屏电视电话会议等系统，提高政务管理信息化水平。与此同时，完善工作计划、工作总结、季度通报等管理机制，规范信息、宣传、调研和检查督办工作，全面提高政务管理水平。三是财务管理程序化。进一步完善内部财务审计规程、办案经费管理办法、政府采购内部工作程序、财务报账程序、资金使用审批程序等，使财务管理工作真正做到按制度办事，努力实现运行有序、务实高效的财务管理目标。
四是后勤管理市场化。改变机关包办一切后勤保障的工作现状，把后勤服务中能推向市场的实行社会化管理。重点是物业管理市场化，具体包括房屋管理、绿化管理、电梯管理、清洁卫生管理，健身器材管理、安全保卫管理等。在此基础上，严格接待管理程序，坚持接待标准，加强用车审批，规范车辆使用，确保后勤管理服务周到、价廉质高。五是监督管理公开化。要完善党风廉政建设责任制、特邀监察员工作办法、执法服务承诺制度、重大事项报告制度、行风评议工作制度、“三卡”监督等一系列制度办法，建立健全党内党外、社会舆论、系统内外全方位开放的监督体系，全程监督税务人员行为，树立良好的国税部门形象。
（五）严格责任落实。要按分级管理，各负其责的管理体制，建立分工负责、整体作战的工作落实机制。一是建立县局党组、机关科室和基层分局三级工作责任制，强化局领导、科室和基层分局目标责任制检查考核，努力形成县局党组成员检查、指导分管科室，各职能科室服务、督促各基层分局工作、各基层分局切实履行机构职能的工作格局。二是完善包括领导落实、督办落实、考核落实等为主要内容的工作落实措施，确保各单位做到分工负责。三是健全以一年为工作期，分阶段、分单位、分层次狠抓工作落实目标的运转机制，确保各
时期税务行政规范化管理目标的实现。
【关键词】行政事业单位；专项资金；管理；问题与措施
一、行政事业单位专项资金管理中存在的问题
1.现行专项资金管理体制存在漏洞
近年来，我国先后出台多部会计法律制度，提高了行政事业单位资金管理的合理性和科学性。但是我们应该看到，在具体执行过程中，有些事业单位对现行的法律法规重视程度不够，甚至在少数事业单位内部存在领导权威高于法律权威的现象，严重制约了专项资金管理的科学性和透明度。由于缺乏有效的制度监管，财务人员的安排、任用和提拔很大程度上都受单位领导的影响，导致专项资金管理流于形式，专管人员惟命是从，使得现行的会计法规和资金管理规定难以真正落到实处。另外，新修订的《会计法》规定会计人员兼具会计核算、会计监督双重职能，但是在多数情况下，由于立法不健全、领导权力制约等因素的影响，会计人员只具有会计核算功能，对于专项资金使用的监督职能难以发挥。
2.财务人员的专业化水平不足
在部分行政事业单位，领导在安排岗位时没有仔细考察员工的实际工作能力，甚至存在随意指派的现象，使得财务管理岗位上的人员专业能力不达标，仅仅能处理基本的账目计算工作，对于专业性较强的专项资金管理工作难以胜任。同时，事业单位领导对员工实际管理工作的重视程度不够，缺乏对人员的专岗培训工作，无法提升财务人员的资金管理水平。即便开展了培训工作，由于没有实行配套的培训考核机制，也使得培训内容难以取得实效，浪费了行政事业单位的资金花费和人员工作时间。除此之外，财务人员对专项资金管理工作的重要想认识不足，认为只需要按照领导安排，完成既定任务就行，至于专项资金到底用于何种用途不属于自己的工作范围之内。
3.缺乏健全的经济责任考核指标
随着行政事业单位改革的深入，事业单位领导竞争上岗为提高事业单位各项职能的有效开展提供了重要保证。在这种竞争模式下，部分单位领导将专项资金用来搞经济建设，引资办厂，以此来提高个人的工作业绩，把专项资金建设当做自己竞争上岗的砝码，严重损害了专项资金的正常使用。由于现阶段的领导考核指标没有得到优化和完善，因此利用各种手段、明目占用专项资金的现象时有发生。
二、加强行政事业单位专项资金管理的措施
1.完善专项资金的管理机制
建立优胜劣态资金导向机制，充分发挥财政性资金的导向作用。其核心是推行项目社会化评审。首先单位在编制专项资金预算时要理清思路，精心组织、全面了解、掌握上级或当地政府的工作要求和工作重点，结合单位长运发展规划，拟定工作思路，目标和工作计划，对申报项目进行充分的可行性论证和严格审核，要做到稳妥可靠，体现实际需要，又要考虑财力可能，按照轻重缓急进行排序，优先安排急需可行的项目。除此之外，行政事业单位还要对专项资金的使用与管理做好统筹规划、合理调配，明确专项资金的使用用途和作用目标，并通过单位网站公开专项资金用途和规划，形成全面监督、公开透明的资金管理模式，从根本上杜绝行政事业单位领导或资金管理人员私自挪用专项资金。
2.严格资金使用的奖惩机制
建立起一套科学合理、行之有效的专项资金管理奖惩机制，对于专项资金应用得到，促进行政事业单位社会公共服务职能有效发挥的，给予适当的物质或精神奖励，起到模范带头和榜样标杆的积极作用。对于私自挪用专项资金，导致专项资金项目建设不能有效开展的单位，要进行通报批评，并严格审查相关的直接责任人和责任领导，提出警告和相应力度的处罚措施。财政部门要严格审核行政事业单位的专项资金申请表，明确资金申请用途的细节，为后期检验专项资金的使用提供参考依据。同时，相关立法部门要尽快建立起配套的奖惩规范，一方面能够从制度层面上约束行政事业单位对于专项资金的合理使用；另一方面也能够在资金使用出现问题时有章可循、有据可依。
3.强化財务控制意识，明确财务人员职责
明确财务人员的职责，将财务部门的职能定位于全面参与资金使用的决策与控制。要对财务室内部进行合理规范的分工和岗位职责界定以保证财务的职能得以有效实现。与此同时，财务管理人员应当积极主动的投入到专项资金的管理与监督工作中，对于专项资金的规划、用途、流向等过程进行全权负责和定向跟踪，做好专项资金的支出与记录工作，保证账目的对等和衔接，提高专项资金的使用效率。
4.健全财政监督管理，加大审计监督力度
加强行政事业单位的外在监督，是保证专项资金得到有效利用的重要保证手段。财政监督的内容主要是与行政事业单位有关的财政资金拨款、非税收入以及财政担保等。同时开通群众监督和举报渠道，通过网上信箱、电子邮件等新兴媒体，向社会公开举报违法挪用专项资金的部门和人员，提高其犯错成本，在社会上形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。
参考文献：
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[2]董艳秋，于绍强，刘远.水工环地质科学事业单位预算绩效评价管理实践探析[J]，财务与会计，2013（14）：18-20.
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