城乡人口户籍制度改革办法

城乡人口户籍制度改革办法（精选7篇）

城乡人口户籍制度改革办法 篇1

办法

关于城乡人口户籍制度改革的实施办法

区政府各部门，各街道办事处、镇人民政府，各经济板块，有关单位：

为推动南岸区统筹城乡改革取得实质性突破，加快城镇化、工业化、城乡一体化进程，促进城乡资源要素的有序流动，实现城乡经济社会协调发展，根据《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》精神，结合我区实际，就深化户籍制度改革提出如下实施意见：

一、深入认识户籍制度改革的重要意义

当前，现行户籍制度已不适应统筹城乡经济社会发展的需要，加快推进户

籍制度改革势在必行，具有十分重要的意义。

有利于维护农民工合法权益，惠及民生。户籍差异影响了社会公平。推进户籍制度改革，赋予有条件的农民工城镇居民身份，有利于实现同工同权，使农民工享受到与城市居民同等的公共服务待遇。

有利于促进城市人口集聚，加快城镇化进程。推进户籍制度改革，有利于集聚城市人口，形成城乡一体的经济社会发展格局。

有利于扩大内需，转变经济增长方式。进城农民工难以获得城市户籍，影响在城市的消费积极性。推进户籍制度改革，使农村居民进城后真正成为城市居民，有利于拉动消费，扩大内需，促进经济增长方式转变。

有利于促进城乡要素流动，盘活城乡资源。长期的城乡二元户籍制度，使城乡资源要素流动渠道不畅，成为城乡经济社会发展的瓶颈。推进户籍制度改

革，打破城乡交流障碍，有利于加快农村承包地、宅基地和林地等资源流动，提升城乡资源要素价值。

有利于促进农村生产力提升，繁荣农村经济。农村人多地少，生产方式粗放，资源利用效率低，制约了农村经济的发展。推进户籍制度改革，引导有条件的农民工转户进城，有利于扩大农村人均耕地面积，提高农业生产集约化水平，推动农业产业化，促进农民收入增长。

二、户籍制度改革的指导思想和基本原则

指导思想

按照科学发展观的总体要求，以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，引导农村居民向城镇有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，消除农民向城镇转移的体制性障碍，促进城乡资源要素合理流动，最终形成科学有序的人口城镇化机制，全面助推城市和农村经济社会协调发

展，探索统筹城乡改革发展和构建和谐社会的有效途径。

基本原则

一是统筹规划。总体设计，明确阶段性改革目标，分级设置准入标准，建立完善各类群体转户进城的制度通道，最终实现城乡户籍制度一体化。

二是自愿有偿。充分尊重农民转户意愿，依法办理，有偿退地，完善社会保障，确保农村居民进城后，生活得到保障，实际生活水平不断提高。

三是积极稳妥。充分兼顾政府的承受力和城镇资源承载力，分类分阶段有序推进，防止损害农民利益，防止农民流离失所，防止出现城市贫民窟现象。

四是综合配套。强化制度设计，通过改革创造资源增量，以市场手段将资源增量变为财富，以财富增量推动实现改革目标。

五是促进发展。着力消除人口自由流动障碍，激活城乡各类要素，促进城乡经济社会协调发展。

三、户籍制度改革的总体目标 结合全区主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划，综合考虑经济发展、自然环境、资源承载等因素，分阶段推动人口向小城镇、城区内聚集，实现区域内户籍合理转移，逐步建立城乡人口和资源要素自由流动的制度体系。

2010—2011年，重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民万人，非农户籍人口比重由目前的%上升到%。

2012—2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。

四、集中解决有条件的农村居民转户

结合我区实际，坚持重点突破与面上推进相结合，建立畅通的户籍转移通道，重点引导有条件的农民工，特别是

新生代农民工自愿进入城镇定居，两年内集中推动万人率先转户。

推动有条件的农民工及新生代户籍转移

万名符合准入条件的农民工转为我区城镇居民，由我区解决其社会保障问题，由原户籍所在地处理好其承包地、宅基地、林地权属问题。

万名在市内就读的本区农村籍大中专学生，入学时户口迁入学校集体户或就地转为城镇居民的，保留其个人征地补偿收益权，符合资助条件的继续享受学费、生活费补助，毕业后纳入公租房保障范围。

万名新增退役的农村籍义务兵和服役期未满10周年的士官自愿转为城镇居民的，享受城镇义务兵的安置政策。

妥善解决历史遗留问题

历年已用地未转非人员，按市政府确定的有关原则办理农村居民转为城镇居民的相关手续，参照被征地农转非人员养老保险办法建立养老保险。

万名未转非大中型水利水电工程建设中的失地农村移民转为城镇居民，参照被征地农转非人员养老保险办法建立养老保险，不再享受移民后期扶持政策。

万名城中村农村居民转为城镇居民后，按征地、拆迁相关政策予以安置补偿。

万名集中供养的农村五保对象自愿转为城镇居民的，享受城镇集中供养的“三无人员”待遇。

五、科学设置户籍准入和转出条件

按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、全面放开乡镇落户条件，积极引导本市籍农村居民向城镇转移落户，鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民。

户籍准入条件

1．就近就地原则准入本区籍农村居民按照户籍就近就地原则，转为城镇居民。

2．跨区域准入本市籍农村居民在

我区务工经商 5 年以上，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申请在合法稳定住所迁移入户。

本市籍农村居民在我区购买商品住房，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可迁移入户。

本市籍农村居民在我区投资兴办实业，3 年累计纳税 10 万元或1 年纳税 5 万元以上的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可在合法稳定住所迁移入户。

3．其他规定

本市籍农村居民未成年子女投靠父母、夫妻投靠、年老父母投靠子女自愿转为我区城镇居民的，可迁移入户。

我区城镇年老父母身边无子女，其本市籍农村子女可投靠迁移入户。

本市籍优秀农民工及其共同居住生活的配偶、子女自愿转为我区城镇居民的，不受居住时间限制。

户籍转出条件

我区籍农村居民申请转为其他区

县城镇居民，按照市级和转入区县相关规定执行。

六、建立完善户籍制度改革相关配套机制

结合户籍转移，系统建立土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，逐步消除城乡户籍待遇差距，促进城乡户籍制度融合，推进城镇化加速发展。

建立完善农村土地处置机制

1．对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起 3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权。在承包期内允许保留林权。鼓励转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照同时期我区征地政策对农村住房及其构附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助，今后征地时不再享有补偿权利。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限

和同类土地的平均流转收益给予补偿。

2．家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户转移中获得宅基地及农房、承包地的相应补偿或收益的权利，不再享有分配宅基地的权利。待家庭成员整户转为城镇居民时，退出宅基地及农房、承包地并享受相应补偿。

3．区土地整治储备中心负责对农户退出的承包地、宅基地和农房进行补偿和处置。其中，退出的宅基地、承包地位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的，由国有土地储备机构承担补偿费用。建立农村土地补偿周转金，用于农户退出的承包地、宅基地和农房所需资金的周转。

4．区土地整治储备中心应积极盘活利用转户退出的土地。按照规划及用途管制、农村集体土地所有权不变的要求，对退出的承包地加大国土整治力度，促进承包地向经营大户、龙头企业流转，实现规模经营，提高劳动生产率和土地产出水平。退出的宅基地，在优先保障

农村发展建设用地需求的前提下，通过增减挂钩、地票交易等方式，显化其资产价值。产生的地票及大宗的承包地、林地使用权可在重庆农村土地交易所交易。

建立住房保障机制

1．将符合条件的转户农村居民纳入我区公共租赁房、廉租房等保障范围，改善稳定就业农民工、新毕业农村籍大中专生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员居住条件，鼓励有条件的转户居民购置普通商品房。

2．我区城镇规划区域内农村居民，具备条件的可转户进入我区统一规划建设的集中居住小区。加大我区城镇规划区内转户集中居住小区、农民工公寓投入和建设力度。集中居住小区、农民工公寓建设用地采取行政划拨方式供应，并比照廉租房、棚户区改造、公共租赁房等保障性住房，享受免交各项行政事业性收费及政府性基金等相关优惠政策。

完善养老保险制度

1．本市籍农村居民整户转为我区城镇居民，自愿退出宅基地，其年满16 周岁以上的人员，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加基本养老保险，参保所需资金由国土部门核准的退出宅基地的补偿费代缴。退出宅基地的补偿费不足以缴纳的，差额部分由个人自筹资金缴纳。若代缴后有剩余的，剩余部分退还给转户居民。

2．本市籍农村居民家庭部分成员转为我区城镇居民，在劳动年龄段的，可按规定参加城镇企业职工基本养老保险。有用人单位的，由用人单位统一参保并按规定缴费；没有用人单位的，可以灵活就业人员身份参保缴费。达到规定条件的，享受与城镇企业职工同等的养老保险待遇。

3．依法被征收土地落户我区的转户居民按照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。我区过去已征用地未转非人员、大中型水利水电工程淹没

失地人员，在完善征地审批及农转非手续后，参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。

4．本市农村籍大中专学生在校期间转为我区城镇居民，并随家庭一起退地的，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险，建立养老保险关系，工作后接续参保。

城乡人口户籍制度改革办法 篇2

1 城市化的内涵与户籍制度改革的必要性

1.1 城市化的内涵

人们对城市化的理解存在和各式各样的观点,在这里,我们引用国内学者对城市化进行的界定:城市化是传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程。它表现为人口向城市的集中、城市数量的增加、规模的扩大以及城市现代化水平的提高,是社会经济结构发生根本性变革并获得巨大发展空间的表现。其内涵是:(1)城市化是城市人口比重不断提高的过程;(2)城市化是产业结构转变的过程;(3)城市化是居民消费水平不断提高的过程;(4)城市化是城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播的过程;(5)城市化过程是人的整体素质不断提高的过程;(6)城市化是农村人口城市化和城市现代化的统一[1]。从城市化的内涵可以看出,它不是简单的城乡人口结构的转化,而是一种产业结构及其空间分布结构的转化,是传统劳动方式、生活方式向现代化劳动与生活方式的转化。当昔日的农民从以土地为基本生产资料,以个体劳动为基本生产方式,以封闭、分散的传统村落聚居制度,转化为机械化大生产和信息发达的城市聚居制度时,这种劳动力、资本及多种经济要素在空间地域上的高度集中和合理流动,所产生的聚集效益和规模效益都是空前巨大的。正是由于城市化对国民经济的发展和社会的进步所产生的不可低估的促进作用,加快城市化成为各国政府努力追求的政策目标。

1.2 户籍制度改革的必要性

户籍制度原本是政府职能部门对所管辖居民的基本状况进行登记(包括常住人口、暂住人口、出生、死亡、迁移、变更等)并进行相关管理的一项国家行政管理制度,其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。但是,我国自1958年以来所建立的户籍制度,已经远远超出了治安管理与人口统计的职能,户口与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等具体社会制度的结合,使得户籍制度成为固化公民先天身份,控制人口自由迁移的手段,这在计划经济的背景下显得尤为突出。由此可见,现行的户籍制度并不是一个纯粹意义上的户籍行政制度,而是以户籍身份制度和人口迁移筋骨制度为核心的,与户籍制度、户籍管理相关的一系列具体社会制度的总称[2]。这种由中国特色的户籍制度的确立,在其产生的特定的历史时期,曾经对经济发展和社会安定有着重要的作用。不仅保证了我国的工业化进程,对建立完整的工业体系和国民经济体系做出了巨大贡献,同时对防止城市规模过大和城市病的产生也起了重大作用。但随着市场经济体制的逐步建立和完善,已经越来越阻碍人力资源的优化配置和地区间的合理流动,不利于城市化建设和农村经济的发展。(1)限制了生产要素的流动,而限制劳动力流动的直接结果是限制了竞争,而这必然会阻碍社会主义市场经济体制的建立和完善;(2)限制了人口的合理流动,阻碍了城市化的进程,致使城市化远远落后于工业化;(3)造成农村剩余劳动力的增多,影响了农民收入的改善,不利于农村经济的发展;(4)造成了城乡户籍之间的歧视,影响了社会和谐,不利于社会的可持续发展;因此,改革现行的二元户籍制度对经济和社会的发展,具有重要的现实意义。

2 城市化与户籍制度改革的互动关系

2.1 城市化为户籍制度改革创造有利的外部条件

(1)城市化能有效推动农村经济发展,从而逐步缩小城乡差距,消除因传统工业化道路形成的二元经济格局,为户籍制度改革提供前提条件。户籍制度改革的最主要障碍就是城乡发展的不平衡,只有发展农村经济,消除这种不平衡,户籍制度改革才能真正放开。城市化有利于开拓农村市场和培育新经济增长点。影响农村潜在需求转化为现实需求的因素,是由于剩余劳动力太多,农民人均纯收入增长缓收。这使得广大农民对一般生活消费品和部分生产资料的购买力受到很大制约,阻碍了工业和服务业市场的进一步扩大,商品积压十分严重,不利于整个国民经济运行的顺畅循环。随着城市化进程的加快,城市人口不断增加,对农副产品的必将大幅度上升,这对稳定农产品价格,增强农民从事农业生产的积极性,促进农产品深加工行业的发展,提高农产品附加值,延长农村产业链,增加农民收入可起到重要作用。还有助于城市部分产业转移到农村,促进农村非农产业的发展,增加农民非农收入。

(2)城市化促进城市功能的全面发展,增强城市承载能力,为户籍制度改革提供安全保障。从上面介绍的城市化的内涵可以看出,城市化不仅仅是城市人口的增多和城市面积的扩大,同样也是城市功能的全面发展;包括城市的产业结构优化升级、基础设施建设和医疗体制、教育体制、社会保障体制等各个方面的建设。在现代经济中,城市是现代化的中心,是先进社会生产力和现代市场的载体。城市在区域经济和社会发展的主导地位在现代经济中越来越明显。教育科技集中在城市,城市是科学技术和文化思想的策源地。推进城市化将促进技术创新和文明进步,进而推进社会经济现代化和城市文明的地域扩散,推动城市在各个方面的承载能力。我国农村存在大量的剩余劳动力,户籍制度的改革必然会带来大批农村人口向城市的转移,因此,只有加强城市承载能力,才能有效吸纳大批的转移人口,才能避免城市病的出现,从而保障户籍制度改革的顺利进行[3]。

2.2 户籍制度改革为城市化的推进提供制度保证

(1)户籍制度改革能够推动全国统一的劳动力和资本市场的建立,符合市场经济运行的基本要求,有利于城市化进程的推进。市场经济的运行要求根据供求变动、利润变动来对生产力的各种构成要素做出最优配置,配置的过程也就是包括资本、劳动力在内的生产要素的合理流动的过程,但目前我国现行的户籍制度,运用行政手段把城乡人口划分成发展机遇、社会地位很不平等的两大社会群体,使其分别固定在各自的出生地,很难自由流动,严重地阻碍了城乡一体化市场经济体制的形成和发展,使人这种最活跃的生产要素难以实现最佳配置,不利于我国农业人口城市化的顺利进行。城市化是伴随着经济增长而发生的不断调整社会资源配置的自然过程,人口城市化是商品经济发展的必然趋势。现行户籍制度对农业人口转为非农业人口的限制,无疑会影响到按市场原则合理配置劳动力分布,影响到城市化进程。

(2)户籍制度改革能促进对我国人口流动管理的有效性,有利于城市化进程中宏观政策的制定实施和城市化的健康发展。我国以前户籍制度在自发迁移面前显得无能为力,以致出现了众多人户分离的现象,造成了管理上的混乱。2000年进行的第五次人口普查中,发现瞒报、拒报、漏报现象严重,如陕西省应该登记的人数少了200万,湖南少了近千万,重庆市13万死亡人户口未注销。这里面固然存在管理上的失误,但制度上的不合理则是导致管理失误的根本原因。

(3)户籍制度改革是为了扫清城乡经济的制度性隔离,有效缓解城市化滞后于工业化的局面[4]。现行户籍制度造成了城乡经济的制度性隔离,一方面导致了城市聚集的制度性膨胀,由此推进了城市工业化进程的加快;另一方面,由于户籍的限制,使得农村人口难以进入城市,结果导致了城市聚集失衡现象,即城市超经济聚集与城市化不足并存,工业化与城市化发展不协调。社会资源向城市过分流入,脱离了正常的农村经济所能支持的限度。城市化不足则是因户籍制度对人口流动的控制导致农村劳动力向城市转移的严重不足。虽然这种滞后状况正在慢慢改善,但仍将在一段时期内影响我国城市化水平的提高。

3 建立城市化和户籍制度改革的互动机制

城市化与户籍制度改革的良性互动机制,是以促城市化的进程,统筹城乡经济发展为前提的。我国城市化进程的加快能够推动户籍制度改革的进一步深入;同时,户籍制度的深化改革也会为城市化提供良好的制度保证,从而形成城市化与户籍制度改革的良性互动。因此,建立城市化与户籍制度改革的互动机制,应该遵循经济发展的内在规律,解决制约城市化和户籍制度改革的问题和矛盾。

3.1 加快农村经济发展

实际上,农村经济发展落后于城市是阻碍户籍制度改革最主要的因素。城乡经济发展差距越大,户籍制度改革所涉及的问题就越多,也越艰难。如果农村经济发展水平达到或接近城市经济水平,那么户籍制度改革存在的障碍也就自然而然地瓦解了。我国城乡一体化的户籍制度改革比较快的省市,如上海,就是由于其农村经济发达程度较高,农村城市化推进较快,城乡融合已有一定基础。因此,加快农村经济发展是首要的选择[5]。这就要求:一是国家必须加大对农村的扶持力度,扩大公共财政覆盖农村的范围,建立健全财政支农资金稳定增长机制;二是合理引导和约束城市对农村的开发,充分发挥城市先进生产力的聚集、扩散和辐射作用,以城市产业结构的调整和升级为契机,带动农村与农业产业结构和产品结构的调整,形成城乡互补、分工合作;三是大力提高农业科技创新和转化能力,推进农业机械化,发展现代农业;四是通过转变观念、创新农村教育管理体制和人力资本投资机制,构筑和完善有利于开发农村人力资源的教育体系和医疗卫生保健体系等,大力加强农村人力资源开发;五是加强农村社会建设,增强农民组织化程度。建设社会主义新农村过程中,应该综合运用经济、行政、法律、社会等多种手段组织农民,提高农村社会的组织化程度。

3.2 提高城市吸纳迁移农民的能力

农业剩余劳动力城市化转移是解决我国“二元经济”结构的根本,而现有的城市吸纳能力阻滞了这一转移的进程,因此,我们必须要采取有效的措施,提高城市吸纳迁移农民的能力[6]。这就要求:一是大力发展城市经济,特别是社区服务等第三产业,积极发展个体私营经济,广开就业门路。二是完善劳动力和人才市场,有针对性地对迁入城市的农民提供就业培训,并通过各类中介组织开展信息、培训、咨询和职业介绍等系列服务。三是加强城市供水、供电、道路、桥梁等公共设施的建设,进一步完善公共服务功能。四是加快完善城市社会保障制度,建立以养老、失业、医疗保险和最低生活保障为主体,政府、企业、个人三方共同负担,社会统筹与个人账户相结合,管理和服务社会化的城镇保障体系,并且逐步扩大其覆盖面,特别是保证迁移农民享有同等的权利或社会保障待遇。五是各地政府和教育等有关部门要统筹安排,切实解决农民工子女就学难的问题,积极引导公立学校吸纳的基础上,辅以资金、政策上的扶持,并将一些民办学校纳入整个城市的教育规划中。

3.3 完善土地制度改革

农村土地制度变革是城乡分离的户籍制度改革得以顺利完成所需要解决的重要问题之一。我们必须推进土地制度创新,使土地有效流转起来,以促进农民城市化转移和保护农业耕地资源。在现有的基本土地制度不变的条件下,一是对放弃农村户籍进入城市定居的农民,其土地应由相应的村委会收回。二是对暂时进入城市谋生的农民,就要相应地完善土地流转制度。(1)制定相关法规,依法保障农民应有的土地权利,杜绝侵害农民合法权益行为的发生。(2)稳定土地承包制,只有确立土地承包权的长期化和固定化,才会有农地在市场机制作用下的合理流转。(3)进行土地承包经营权流转必须考虑客观条件,坚持“依法、自愿、有偿”的原则。在承包期内,农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权,有权依法自主决定承包土地是否流转和流转的形式。土地流转的转包费、转让费、租金等收益应由流转双方协商确定,可采取多样化的收益分配方式[7]。(4)建立农村土地使用权交易市场。由土地行政管理机关负责管理,积极做好土地流转信息搜集、登记工作,及时发布信息,搞好土地招商,促进农村土地资源合理流动和高效配置。三是对耕地的占用要严格审批,要严格遵循审批制度和程序,不得随意占用农民耕地和基本农田。对于因征地而失地的农民,要依法合理确定征地补偿标准,拓宽安置渠道。

3.4 逐步建立城乡统一的社会保障制度

要建立城乡统一的户籍制度就必须改变农村依靠土地的传统保障制度,建立健全农村社会保障制度;而城市承载力的增强也需要城市社会保障体系的完善。这就要求:一是从实际出发,因地制宜。经济条件好的富裕地区,应尽快抓紧,全面展开;一般地区,先从养老保险和医疗保险入手,创造条件逐步展开;对经济落后的贫困地区,要把社会保险与社会救助工作统一起来,扶持贫困户参加社会保险。二是增加公共财政对城乡社会保障的投入,使广大农村居民和城市贫困人口进一步享受到公共财政的利益。三是积极推动有关农村社会保障的立法工作。目前,这项工作缺乏严格的政策法律依据,只有少数地方政府出台了有关办法,大部分地方难以将农村社会保障工作列入政府的近期目标管理之中,地方财政安排资金预算缺乏依据。由于无法可依、无章可循,缺乏规范统一的操作规程,所以随意性较大。

3.5 加强劳动力转移的管理和引导

农村劳动力在转移过程中,由于缺乏准确可靠的信息,很容易形成盲目流动,这不仅给交通运输和城市发展带来了巨大压力,而且也因找不到合适的工作而给农民工带来了经济上的损失。为提高农村劳动力转移的社会和经济效益,有必要加强劳动力转移的管理和引导。一是政府要加强信息服务工作。省市各有关部门要搜集劳务市场的各种供求信息,及时向各种中介机构及劳动力聚集地发布,要建立劳动力市场信息发布系统和宏观决策系统。二是要建立健全劳务输出中介机构,引导劳动力合理有序流动。中介机构不仅要提供基本的职业介绍服务,还要提供职业指导、职业培训,代办社会保险以及开发公益性服务岗位。尤其要建立地区间劳务协作交流机制,开展多种劳务交流活动,要定期交流地区间农村劳动力流动就业信息。三是要推进劳务输出的产业化建设,探索建立市场化运作、规范化经营、一体化服务的劳务输出模式,通过建立以培训机构为输入系统、职业介绍机构为输出系统的联合运作方式扩大劳务输出的规模,提高劳务输出的质量[8]。

摘要：城市化和户籍制度改革相互支撑、相互促进。加快城市化进程,能够带动户籍制度改革;推进户籍制度改革,能够促进城市化水平提高。构建有效机制,实现城市化与户籍制度改革的良性互动,是加快城乡一体化发展的战略举措。

关键词：城市化,户籍制度改革,互动关系

参考文献

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[2]陆益龙.户籍制度——控制与社会差别[M].北京:商务印书馆,2003:12-13

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[4]陆益龙.超越户口——解读中国户籍制度[M].北京:中国社会科学出版社,2004:76—92

[5]周健.循序渐进的户籍制度改革与建设和谐新农村[J].内蒙古社会科学(汉文版),2007(1):120-123

[6]唐克.户籍制度改革与城市化进程研究[J].内蒙古社会科学(汉文版),2007,28(2):116-119

[7]吴冠岑.我国城乡制度变革的制度变迁理论解析[J].农业经济,2007(5):3-5

城乡人口户籍制度改革办法 篇3

一、充分认识贯彻实施《暂行办法》的重要意义

党中央、国务院十分重视社会保障体系建设。党的十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十八届三中全会提出，建立更加公平可持续的社会保障制度，完善社会保险关系转移接续政策。《中华人民共和国社会保险法》规定，要做好城镇职工基本养老保险与新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度的衔接。为此，人力资源社会保障部、财政部在深入调查研究，反复论证，广泛听取意见的基础上，拟定了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，业经国务院同意印发，于2014年7月1日起实施。《暂行办法》的出台实施，充分体现了党中央、国务院对人民群众切身利益问题的高度重视，是一件利民生的好事、顺民意的实事。

（一）有利于健全和完善统筹城乡的社会保障体系

2009年国务院办公厅颁布的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法，解决了参保人员在城镇职工养老保险制度内跨地区流动转移接续的问题。随着城镇化的发展和城乡养老保险制度基本实现全覆盖，越来越多的劳动者特别是农民工在城乡间流动就业，城镇职工养老保险和城乡居民养老保险制度之间的衔接问题迫切需要解决。《暂行办法》填补了制度间衔接政策的空白，解决了参保人员特别是农民工在城镇职工养老保险和城乡居民养老保险之间的制度衔接问题，对于提高劳动者参保缴费的积极性，扩大养老保险覆盖范围具有积极的推动作用。《暂行办法》是贯彻落实十八大报告提出“适应流动性”的具体措施，是建立更加公平可持续的社会保障制度的重要内容，对全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，促进社会公平与和谐意义重大。

（二）有利于推动城镇化的健康发展

城乡二元结构是制约我国城乡发展一体化的主要障碍。党的十八大和十八届三中全会提出了完善城镇化健康发展的任务。农业转移人口是推进城镇化的重要群体，随着经济社会的发展，会有越来越多的农村劳动力向城镇转移就业。《暂行办法》规定，只要在城镇职工养老保险制度缴费满15年，就可以将城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，享受城镇职工养老保险待遇。缴费不满15年的，允许延长缴费至满15年后再办理制度衔接手续，享受相应的待遇。这样处理，在政策导向上鼓励参保人员特别是农民工长缴费多缴费，从而享受较高的待遇；在制度安排上体现了对农民工的生活保障，有利于促进人口和劳动力流动，有利于推动我国城镇化的健康发展。

（三）有利于保障参保人员特别是农民工的养老保险权益

随着工业化、城镇化发展，各类人员在城乡间的流动规模将不断扩大。当前，我国农民工已超过了2.6亿人，他们在长达几十年的劳动阶段，可能会在同时段或不同时段参加两种养老保险制度。解决好城乡养老保险制度之间的衔接问题，就可以保障他们参保缴费权益完整性。《暂行办法》规定，对于个人缴费形成的个人账户资金（包括政府补助个人部分），在进行城乡养老保险制度衔接时个人账户储存额全部转移，并累计计算权益，确保参保者个人利益的完整。对于少数因各种原因终止城镇职工养老保险缴费且不满15年的，从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险时，参加城镇职工养老保险缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限，从而保障了参保人员的养老保险权益。

二、全面领会《暂行办法》的基本原则和重点问题

《暂行办法》充分考虑城镇职工养老保险和城乡居民养老保险两大制度的不同特点和差异性，遵循了4个基本原则：一是保持制度大格局不变。我国养老保险制度基本上形成了职工养老保险和城乡居民养老保险两大制度平台。由于我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度在筹资渠道、缴费水平、支付结构、待遇计发办法上有很大不同，因而待遇水平也相应有所差别，实行职工与城乡居民既有衔接、又有区别的基本养老保险制度符合现阶段我国国情，城乡养老保险制度衔接政策应在保持这一基本制度格局基础上，加强制度之间的衔接。二是顺应发展大趋势。十八届三中全会提出，推进以人为核心的城镇化。2013年中央经济工作会议强调，积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。随着城镇化的发展，将会有越来越多的农民转变为市民并在城镇就业参保，农村人口从乡村转入城市是社会结构发展变化的大趋势，城乡养老保险制度衔接政策要顺应这一发展大趋势。三是照顾大多数。社会群体的利益需求是多方面的，衔接政策应要考虑多数人的利益需求。《暂行办法》应从维护大多数参保人员的权益出发，鼓励参保人员通过参保缴费甚至延长缴费的形式享受到较高的养老保险待遇。四是构建政策大框架。我国养老保险制度还处于不断完善的过程中，城乡养老保险制度间相互衔接要考虑未来的发展。城乡养老保险制度衔接政策应具有一定的弹性，首先搭建起一个大的政策框架，并为今后进一步完善养老保险制度留有空间。

按照上述原则，《暂行办法》重点解决了以下几方面的问题。

（一）实现两种制度衔接

目前，随着我国城乡养老保险制度的全面建立，在解决了跨地区流动就业养老保险关系转移接续之后，尽快解决城乡养老保险制度之间的衔接问题成为重点。《暂行办法》通过明确规定全国统一的衔接方式、衔接条件、资金转移、待遇领取等政策和统一衔接经办规程，实现劳动者特别是农民工在城乡养老保险制度间的顺畅衔接。

（二）保障个人权益

无论是从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，还是从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，都将个人账户储存额（含政府、集体补助部分）全部转移，并累计计算个人账户养老金。从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险的，将城镇职工养老保险缴费年限计算为城乡居民养老保险缴费年限。对缴费年限不足15年的，也允许延长缴费后再衔接，最大限度地保障参保人员的养老保险权益。

（三）妥善处理重复参保与重复领取待遇

在实际工作中，由于城乡养老保险制度对参保缴费的时间规定不同等原因，城乡流动就业人员在同一年度某个时段重复参保缴费的现象目前仍然存在。《暂行办法》从维护参保人员权益出发，对重复参保及重复领取待遇问题作出了明确规定，总体要求是优先保留待遇水平较高的城镇职工养老保险关系和待遇，对于个人因重复缴费而产生的城乡居民养老保险个人账户金额退还本人。

（四）提高管理服务水平

城乡养老保险制度衔接，既涉及城乡之间，也涉及不同地区之间，有的跨度大、时间长，为方便参保人员办理，避免参保人员往返不同地区办理手续，《暂行办法》强调优化服务，规定由参保人员提出制度衔接的申请，主要手续由相关社保经办机构办理，减少参保人员的往返奔波。

三、准确把握《暂行办法》的主要政策

（一）适用范围

《暂行办法》适用于在城镇职工养老保险与城乡居民养老保险这两种制度之间办理衔接手续的人员；在某一种制度中跨地区转移的参保人员，应按照各制度自身的规定转移接续养老保险关系；已经按照国家规定按月领取养老保险待遇的人员，不再办理城乡养老保险制度衔接手续。

（二）衔接时点

参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员在达到城镇职工养老保险规定的法定退休年龄后，可以申请办理城乡养老保险衔接手续；参保人员达到城镇职工养老保险法定退休年龄前，不办理城乡养老保险制度衔接手续；参保人员达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，不符合按月享受城镇职工养老保险待遇条件，又不愿申请办理城乡养老保险制度衔接手续的，也可以按照城镇职工养老保险规定延长缴费后再申请办理城乡养老保险制度衔接手续。

（三）衔接条件

考虑到城乡养老保险制度都规定缴费年限满15年为按月享受基本养老金的条件，为引导参保人员长期参保、持续缴费，并享受城镇职工养老保险待遇，《暂行办法》规定参加城镇职工养老保险缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险；城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险。

（四）待遇领取地确定

考虑到城乡养老保险制度参保人员可能在多地流动就业和参保，参保地与待遇领取地可能不是同一个统筹地区，甚至可能有在多个地区存在养老保险关系的情形，《暂行办法》规定，参保人员在办理城乡养老保险制度衔接之前，要先按城镇职工养老保险关系转移接续的有关规定确定待遇领取地，并将养老保险关系归集至待遇领取地，再按照有关规定办理制度衔接手续。

（五）资金转移

参保人员从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，或者从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，都将个人账户储存额全部转移，合并累计计算。

《暂行办法》对城镇职工养老保险向城乡居民养老保险转移的，没有规定转移城镇职工养老保险统筹基金。主要考虑：一是统筹基金是国家对城镇职工养老保险制度的专门安排，既是为了解决已退休人员的养老保障，也是为了均衡单位的养老负担，体现的是社会保险的互济功能，与个人账户功能和权益归属不同，不属于个人所有。二是现行城镇职工养老保险跨地区转移接续办法规定划转12%的统筹基金，主要是为了适当平衡转出与转入地区的基金支出负担，不影响参保人员个人养老保险权益，因而在参保人员转入城乡居民养老保险制度时，不转这部分资金，不影响其应有的养老金水平。三是按照现行政策规定，参加城镇职工养老保险人员缴费年限不足15年申请终止基本养老保险关系的，仅将其个人账户储存额一次性支付给本人，如果城镇职工养老保险向城乡居民养老保险转移统筹基金并计入其个人账户，会造成两类制度在政策上的不平衡。四是社会保险法规定，城镇职工养老保险缴费不足15年的，可以延长缴费至满15年，从趋势上看，应引导、激励农民工等群体从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，并享受相应的待遇。

（六）缴费年限计算

《暂行办法》规定，参保人员从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，其参加城镇职工养老保险的缴费年限，可合并累加计算为城乡居民养老保险的缴费年限。参保人员从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，其参加城乡居民养老保险的缴费年限不折算为城镇职工养老保险缴费年限。主要考虑：城镇职工养老保险与城乡居民养老保险制度间的缴费标准差异很大，如果采取一年折算一年的方法，会导致低缴费换取高额待遇的不合理情况；如果采取按缴费额度折算的办法，会出现城乡居民养老保险缴费一年仅能折算为城镇职工养老保险十分之一甚至几十分之一年，而按照对等原则，城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险将会出现缴费一年折算为十年甚至几十年的情况，这也是不恰当的。

（七）重复参保处理

参保人员办理城镇职工养老保险与城乡居民养老保险制度衔接手续时，若在同一年度内出现重复参加城镇职工养老保险与城乡居民养老保险的，按月退还城乡居民养老保险重复时段缴费，将重复时段相应个人缴费和集体补助金额退还本人。

（八）重复领取待遇处理

根据养老保险关系唯一性的原则，参保人员应只有一个基本养老保险待遇。对于参保人员重复领取待遇的，优先保留待遇水平较高的城镇职工养老保险关系，终止并解除城乡居民养老保险关系，对于重复领取的城乡居民基础养老金要予以退还或抵扣。

（九）经办流程

为避免参保人员因办理制度衔接手续而在城乡之间、两地之间往返奔波，《暂行办法》规定了统一的经办流程。参保人员只需向待遇领取地社会保险经办机构提出养老保险制度衔接的书面申请，其他的审核、确认、转移衔接等程序，主要由社保经办机构之间沟通协调办理，并确定了办理时限。相关参保人员应积极提供必要的证明和信息，以使相关手续办理更加及时、顺畅。

（十）信息查询

城乡人口户籍制度改革办法 篇4

《暂行办法》适用于在职保、新农保、城居保这三种制度中参加过两种或两种以上制度的人员;而在某一种制度中跨地区转移的参保人员，应按照各制度自身的规定转移接续养老保险关系，不适用本《暂行办法》。

《暂行办法》适用于尚处于缴费期、未领取养老保险待遇的参保人员;已经按照国家规定领取各制度养老保险待遇的人员，由于不需要重新计算待遇，因此不适用本《暂行办法》。

关于衔接时点

《暂行办法》规定，参加职保和新农保或城居保人员在达到职保规定的法定退休年龄后，可以申请办理职保与新农保或城居保的衔接手续。其中分为两种情况，一是符合领取职保待遇的，可以申请将原参加新农保或城居保有关权益转入职保，按照职保办法计发相应待遇;二是不符合领取职保待遇的，可以申请将职保有关权益转入新农保或城居保，待达到新农保或城居保规定的领取条件时，按照新农保或城居保办法计发相应待遇。这一规定的关键是，在确定养老保险待遇之前的最后时点实施转移衔接，而不是采取“随走随转”的实时衔接方式。这主要是考虑：在职保与新农保或城居保之间衔接的主要对象是农村进城务工的参保人员，他们中的一些人在城市与农村之间可能多次流动就业，“随走随转”的实时衔接方式会导致社会保险关系的反复变化，增加参保人员的事务负担，也容易损失养老保险权益;而统一在最后确定养老保险待遇之前的时点办理衔接手续，有利于简化程序，维护参保人员权益，也降低了社会管理成本。

《暂行办法》规定，参保人员在缴费期间因户籍迁移需要跨地区办理新农保和城居保衔接手续的，可以在迁入地申请实时办理制度衔接手续。这主要是考虑：新农保和城居保的制度设计是一样的，新农保和城居保衔接是因户籍变迁而引起的，一般不存在城乡之间多次变更的情况，因此可以采取“随走随转”的实时衔接方式，这也有利于更好维护参保人员的权益。

关于职保与新农保或城居保衔接方向和条件

《暂行办法》规定，参加职保缴费年限满十五年(含依据有关规定延长缴费年限)的，可以申请从新农保或城居保转入职保;职保缴费年限不足十五年的，可以申请从职保转入新农保或城居保。

这主要是考虑：职保、新农保、城居保制度都规定缴费年限满十五年为按月享受基本养老金的条件，而职保的待遇水平相对较高。因此，规定只要满足参加职保的缴费年限，无论在新农保或城居保缴费多长时间，都可以转入职保合并计算待遇，有利于最大限度地保障参保人员的权益，同时引导参保人员长期参保、持续缴费;而对由于各种原因在职保缴费不足十五年的，按照社会保险法的规定从职保转入新农保或城居保，由后者发挥“兜底”功能，也避免因职保缴费年限不足而造成参保人员的权益损失。

关于职保与新农保或城居保衔接资金转移

《暂行办法》规定，参保人员无论是从新农保或城居保转入职保，还是从职保转入新农保或城居保，都将个人账户全部储存额随同转移。

这主要是考虑：职保个人账户都是由个人缴费形成的(早期有少量的单位缴费划转)，新农保和城居保个人账户的大部分资金来源于个人缴费(有一定的政府补贴和集体经济组织资助)，在资金性质上均属于个人所有，参保人员在不同制度之间衔接，不影响个人账户资金的属性。规定将个人账户全部储存额(包括政府补贴部分)予以转移，有利于最大限度保障参保人员权益。

需要特别说明的是，《暂行办法》对职保向新农保或城居保转移的，没有规定转移职保统筹基金。这是因为：第一，统筹基金是国家对职保制度的专门安排，基本功能是保障职保退休人员的基本生活;新农保、城居保制度中没有这一安排，而另外安排了政府全额支付的基础养老金。如果职保向新农保或城居保单向转移统筹基金，会导致各项制度资金安排上的不平衡。第二，统筹基金与个人账户性质不同，不属于个人所有。在职保制度内跨地区转移规定要划转12%的统筹基金，是为了适当平衡不同地区之间职保基金的负担，并不直接体现为参保人员的个人权益;参保人员从职保转入新农保或城居保，不转移统筹基金，也不影响其个人权益。

关于职保与新农保或城居保缴费年限计算

《暂行办法》规定，参保人员从职保转入新农保或城居保，其参加职保的缴费年限，可合并累加计算为新农保或城居保的缴费年限。参保人员从新农保或城居保转入职保，其参加新农保、城居保的缴费年限不折算为职保缴费年限。

这样规定的基本背景是职保与新农保或城居保制度间的缴费水平差异很大，一般达到十倍、甚至几十倍。如果将新农保或城居保的缴费年限简单地认同为职保的缴费年限，会造成权利与义务不对等，导致资金不平衡和道德风险。如果将新农保或城居保与职保之间根据缴费额度进行比例折算，则会出现新农保或城居保缴费一年仅能折算为职保十分之一甚至几十分之一年;同时，按照对等原则，职保缴费一年将等于新农保或城居保十年甚至几十年的缴费年限，这也是不科学的。鉴于新农保、城居保转入职保后，其原缴费年限即使折算也对其养老金的计发影响很小，而且个人账户全额转移相对于缴费年限折算对参保人员更有利，因此规定不予折算。但对于职保转入新农保或城居保的参保人员，为了避免出现参加职保、新农保、城居保均不满十五年而享受不到待遇的.情况，规定其各项制度的缴费年限可以合并累加计算，这样更有利于维护参保人员的权益。

关于新农保与城居保衔接

《暂行办法》规定，参保人员办理新农保和城居保衔接手续的，转移个人账户全部储存额，缴费年限合并累加计算。这主要是考虑：新农保和城居保在制度模式、基金筹集方式、个人账户规模、养老金计发办法等方面是一致的，明确个人账户存储额转移合并，缴费年限累加计算，能够较好地维护参保人员的养老保险权益。

关于重复参保问题

《暂行办法》规定，参保人员重复参加职保与新农保或城居保的，若在同一年度内出现重复参保缴费的，清退新农保或城居保重复时段缴费，并将个人缴费相应金额退还本人。

这样规定的基本背景是，从制度设计、运行要求上看，不应允许同时参加职保与新农保或城居保;但在实际中，由于不同制度的实施强度不同(就业人员参加职保属于法定权利和义务，而参加新农保、城居保遵循的是自愿原则)、参保缴费的具体规定不同(职保为按月缴费，新农保、城居保为按年缴费)等原因，城乡流动就业人员在同一年度某个时段重复参保缴费的现象是难以完全避免的。针对这一问题，《暂行办法》规定对于重复参保的，优先保留待遇水平较高的职保关系，并将重复参保时段的新农保或城居保个人缴费退还本人，尽可能减少相关人员由此带来的额外缴费负担。

关于重复领取待遇的处置

《暂行办法》规定，对于参保人员重复领取待遇的，保留职保关系，终止并解除新农保或城居保关系，对于重复领取的要予以退还或抵扣。这样规定，主要是遵循养老保险关系唯一性的原则，既优先保留养老金水平较高的职保待遇，又防止重复领取待遇给其他参保人员权益带来损害。

关于其他问题的说明

《暂行办法》还对各项养老保险制度之间衔接的办理程序、经办时限以及公开性做出规定，以为参保人员提供方便快捷的服务，并接受社会监督。

一些地区已经根据自身实际规定了一些接续办法。为统一规范操作，保障在全国范围流动的参保人员的养老保险权益，规定本办法实施后，各地要以本办法为准调整相关政策。

本办法作为暂行办法，将根据实际运行情况，总结经验，不断改进完善。

城乡户籍改革专题 篇5

1.申论考试与传统作文考试不同，是对应考者分析驾驭材料的能力、阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题的能力、文字表达能力的综合测试。

2.仔细阅读给定的资料，根据要求作答。

给定资料:

1.8月30日召开的贵州省遵义市委三届八次全体（扩大）会议提出，力争通过5至10年的努力，把遵义建设成为历史文化与现代文明相辉映、生态环境同人文景观相协调，经济繁荣、文化浓厚、环境友好、功能完善、特色鲜明的生态宜居宜业城市，将降低户籍入户门槛。根据提出的新思路，到2015年，城镇人均住房建筑面积达30平方米以上，基本解决城乡低收入家庭的住房问题，到2020年，实现教育、文化、卫生、体育等基本公共服务均衡化。到2011年，实现创建国家环保模范城市目标；2014年，实现创建全国文明城市目标；2020年进入国家创新型城市行列。

依托工业园区和能矿资源组合优势，抓住贵广快速铁路、高速公路即将建成通车的重大机遇，深化与广东等珠三角经济区合作，把遵义市建设成西南通道上的重要产业承接基地。树立全方位开放理念，加强与国内外区域经济合作与交流。

该实施意见强调将加快推进户籍制度改革，按照降低门槛、放宽政策、简化手续、规范管理原则，有序推进城镇规划区内以及在城镇稳定就业和居住的农民转变为城镇居民。凡本省籍农业人口符合相关户籍政策规定的，都可以按规定办理城镇非农业常住户口，可在当地城镇入户。

对市外籍在遵义市城镇经商、创业和从业人员及共同生活的直系亲属，实行统一的居住证制度，与当地城镇户籍人口享有同等待遇。扎实抓好户籍制度改革试点工作，2012年底前，率先在城市和县城规划区实行户籍“一元化”登记制度，积极探索建立与户籍制度改革相关的各项权利保障机制。

2.1958年以前，我国没有严格的户籍制度，人口政策以自由迁移为主，1958年5月9日，国务院颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，以法律的形式严格农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”因此而产生。

随着社会经济的不断发展，特别是上个世纪八十年代以来，随着市场经济的发展，人口的合理流动已经成为一股不可阻挡的潮流，对40年不变的户籍制度形成了冲击，原有的户籍制度作为计划经济的产物，已经不再适应社会发展的需要，主要表现在：

——阻碍了城市的发展，阻碍了农业现代化，不利于农村人口城市化的顺利进行。——原户籍制度不利于形成统一的劳动力市场，抑制各类人才的自由流动，同时也不能对大量的流动人口进行有效的管理。

——户籍管理使我国公民具有不同的身份，不同身份又具有不同的待遇。同时也遏制了消费市场的进一步启动。

3．1998年7月22日，国务院发出批转公安部《关于解决当前户口议定管理工作中几个突出问题的意见》对户籍管理工作中作出了：实行婴儿落户随父随母自愿、放宽夫妻分居、投靠子女的户口政策以及在城市投资兴业、购买商品房的公民可有条件在城市落户的政策。2001年5月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》全面推进小城镇户籍制度改革，以促进小城镇的健康发展，加快城镇化进程。

4.建立由户口登记、身份证管理等制度构成的，以现代科技装备起来的科学的人口管理系统，实现静态管理向动态管理的转变。

户口登记是户籍管理制度的基础和重要组成部分，也是政府行政管理的一项基础性工作。一个严密完备的户口登记制度，对于全面准确地掌握人口信息，进行科学地开发利用，对于提高社会管理质量和效率，促进经济和社会各项事业发展，维护社会安全和稳定，保障合法权益具有十分重要的意义。

当前户籍改革的方向是使户口管理向人口管理过渡，人口管理向证件化过渡。随着城市经济社会的发展，单纯依靠户口登记制度已很难进行有效的管理和监控，现在最大的问题是人户分离。改革的方向是人口管理方式以户籍管理为主向以口籍管理为主过渡，最终以口籍管理代替户籍管理。

由于城乡差别很大，流动人口数量惊人，户籍管理成本高难度大。当初实行城乡二元户口管理结构，也有着要降低人口管理难度的因由。建立城乡一元的管理体系，用市场加法制的机制调节人口流动，是静态管理模式向动态管理模式的转变。实现户籍管理联网，是对人口进行动态管理的一项重要的基本建设。积极运用人口信息计算机管理系统，逐步实现人口信息统计数据的共享，准确及时地掌握人口变动的信息。

户籍制度改革前进历程上对城市发展所形成的各种新影响，不仅仅是户籍制度改革本身所避免的，而需要完善城市发展中其他配套政策，才能引导城市的健康发展。

5.户籍制度改革后的新变化超出了常规研究范围，属于城市原发展轨迹外的突发情况，因而在短期内城市原有的供应需求体系被突破，部分设施供不应求，对城市本身与城市居民造成了较大影响。随着户籍制度改革的全面放开，未来城市的发展将有可能转换其原有曲线。这就需要我们从户籍制度改革的新角度，全面分析城市发展形式，并给予城市新时期下的新定位，确定城市的新规模。

城市规划是对城市发展进行先期预测与指导的工作，也是城市定位与城市规模的初步确定者。因而新时期下的城市规划应该充分考虑户籍制度改革的影响，对这一改革带来的变化进行重点研究，并把应对措施在各层次的规划中给予分层落实。城市总体规划是城市规划体系中法律效力最高的规划。目前的总体规划基本上是按计划经济的思维进行编制、审批，而按市场经济进行实际运作的，表现在规划重视“期末”目标的合理性（编制、审批过程中过度重视人口规模、用地指标、规划期限、期末用地形态及其结构比例），忽视规划实施的中间过程控制（按市场需求进行的土地供给、项目用地安排根本不是按人均100平方米考虑的）。因此，面对户籍制度改革后不断出现的新情况，城市总体规划的编制思路、重点、内容、方法等方面必须进行改革。

首先应该加强人口、城市化进程与城市经济土地供给相关性预测研究：通过对城市人口、用地与经济增长的相关性预测，进行城市发展与经济社会发展的目标、策略的相关分析，提出实施措施；

其次要加强新型城乡关系对地区城市化途径、方式及对城市发展与布局的影响研究：分析城乡复合型家庭结构对地区人口移动规律、城乡空间形态、城市化实现方式的影响； 同时也应该加强城市竞争力、吸引力、吸引范围水平和发展潜力研究：通过现状评价，从更大范围里定位城市在区域竞争中的优势及劣势，为制定城市发展战略提供依据；

6．为协调和整合各部门的发展规划，建立和启动区域综合发展规划的编制、审批、执行机制是十分必要和迫切的。城镇体系规划就其涉及的内容来看具有区域规划的主要特征，城镇体系规划的目的也是要统筹部署区域经济发展、产业布局、人口发展、土地利用、交通水利、电力通讯基础设施建设。但其法律地位、编制、执行主体决定了在现行行政体制下城镇体系规划的本质实际上还只是规划部门的规划，即对城市发展有了较深入的研究与定位，城镇体系规划也不具备指导、整合各部门发展规划的效力。以发展计划和规划部门为主编制区域综合发展规划，协调各行业的发展关系，优化区域资源配置与利用，建立相应的区域协调、决策机构，是应对种种新的发展形势的需要。

以人口因素为代表的市场经济下的各种难以预料的因素使城市的发展与布局更具有不定性。目前的城市总体规划在人口规模、人均用地指标限制、城市性质表述和规划期末的布局形态上耗费过多精力，导致了规划编制、审批周期长、调整频繁、规划的实际指导作用降低，这些在计划经济条件下曾经是十分重要的规划要素在今天已不是规划要解决的主要问题。适应市场经济的总体规划应是城市发展的动态框架，而不是规划期末符合用地指标控制的、在实际土地批租并不受人均指标限制的静态蓝图。为在新形势下真正发挥总体规划的作用，并与现行总体规划相衔接，强化城市远景发展规划，确定城市长远的空间拓展方向与结构框架，以适应城市多种发展可能对用地空间的需求。

7.在城市远景规划的结构框架基础上，根据城市各阶段的发展条件，按照由内向外、有序推进、集中发展的原则，确定城市空间拓展阶段、范围和分期开发重点，与经济社会发展规划、土地利用规划相衔接，使总体规划既要具有弹性，能适应经济快速发展的需要，又要循序渐进，控制因乱铺摊子带来的资源浪费。

根据总体规划的分期建设目标和当前发展形势，结合国民经济五年规划和城市建设计划，以五年为周期，一年微调，五年大调，滚动式编制城市近期规划，使城市总体规划地目标与政府工作计划密切结合；同时，通过近期规划适时调整、动态更新城市总体规划。在提高总体规划的柔性的同时，必须强化控制性详细规划的刚性。总体规划在宏观上为城市的发展提供了充分发展的余地，但在具体土地使用时通过控制性详细规划进行严格控制，避免无序建设和乱占土地。实现这一目标必须提高控制性详细规划的成果质量、提升控制性详细规划的法律地位。控制性详细规划是总体规划的有效深化和补充。控制性详细规划有关用地相容性规定等内容适应了由人口等因素导致的各种新形势、新情况的要求。

8.农民进城后，就业问题的落实是健康城市化与维持社会稳定的关键，落实进城农民就业不仅要制定优惠的产业集聚政策，扶持城市产业，通过增加就业岗位拓展进城农民的就业空间；同时也应该把研究建立在如何形成城乡统一的劳动力预备制度劳动力就业市场，建立劳务市场信息、咨询、职业培训、中介和劳务合同管理一条龙的社会化就业服务体系。同时，也应进一步简化办事程序，减免部分税费，降低开业条件，优化城市的就业环境。农民进城后，不仅是其本身因无法妥善就业而形成社会问题，同时因城市岗位数量所限对城市居民就业也形成了压力。城市通过产业集聚，虽能增加部分工作岗位，但总量有限，这就需要拓宽就业渠道，将发展目光放在第三产业上。根据调查，三产吸纳就业的能力为第二产业的4至5倍，而我市目前第三产业从业人员比重远远低于标准水平，第三产业发展空间大，提供就业机会潜力也较大，三产发展必将成为吸纳农村富余劳动力的重要力量。促进进城农民就业，单就城市内部落实就业调配是远远不够的，也应该从农村角度缓解这一矛盾。现时期下，由于土地效益递减，除城郊土地有较高的地租回报外，农民对土地已没有多少依恋。而实际上，土地本身含有极大的附加值。对农民来讲，进城的目的是为了谋生，谋生需要本钱，这是一个资金问题。政府已经对农民作出土地承包45年不变的承诺，从而保证了土地使用的长期性。在农业用地效益递减和资金严重匮乏的情况下，最终的出路在于进行土地市场化、资本化的制度创新，农村土地制度与城市土地制度并轨，以货币化的形式实现土地的自由流转。

9．土地使用制度的改革是一项分阶段推进的大政策，第一步是出台土地使用权的良性流转政策，第二步是土地所有权流转制度的建立。而目前的解决途径则是将土地使用权变现。通过土地使用权的流转，使土地得到规模化经营的倍增效益。农民就可以通过抵押、交换、出让土地使用权得到资金，进城开店、办厂，开发第三产业。土地流转机制的改革，可以说是继户籍制度改革之后，必须积极推进的重大改革。没有这项改革，户籍制度的改革是没有实际意义的。

进行城乡户籍制度改革，消除人为的城乡分割的行政藩篱，关键在于取消城市户口背后各种复杂的附加利益，让农民享有与城镇居民同等的待遇，逐步取消城乡之间利益分配的差距，实现城乡融合。这里有政策改革和社会改革两个方面的内容：一方面要认真清理与户籍相连的各种附带功能，清理在就业、教育、医疗等方面的歧视性政策。凡是直接影响经济发展，又因历史遗留需要补偿而不会产生大的影响的附加条件应立即废除。另一方面，取消城市户口背后的利益，必须同健全社会保障制度联系起来，解决农民进入城镇后的基本保险。农村人口加快向城镇集中，将会使城镇的就业、住房、养老、教育、医疗等社会问题突出出来。因此，与户籍管理制度改革相配套，必须建立起相应的失业保险、养老保险和医疗保障制度。户籍制度改革的最终完成，有待于覆盖城乡的全社会保障体系的建立和完善。建立全社会的社会保障体系，即是对过去在工业化进程中长期损害农民利益的正当补偿，也是保护城市自己。农民得不到社会保障的照应，城市也得不到保障。通过建立全社会保障机制，实现政策的城乡贯通，有助于促成真正的城乡一体化。降低了农民进入城市的门槛，同时也疏通了城市人口流出渠道。农民可以到城镇打工、经商，城镇居民也可以到农村去租赁承包山林、土地、大棚，通过劳动力合理流动，实现效率的提高，解决城乡共同的就业不足。

10.户籍制度作为一种政府强制实行的人口登记制度，可以有这样几种主要功能：一是为政府工作提供信息。

例如，户籍制度可以帮助政府掌握人口总量和分布等情况；二是为控制人口流动提供手段。例如，人们要求迁徙时，迁徙目的地政府可以不予登记迁移者。三是为一个城市或社区提供人口准入门槛。例如，登记制度可以设立获得登记的标准，以限制某种类型的人进入社区。四是为政府提供识别服务对象的手段。例如，政府为了救济某一部分人口，可以从人口登记册中获得信息。五是可能会为社区公共资源选择性供应提供手段。

例如，政府可以仅仅给获得登记的人口提供水、电、气等资源。这些功能有的对社会经济发展有积极意义，而有的则服务于计划经济体制，并不具有积极作用。然而，大城市现行户籍制度似乎早已不能充分体现上述功能了。大城市户籍制度现在已经不具有完全的信息服务功能。以北京为例，估计有数百万左右的人口未获得登记，这些人口究竟有多少，人口学上的结构特征如何，政府并不知道。尽管大城市户籍制度不予登记农民或其他一些人，但这些人事实上已经完成了迁徙，政府不仅不能阻拦他们，反而在经济发展上依赖他们。一个“丑陋”的做法是在计算城市GDP总量时考虑了这些移民的贡献，但在计算人均GDP时又“忽略”了这些人口。我们根本不清楚大城市究竟对自己设置了何种“人口准入制度”，以北京为例，就很难搞清楚它那些指标是如何制定的，又是如何分配的。

在各地方政府向社区居民提供社会保障的能力很不相同的情况下，现行大城市户籍制度的确给政府减轻了不少负担。例如，北京市就不需要给“外来人口”提供和北京市民一样的社会保障方面的帮助。这方面形成了事实上的某种歧视。一些有钱人通过门路在北京买到经济适用房，而这些人较之穷人也不是太需要政府的其他社会保障支持。在大量“准公共服务”日益货币化的情形下，大城市的公共服务已经不可能仅仅瞄准户籍居民了。外来穷人也在享用北京的马路，尽管他们享用的面积比较小；外来有钱人照样可以上北京的好中学，而没有钱的北京人如果孩子成绩不好也不能进入好中学。有的外地人买北京户口是看上了北京的大学录取成绩低，名牌大学好考。

可是，如果不是教育改革迟滞也不至于这样。如果改革了教育和考试录取制度，给地方和学校更多的办学自由，也不至于让少数几个大城市在教育方面独领风骚。

不论怎么看，现行大城市户籍制度几乎乏善可陈，它为人们所诟病是免不了的。经过多年的改革，政府对资源的垄断程度大大降低了，社会生活的市场化、货币化程度提高了，这导致户口的含金量在减少，特别是在一些中小城市，户口早已没有任何含金量。事实上，大城市户口也在贬值。一个留京指标卖到1.5万-3万元，这已经不是一个大价码了。如果真正形成一个“指标“市场，交易成本会大大降低，指标的价格还会降低。这是基于经济学常识的判断。如果仅仅是户籍制度不改，而教育等其他方面的改革继续向前，总有一天大城市户口会不再值钱，而这一天的到来或许不会太远。

11.为什么公务员不可以是农民？之所以发出公务员可不可以是农民的疑问，是源于不久前浙江义乌市委组织部对195名公务员“非转农”事件的处理。2010年初，在义乌市委组织部在一次针对公务员户籍的全面的检查中，发现当地有195名公务员的户籍从城市迁往了农村。为何“非转农”会成为很多公务员的选择？与户籍捆绑在一起的经济利益恐怕是主要因素。

据悉，在义乌一个农村户口大概包含着100万元的价值。而且，随着时间的推移和城市化扩张所带来的土地升值，农村户口价值还存有上涨的空间。一个理性的人，如果在“非转农”之后并不会改变其目前的工作状态，那么他也会毫无犹豫的选择非转农：现在的工作可以获得稳定的现金流，而获得农业户口又可以为今后获得一笔巨额的一次性货币收入，何乐而不为呢？

之所以质疑公务员的“非转农”，而公众对此现象也深恶痛绝，大概有两个方面原因：一是公务员在非转农的过程中通过不劳而获而攫取了大量的财富；二是因为在这个过程中可能会存在着种种违法的行为。因此，义乌市相关部门对那些“进村分钱”的公务员的户口迁出，获得了不少好评。但是，仅仅将这些公务员的户籍迁出村集体经济组织就算是解决了这个问题吗？事实上，义乌市的这次清理“非转农”事件，并没有让“非转农”事件得到一个满意的答案。从表面上看，这次冲突可以归结为户籍与公务员资格的问题，但溯及本源，则是折射出城乡二元的体制下的种种弊病。

公务员是不是城市居民的专有权利？据媒体披露，此次义乌处理的195名公务员中，涉及到两部分群体：其中101人涉及“历史遗留问题”，即为多年前在农村招聘的干部，并未及时转为城市户口并持续至今；还有94人则是主动将户口从城市转回农村。如果说后者的非转农是存有通过权力与民争利的嫌疑，那么此前一直是农村户籍的公务员转为非农业户口，当地政府的强制农转非则是有违法之嫌了。虽然说在相当长一段时间内，公务员几乎都是非农户口，但是这并不意味着公务员必须是非农户口。按照《中华人民共和国公务员法》第十一条的规定，户籍并非是公务员的前提性要件，而纵观《公务员法》全文，也没有禁止农民成为公务员的规定。由此可见，当地政府将那些原本持有农村户籍的公务员强制转为非农业户籍，并没有法律上的依据。在计划经济时代，非农户口意味着国家提供的就业和一系列的社会福利。作为靠近权力核心的人员，公务员的基本生活当然是由国家负担。但是即便如此，在那个时代还存有非农户口的公务员：如陈永贵成为国家副总理时其户籍还在大寨，而吴仁宝在成为江阴县委书记时，他的户籍还是在华西村。在市场经济的今天，由于捆绑在非农户口上的福利越来越少，非农户口对农业人口的吸引力逐步减弱，而在那些经济发达地区更是如此。因为非农业人口则是由于和土地捆绑在一起，在城市化的过程中，它的珍贵性会逐步得到体现：一个最为明显的例子就是，农村人可以在城市购房置业，但是城里人却无法在乡下买地。也正是这个原因，很多人放弃了通过大学而改变户籍的方法，而选择了以农业户口进城念大学，因为农村户籍中有着巨额的经济利益。

由此可见，公务员可不可以是农民，这本该是由公务员自己决定的私事，而无需组织处理的大事：当今世界绝大多数国家，农民都可以通过考试或者选举成为国家公务员。而在今天中国这事之所以会被如此关注，这是因为中国当下以身份为纽带的农村经济组织与现代通过市场契约为基础的市场经济的紧张关系所致。在现代中国，城里人获得财富的方式只能够通过自己的劳动；而在农村，农民除了自己的劳动以外，还可以通过集体经济成员的身份获得相关企业的分红。换言之，农民的收入在很大程度上是属于身份性收入，而不是自己的劳动所得。英国史学家梅因曾说，“迄今为止，所有社会进步的运动，都是一个从身份到契约的运动”。在城市已经通过契约作为经济活动基础的中国，农村中却还残留着以身份为基础的经济制度。

当农民这一身份不再具有财产性收入时，公务员可不可以是农民就不会成为公众关注的问题。中国要实现这个转变，当务之急是理顺农村集体经济组织。当农民的收入不是通过其身份，而是通过其劳动获得时，自然不会有那么多公务员会在乎这个农民身份了。

12．11个省市开始统一城乡户口，北京暂时未列在其中。日前中央综治委在会议上传出消息,公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见,拟取消农业、非农业户口的界限,探索建立城乡统一的户口登记管理制度。昨天公安部有关人士介绍说,目前全国已有山东、辽宁、福建等11个省的公安机关开展了城乡统一户口登记工作,拟取消农业、非农业户口界限,北京暂不在其列。

中央综治委流动人口治安管理工作领导小组副组长、公安部副部长刘金国25日在中央综治委2005年第二次全体会议上透露,公安部正在进一步深化户籍制度改革,拟取消农业、非农业户口界限,探索建立城乡统一户口登记管理制度,同时,以具有合法固定住所作为落户的基本条件,逐步放宽大中城市户口迁移限制。

针对建立城乡统一户口登记制度,昨天公安部有关人士说,目前这一规划还没有明确的实施时间,但这项规划是中国户籍管理制度改革的主要内容之一,公安机关正在积极、稳妥地推进这项工作。

目前有的省市已经逐步启动户籍管理制度的改革。2003年,湖北省选定在武汉、襄樊和黄石三市为试点,取消农业户口和非农业户口性质,统一登记为“湖北居民”户口。2004年,山东实行城乡统一的户口登记制度,不再收取城市增容费。中央综治委流动人口治安管理工作领导小组副组长、公安部副部长刘金国透露，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。

在广东购买或自建合法住宅的外来事主有望同时迁入户口！日前，针对外地人来广东购了房但户口迁移却困难重重的情况，省公安厅表示，目前正争取重新启动户籍制度的调整改革，购房入户拟统一政策，届时，凡在广东购买或自建合法住宅达到一定面积的事主可同时迁入户口。

下一步对流动人口的管理服务工作，要按照以人为本的理念，由过去的防范控制型管理转变为管理和服务并重的服务型管理，建立社会化的管理模式，实现工作时单位管、暂住地社区管、党团员组织管、系统问题部门管、治安问题公安管的工作格局

中央综治委流动人口治安管理工作领导小组办公室日前召开了部分省市流动人口管理服务调研工作汇报会。

据悉，根据中央综治委流动人口治安管理工作领导小组2005第一次全体会议要求和领导小组办公室的具体安排，8月中下旬，办公室各成员单位派员组成6个工作组，分赴江苏、福建、山东、河南、广东、贵州6省就各省开展流动人口管理服务工作情况进行了调研。同时，今年以来，北京市公安局也根据市委、市政府和公安部的要求，组织各区县局开展了流动人口管理调研工作。

作答要求：

1.根据材料内容，用200字左右的篇幅概括总结户籍制度改革的意义。（15分）

2.当前我国户籍制度改革开始新一轮起步，你认为在这个过程中应该注意哪些问题，分析哪些措施能对达到理想成效起到作用。（25分）

城乡人口户籍制度改革办法 篇6

2010年4月8日,中共山东省委农村工作领导小组办公室编发的《山东农村工作》第10期刊发了寒亭区的改革做法。报：省委书记、副书记、常委，副省长，中央农村工作领导小组办公室。

改革的核心内容是组织实行户籍管理一元化、农村物权资本化、城乡公共服务均等化，建立以农村集体经济组织成员为核心依据的社会管理新机制，即“三化一机制”，着力破除城乡二元结构，积极构建统筹城乡发展的体制机制。具体做法是？

（一）推行城乡户籍管理一元化，建立引导农村居民向城镇

和新型农村社区有序转移新机制。探索“以房管人、以证管人、以业管人”的户籍管理新模式，在全区范围内实行以具有合法固定住所为基本条件的户口准入制度，促进城乡人口双向自由流动。目前，全区已有2000多名农民进城镇落户，享受市民待遇。

（二）推行农村物权资本化，建立促进农村资源还权赋能新机制。推行农村宅基地换城镇房产，探索农村宅基地使用权资本化模式，在16个村通过房产置换、货币补偿、宅基地使用权入股分红等方式进行置换，保证了农民变市民后权益不失、收入增加；推进农村土地规模流转，探索农村土地承包经营权资本化模式，全区已流转农村承包地7万多亩，占承包地总数的18%，促进了农民收入来源多元化；推行农村集体经营性资产股份化改制，探索集体资产共有权资本化模式，选择5个村实施组建集体资产股份经济合作社改制试点，目前基本完成3个村的改制工作；搞好城乡建设用地增减挂钩试点，探索实现农村建设用地使用权资本化模式，去年360.9亩建设用地指标置换工作顺利通过了省市检查验收，2个建设用地增减挂钩试点项目获得了省政府批复，项目完成可复垦耕地720多亩，腾出建设用地指标400亩左右。

（三）推行城乡基本公共服务均等化，建立城乡公共事业均衡发展新机制。积极推进城乡教育协调发展，全区实行城乡学校布局、教学质量考核、教师工资发放“三个统一”。健全覆盖城乡的公共卫生体系和医疗服务制度，完善城乡社会保险制度。统筹城乡劳动力资源管理和就业服务，规划建设了占地460亩的潍坊市创业孵化基地，联动建设了7处区镇创业孵化基地。

城乡人口户籍制度改革办法 篇7

近年来, 随着经济社会发展和城市化进程的加快, 户籍制度改革的步伐不断加快。然而, 户籍制度改革中农民权益的实现是当下需要思考的重大课题。

一、城乡“二元”户籍制度对农民权益的影响

罗尔斯指出, 一个社会制度的基本结构基于两个原则进行设计和安排就是公平和正义的。每个人享有和其他人同样的基本自由体系相类似的权利和自由;社会和经济的不平等性必须符合处于最不利地位的人的最大利益, 在机会平等的情况下公共职位和地位向所有人开放[1]。而我国城乡分立的“二元”户籍制度却在城乡之间, 形成了不平等的社会权利与国民待遇, 制约着社会公正、公平的实现。

㈠农民与城市居民身份不对等平等是现代法治社会的重要原则。我国宪法规定, 中华人民共和国公民在法律面前一律平等。然而, 城乡分立的“二元”户籍制度在执行与管理中却与平等理念背道而驰。城乡“二元”户籍制度在城市与乡村之间划出了一道“身份鸿沟”, 划分了两个不同地位、不同利益和不同待遇的社会阶层, 农民不能同城市居民享有同等的社会身份和政治权利, 与城市居民“同命不同价”, 选举权和被选举权、监督权、罢免权等权利的实现受到限制, 在政治参与领域处于弱势地位。

㈡农民的经济利益受损经济权利是公民整个权利体系的基础。城乡“二元”户籍制度的设计在利益上明显向城市倾斜, 对农业人口存在诸多不公平或不利因素, 农民不仅难以享受到搭载在城市户籍上的各项福利, 还要承担高额的税负和各种费用, 在社会保障待遇方面处于弱势地位。这种经济权利的不对等直接造成农民收入增长滞后于城市, 城乡经济发展差距不断拉大。据中国社科院在《人口与劳动绿皮书 (2008) 》中的统计, 在过去的十几年里, 我国城乡居民收入的绝对差额增加了近12倍。且二者之间绝对额的差距逐年扩大。改革开放后, 依附在户籍制度上的种种福利待遇, 如住房、保险、教育等, 将大量有落户需求的农民阻隔在城市之外, 延缓了城镇化战略的推进。

㈢农民的迁徙自由受到限制迁徙自由是公民的基本权利。我国“二元”户籍制度经历了从允许自由迁徙到限制自由迁徙、从对城市户籍的指标控制到逐步放开的一个渐进过程。我国1954年《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。而1958年的《中华人民共和国户口登记条例》对“公民由农村迁往城市, 必须持有城市劳动部门的录用证明、学校录取证明, 或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”的规定, 事实上取消了宪法规定的公民迁徙自由, 此后1975年、1978年、1982年宪法中都没有了关于公民自由迁徙的内容。上世纪80年代初, 伴随着经济体制改革, 我国对迁徙自由在实践中开始逐渐松弛。在这一过程中, 城乡“二元”户籍制度对农民进城和居住做了种种限制, 以牺牲农民利益促进城市的正常运转, 对农民向城市的合理流动和促进劳动力资源的最优配置具有极大的弊端。

㈣农民工的身份尴尬农民工是20世纪90年代以后在中国社会出现的一个庞大的新型社会群体。当前近2亿人的农民工群体为城市建设和发展做出了重要贡献, 然而, 城市社会普遍对农民工存在歧视心理和行为, 农民工虽然进入了城市, 但又不被城市社会所认同, 他们处在城市经济制度接纳与社会制度排斥的夹缝中, 游离于城市体制之外。农民工的劳动就业和保障权利不公平, 教育和发展缺位, 子女的教育和归属问题凸显, 农民工成为游离于城市的“边缘人”, 无法融入城市之中成为现代市民。

二、户籍制度改革的必要性分析

城乡“二元”户籍制度是计划经济下的产物, 随着以市场经济为中心的各个方面的变革, 城乡“二元”户籍制度的弊端不断暴露, 户籍管理制度存在诸多缺漏和滞后。从维护和保障农民权益的角度看, “二元”户籍制度限制农民迁徙及资本自由流动, 影响农民增收以及农业的发展, 因此, 对现行户籍制度的变革成为一种必然。

㈠改革现行户籍制度是实现农民增收的需要城乡分割的“二元”户籍制度不仅使农业人口的流动和转移就业受到了刚性约束, 而且使农民通过向城市迁徙就业来增加收入的途径堵塞, 造成了农民的制度性失业, 从根本上阻塞了农民通过社会转型增加收入的途径。2009年作者所作的城乡“二元”户籍改革问卷调查显示[1], 575名被调查者中, 65.74% (378名) 的被调查者认为“现行户籍制度与市场经济相矛盾”。就“现行户籍制度对经济发展存在哪些副作用”, 从事农、林、牧业群体和进城务工人员选择的前三位为“户籍制度造成城乡差距拉大”、“户籍制度影响农村居民收入的提高”和“限制生产要素的提高”。

㈡改革现行户籍制度是实现农民基本权利的要求现行户籍管理制度限制公民居住和迁徙的自由, 强化了人们的地域观念和城乡观念, 导致居民身份、权利的不对等和人才流动障碍。同时, 以户籍为分界的不公平的社会管理制度, 导致我国出现了一个庞大的既脱离农村社区组织, 又脱离城市的农民工群体, 对社会和谐稳定造成消极影响。问卷调查结果显示, 575份问卷中, 55.63% (316名) 被调查者认为进城务工的农民工目前还不可以获得“市民待遇”;72.70% (410名) 的被调查者认为现行户籍制度造成了农民工“边缘人”地位和心态, 从而使他们无法融入城市中成为现代市民。可见, 改革城乡“二元”户籍制度, 不仅符合社会选择的方向, 还可以最大限度地发挥保障公民基本权利的效用。

㈢改革现行户籍制度是优化人口管理的需要在市场经济条件下, 城乡分割户籍制度受到严峻挑战。由于人口流动性加大, 现行户籍管理制度在大量的自发迁移面前无能为力, 造成管理与实际脱节, 以致出现了众多的人户分离和人口信息不统一的现象。在调查组的问卷调查中, 575份问卷中453名被调查者认为存在“人口瞒报、拒报、漏报现象”, 419名被调查者认为存在“流动人口底数不清的现象”, 354名被调查者认为“存在无户人员现象”, 312名被调查者认为存在“人户分离、空挂户口现象”, 另有256名被调查者认为存在“户口重登或双重户口现象”。这些问题既暴露出管理的漏洞, 也说明现行户籍管理的相关法律法规不够健全、科学, 难以应对户口管理中出现的新问题, 公安机关有法难依, 造成了户口管理法规严肃性的缺失。

三、户籍改革中的农民权益

取消城乡户籍差异, 统筹推进城乡经济发展是户籍改革的目标和方向, 但户籍改革中农民权益的维护与实现不可忽视。

㈠土地权益土地是农民的生存之本, 发展之本, 保障之本。对大多数农民来说, 土地不仅为他们提供基本的物质生活, 并且是其安身立命的心理支持。因此, 改革城乡户籍制度, 土地是核心问题。但土地不应成为农民进城的代价, “以土地换户籍”、“以土地换社保”的做法足不可取, 户籍改革必须要考虑到土地对于农民的最终保障功能, 设计出符合正义原则的政治和法律程序。首先, 开展农村产权制度改革。随着经济的发展, 土地政策的价值选择已经从以前的保障性价值目标过渡到效率性价值目标, 土地相关的权利已经固化为农民手中的财产权[1]。农民作为农村生产要素产权的权利人, 对土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、林权等所享有的占有、使用、收益和转让的权利, 必须加以保障。通过对农民土地相关财产权利的确权, 为建立产权为基础的要素市场搭建了平台。唯此, 城市化进程中的侵权行为才能从制度上得到遏制, 而城乡收入差距也才有望缩小。其次, 建立农民土地流转机制。现行法律制度下, 农民承包地或宅基地的流转只能在村集体内部进行, 农民难以分享城市化带来的土地增值效益。在重庆进行的土地户改中, “土交所”的设立是一个核心制度。具体的办法是先将农民进城后闲置的农村宅基地复垦, 以产生“地票”, 再到土地交易所交易, 城市开发公司购买地票再征地开发[2]。“土交所”交易范围主要在农村集体建设用地与城镇建设用地之间流转。这样一来, 农民的宅基地可以在此交易平台上实现退出。这一制度对于探索农民土地的退出具有一定的启示。然而, 转户农民仍难以分享他们的土地可能形成的巨大增值。丧失土地的农民能否用转让土地的收益获得在城市的基本生活保障仍然是一问题, 在一些已经放开流动人口户籍的二三线城市, 因为公共服务跟不上, 落户农民缺乏基本保障和谋生手段, 又出现了回缩的现象。因此, 当前可以在加强用途管制的前提下, 适度开放人口、资本等要素在城乡间的双向流动。允许农民向城镇居民出售乡村的建筑房屋, 使农民可以分享到土地增值收益。最后, 充分尊重农民的选择权。是否放弃承包地和宅基地, 应完全由进城落户的农民自己决定。在农民自愿退出承包地经营权之前保留农村的各项优惠政策。允许转户农民不离乡继续从事农业生产或在自己的建设用地上从事开发。

㈡就业和居住权益不同国家工业化和城市化进程都证明, 伴随着一个国家工业化的推进和农业劳动生产率的提高, 农村人口会逐步向城市转移, 并最终实现城市化。户籍制度改革必然伴随着一批有条件的农民转户进入城市, 由此会带来农民就业、居住问题及一系列的社会管理问题。但应看到, 户籍改革不会造成大量人口涌入城市。调查中, 就“统一城乡户籍后, 你认为会出现大量农村人口涌入城市的现象吗”这一问题, 31.82%的被调查者认为“会”, 32.17%的被调查者认为“不会”, 36.01%的被调查者认为“不好说”。原因在于虽然农民进城的成本降低了, 但经济成本加大了, 城市的居住、生活、教育以及文化程度对农民形成门槛限制, 且短时间内对于转户农民的身份歧视不会消失, 因此, 一段时间内, 政府对于转户农民的就业和居住安排仍主要是针对有条件进城落户的农民工。由此可以做出两种安排, 一类是收入水平处于中等以上水平的人群, 可以交由市场调节, 鼓励转户居民购买商品房;一类是收入水平较低的人群, 不愿返回农村或失去土地难以返乡生活的, 将其纳入城市低收入人群进行管理, 通过廉租住房保障、社会扶助、劳动培训、就业帮助一系列措施, 保障他们的基本生活。从长远来看, 伴随着农村经济水平的提高和农民收入的增加, 陆续会有农民选择进入城市生活, 因此, 政府对于城乡发展及转户农民的就业和居住要做出统筹规划和安排, 可根据城市经济发展水平, 集中建筑保障房、就地安排就业、政府补贴等方式保障农民的就业和居住权益。

㈢社会保障权益“二元”户籍制度首先是“二元”制的社会保障体系, 然后才是一种“二元”制的人口管理制度[2]。在目前城乡“二元”分割的情况下, 农村社会保障在覆盖面及保障标准方面均低于城市。问卷调查结果亦显示, 农民除对医疗保险 (合作医疗) 和养老保险参保率较高外, 对工伤、失业、生育等险种的参保率和参保水平都低于城市居民。不难看出, 医疗、养老及教育是农民最关心的问题。而当前基于土地所提供的保障是脆弱的。农民对于医疗、养老的需求更多地当由国家社会保障体系提供。统一城乡户籍后, 当大批农民转户进城, 如何做好城乡社会保障的衔接和有效升级是当下亟需思考的问题。国家层面应出台《城乡养老保险接续办法》、《城乡医疗保险接续办法》、《户籍改革资金配套办法》等, 对城乡医疗、养老保障的衔接、保费缴纳、国家补助作出统一规定。具体操作层面, 各地根据经济发展情况和户籍改革进程进行相应的资金配套和公共设施建设, 同时区分不同情况, 对于转户农民, 应将其农村医疗保险、养老保险转为城市医疗保险和养老保险;对于暂不转户农民, 继续推行并逐步提高现有的农村社会保障标准至城市居民的水平, 逐步建立农村社会保障与社会福利体系, 缩小城乡社会保障差距, 这也是改革户籍制度的差别化功能 (多种福利保障) 比较可行的路径。如果农村地区的教育、医疗和社会福利等公共服务能够得到改善, 城乡社会保障等利益趋于均衡, 那么附着在户籍制度上的潜在利益自然会逐渐瓦解和消弭。

参考文献

[1]黄仁宗.对我国户籍制度改革价值取向的反思[J].中国行政管理, 2003, ⑴.

[2]2008年至2009年作者在参与完成国家社科基金项目《关于取消城乡户籍分割的必要性、可行性及操作程序研究》期间, 专门就当前户改的相关问题进行了问卷调查, 本文引用的调查数据就是此次调查的资料.

[3]张一鸣.户籍改革中农民土地权利与社会保障待遇[J].广西政法管理干部学院学报, 2011, ⑷.

[4]李力行.户改背后的问题[J].财经, 2010, (26) .

[5]薄熙来, 黄奇帆.重庆土地户籍改革[J].财经国家周刊, 2011年增刊.