完善法律援助制度

完善法律援助制度（通用8篇）

完善法律援助制度 篇1

法律援助是维护困难群众合法权益、保障社会公平正义的重要法律制度。党的十八届三中全会《决定》在推进法治中国建设的论述中提出，“完善人权司法保障制度”，“完善法律援助制度”。贯彻落实这一要求，需加强法律援助“五要素五保障”建设，大力发展法律援助事业。

以宗旨要素为核心强化观念保障。以人为本、执政为民是我们党的执政理念。法律援助工作是维护困难群众合法权益的一项重要工作，必须强化群众观念，努力做到在感情上贴近群众、行动上深入群众、工作上依靠群众，使法律援助工作获得广泛的群众基础和力量源泉。坚持群众利益至上，满腔热情地做好服务困难群众工作，按照规定的时限和程序办理好每一起案件，让人民群众切实感受到公平正义就在身边，传递党和政府的温暖。把群众是否满意作为检验工作成效的根本标准，不断拓宽民意沟通渠道，把人民群众的新要求作为加强法律援助工作的着力点，把人民群众的新期待作为改进法律援助工作的切入点，有效发挥群众的参与和监督作用，确保法律援助各项工作措施更加符合社会实际、体现人民群众意愿。

以制度要素为基础强化规范保障。推进法律援助工作规范化，制度建设是基础。应着眼于建立层次清晰、体系完备、内容完善的法律援助制度体系，认真总结《法律援助条例》实施经验，研究解决实施过程中存在的困难和问题，借鉴国外法律援助有益做法，推动通过国家立法明确政府法律援助责任、法律援助机构和人员管理、范围与标准、经费保障、组织实施和相关部门协调配合等关键问题，为法律援助工作提供法制保障。健全法律援助与相关部门工作协作机制，健全刑事诉讼中公检法司各部门工作衔接配合机制，建立健全法律援助组织实施各环节的工作程序、工作制度和服务标准，不断提高工作规范化水平。加大规章制度执行力度，实现用制度规范行为、按制度办理业务、靠制度管理工作，为法律援助工作科学化奠定基础。

以质量要素为根本强化标准保障。质量是法律援助工作的生命线。实现案件质量标准化，对于推进法律援助服务均等化、缩小区域间法律援助发展差距具有重要意义。应加强服务标准化建设，严格遵守办理法律援助案件程序规定以及相关执业规范、服务标准的要求，做好受理、审查、指派、承办等各个环节的工作，为受援人提供符合标准的法律援助。根据农民工、残疾人、未成年人等不同群体的特点和案件类型，推出专项服务措施；改进案件指派工作，结合法律援助人员业务领域和专业特长合理指派人员，提高案件办理专业化水平。综合采用旁听庭审、办案跟踪、受援人回访等行政评查和专业评估措施，强化案件质量监管，加强投诉处理工作，确保法律援助办案质量。

以设施要素为重点强化便利保障。以设施便利化为重点提高法律援助服务的可及性，是加强便民服务的必然要求。应继续建设法律援助便民服务窗口，深入开展便民示范窗口创建活动，改善服务环境，改进服务态度。完善基层法律援助服务网络，推进法律援助工作站和联系点建设，打造一（半）小时法律援助服务圈，方便城乡居民就近获取法律信息、申请法律援助。做好“12348”法律服务热线升级改造工作，保持热线畅通，为群众提供咨询、解疑释惑。加大信息技术在法律援助服务中的应用，优化法律援助事项办理流程，逐步推行网上申请、审批、指派，实现法律援助信息管理系统覆盖县（区）法律援助机构和工作站点，提高服务效率。

完善法律援助制度 篇2

关键词：农村法律援助制度,问题,六个方面

法律援助，也称为法律扶助，是指在国家设立的法律援助机构的组织、指导和协调下，律师为法律规定的特殊案件或其他案件中经济困难的当事人给予减免收费，提供法律帮助的一项法律制度。建立和完善农村法律援助体系，应以满足广大农村公民的法律援助需求为第一要义，在扩大农村法律援助案件的受援范围基础上，建立健全农村法律援助的资金保障和人力资源配备机制，积极开展非诉讼法律援助。建立专门面向农村公民的法律援助机构，是推动和发展农村法律援助的必要手段。只有做好农村的法律援助工作，农民才能维护好自己的合法权益和尊严，社会才能最大限度地减少不和谐的因素，社会主义民主和法制建设才能得到充分完善。

一、我国农村法律援助面临的问题

我国农村与城市相比，在自然资源、经济条件、法律制度实施及历史文化传统等方面都存在较大的差异，因而农村法律援助情况存在较大的滞后性。生活在农村的广大农民特别是偏远落后地区的农民很难得到实实在在的法律援助，农村法律援助面临的问题主要表现在以下几个方面。

（一）经费严重缺乏。

法律援助的办案经费包括政府财政拨款、法律服务工作者的奉献和社会捐助等渠道。《法律援助条例》第三条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”第七条规定：“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。”由此可知，政府财政拨款是我国法律援助经费的主要来源，而法律服务工作者的奉献和社会捐助只是我国法律援助经费的次要来源。

根据司法部法律援助中心提供的数据，全国各地拨付法律援助的经费和中央财政为支持贫困地区开展法律援助工作而拨付的专项资金，平均到每个公民手里只有几毛钱。因此，政府尤其是中央财政应当加大资金投入，改变现在我国法律援助经费捉襟见肘的局面，以此来进一步维护司法公正，实现社会公平和正义。

（二）人力资源严重不足。

根据司法部公布的数据，按照我国律师每天办理的法律援助案件统计，每名律师每年办理的法律援助案件太少，距离法律援助的需求来说还相差甚远。另外，我国律师的数量分布极不均匀。根据北京市司法局的通报，北京是全国第一个律师突破万人的城市。我国的律师较大一部分都集中在北京地区，出现了扎推现象。目前我国从事法律援助的专职人员少得可怜，仅有的一些专职人员也主要集中在城市，农村则基本上还没有专职的法律援助人员，目前还有两百多个县根本就没有法律援助人员。

（三）宣传力度不够。

法律援助知识在城市宣传较为广泛，法律援助机构也多设在城市里，而在农村的宣传特别少。因为宣传少，所以农民对法律不是很了解，甚至有的农民根本就不懂法，一旦合法权益受到侵害，他们根本就不知道可以通过求助法律援助机构或法律服务工作者，并且脑海中就没有通过法律途径解决问题的意识，只凭感情用事，采用非法手段维护自己的合法权益，从而引起更多的社会问题，严重影响社会的稳定和发展。

（四）质量不高。

在农村中，由于提供法律援助的律师短缺，大多是基层法律工作者承担法律援助义务，他们大多数没有经过严格的、专业的、系统的法律知识培训，法律专业知识相对薄弱，而且由于法律援助案件是不收取任何费用的，因此，多数律师在办案过程中积极性不高，责任心不强，这些都导致了法律援助案件的质量不高，从而让农民不放心，不再相信法律援助制度。

（五）形式过于单一。

目前，我国并没有单独针对农村设定特殊的法律援助形式。据调查了解得知，目前因农村家庭及相邻纠纷所引发的人身损害赔偿民事案件及追究刑事责任案件正逐年上升。除此之外，因农民土地被征用，失地得不到补偿;征地拆迁安置得不到妥善解决;村两委选举不公;村务不公开等引发的法律纠纷事件也日益增多，这些纠纷都需要采用不同的法律援助形式予以解决。而今开展的一些法律援助进农村，大多以传统的诉讼代理为主。诉讼只是解决纠纷的一种手段，是解决矛盾纠纷万不得已的最后“一道防线”。针对矛盾复杂、纠纷频繁的农村而言，仅仅依靠诉讼援助这种单一形式，根本不足以维护农民的合法权益，不足以适应社会主义新农村建设的需要。

（六）律师的重视程度不高。

根据我国《律师法》的相关规定，律师有履行法律援助的义务。在实践中，某些比较优秀的律师组成的律师演讲团每月或每季度到农村里向农民们讲解相关的法律知识，解答疑问，或者赠送法律书籍。但是，这个律师援助阵容还是比较小的，存在许多只为自身利益而袖手旁观的律师，他们下乡宣传法律知识只是为了完成政府交给的任务，并没有认真宣传法律知识。面对对法律知识知之甚少并对法律宣传兴致不高的农民，许多律师也就敷衍了事或知难而退。法律援助被称为法治社会里的“穷官司”，很多律师不愿意承办付不起律师费的案件。

二、农村法律援助制度的健全与完善

法律援助是党和政府为民办实事的“民心工程”，被誉为法律界的“希望工程”。必须以平等、公平为基本准则，不断改进在实践工作中暴露出来的缺点问题，大胆创新，积极采取应对措施紧抓落实，完善中国的法律制度。我认为需从以下六个方面加以完善。

（一）建立切实可行的农村法律援助经费筹集和支出制度。

法律援助经费短缺严重影响了我国法律援助事业的发展，为了解决该项问题，提出以下几点意见，仅供参考。

1. 经费纳入政府财政预算。

政府财政拨款是法律援助经费的主要来源，世界各国大都将法律援助经费列入到政府财政预算中，而预算拨款是政府财政保障的唯一形式。在我国根据《法律援助条例》第三条的规定，政府财政拨款是法律援助经费的主要来源。各级政府要将法律援助最低经费列入财政预算，当出现政府财政困难不能保障最低经费时，中央政府和地方政府要逐级实行经费扶持政策，按照需要扶持地区的最低经费标准，通过中央到地方的各级政府的扶持，保证在法律援助经费上有最基本的保障。

2. 建立法律援助专项基金。

目前，我国大部分地区的农村经济发展缓慢，尤其是中西部地区，农民生活水平还比较低下。对于农村的法律援助工作，建立起专项基金实属必要。国家可以用财政的手段予以支持，建立起农村法律援助的专项基金，并且该基金应该向中西部地区倾斜。该基金用于提高农村法律援助人员的待遇，从而提高他们的工作积极性;用于农村的普法的宣传教育工作，从而使普法工作更加广泛，更加深入;用于填补人民法院减免农民的诉讼费用，从这一角度保障司法平等公正，维护农民的合法权益，使其从心理上信任法律。

3. 动员社会力量，拓宽筹集渠道。

社会资助是弥补国家财政拨款不足的有效途径，要广泛动员社会力量，持续开展法律援助大型公益活动，借助媒体的号召力引起社会广泛关注法律援助事业，把筹集的资金捐赠给法律援助基金会。还可以利用每年一度的法制宣传活动，扩大法律援助的影响力。进一步发挥法律援助基金会的作用，为企事业单位和社会组织的大型募捐提供方便。

（二）充分调动和优化配置农村法律援助社会资源。

法律援助工作需要大量的人才，因此加强法律援助队伍是目前面临的一项重大任务。

1. 充分发挥广大律师的作用。

全国近几十万律师是法律援助队伍的主力军，要充分的调动他们的积极性，使他们自主投身到农村法律援助工作中来。对做出突出贡献的律师，给予表彰和奖励，宣传他们的光荣事迹，在广大律师中形成人人争当法律援助律师的良好氛围。

2. 有利地发挥社会组织的作用。

《法律援助条例》第八条规定：“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。”因此，今后要在司法行政机关的领导下，进一步挖掘社会组织的潜力，拓宽法律援助的范围和对象，弥补法律援助人员缺乏的现象，促进法律援助事业的发展。

3. 法律院校的学生应当成为农村法律援助中的重要力量。

现今，各大高校都有法律专业，学法律的学生数不胜数，学校可以开展寒暑假法律援助志愿活动，组织这些法学专业的学生深入农村进行诸如法律宣传等法律援助活动，这样既可以增强他们的法律专业知识，又可以丰富他们的社会实践经历，同时也可以弥补农村法律援助经费的不足。目前，法学专业的学生就业形式很是严峻，许多优秀的法律专业的学生不知道何去何从，不知道怎样充分发挥自己的知识，最终导致大量人才资源的浪费。各个地区可以设定几个岗位由法学毕业生担任。我国目前有些省份建有村官制度，可以选拔一些优秀的法学专业的人员担任村官，这样的队伍深入农村，融入农民的生活，更有助于带动农村搞法律宣传，提供法律援助，切实维护好农民的合法权益。因此，这部分人员应当被重视起来，他们的潜力还远远没有被挖掘出来。另外，法律院校的教师还可以指导学生进行法律实践活动。

4. 设立农村法律援助站。

在农村设立法律援助站，以农村基层组织中的民事调解员为骨干，吸收当地具有一定文化程度和法律意识、热心法律援助工作的农民参加日常工作，作为联系农民和法律援助工作者的桥梁，这样就能真正帮助农民走出有法律需求但不知道找谁的困境。设在农村的法律援助站和有关法律援助机构加强沟通、互通信息，协调工作，从组织上保证法律援助工作的顺利开展。

（三）加强农村的法制宣传，让农民掌握法律知识，了解法律援助制度。

法制宣传活动在农村有待加强，应通过各种形式积极的向农民宣传法律知识，普及法学教育，使他们能够掌握与生产和生活密切相关的法律知识。农村的法制宣传活动还要通过电视台、电台、报纸、送法下乡等形式开展对法律援助制度的宣传，让农民了解法律援助制度，已达到农民的合法权益受到侵犯时知道怎样去寻求法律帮助的效果。

（四）提高法律援助案件的质量，增强农民的信任度。

法律援助案件的质量是法律援助制度的关键所在，直接影响着农民对法律援助制度的信任度。接手法律援助案件的律师或基层法律工作者应当像办理收费的案件一样认真负责，不能因为法律援助案件不收费就草草了事，一定要确保法律援助案件的质量，切实保护好农民的合法权益。若每名律师和法律工作者都能将案件办理得很好，则他们就能得到农民的信任，遇到某些棘手的问题，农民也很乐意向他们请教，反之，则会收到相反的效果。法律援助提高了信任度，才会有更多的人去了解它、关注它，才能为维护广大农民的切身利益作出更大的贡献。

（五）提高农村法律援助制度的经济效益和社会效益。

法律援助的根本目的是保护贫困人民的合法权益，实现社会正义和维护司法公正，促进社会的和谐发展。只要符合法律援助条件，又有条件予与和解的，我们应当进行非诉讼法律援助。开展诉讼法律援助与非诉讼法律援助并重的农村法律援助方式，可满足广大农村的村民通过非诉讼的方式解决纠纷的愿望。通过实践证明，通过非诉讼方式解决的纠纷案件占绝大多数，我们应将法律援助和人民调解结合起来，大力发展非诉讼法律援助业务，提高法律援助的经济效益和社会效益。

（六）全面提高农村法律援助律师的执业精神。

某些律师因为法律援助案件不赚钱而怠于从事，为了自身的利益可以背叛道德，若把物质生活放在第一位的律师越来越多，我国将永远也不会建成新农村，永远也不会实现和谐社会。因此，律师应把执业精神放在第一位;应勇敢而坚定地承担起法律援助的光荣使命，伸出排忧解难的援助之手，播散维权助残的慈爱之心，甘做弱势群体合法权益的保护之盾;应热爱法律援助，在实践中，全身心地投入到法律援助各项工作中来，全面提升自身的综合素质，树立起良好的社会形象，展示出新时期的执业精神。

参考文献

[1]胡婕.政府的责任[N].人民日报, 2003-10-20.

[2]曹克俊.法律援助工作的实践与思考[S].http:www.yfzs.gov.cn, 2004-4-12.

[3]胡婕.政府的责任[N].人民日报, 2003-10-20.

[4]白皮书说.中国法律援助制度进一步健全[S].http://west-king.cn, 2005-4-13.

[5]梁单秀.我国农村法律援助对策研究[N].现代商贸工业, 2009, (12) .

[6]法律援助也有待援助[S].http://finance.sina.com.cn, 2005-2-1.

浅议我国法律援助制度的完善 篇3

关键词：法律援助社会保障完善

中图分类号:DF391.3 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2007)12-255-01

法律援助是指在国家设立的法律援助机构的组织、指导和统一协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助，以保障实现其合法权益，完善国家司法公正机制，健全人权及社会保障机制的一项法律制度。

法律援助是我国保障经济困难公民实现权利的一项重要法律制度。随着社会主义民主与法制建设的不断加强，公民对法律服务的需求日益增多，与此同时，一部分公民因经济困难无法得到法律帮助的问题也日益显现。加强法律援助工作，解决困难群众诉讼难问题，使他们的合法权益得到及时有效的法律保护，实现社会公平与正义，是贯彻落实社会主义法治理念，坚持以人为本的重要体现；是全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。

一、促进和规范法律援助工作的意义

《法律援助条例》已于2003年9月1日正式实施。《法律援助条例》确立了我国法律援助制度的基本框架，明确了经济困难的公民有权获得免费法律服务，法律援助是政府的责任，司法行政部门负责监督管理法律援助工作，法律援助机构具体负责组织实施法律援助工作，律师是法律援助的主要提供者，应当履行法律援助义务。鼓励社会力量参与法律援助工作，规定了法律援助范围、标准、实施程序以及法律援助各方的权利义务、法律责任等，为促进和规范法律援助工作提供了重要的法律依据。

二、法律援助在实践中存在的问题及对策探讨

1．关于法律援助经费问题。经费问题一直是制约我国法律援助事业发展的瓶颈，是我国法律援助事业发展的主要障碍。法律援助经费严重不足，制约了法律援助工作的开展。部分经济困难地方的法律援助经费与司法行政业务经费捆绑在一起，没有单独列入财政预算，专款专用，使法律援助经费无法得到保障。

有的学者已经提出了一些解决方案，如立法鼓励社会力量对法律援助提供捐助、探索建立法律保险制度，在发生法律纠纷时由保险公司承担法律援助费用、在公益彩票的发行中尝试发行法律援助彩票、建立法律援助分担费用制度，让受援者因胜诉而使经济状况好转后，按规定的分担范围和分担比例返还部分法律援助费用等。

2．关于受援者经济困难的标准。《法律援助条例》第13条第1款规定，“公民经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定”，而贫困地区经费来源少，对法律援助的需求相对又较大，在制定经济困难标准时会确定更严格的标准，以减少援助对象，减轻经费负担，以致越贫困越需要法律援助的地方越难获得法律援助。

三、西方法律援助制度的比较借鉴

英国是世界上最早建立法律援助制度的国家，其法律援助主要有民事法律援助和刑事法律援助两种形式。在英国，法律援助作为国家必须承担的责任和义务，其资金主要来源于政府拨款。在美国，为穷人提供民事法律援助始于1876年成立的纽约法律援助协会。自此，法律援助在美国都市中开始流行。美国的法律援助事业经过100多年的发展到今天已形成其独具特色的格局。由联邦资金资助并由一个全国性机构统一协调美国各地的法律援助工作的结构虽被打破，但由“法律服务集团”统一协调的法律援助项目仍是援助工作的主力军；同时，由各州以及私人商务律师协会出资、协调管理的法律援助工作也得到长足发展。

四、完善我国法律援助制度的几点建议

1．适当扩大法律援助实施主体。我国可以借鉴国外做法，建立法律援助社会人力资源体系，将一切有志于从事法律援助的社会法律专业人才都纳入到法律援助事业中来。充分利用退休法律工作者和法学院校师生等法学资源，引导和帮助他们建立非营利性的法律援助工作机构，提供无偿的法律援助。退休法律工作者虽然已经从工作岗位上退了下来，但却拥有着丰富的法律工作经验，组织其中自身条件较好又愿意从事法律援助事务的人员开展一定范围内的法律援助事务，不仅可以使其老有所为，而且有助于满足更多人获得法律援助的需要。而对于各法学院校，可以设立类似“法律诊所”机构，由法学院的师生为本社区的贫困者提供法律援助。这种做法，既为学术界和学生提供了实践与认识社会的窗口，又为法律援助开发了丰富的潜在资源。

2．尽快制定《法律援助法》。法律制度的健全与否，直接关系到法律援助实施的质量。目前，我国虽已于2003年9月1日起施行了《法律援助条例》，但该条例中规定的内容相对简单。随着我国社会主义法制建设的进一步深入和人权保护事业的进一步发展，制定一部系统规范的《法律援助法》是建立我国现代化法律援助制度的必经之路。

［塔里木大学校长基金硕士资金项目资助。项目编号：TDSKSS06004 ］

参考文献：

1．张冬梅 .人权的法律保障与和谐社会的构建. 河北法学, 2007(10 )

2．陈秀丽 .论和谐社会的法律援助制度建设. 理论前沿, 2007(12)

（作者单位：塔里木大学经管院 新疆阿拉尔 843300）

我国村镇银行法律制度的完善 篇4

李蕊

为了破解农村融资难的困局， 年我国开始在部分省市试点村镇银行。根据银监会规定，村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。据统计截至2012 年4 月，全国共组建村镇银行 749 家，其中开业 681 家，筹建68 家。[1]作为农村金融改革创新产物，村镇银行的建立给农村金融服务注入新的活力。首先，村镇银行基于一定的地缘关系成立，经营机制灵活，能根据农村需求和农户的个性化特征，针对性地提供多层次的产品。在满足多元化的“三农”金融服务需求，有效缓解农户及农村中小企业融资困难方面发挥积极的作用。[2]其次，村镇银行促进了金融资源的合理配置。在引导当地资金流向和有效配置方面起到促进作用。它在体制上为包括境内外银行资本、产业资本、民间资本在内的所有社会资本进入金融业开辟了道路。[3]再次，村镇银行的出现增加了金融供给，增强了农村金融市场竞争，实现了制度变迁的“帕累托改进”效应。尽管目前村镇银行总体运行良好，但作为新生事物，在发展的道路上也遇到一些亟待解决的问题。

发达国家的实践表明，单纯强调社会服务目标的社区金融机构无法长期运行，不但不能实现其良好初衷，反而背上沉重的债务负担。[4]Gulli 曾认为，对消除贫困贡献最大的可能既不是贷款也不是储蓄，而是建立一种可持续发展的金融机制。区别于传统的商业银行仅以利润最大化为目的，作为破解农村融资困局的“草根银行”，村镇银行应该把是否具有可持续性作为衡量其是否成功的标准。这里的可持续性是指村镇银行能够在实现服务“三农”目标的同时，不借助外界支持因素，在财务上实现收入能够覆盖成本并且有盈利。

一、我国村镇银行发展面临的主要问题――可持续性受到制约

(一)定位偏差阻碍发展

按照银监会规定，村镇银行在县(市)、乡(镇)设立，不得跨区经营，是具有独立法人资格的资产规模相对较小的银行业金融机构。[5]其实质是农村社区银行。国外关于社区银行的定义强调资产规模、区域、自主经营权三大核心要素。[6]服务“三农”是村镇银行的根本宗旨，同时作为自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束的企业，村镇银行也实行市场化操作。然而这种目标定位并没有强调村镇银行作为农村金融市场的补充者，对农村广大中低收入者的信贷问题，也没有找到利用市场化操作对农村贫困者融资的有效机制。

自然条件和农业自身特性决定了农村金融必然具有需求小额分散、缺乏抵押物、信息不对称等特点。如果照搬城市商业银行模式，必然会产生水土不服的问题。首先，从现实看村镇银行的发起人或大股东是现有商业银行、政策性银行甚至是外资银行，这种组织模式可能导致村镇银行基本延续发起行的商业模式――过分注重吸收存款，以传统银行的信贷技术提供大额贷款，注重盈利性强的中间业务和结算业务等，进而成为农村资金流向城市的“吸虹器”。其次，股东作为所有者最关心的是自己所投入资本的使用情况和资金回报率，导致部分村镇银行无意“高风险、高成本、低收益”的三农业务，而将目光放在贷款金额比较大、收益较高的城镇工商企业。再次，目前大部分村镇银行都是建立在乡镇以上的地方主要是县城，这也使得资金需求最迫切的广大农户和农村中小企业被迫与之远离。

(二)资金不足限制发展

村镇银行发展中的一个限制条件是资金不足。首先，按照《村镇银行管理暂行规定》第 25 条规定：“单个自然人股东及关联方持股比例不得超过股本总额的 10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及关联方持股比例也不得超过股本总额的 10%。”这种对股东的持股比例的制度安排，限制了具有较强资金实力的单个自然人、非银行类金融机构和非金融机构企业法人向村镇银行投入资本。其次，作为农村金融市场的补充，村镇银行大多设立于经济欠发达的农村地区，农民和乡镇企业的闲置资金有限，再加上村镇银行刚刚建立，信誉积累不够，制约了村镇银行存款总量的增长和资金的积累，目前许多村镇银行存贷比接近甚至超过了 75%的监管上限。再次，配套政策缺失导致新型农村金融机构从其他金融机构融入资金渠道不畅。由于结算系统不畅，村镇银行与其他银行间的同业拆借难以进行;村镇银行也没有获得类似农村信用社“支农再贷款”等优惠贷款支持;种种因素影响其持续发展。

(三)信贷风险制约发展

村镇银行主要以发放小额贷款为盈利来源，贷款对象收入不稳定，信用水平较低，大多缺乏有效的担保方式和可变现的抵押物，贷款方式以信用贷款为主。在农业保险等体系不健全情况下，信贷资产的风险系数较大。作为农村金融市场的新进入者，相对于传统农村金融机构，村镇银行往往被迫选择那些因为信誉程度不高被传统金融机构拒绝的客户为信贷对象，因此会存在更多逆向选择风险。

二、完善村镇银行法律制度的路径选择――政府主导下的诱致性制度变迁

西方市场经济体制下农村金融制度变迁的主要方式是诱致性制度变迁，政府行为主要是适应市场发展，以法律或规章等形式确认保障金融交易和市场秩序正常运行。例如，美国政府在社区银行发展中的主要作用是为其创造良好的金融生态环境，对其进行监管并在信贷市场失灵导致信贷不公时进行适当的干预。相反，我国政府对农村金融市场更多的是采取直接的行政干预。政府在农村金融领域实施的农村信用合作社与中国农业银行脱钩等一系列改革措施，均是从金融供给角度，对农村金融市场所作出的自上而下的强制性制度安排。虽然降低了制度变迁的时滞及摩擦成本，却没能提高农村金融效率。

笔者认为，在完善村镇银行的`路径选择上要按照平衡协调的原则，既坚持政府主导又要遵循农村经济金融发展规律，兼顾政府、银行、投资者、农民等各方利益。正如刘易斯所说“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得经济进步的。”一定的政府干预是必要的，但是政府不能替代市场。要通过出台财税、信贷优惠政策去调动市场主体积极性而不是通过行政命令去干预市场。以法国为例，法国政府在农村金融市场上有相当重要的地位，所有的农村金融机构都与政府保持着相当密切的联系。一方面私人机构接受政府的指导并得到政府的支持;另一方面私人机构始终保持着相当的独立性，政府尊重其自主经营的权力，很少进行强制性的行政干预，形成一种政府与民间混合治理的结构。

政府对于市场失灵、外部性比较强的领域，具有财政提供的责任。我国农村金融本身具有复杂性，由于信息障碍和信息成本导致农村金融市场失灵，同时村镇银行又具有积极的正外部性，其社会效益较高而经济收益不高，理应受到国家财政政策的关注。发达国家实践表明政府的财税扶持可以增强农村金融机构自觉服务国家政策的意愿，使其在追求自身利益最大化的基础上较好实现国家农业政策。美国也对农业贷款实行贴息制度，对农村信用社不征收营业税和所得税，并可免交存款准备金。日本在金融体系运行过程中通过政府财政对农村金融组织运行及农村中的贷款提供各种补贴，还设立了专门的基金弥补贷款的损失，对于农村金融组织所得税方面也有优惠。

为促进村镇银行服务“三农”并实现可持续发展，在其初创阶段必须借鉴国际经验从财税法角度采取相应措施，增加其财务收入，补偿其业务经营成本。笔者建议，在现有优惠政策基础上，根据村镇银行涉农贷款比重不同，实施差别化的税收减免政策和补贴政策，鼓励涉农业务开展;对于贷款利率低于一定水平的村镇银行在成立最初五年，在现行补贴(当年贷款余额 2%)的基础上上调补贴标准至 4%，用以鼓励微利信贷业务的开展;在现行税收优惠的基础上适当扩大减、免税范围，加大减税力度，建议参照给予农村信用社的税收优惠政策，免除村镇银行成立最初三年的所得税和营业税，并落实“三农”贷款税前损失抵扣政策;为鼓励在村镇行政区域设立村镇银行，建议对免税期经过的设立在不同级别行政区域的村镇银行应实行差别税率政策以及有差别的准备金扣除制度。

三、完善村镇银行的具体制度安排

(一)完善村镇银行的产权结构

不同国家商业银行产权结构根据股权的密集程度可以分为三类：第一类是以美英银行为代表的高度分散型股权结构，银行股权构成以分散的个人持股和机构投资者持股为主，以完善的市场体制和发达的证券市场为基础。第二类是以日德银行为代表的相对集中型股权，银行与公司交叉持股比率较高。第三类是高度集中型股权结构，法国、意大利、韩国等在不同时期都出现过国家高度控股银行。

从股权约束的角度看，一个合理的公司股权结构应该既避免股权过度集中又避免股权过度分散。股权过度集中则内控不足，难以形成股权制衡。大股东和经营者易联合形成“内部人”控制，损害小股东的利益，从而影响公司治理效率。股权过度分散，易造成股权约束弱化，使公司的控制权掌握在经营者手中，造成更为严重的代理问题，从而影响公司治理效果。

目前村镇银行虽然采取股份有限公司形式，但在股权结构上普遍存在大型商业银行“一股独大”，股权过分集中的现象。“中国村镇银行发展论坛”公布的统计数据显示，在 86 家村镇银行中只有10% 银行股东人数超过 30 人。[7]

首先，在股权相对分散基础上的适度集中是目前村镇银行股权结构的最优选择。按照《村镇银行管理暂行规定》第 25 条规定：“村镇银行由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，其最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，并且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的 20%。”[8]此项制度被称为“主发起银行制度”。这一制度的建立有利于维护金融市场秩序，保证村镇银行经营安全。但也使得村镇银行在一定程度上沦为了主发起银行的附属，抑制了其他投资主体的投资积极性，难以形成股权制衡，导致公司治理的低效。[9]从股权优化的角度考虑，建议对最大股东的持股比例进行限制。由主发起银行做最大股东，确保主发起银行对村镇银行的主导权，对村镇银行风险负责。但主发起银行股权占比不必无限大，关键是通过主发起银行的杠杆作用，吸引更多民间资本投向村镇银行。在条件成熟的地区应当适当降低村镇银行控股股东的准入门槛，允许有实力的信托投资公司、证券公司、保险公司等非银行金融机构与银行业金融机构一起发起设立村镇银行。这不仅有利于调动非银行金融机构服务三农的积极性，也有利于增强村镇银行的资金实力。

其次，就发起人以外股东而言，目前村镇银行自然人总持股比例普遍小于企业法人总持股比例。“中国村镇银行发展论坛”公布的统计数据显示，在86 家村镇银行中有 44 家村镇银行没有自然人持股。作为草根银行的村镇银行应当扩大自然人持股比例，平衡股权关系。第一，自然人股东通常会比法人股东更关心自身的投资收益，愿意付出更大的精力来维护自己在股东大会的权利。第二，自然人股东来自民间，对社会底层有天然的亲切感，这种亲切感是双向的，有利于银行通过与当地借款者的互动获得软信息解决信息不对称的问题，同时有利于银行与当地借款者形成利益共同体，在长期的业务互动中相互监督。[10]

再次，《村镇银行管理暂行规定》限定村镇银行只能由“境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人”出资设立，对于非营利性组织等其他主体参股村镇银行没有进行规定。与企业的运行理念不同，国际开发组织、慈善组织和非政府组织等非营利性组织相对更加注重社会效益，由其参股的村镇银行的信用贷款发放将可能更多地覆盖一般农村金融机构不愿涉及的农村最贫困的群体，促进村镇银行服务“三农”宗旨的实现。建议在防范风险的前提下，本着股权结构多元化的理念，允许国际开发组织、慈善组织等非营利性组织以及其他主体参股村镇银行，促进产权合理配置，提高村镇银行的资金实力。

(二)建立利益相关者治理机制

新制度经济学认为，公司治理是一种以契约的方式，规范企业利益相关者的利益，合理配置控制权和剩余索取权，对公司进行管理和控制的体系。为促进村镇银行专注于服务“三农”并实现可持续发展，在村镇银行治理中不仅要关注股东利益，更应将利益相关者的权益最大化作为村镇银行治理目标，建立利益相关者治理机制。[11]

作为银行金融机构，村镇银行的运行涉及到股东、经理、债权人、政府和社会公众等多方面的利益。其治理目标不仅在于保护投资者的利益，而且在于减少市场系统风险和保持农村金融体系的稳定。[12]此外，作为农村金融市场的补充者和农村社区银行，按照银监会规定村镇银行必须承担服务“三农”的责任，这使得利益相关者对于村镇银行治理提出更高的要求。利益相关者治理机制实质上是对以股东为中心治理机制的修正。村镇银行作为商业银行属于高负债运营的企业，自有资本比率较低，债权约束和产品市场约束难以对其发挥外部治理机构的基础性作用，因此必须引入利益相关者治理机制。利益相关者治理体现了企业治理模式由一元激励向多元激励的转变。

与传统商业银行一样，目前村镇银行的公司治理结构依然体现股东至上主义。利益相关者治理首先要求村镇银行加强对债权人利益的保护。债权人是村镇银行利益相关者中非常重要的组成部分。如前论述，村镇银行作为新生事物信誉积累不够，客户认同度低，导致吸收存款相对困难，因而有效保护债权人利益对于村镇银行可持续发展尤为重要。西方国家通常依靠设立存款保险制度来为银行体系提供相关担保。目前我国存款保险机制尚不健全，《村镇银行管理暂行规定》对于村镇银行监事会的设立也没有规定。[13]为有效保护债权人的利益，在村镇银行内部应当建立行之有效的独立董事制度，由独立董事代表股东及广大债权人对银行的经营活动进行监督。独立董事的引入，不但有利于强化董事会内部的制衡机制，对大股东操纵和内部人控制也可以起到了一定的监督作用。

利益相关者对村镇银行的期望是动态变化的，村镇银行要准确获得反映利益相关者期望的信息就必须建立银行与利益相关者之间的对话机制。通过沟通交流建立银行与利益相关者之间的理解和信任。在对话的基础上，建立利益相关者参与机制，优化董事会结构，促使一些重要的利益相关者通过董事会、监事会等直接参与村镇银行的管理和决策。利益相关者尤其是广大农民和农村中小企业对于村镇银行内部治理的广泛的表达和参与，有利于完善村镇银行治理，推动村镇银行作为农村社区银行扎根农村实现服务“三农”目标。

(三)完善村镇银行信贷业务监管机制

目前银监会现行规章对村镇银行的监管基本上借鉴了对商业银行的监管规定，只在存款准备金率、资金充足率等方面做了调整。[14]虽然考虑到村镇银行作为农村社区银行的特殊性，但没有体现村镇银行地域性和服务低端市场的特征，对村镇银行的信贷业务尤其是对于农村贫困人群歧视性信贷业务没有明确的监管要求。

为了促进村镇银行服务“三农”功能的实现，解决农村贫困人群融资难的问题，美国《社区再投资法》(简称 CRA)的监管规定值得借鉴。为了消除银行金融机构“划红线(Redlining)”和“社区不投资(Community Disin ―― vestment)”等歧视性信贷行为，促进中低收入社区和居民的信贷可得性，1977年美国通过 CRA。CRA 要求参加联邦存款保险体系的几乎所有银行机构等必须为其所在的社区提供信贷支持，其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。该法主要用于评估金融机构在满足当地社区信贷需求方面所作的贡献，尤其是对中低收入家庭的贷款需求。[15]为了弥补监管机构监管力量的不足，美国社区再投资法引入公众力量作为实施的重要保障，规定金融机构应在其主营业地(跨州经营的机构，应在各州分支机构所在地)张贴公告披露贷款数据等信息，鼓励公众参与评级过程。既有力地促进监管执法，同时也较好解决了约束尺度问题。尽管一些学者认为 CRA 导致银行成本高昂和效率降低，但是毋庸置疑作为使用政府干预来支持社区经济发展举措的 CRA 的实施打破了落后地区信贷恶性循环，帮助中低收入人群有效获得融资服务。

建议借鉴 CRA 的规定，授权银监部门监督村镇银行的贷款流向，明确村镇银行为农村服务的贷款比例，特别是明确对中低收入农户以及农村中小企业贷款的金额、发放笔数、贷款分布和占该机构在本社区贷款总额的比例等并向全社会公开。如果村镇银行不能够做到服务农村地区，或者服务低端客户发放小额信贷、支持农村微小企业的比例达不到监管要求，就应当对其采取监管措施。同时建立对村镇银行支农服务质量的考核体系和涉农贷款的正向激励机制，定期对村镇银行发放支农贷款情况进行考核评价。

(四)建立资金互助社(专业合作社)社员联保机制

良好的社会信用体系是现代经济和金融正常运行的基础，制约村镇银行发展的一个关键因素在于农村授信环境较差，征信体系建设滞后。一方面农民和农村中小企业普遍缺乏有效的、便于流转的抵押品。另一方面传统的农村乡土社会格局已经发生了根本性变化，传统伦理道德逐渐式微，伦理规范、道德规范及意识形态等呈现多元化发展趋势，导致农村社会信用环境缺失。

孟加拉国乡村银行的成功运作打破了传统的金融理念，证明通过某种制度安排，在贫困人群与金融机构之间可以建立一种互相信任和制约的交易关系。村镇银行可以借鉴孟加拉格莱珉银行(简称 GB)担保机制的经验，化解贷款风险。GB 打破了传统金融机构的担保和抵押等贷款风险限制门槛。其“小组 + 中心 + 银行工作人员”的运行方式被证明是非常有效的管理无担保、无抵押的放贷方式，在全世界被广泛移植。每个 GB 的贷款申请人都必须加入一个有连带还款责任的“贷款支持小组”，一般 6 至 8 个小组构建一个中心。小组成员根据其他成员的项目结果获得贷款，小组成员互相监督、互相帮助，共同承担担保职责，每个小组又为中心其他小组所监督。GB 通过营造相互制约和帮助的组织，改变了单个成员不稳定的行为方式，调动起借贷者自我管理的积极性，在村民之间建立互担风险，互相监督的机制。

为化解村镇银行信贷风险，建议借鉴 GB 经验从我国国情出发建立资金互助社(专业合作社)社员联保机制。与村镇银行相比，农村资金互助社最大的优势在于地缘信息优势，能够有效地化解信息不对称导致的逆向选择和道德风险。在我国村镇银行发展中，不必专门建立“小组”或“中心”。可以充分利用农村现有资金互助社、专业合作社等资源，建立村镇银行 + 资金互助社(专业合作社)信贷模式。鼓励对村镇银行有信贷需求的农户或农村中小企业首先加入资金互助社(专业合作社)，建立资金互助社(专业合作社)社员联保贷款机制，资金互助社(专业合作社)社员对外形成一个利益共同体，相互监督、相互帮助，共同承担担保责任，增强成员的积极性和责任感。[16]从而促进村镇银行农户贷款管理从“零售”向“批发”转变，弥补农村金融信用供给不足，降低金融贷款运行成本和信用风险。

(五)完善配套立法

优良的法律在很大程度上能保障金融机构实现有序、持续发展。各国实践表明，政府通过立法可以为农村金融组织的创建和规范运行创设良好的环境。20 世纪初美国《联邦农业贷款法》、《农业信用法》、《联邦信用社法》等出台为农村金融机构的稳健持续运营提供了法律保证。日本在 20 世纪中期相继通过了《农业协同组合法》、《农林中央金库法》、《临时利率调整法》等法律法规，为农村金融持续发展提供法律保障。

为规范和促进村镇银行发展，银监会已制定《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》、《关于加强村镇银行监管的意见》等一系列关于村镇银行组织及运营监管的规范性文件。但这些规定还存在层级较低，欠缺操作性等问题。根据《立法法》规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者行政法规、决定、命令的事项。我国设立金融机构实行特许制。按照《行政许可法》规定，可以设定行政许可的规范性文件包括法律、行政法规、地方性法规、省、自治区、直辖市人民政府规章，银监会制定的部门规章无权设定行政许可。为了保障村镇银行持续发展，建议尽快由国务院制定《村镇银行管理条例》，对村镇银行的设立宗旨、法律地位、市场准入、经营管理、市场退出、债务清偿、法律责任等进行明确的规定，并将现行财政、税收、货币支持政策系统化、规范化，再由中国银监会制定实施细则。

农业是弱质产业，受自然资源和自然灾害的影响大，为了防范贷款风险，保障村镇银行信贷资产安全，亟需发展政策性农业保险。但是对于政策性农业保险目前我国《保险法》尚无具体规定，《农业法》仅规定了国家扶持农业保险的原则，且滞后于农业保险的实践。()为防范村镇银行农业信贷风险保障其可持续发展，笔者建议尽快制定《政策性农业保险条例》。借鉴国外农业保险立法经验建立农业保险与农业信贷相结合的机制，规定参加农业保险的农业生产者可以优先获得信贷服务。对农业保险的性质、经营目标、业务范围、监管部门、财税支持措施、法律责任等加以规定;并建立政府主导下的农业再保险机制，农业巨灾风险基金制度等在更大范围分散村镇银行农业信贷风险。

试论我国审计法律制度的立法完善 篇5

论文摘要

我国审计法的发展历经初创阶段、成长阶段和完善阶段。审计法律规范的内容分为四个部分，一是审计组织法，主要规范审计机构的设置、人员任免、组成，机构之间的相互关系等；二是审计实体法，主要规范审计机关的职责、权限等；三是审计程序法，主要规范审计机关和审计人员的工作程序以及复议、诉讼程序等；四是审计责任及审计机关违法失职应当承担的法律责任。

当前我国审计法还有许多亟待完善之处。第一，在审计权限立法上还存在一些疏漏和不足。《审计法》赋予审计机关的权限有要求报送资料权、检查权、调查取证权、采取强制措施权、建议处理处罚权、通报公布审计结果权等。尽管当前我国审计权限立法取得了一定的成就，但是与西方发达国家相比还存在一些不足，一是调查取证权的规定还不够健全，二是报送资料权这一规定不具体，三是没有表明意见权。第二，我国现行审计体制为隶属于国务院的行政型模式，相对于立法型审计体制而言，审计机关还缺乏较大的独立性。第三，目前我国审计法律制度在着手进行效益审计方面还不够健全。一是我国效益审计工作量占政府审计工作量的比重较低，尚未形成有效的模式，二是我国效益审计的法律制度建设还比较落后，缺乏有针对性的制度规范。

要适应经济、社会的发展，使审计工作能够满足时代的要求，应当在以下三个方面完善我国的审计法律制度：第一，完善我国的审计权限。一是完善调查取证权，二是细化检查权和要求报送资料权，三是增加参与制定经济法律法规权。第二，完善我国现行的审计体制。改革现行行政型模式的审计体制，逐步设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院，向全国人大常委会负责并向其报告工作。第三，完善开展效益审计的法律和规范，探索建立规范效益审计的法律、法规。

一、我国现行审计法律制度的现状分析

（一）审计法出台的过程、背景和意义

1978年党的十一届三中全会做出了把党和政府工作重点转移到社会主义现代建设上来的战略决策，开始了系统的拨乱反正，国民经济停滞倒退的局面很快得到扭转。经济体制改革从农村到城市，在许多领域先后展开，对外开放的步伐也逐渐加快。1982年党的十二大提出了建设有中国特色社会主义的重要思想，确定了经济建设的战略目标、战略重点、战略步骤和方针政策。改革开放的全面展开，客观上要求加强财政经济管理，建全经济监督机制维护国家财经法纪。在这样的背景下，实行独立的审计监督制度，成为一个必要面紧迫的课题。我国最高审计机关---中华人民共和国审计署，于1983年9月正式成立。全国县级以上地方各级人民政府在两年多的时间内也普遍建立起审计机关。1983年《国务院批转审计署关于工作几个问题的请示的通知》和1985年《国务院善于审计工作的暂行规定》为贯彻落实宪法规定、规范审计工作提供了必要的法规依据，保障了起步阶段审计工作的开展。1988年国务院发布《中华人民共和国审计条例》后，较为完整的审计制度体系初步形成。1994年《中华人民共和国审计法》公布，这是中国审计法制建设的重要里程碑，标志着审计工作走上了法制运行的轨道。

（二）我国现行审计法律制度的基本框架

按照审计法律法规的内容和属性，其内容可以分为四部分，一是审计组织法，主要规范审计机构的设置、人员任免、组成，机构之间的相互关系等；二是审计实体法，主要规范审计机关的职责权限等；三是审计程序法，主要规范审计机关和审计人员的工作程序以及复议、诉讼程序等；四是审计责任及审计机关违法失职应当承担的法律责任。

二、我国现行审计法律制度存在的不足

（一）我国审计权限立法还存在一些疏漏和不足

为了保证审计机关切实履行审计监督职责，及时制止和纠正违反国家规定的财政收支、财务收支的行为，维护国家财政经济秩序，法律赋予审计机关必要的审计权限。根据现行《审计法》和《审计法实施条例》的规定，我国审计机关享有以下七个方面的审计权限： 1．要求报送资料权

要求报送资料权，是指审计机关依法享有的要求被审计单位按照规定报送与财政收支、财务收支有关的资料的权力。这是我国审计机关最基本的权力，是审计机关进行审计监督的前提条件。2．检查权

检查权，是指审计机关依法享有的检查审计单位与财政收支或财务收支有关的资料和资产的权力。3．调查取证权

调查取证权是审计机关行使审计监督权的必要条件。所谓调查取证权，是指审计机关依法享有的在进行审计时，就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查并取得有关证明材料的权力。4．采取强制措施权

采取强制措施权，是指审计机关依法享有的在特定情况下对被审计单位直接采取或者通知有关部门采取强制措施的权力。5．建议权

建议权指审计机关依法享有的就审计中发现的问题，向被审计单位及有关部门反映建议采取相应措施的权力。6．处理处罚权

审计机关有权对其审计发现的违法行为进行处理、处罚。处理权是指审计机关依法享有的对被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为采取纠正措施的权力。处罚权是指审计机关依法享有的对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为采取制裁措施的权利。7．通报、公布审计结果权

通报、公布审计结果权是指审计机关依法享有的向政府有关部门通报和向社会公布审计结果的权力。

从上述我国审计权限的内容可以看出，在党和国家的重视下，在社会各方面的努力下，我国的审计权限立法取得了可喜的成就。但是，与发达国家相比我国的审计立法起步较晚，目前国内学者对审计权限的研究也很不够，我国的审计权限立法还存在诸多疏漏和不足。目前，审计立法关于审计机关审计权限的一些规定还不够健全。具体表现在：

1．调查取证权的规定还不够建全。

《审计法》和《审计法实施条例》明确规定，我国审计机关享有调查取证权，有关单位和个人应当支持、协助审计工作，如实向审计机关反映情况。但是，《审计法》和《审计法实施条例》并没有规定有关单位和个人不接受审计机关调查的法律责任。这使得审计机关调查取证权经常得不到应有的尊重，在许多情况下形同虚设。现实中，一些单位和个人阻碍、拒绝审计机关调查藐视审计权限的现象时有发生。这些现象的存在，严重损害了审计机关审计权限的权威，损害了《审计法》和《审计法实施条例》的尊严，不利于审计机关审计监督职责的实现。2．检查权和要求报送资料权的一些规定已经滞后时代。

我国审计立法权限的一些规定已经滞后时代，逐渐适应不了当前经济、科技形势发展的需要。例如，《审计法实施条例》规定，审计机关有权检查被审计单位运用电子计算机管理财政收支、财务收支的财务会计核算系统。被审计单位应当向审计机关提供运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据以及有关资料。这实际上赋予了审计机关对于被审计单位电算化资料的检查权和要求报送资料权。但是，《审计法实施条例》的这一规定并不具体，缺乏可操作性，满足不了当前计算机审计的实际需要。实践中，一些被审计单位往往以法律法规规定不明确为由，拒绝审计机关检查，不配合审计机关的工作。这些现象的存在，严重影响了国家审计监督工作的顺利开展。3．欠缺参与制定经济法律法规权。

社会经济生活多姿多彩，我国审计机关现有的审计权限仍然不能完全满足审计实践的需要。实践中，在制定和修改财经方面的法律、法规和规章时，全国人大、国务院等有权机关一般都会征求审计机关的意见，审计机关有一定的机会和渠道表明自己的意见。但是，征求审计机关的意见并不是立法的必经程序，有关单位在立法时也可以不征求审计机关意见。也就是说，对相关法律的制定和修改表明意见并不属于我国审计机关的法定权限。

（二）审计机关的独立性还不够

在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的行政型模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转；在这种情况下，实行政府领导下的行政型审计模式，有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序加强廉政建设，促进依法行政，保障国民经济健康方面的作用。从总体上讲，我国现行审计体制是符合现阶段国情的，能够较好保障审计机关法独立行使审计监督权。这些年来，从中央到地方，各级人大和有关部门对审计工作也给予了有力的支持和配合，审计执法环境有了明显改善，为审计工作的进一步发展创造了有利条件。但同时也应看到，在实际工作中，由于一些地方党政领导法行政意识不够，加上其他一些客观原因，宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实，现行审计体制下，还存在一些迫切需要研究解决的问题。

导致问题发生的主要原因是现行审计体制与确保审计的独立性之间的矛盾而产生的。相对于立法型审计体制而言行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩。我国实行行政型模式审计体制，审计机关负责人向本级人民政府行政首长和上一级审计机关负责并报告工作。国务院是最高权力机关的执行机关，而审计机关作为执行机关的组成部门去监督执行机关自身，力度肯定会受到到一定的影响，特别是政府某些行政活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为，尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线”，没有独立性，客观公正地进行审计监督便无从谈起，审计重要作用的发挥则属奢望。因此，随着社会主义市场经济的确立和社会主义民主政治建设进程的加快，我国现行审计体制由行政型模式转为立法型模式已成必然。

（三）我国现行法律制度在涉及效益审计方面还有不足

效益审计的概念。效益审计是基于受托经济关系，对受托者开展的经济活动进行经济性、效率性和效果性的审查的评价，旨在促进更好地履行经济责任。就国家审计而言是国家审计机关对法律授权管理国家事务的政府及其部门其他组织所发生的经济活动进行经济性，效率性和效果性的审查和评价。

《审计法》第二条规定“审计机关对财政收支和财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，近年来，审计机关一直以财政、财务收支的真实合法性审计为主要工作内容。随着我国社会的变革和经济体制、政治体制改革所引发的政府管理体制的转型和经济增长方式的转变，审计环境正发生着重大变化，审计领域在不断拓展，而效益审计是经济发展的客观需要和内存需求。开展效益审计是《审计法》赋予审计的一项重要职责，是深化我国政府公共管理体制改革和落实科学发展观的客观需要，也是审计工作发展内存规律的必然要求。审计署2003年至2007年审计工作发展规划明确提出，“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个力量的一半左右。”

目前我国有些地方推出了有关效益审计制度的条例，使效益审计有了一定的法律依据，但还存在一些不足：

1．我国效益审计工作量占政府审计量的比重较低，尚未形成模式。

我国的效益审计尚处在萌芽启步阶段，除了深圳市审计局率先推行财政效益审计外，还有上海综汇区审计部门2002年审计署组织对症下药18个重点机场和38个支续机场进行了效益审计。这些效益审计工作总量占政府审计工作量不到一个百分点，由此看来，我国的效益审计在政府工作中还够不上主流。2．我国效益审计的法律建设还比较落后。

据了解，近两年来，全国仅有深圳市《深圳经济特区审计监督条例》、湖南省《湖南省审计条例》、珠海市《珠海经济特区审计监督条例》引入了效益的概念。我国的《审计法》中规定审计机关结被审计单位的财政财务收支及经济活动的真实性、合法性和效益性进行监督评价，但这仅仅是指审计要达到效益性的目的，而对如何具有开展效益审计的法律和规范也没有另论，既没有效益审计方面的指标评价标准，也没有效益审计方面的准则性质的可操作性指导文件。可以说到目前还没有制定专门的效益审计制度，缺乏有针对性的制度规范。

三、完善我国现行审计法律制度的建议

（一）完善我国审计权限的建议 1．完善调查取证权

列宁指出：“究竟用什么来保证法令的执行呢？第一，对法令的执行加以监督。第二，对不执行法令加以惩罚。”为保证审计机关审计权限的正常行使，维护法律的权威和尊严，真正做到违法必究，有必要修改《审计法》和《审计法实施条例》，进一步完善其关于审计机关调查取证权的规定，严惩不尊重审计机关权限的行为。在迹方面，我们可以借鉴我国台湾地区审计立法的相关规定。台湾地区1972年修正公布的《审计法》第15条规定了其审计机关的调查取证权：“审计机关为行使职权，特派员持审计部稽查证，向有关之公私团体或个人查询，或调阅簿籍、凭证或其他文件，和该负责人不得隐匿或拒绝，遇有疑问，并应为详实之复。行使前项职权，必要时，得知照司法或警宪机关协助。”根据这一规定，单位和个人拒绝、阻碍审计机关依法调查的，台湾地区审计机关有权请求司法或警宪机关协助其行使调查取证权，以排除障碍，保障其调查取证活动的顺利进行。在修改《审计法》和《审计实施条例》时，我们可以借鉴台湾地区审计立法的这一成果，赋予审计机关请求人民法院或者公安机关协助进行调查取证的权力，以排除障碍，确保审计机关调查。2．细化检查权和要求报送

我国审计立法关于审计机关审计权限的一些规定已经滞后于时代，逐渐适应不了当前经济、科技形势发展的需要。例如，《审计法实施条例》规定，审计机关有权检查被审计单位运用电子计算机管理财政收支、财务收支的财务会计核算系统。但是这一规定并不具体规定缺乏可操作性，满足不了当前计算机审计的实际需要。为了贯彻党中央、国务院关于加强科学技术的决定，推进我国信息产业的发展，将高新技术用于审计工作中，加强审计机关对被审计单位计算机环境下的财政收支、财务收支及其有关经济活动的审计监督，保证审计机关监督职责在新形势下的充分发挥，有必要及时修改《审计法》和《补救地实施条例》，完善其关于审计机关检查权和要求报送资料权的相关规定。具体而言，我们在修改《审计法》和《审计法实施条例》时，可以在以下几个方面做出明确具体的规定：第一，审计机关有权检查被审计单位运用电子计算机管理的与财政收支、财务收支有关的计算机信息系统的安全可靠情况、内部控制制度和财政财务收支情况；第二，审计机关有权获得、使用被审计单位用于提取其计算机信息系统中的审计数据接口；第三，审计机关认为有必要对计算机运行系统进行测试时，有权提出测试方案，监督被审计单位操作人员按照测试方案的要求进行测试；第四，审计机关有权按照政府有关主管部门关于纸质会计凭证、会计账薄、会计报表和其他会计资料以及有关经营活动资料保存期限的规定，要求被审计单位保存其运用计算机系统处理的电子数据，并要求其在规定期限内不得覆盖、删除或者销毁。

3．增加参与制定经济法律法规权

当前，我国正努力发展社会主义市场经济。与国民经济的发展相适应，我国的经济立法也取得了丰硕的成果。但是，受以前计划经济体制的影响，我国财经方面的法律、法规和规章比较混乱，有的甚至彼此冲突、互相矛盾。为了维护社会主义法制的统一，确保社会主义法制的权威，有必要加强立法环节的控制，保证立法质量。作为国家综合经济监督部门，审计机关应当参与相关财经法律法规的制定，在财经立法方面充分发挥作用。为了提高财经立法质量，应当适时修改《审计法》和《审计法实施条例》，授予我国审计机关（特别是审计署）参与制定有关财经法律法规的权力，即在实施、修改或者废除有关财政收支、财经收支的法律法规时，审计机关有权参与，有权充分表明自己有意见。

（二）完善改革现行审计体制的对策

从我国的根本政治制度---人民代表大会制度的要求、建立社会主义市场经济体制的需要以及与国际惯例接轨的角度来看，我国的审计体制应当走立法模式之路，彻底解决因审计的独立性得不到保证而产生问题的根源。改革现行行政型模式为立法型模式的审计体制，设立国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院，向全国人大常委会负责并报告工作。在各级人民代表大会下设立审计院，直接对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责，地方各级审计机关接受上一级审计机关的业务领导：审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免，全国人大会闭会期间由全国人大常委会决定任免；国家审计将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上，专司对国家审计监督。这样，国家审计机关与政府行政机构完全剥离，而直接对各级人民代表大会负责，审计机关作为独立的经济监督者---人民代表大会的委托者，对被监督者---各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督，理顺委托者、经济监督者和公共资金管理责任承担者之间的审计关系，真正体现国家审计“政府花钱，人民监督”的本质和执行与监督相分离的原则改变现行审计体制的内部监督色彩，彻底摆脱政府行政行为的影响，成为真正独立意义上的外部监督，在客观上保证审计组织的独立性。独立性是审计工作的“生命线”，而审计组织的独立性是审计独立性的核心，只有组织独立性得到保证，才能保证审计在工作上、人员上、经费上的独立地位。在立法型审计模式下，认为以下几项是值得注意和研究的：

（1）改进现行审计经费预算单独列入国家预算。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，切实解决审计机关履行职责所必需的经费，应逐步改进现行审计经费预算编报制度。即参照国际上通行做法，先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，无须政府审批，由财政部门在本级预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。

（2）调整中央审计机关与地方审计机关的关系，实行立法型审计体制政的省以下审计机关垂直领导体制。

即省级以下审计机关实行垂直邻导，市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列入省级预算，系统管理、系统下拨；省级审计机关接受审计署（即最高审计院）的业务领导。实行省以下的垂直领导体制，审计署与地方审计机关可以分别专门负责中央与地方的财政资金的监督，各司其职，强化监督力度，而同时省级审计机关又接受审计署的业务领导，这样，即有利于对中央、与地方两级财政资金的监督，又利于审计系统加强业务建设，在全国形成一个有机的整体。

（3）在立法型审计体制下，强化驻地方特派员办事处的职能。驻地方派出机构的设立，便于最高审计机关对中央财政、财务收支活动进行审计。为了加强对重点地区中央单位的审计监督，审计署在地方设立特派员办事处，代表审计署行使审计监督，负责对派驻地区的审计监督工作。这就要求我们在建立立法模式审计体制时，应强化驻地方特派员办事处的职能，一方面应增加驻地方特派员办事处的数量；另一方面列入审计署管辖范围内的审计事项应当主要由驻地方特派员办事处审计，而审计院专业司将主要审计中央部委、重大投资项目和专项资金，以及统一组织有关行业审计和专项审计。

（4）制定审计组织法，将审计机关的设置、内部机构的设立、人员的任免、岗位任职资格条件法律化。与立法模式审计体制相适应，应规定：地方各级审计机关负责人由上一级审计机关负责人提名，由本级人民代表大会决定任免，并报上级审计机关备案，在地方各级人大闭会期间，由地方各级人大常委会决定任免。同时应延长审计长的任期，使审计长职务不受国家主席与政府任期的影响，在客观上有效地保证审计长能够独立地工作。在任期内不能随意撤换审计机关负责人，只有全国人民代表大会才有权罢免审计长。

（三）完善开展法律效益审计的法律和法规的对策

法律依据是开展效益审计关键的一环，因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把效益审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。首先要认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的效益评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的效益审计准则。在准则中要对效益审计的审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等做出规定。鉴于效益审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个行业特点的准则。其次，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展效益审计刻不容缓的措施之一。指标的科学性可以在一定程度上体现公平。效益审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。由于社会效益是一个很难用定量指标来衡量的，而定性指标有时难以保证公平。因此，在制定社会效益评价指标时，可以给出一些原则性较强的定性规定。另外，针对性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域，要通过认真总结经验再作一些补充性质的规定，来不断的完善。

注释：

列宁指出：“究竟用什么来保证法令的执行呢？第一，对法令的执行加以监督。第二，对不执行法令加以惩罚。”转引自刘廷焕、徐孟洲：《中国金融法律制度》，中信出版社，1996年版，第四十一页。

参考文献资料

反垄断法与竞争法律制度的完善 篇6

一、西方国家反垄断法律制度的成因

自1890年美国颁布反垄断法即《谢尔曼法》以来，奉行现代市场经济体制的国家和地区，均根据其国情、区情创制和完善竞争法律制度。制定和实施反垄断法便是其中一项基础性的社会活动。反垄断法并非横空出世，其兴起和蓬勃发展，有着深刻的社会历史背景。

市场经济本身引发国家创制竞争法律制度和反垄断法。一般将西方国家市场经济发展历史划分为两个阶段，即19世纪末20世纪初以前为完全自由竞争时期，以后为垄断时期。基于国家法律对社会经济关系的关注与调整，无论在完全自由竞争时期还是在垄断时期，国家对于市场经济运行的态度及其采取的相应措施，均取决于国家对现时的经济学理论的理解及据此而转化成的经济政策，取决于国家如何将该经济政策披上法律的外衣予以实现。

完全自由竞争时期，西方国家在推翻封建帝制后推崇民主与自由，强调“还权于民”，保证市场经营主体不受政府制约与控制。此时，主张完全自由竞争的以亚当·斯密为代表的经济学理论即被西方国家奉为经济政策的导向，并渗透于以社会个体“意思自治”、“合同自由”为根本原则的私权法律制度。在此条件下，市场自由竞争给社会带来了一定福祉，如：经营者的科技水平、经营管理水平、经济规模等有了很大的进步，经营者给社会提供了丰富的商品，等等。但是，这种基于意思自治、助长市场主体追逐经济利益最大化的自由竞争，也产生了一些消极的后果，即产生了形形色色的不正当竞争行为、限制竞争行为和垄断行为。这些反竞争行为不仅侵害了其他经营者的利益、消费者的利益，更重要的是破坏了市场竞争秩序，损害了社会整体利益。这就引发了国家创制竞争法律制度来保证市场经济的有序竞争，创制反垄断法来反对国家认为必须予以取缔的垄断和垄断行为。

国家经济职能成就反垄断法。西方国家自由竞争时期，市场竞争主要取决于市场主体的意思自治，国家在社会经济生活中只处于“守夜人”、“仲裁人”的地位。进入垄断阶段后，失业率居高不下，经济危机频繁，经济发展停滞，社会不同阶层之间的经济矛盾与社会矛盾日趋激化。为了缓和因垄断而引发的各种社会矛盾，国家必须以一定的方式介入到原本自由放任的社会经济生活中，以确保社会经济关系的正常发展和社会制度的稳定。于是，以凯恩斯为代表的国家干预经济理论，被西方国家作为国家管理经济职能的理论渊源并逐步付诸于社会实践。国家管理经济职能实现的路径，就是厘定届时的经济政策并赋以法律的名义予以实施。反映在市场竞争领域中，就是通过内含并保证实施竞争等经济政策的竞争法律制度、反垄断法来实现国家管理经济的职能。换言之，竞争法律制度、反垄断法在消除和禁止反竞争行为的同时，还担负着落实和实现基于国家管理经济职能而制定的竞争等经济政策的历史使命。

二、我国《反垄断法》的精神实质

我国社会主义市场经济属于现代市场经济范畴，是一种体现经济民主与经济集中、“市场调节”与“政府调节”共同发挥作用的经济运行模式。在此前提下，作为市场经济基本法律制度的反垄断法律制度，理应体现现代市场经济的内在要求。我国《反垄断法》的现代精神，主要体现在下列几个方面:

一是创制有序的竞争秩序。众所周知，市场经济运行的核心机制是竞争。但在私权法律制度保障下的完全自由竞争，在给社会带来福祉的同时，也会产生限制、排挤、窒息、破坏竞争的垄断与垄断行为。这些垄断和垄断行为不可能由市场本身来消除和禁止，必须由国家以法律的名义对其进行消除和禁止。为此，我国《反垄断法》以法律的形式，确定了国家所要反对和禁止的垄断行为，即：经营者之间达成的具有排除、限制竞争的垄断协议；经营者滥用市场支配地位的行为；具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中；行政机关和依法授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，排除、限制竞争的行为。国家预防和制止上述垄断行为的根本目的，在于创制一个有序竞争的格局、环境和体系，并在有序竞争过程中保护竞争者的竞争权利，维护消费者利益和社会公共利益，提高经济运行效率，促进社会主义市场经济健康发展。

二是落实与实现国家竞争等经济政策。现代市场经济是法治经济，现代市场经济体制是一种体现国家经济政策导向并由相应法律制度作保证的经济模式。在这种现代经济体制下，国家势必会依据其管理经济的职能，并根据国内外经济发展状况、本国经济发展规划与目标等各种社会因素，制定相关的系列经济政策，并通过法律途径和谐地作用于相关市场经济领域。我国《反垄断法》具有落实与实现国家竞争等经济政策的功能。具体表现在：（1）界定适用范围。在现代市场经济国家，市场竞争不应是全方位的。因此，该法典在正面规定其适用范围的同时，规定了“适用除外”条款，如农产品的生产、加工、销售、运输、储存等经

营活动中实施的联合或者协同行为，不适用该法典等。（2）界定豁免范围。该法典在规定该法所要反对与禁止的垄断行为的同时，界定了豁免的范围，如：为改进技术、研究开发新产品的；为提高产品质量、降低成本、增进效率，统一产品规格、标准或者实行专业化分工的；为提高中小经营者经营效率，增强中小经营者竞争力的；为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；因经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的；为保障对外贸易和对外经济合作中的正当利益等联合行为。另外，当经营者集中符合国家申报标准的，经营者应当事先向国家反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。（3）规定国家反垄断委员会具有制定竞争政策的职责权限。这就意味着国家反垄断委员会可因社会经济发展变化而修正、制定新的竞争等经济政策，并通过反垄断指南等规范性文件予以实施。上述这些规定，实质上反映的是国家通过该法来落实和实现其竞争、产业等经济政策的本质要求。

三是竞争法治原则。西方现代市场经济国家的反垄断立法实践证明：为了实现有序竞争目标和国家竞争等经济政策，国家必须创制一个具有高度权威且独立的反垄断执法机构，创制一套反垄断执法程序作为竞争法治的保障。我国《反垄断法》也体现了这种精神。该法典对此作了规定：国务院将创制反垄断委员会，负责全国的组织、协调、指导反垄断的工作，同时，授权反垄断执法机构承担具体的反垄断执法事宜；涉嫌垄断行为的调查程序及反垄断执法机构在此过程中的职责权限；经营者实施垄断行为应该承担的法律责任。基于反垄断法律制度的本质要求，我国竞争法治的内涵，就是通过反垄断机构（即反垄断委员会和反垄断执法机构）的执法，限制经营者私权利的无限运用，保证国家竞争等经济政策以法律的面貌出现从而限制政府非法干预市场竞争。

三、我国《反垄断法》的社会效应

我国《反垄断法》的颁布，对于完善我国社会主义市场经济体制具有里程碑式的历史意义，并将产生积极的社会效应。

一是为市场有序竞争提供法律保证。西方现代市场经济国家的反垄断法律制度，是在其因实施完全自由竞争而引发诸多社会经济矛盾的前提下创制的。这种“滞后立法”的模式和现象，源于人们对社会经济发展规律认识的滞后性。我国实施经济体制改革、创建社会主义市场经济体制只有短短30年左右的时间。在这过程中，基于市场竞争的共性和我国国情，我国完全有理由借鉴他国规范竞争秩序的经验与教训，创制我国的反垄断法律制度。我国颁布《反垄断法》以及即将出台系列反垄断规范性文件，是“先行立法”的方式，即在市场经济体制初期就以

法律的名义，规范竞争秩序。这一做法，不仅不会阻碍国民经济的发展，相反，更有利于市场经济体制的完善，符合“法律是治国工具”的基本属性及发展趋势，更顺应社会经济发展的时代要求。在反垄断法的框架下，市场主体的行为有法可依，加之反垄断机构的认真执法，就能有效地克服和消除垄断给社会经济发展带来的消极震荡。因而，该法典的实施，将具有保护市场经济的社会效应，也是我国奉行市场经济体制的一个根本性的标志。

二是促进行政体制改革。长期以来，我国各级行政机关实际担负着具体的制定、落实、实施国家经济政策的重任。这种条块分割、效力不高的行政管理体制，很难适应我国市场经济体制的要求。当我们探寻在市场经济条件下国家经济政策与法律如何协调并付诸实施时，就会发现，现代西方国家的竞争等经济政策都是以法律的方式作一原则确定，同时授权竞争执法机构具有对该原则的解释权。反垄断法律制度的这种“不确定性”的立法经验与技巧，不仅保证了西方国家实现经济管理的合法性，还在实质上促进了依法行政的深度与广度，更体现了现代国家行政的透明度。在这种社会发展趋势下，在我国市场经济体制改革深入推进的现阶段，行政体制改革也必然提上议事日程。《反垄断法》借鉴他国经验，设计了该法典规定的内容为原则性规定，被授权的反垄断委员会具有适时制定国家竞争政策的权力。换言之，今后的国家竞争政策将由反垄断委员会依法统一制定并以法律的形式予以体现。这就意味着，各行政机关制定、实施竞争等经济政策的权限与职能将会收缩，国家竞争政策更具透明度，人们的竞争行为更有法可依。另外，《反垄断法》还规定了统一的反垄断执法机构的执法程序。这样，就可以纠正和克服目前行政的“一事多罚”的混乱局面，保证经营者免受非法制裁。除此之外，该法典还明确表明，反对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，排除、限制竞争的行为。所有这些制度设计，都促进了我国的行政体制改革。

三是更有利于消费者权益的保护。在市场竞争中，经营者因追逐经济利益最大化而实施的垄断行为，在排除、限制竞争的同时，还会产生侵害消费者权益的后果。而原来消费者权益受损寻求保护时，是按照民事合同制度、民事侵权责任制度进行的。但在实践中，属于私法范畴的这些法律制度不能有效地保护消费者的权益，因而才引发了消费者权益保护运动，引发了国家给予消费者权益特殊保护的立法实践。基于我国社会主义市场经济初期的特点以及法治的要求，有效保护消费者的合法权益已成为国家的基本方针。为此，国家制定了《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《产品质量法》等系列法律法规。这次《反垄断法》从经营者垄断行为后果的角度，再次规定了消费者权益保护的问题。这说明

在现代市场经济条件下，国家会运用多种手段与措施来稳定社会经济发展，来有效保护消费者的权益。保护消费者权益，实际上又是国家利用消费者力量、社会力量来监督经营者合法竞争的一种措施。

完善法律援助制度 篇7

一、刑事法律援助的必要性

( 一) 履行宪法义务, 保障公民的权利。2004 年3 月通过的《中华人民共和国宪法修正案》在第三十三条增加一款:“国家尊重和保障人权”, 这一规定理顺了国家与公民权利之间的关系, 即国家要保障每个公民的权利。在刑事诉讼过程中, 刑事法律援助制度有其保障人权的功能, 使公民获得平等的司法保护, 从法律制度上保证对弱势群体的法律保障, 以实现司法公正, 这是宪法规定的“国家尊重和保障人权”的具体化。完善刑事法律援助制度既可以促进法律救济机制的健全和完善, 同时还能通过刑事法律援助制度的实施, 实现维护法律尊严, 平等保护公民权利。

( 二) 推进法治进程, 实现律师的社会价值。十八届五中全会指出: 必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路, 加快建设中国特色社会主义法治体系, 建设社会主义法治国家。我国关于刑事法律援助方面已有诸多立法, 这些立法为促进和规范全国的刑事法律援助工作提供了重要的法律依据, 对我国社会主义法治进程也有一定推动作用。从社会层面来看, 律师制度的发展, 队伍的扩大, 为刑事法律援助制度的建立和发展提供了基础保障。刑事法律援助制度起初萌芽于当时法律工作者做社会公益的一种慈善性行为, 律师为难以支付诉讼费用的穷人无偿出庭辩护和提供其他法律方面的帮助, 同时, 律师的社会价值得以实现。由律师的推动, 国家法治化的发展, 最后演变为政府拨专款为需要刑事法律援助者给予法律上的帮助。由此可见, 律师的公德心和国家法治化的进程成为法律援助制度不断发展的内驱力。

( 三) 实现法律平等, 减少和缓解社会矛盾。随着社会主义法治进程的推进, 人们越来越重视程序性的权利。但是法律作为一门专业知识, 非专业人员很难掌握, 当不懂法律的公民卷入诉讼中, 如果得不到律师的帮助, 他们很难维护好自己的合法权益。在刑事诉讼中尤其需要精通相关法律和诉讼程序的律师参与。由于进行诉讼和聘请律师都需要缴纳一定的费用, 如果遇到一些公民无力承担这些费用而无法得到刑事法律服务时, 则法庭和监狱有可能沦为贫困阶层诅咒社会黑暗不公的温床, 社会矛盾便会出现。因此, 国家要相应地建立一种对不能支付法律相关费用的公民的司法保障制度, 即刑事法律援助制度。

二、我国刑事法律援助制度的现状

党的十八届三中全会提出要“完善法律援助制度”。我国从二十世纪五十年代开始, 刑事法律援助虽然并没有作为一项完整的制度提出和建立, 但相关的一些基本内容和基本精神在当时的法律法规中已有体现。从1994 年开始提出建立法律援助制度, 并先后在北京、上海、广州等地进行了法律援助的试点工作。1996 年3 月, 修正后的《中华人民共和国刑事诉讼法》率先规定了刑事法律援助的内容。同年5 月通过了《中华人民共和国律师法》, 该法对刑事法律援助制度以专章的形式明确规定。1997 年4 月, 《最高人民法院、司法部关于刑事法律援助工作的联合通知》出台, 同年5 月中国法律援助基金会成立, 起着对全国刑事法律援助工作进行宏观管理与政策指导的作用。同年11 月又下发了《关于开展公证法律援助工作的通知》。2003 年施行的《法律援助条例》, 是为了促进和规范法律援助工作而专门制定的。上述几个规范性文件的下发, 大大推动了《刑事诉讼法》和《律师法》中规定的刑事法律援助的贯彻、落实。2012 年, 我国《刑事诉讼法》经过重新修订, 新法对刑事法律援助方面的规定作了调整。2013 年2 月, 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》。2015 年6 月, 《关于完善法律援助制度的意见》的出台, 对进一步加强刑事法律援助工作、全面推进国家关于依法治国的重大部署起了指导性作用。经过多年的发展, 我国刑事法律援助制度从起步到不断地进步, 与此同时, 也让更多的人获得来自国家的法律援助。但是, 我国的刑事法律援助工作仍然存在诸多弊端, 且需亟待完善。

三、完善我国刑事法律援助制度的路径

( 一) 完善刑事法律援助立法。我国刑事法律援助制度在不断完善, 但是相关规定多散见于不同法律法规中, 相关部门之间协调不够, 这必将造成刑事法律援助制度发展的瓶颈。从全球来看, 凡是法律援助制度完善的国家几乎都有关于法律援助的独立立法, 譬如英国的《获得司法公正法》, 美国的法律援助方面虽然主要依靠判例确认, 但是美国也出台了《法律援助公司法》。我国在2003 年出台了《法律援助条例》, 但此条例位阶较低, 近年来诸多学者呼吁应该由全国人大制定统一的《法律援助法》, 将刑事法律援助制度专门进行规定, 也可以制定一部《刑事司法援助法》, 对刑事法律援助的主要内容进行专门规定, 这样, 可以真正做到在刑事法律援助领域对受援者权益的保障。

( 二) 完善相关主体之间的协调机制。新《刑事诉讼法》扩大了刑事法律援助的范围, 必然会引起刑事法律援助案件的增长, 这样对法律援助实施主体之间的协调合作提出更高的要求。目前, 相关主体在刑事诉讼中展开刑事法律援助工作没有一个细化规定, 更没有相关主体之间配合协调机制, 容易造成相关部门相关推诿, 公民的刑事法律援助权就难以得到保障。笔者建议以法律条文的形式明确规定具体负责衔接部门的工作程序, 以加强刑事法律援助的实效性。既包括公安机关、检察院和法院之间的配合衔接问题, 也包括三者与法律援助机构的配合衔接问题。

( 三) 提高刑事法律援助案件的辩护质量。没有法律援

助制度, 势必会让受援者无法得到法律专业上的保护, 而刑事受援案件质量不高, 则受援者受损的合法权益无法得到完全的救济。《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》对于可能被判处无期徒刑、死刑的案件, 以及未成年人案件, 法律援助机构指派律师的资格都作了限定, 对于其他案件则没有规定。建立刑事法律援助辩护质量的控制机制是提高刑事法律援助案件辩护质量的有效途径。一是设立刑事法律援助律师资格准入制度。目前, 只要是取得律师执业资格的律师即可进入法律援助工作的行列, 其中不乏缺乏诉讼经验、专业能力不高的律师, 这样就不能很好地实现法律援助的功能。只有建立准入制度, 对律师的重要方面进行考查, 就会将不合格的律师排除在外。二是加强刑事法律援助案件的监督。《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》加大了对刑事法律援助案件的监管力度, 但是对具体操作、细化对重点环节的管理、评估、监督等方面, 法律应该有一个明确的规定, 以确保办案质量。

参考文献

[1]郑丽娟.刑事法律援助相关问题研究[J].中国司法, 2015, 10:78~80

[2]李阳.论我国刑事法律援助制度的改革和完善[J].法制博览, 2015, 10:211

完善法律援助制度 篇8

关键词:法律;援助;制度

中图分类号:D926 文献标识码:A 文章编号:1000-8136(2010)21-0148-02

法律援助,又称法律救助、法律扶助,是指国家对弱势群体即老、弱、病、伤、残、鳏、孤者和未成年人、下岗待业失业者和其他经济苦难者(或者称之为贫弱群体)以保障其合法权益得以实现而提供减、免费法律服务的一项法律制度。然而,法律援助发展至今,已经有其普遍的广泛意义,它已演变为由国家负责实施的,以穷人或其他处境不利的人为对象而实施的非限于诉讼领域的以法律服务为中心的援助。我国的法律援助制度虽然起步晚,时间短,但取得了较大成果,成绩是显著的。当然,我国的法律援助制度还存在不足和一些问题,有待于进一步健全和完善。下面就我国法律援助制度存在的问题及如何完善谈一下个人的看法。

1我国法律援助的特点和存在的问题

1.1广泛性

从我国法律援助的受案范围来看,包括刑事辩护和刑事代理;民事;行政诉讼代理;非诉讼法律事务代理;公诉证明;法律咨询、代拟法律文书及其他形式的法律服务。从我国法律援助的对象来看,只要是公民确经济困难或有其他特殊情况,都可以获得法律援助,从法律援助的主体来看,我国法律不仅是律师应尽的义务,而且还要求公证人员、基层法律服务工作者及其他法律专业人员也应为维护社会弱者的法律权益提供法律援助。

1.2灵活性

在我国法律援助是以政府为主导,政府与社会相结合的行为,法律援助既是国家的责任,也是法律服务工作者的责任。这是我国法律援助制度的特点,也是其优点。我们在确定法律援助为国家责任的同时也没有排斥法律服务工作者和社区各界的法律援助活动。这种以国家援助为主,社会组织和个人援助为辅的法律援助机制,不仅体现了国家在整个法律援助活动中的主导作用,同时也有利于调动社会各界的力量。

1.3真实性

我国社会主义法制不同于资本主义法制的一个显著特点,就是我们的法律既规定了全体公民一律平等的实体权利,又规定了为实现平等权利所必须的平等程序权利,而且特别强调为实现这些权利提供可靠的物质保障。实施法律援助制度,就是为了人民群众的根本利益而完善平等程序权利的实施机制,切实保障“法律面前人人平等”的原则得以真正贯彻实现。

主要存在的问题:①有限的法律援助资源与大量的法律援助需求之间矛盾较突出;②法律援助的受援对象的界定不尽合理;③法律援助制度宣传力度不够,法律援助观念较为淡薄。④法律援助案件的质量不高。

2完善我国法律制度的建议

2.1尽快建立法律援助最低经费保障制度

经费严重短缺是当前法律援助事业发展面临的突出问题。法律援助事业要想取得长期稳定的可持续发展,就必须尽快建立法律援助最低经费保障制度,通过立法和制度,将法律援助经费纳入各级政府财政预算,确保法律援助经费主渠道的稳定性。我国应尽快建立由政府财政拨款的法律援助最低经费保障制度。能否考虑在欠发达地区,当地方财政困难、不能确保最低经费拨款时,上级地方财政和中央财政应按照当地最低经费标准,给予财政经费上的扶持,使贫困地区的受援对象也能得到充分的法律援助的权利和最低财政资金的保障。建立以政府财政为主导,全方位筹措法律援助经费保障机制,首先,确保同级财政直接拨款。法律援助工作资金是政府承担法律援助最为现实的责任,也是促进社会公平和正义的物质保证,应主动与同级财政部门沟通,将法律援助经费落实到位;其次,广泛募集社会捐助资金。《法律援助条例》第七条规定:“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐款。”认为应设立一个内部各项制度健全,自觉接受政府有关部门的管理和监督的专门用于法律援助资金的管理机构,吸收社会中自愿捐助的国家机关、团体、企事业单位、个人的捐赠,广泛吸收社会捐款及合法途径筹集资金,并通过合法运作使资金增值,从而扩大法律援助可使用资金,弥补财政拨款不足,减轻或解决法律援助资金困难。

2.2科学地界定法律援助的受援对象

在我国目前经济尚不发达、法律援助经费紧张的情况下,科学地界定法律援助的受援对象,把有限的经费用在最需要的人身上显得尤其重要。因此,不管申请人是什么身份,“经济困难”是他成为受援对象的必备条件。

2.3加大宣传力度,提高社会各界对法律援助制度的认识

法律援助既是一项专业性很强的工作,更是一项群众性工作,它直接面对广大人民群众,特别是弱势群体。当前重要的是更为广泛地宣传法律援助制度,利用咨询活动,进行直接的宣传,加大宣传力度。

2.4加强法律援助和司法救助的衔接

司法救助是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害且经济确有困难的当事人,实行诉讼费用的缓交、减交和免交。在现行体制下,加强法律援助制度和司法救助制度之间的衔接、协调和配合,并逐渐实现两种制度在某些方面的统一,对我国的法律援助事业的完善和发展具有重要的意义。司法救助在案件性质范围上应包括刑事案件,法律援助在民事行政案件事项上应适当拓宽,在受授对象范围上应包括司法救助中规定的特定法人或组织以及外国人。

2.5建立规章制度,规范工作秩序,完善管理机制

良好的管理体制关系到法律援助的服务效果,进而影响到法律援助在人民心中的形象。

(1)总结法律援助的经验,将那些好的工作程序用规章制度的形式固定下来,用以规范和指导法律援助的实践。健全工作机制,分清部门职责,制定出一套程序,对工作人员能起到督促和约束作用,严格规定,实行奖惩制度。

(2)法律援助应该建立起上门服务制度和来访者接待制度,把“上门求”和“出门送”结合起来,调动参加法律援助工作人员的积极性。

(3)建立有效的监督体系。不能因为是无偿的法律服务就忽视了其质量,对当事人反馈的信息,各援助机构要及时对其进行评估,以提高服务质量。

总之,虽然我国法律援助工作在其较短的发展中取得了丰硕的成果,得到救助群众的拥护和普遍支持,为广大群众的利益公正化、平等化铺就了一条法制绿色通道,构成了建设和谐社会的重要组成部分。但是我们仍要研究解决当前法律援助工作中面临的现实问题,积极改进,在摸索中推进我国法律援助事业,相信伴随着经济的发展和社会的进步,法律援助工作必将在我国司法体系中扮演重要角色。

Thinking of Improving the Law Aid System of Our Country

Wan Sheng

Abstract:Law aid was developed so far, has had its general extensive meanings already, it has already developed and become been implemented by country, it is served for the aid of the centre so as to law that the ones that regard person that poor persons or other situation are unfavorable as target and implement limited to lawsuit field non-. And it discuss the personal view how to improve on the question that the law aid system of our country exists.