政府采购模式对比ppp

政府采购模式对比ppp（精选8篇）

政府采购模式对比ppp 篇1

为了贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的要求，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府与社会资本合作(Public-PrivatePartnership,简称PPP)发展的制度体系，需要在PPP工作的采购程序、融资管理、项目监管和绩效评价等各方面做出一系列制度设计和政策安排。本人就PPP合作模式政府采购制度安排这一课题，走访了相关单位，进行社会调研，现将在调研中形成的一些想法加以论述。

一、按照政府采购规则选择PPP合作方是国际通行做法

按照政府采购的方式选择PPP合作伙伴既是国际惯例，也是一种规范、有效的做法。PPP谋求建立政府与社会资本的长期合作关系，政府既要支付或补贴费用，也要负责基础设施及公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益的最大化。

从本质上说，PPP是政府为了提供公共服务而进行的一种特殊采购活动，属于政府采购范畴，应当被纳入政府采购监管体系。各国实践表明，PPP付费方式及合同类型大体分为两类：一类是政府付费，也就是公共采购，包括公共产品、公共工程和公共服务；另一类是使用者付费，也就是特许经营。因此，国际上普遍将服务和工程特许经营权的授予视为政府采购公共服务的一种方式，并将其纳入政府采购制度监管，而不是单纯地将其作为一种基础设施和公用事业的融资方式。

从概念上看，PPP也符合世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）对政府采购的定义，即“为了政府目的以任何合同方式开展的采购活动”。因此，世界贸易组织、联合国和世界银行等国际组织和有关国家在选择PPP合作方时都遵循政府采购规则。例如，联合国《私人融资基础设施项目法律指南》强调，特许经营应采用联合国颁布的采购示范法中的服务采购方式。欧盟在今年2月对其政府采购系列指令重新修订时，特别针对选择特许经营承办企业（或组织）的原则、方式、程序、评估标准、合同变更、履约监管等内容，按照政府采购的有关规则和要求作了规范和完善。同时，我们也注意到欧盟成员国、日本、韩国等国都将特许经营列入了GPA出价。

最后，从我国政府采购法对采购活动和服务采购对象的定义来看，PPP项目选择合作机构的活动也应当遵循政府采购法律制度规定。

二、PPP采购与传统采购的区别

虽然PPP项目的采购程序遵循政府采购规则，但PPP采购与传统采购相比，具有一定的特殊性：

一是PPP项目的采购需求往往比较复杂，难以一次性通过采购文件进行完整、明确的描述。很多情况下，都需要合作者先提出解决方案，再由项目实施机构结合项目需要提出采购需求，并通过谈判不断进行修正和优化，直至合作者提供的解决方案和采购需求能够比较好地契合。二是PPP项目并不都是以价格作为核心竞争要素。比如一些收费高速公路，可能要求参与竞争的潜在合作者各自提出最短收费年限，导致项目在采购环节无法单纯以价格进行竞争。此外，有些实际回报率低的公益性项目，政府还可能延长特许经营权限，来满足项目管理和实施的需要。

三是PPP项目采购金额大，交易风险和采购成本远高于传统采购项目，竞争程度也较传统采购项目低，采购活动失败的几率比传统采购更高。四是PPP项目的采购合同比传统的采购合同更为复杂，可能是一个一揽子的合同体系也可能是多轮采购后签订多个合同，对采购双方履行合同的法律要求非常高，后续的争议解决也较传统采购更为复杂。

五是PPP项目大多面向社会公众提供公共服务，采购结果的评定需要考虑服务对象的切身感受，不能只根据采购合同规定的各项技术和服务指标进行履约验收，还需要结合预算绩效评价、社会公众评价、第三方评价等其他方式，综合评价PPP项目的实施和管理效果。

三、推进PPP项目政府采购管理的基本设想

PPP项目适用政府采购法律制度，既是政府采购法的基本要求，也是行之有效的务实做法。一方面，我国的政府采购法律制度规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源五种采购方式，并授权监管部门可以认定新的采购方式。这些法定的采购方式，能够比较好地适用于PPP项目采购中公开竞争、选择性竞争和有限竞争的情况，使PPP项目采购更具可操作性。另一方面，我国的政府采购法律制度还规定了优先采购节能环保产品，支持中小企业等宏观调控和政策功能目标，将更加有利于PPP项目发挥公共性和公益性作用。将PPP纳入政府采购体系，也将促进我国政府采购市场开放，与国际规则对接。但是，由于PPP项目在采购需求、竞争方式、合同管理、履约验收、绩效评价等方面的特殊性，其采购管理不能简单套用现有的政府采购法律制度规定，而需要在政府采购整体法律框架下，作出特殊的制度性安排与创新。

一是在现行的政府采购法律制度框架下进行顶层设计，并充分借鉴国际PPP项目成熟的采购经验和做法，特别是借鉴联合国贸易法委员会《私人融资基础设施项目示范法》及其立法指南中的有效经验和做法。二是结合PPP项目采购特点，在现行法律规定的五种采购方式基础上，按照法律授权创设新的政府采购方式，即竞争性磋商，重点是引入两阶段采购模式，着力实现在需求标准完整的基础上合理报价的公平交易规则，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”基本目标上来。

三是创新PPP项目采购程序，如强制资格预审，现场考察和答疑，采购结果、合同文本公示，采购结果确认谈判，邀请质量检测机构及PPP项目服务对象参加履约验收和评价等，以保证项目采购的成功率以及项目采购的质量和效果。

四是创新项目监管方式，结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点，借鉴国际通行做法，强制引入政府采购信用担保，通过引入担保机构第三方监管弥补行政监管的不足，减轻项目风险。同时，推进信息公开，自觉接受社会监督。

陈老师您好：

徐荔给你添麻烦了，心里很是歉意。请根据我下面的科研完成情况帮帮忙，将不胜感激！

我的调研报告的题目《关于PPP项目推进政府采购管理的调查》，调研报告也随该邮件给您寄去了。

现将我2014年的科研完成情况归纳如下：

1.申报2014年国家课题《完善我国税权体系的研究》

2.2014年国家行政学院课题结项（课题负责人：胡术阁

成员：徐荔）

3.黑龙江省会计学会2014论文评比一等奖，已经上交证书。

4.哈尔滨市会计学会2014论文评比一等奖，已经上交证书。

5.参加哈尔滨社科联和黑龙江大学联合举办的“城市治理”论坛 上发言。

6.哈尔滨市委党校安排的“十八届四中全会理论研讨会提交论文”一篇，题目是《十八届四中全会法治政府之下新的《预算法》的学习与实施政府》

7.调研报告：《关于PPP项目推进政府采购管理的调查》

徐 荔

政府采购模式对比ppp 篇2

1 PPP模式概述

所谓的PPP模式实际上指既含有政府资本, 又含有社会资本的模式, 在PPP模式下, 政府与社会主体之间是合作伙伴关系, 由此得来的资金主要用于城市建设[1]。PPP模式中政府通过特许经营或股权合作等方式实现与社会资本利益实现共享, 其要义在于实现长期合作, 共同分担风险。

2 将PPP模式应用到政府采购项目中的必要性

之所以将PPP模式应用到政府采购项目中, 主要在于以下几点。

第一, 有利于减轻政府财政支出压力。PPP模式是一种公私合作的融资模式, 政府采购项目需要花费大量资金, 而政府财政有限, 尤其是县级市政府采购项目较多, 资金流量较大, 政府根本无力承担, 但这些采购项目又是不可缺少的, 随着PPP模式的应用, 社会资本的流入, 使得政府财政压力得以减轻, 社会主体也因参与城市基础设施建设得到了市民的认可与赞许[2]。

第二, 有利于投资主体向多元化转变。在PPP模式被应用以前, 城市基础设施的建设与投资的主体为政府, 政府经常因财力或技术限制无法保证采购项目按时完成, 而在PPP模式下社会主体的参与, 不仅可以为政府提供资金支持, 还能提供必要的技术支持, 这对投融资体制改革顺利推进也有一定好处。

第三, 有利于资源互补。在PPP模式下政府可以将自己的优势资源展现给社会主体, 社会主体也可以将自己的资源提供给政府, 这样不仅有利于互利的进一步实现, 还可以用最有效的资本换取高品质的服务[3]。

第四, 有利于风险优化。在政府采购项目中经常会遇到各种各样的风险, 但由于政府缺乏良好的风险预警机制与防范机制, 很容易损害政府利益, 在PPP模式被引入到政府采购项目中以后, 社会主体便会将风险预警与防范机制应用到政府采购项目中, 有效减少了不必要风险的存在, 同时也降低了政府融资难度, 强化了项目融资稳定性, 政府自身所承担的风险大大降低, 并拥有一定的控制权。

3 PPP模式在政府采购项目推行中存在的问题

虽然PPP模式已经成为我国政府采购项目中常用模式之一, 但并不意味着该模式在政府采购项目推行中不存在任何问题, 通过研究发现, PPP模式在政府采购项目推行中的应用还存在以下问题。

3.1 股权问题

由于PPP模式中含有政府资本与社会资本, 所以一个项目中就有两个主体, 因PPP模式下资本主要应用于城市基础设施建设, 所以, 政府规定社会资本入股股份不能超过51%, 也就是说采购项目的主导权依然被政府掌握, 社会主体并不具有控制权利, 从这一角度讲, 保证了政府的主体性, 但从另一角度却可以发现, 社会主体在该模式下并不具有主导性, 这在一定程度上打击了社会主体参与城市建设的积极性, 社会主体也会因此减少或不再参与政府采购项目, 这对县级市政府采购项目的开展可谓是巨大打击, 采购项目运作效率也会因此降低。

3.2 社会资本成本过高

社会主体为确保自身发展, 经常需要向金融机构借贷资金, 即便社会主体借贷资金主要用于政府采购项目, 金融机构出于对自身利益的保护, 降低借贷风险, 依然要求社会主体通过抵押或质押的方式完成借贷, 再加上我国现有金融竞争体系并不完善, 这样一来就增加了社会主体融资成本, 并打击社会主体融资信心。

3.3 定位不准

在很多政府采购项目中, 经常因定位不准, 总是将PPP模式推行当做减少债务危机的措施, 这样的做法显然是错误的。在我国经济快速发展的今天, 城市化进程不断推进, 而PPP模式被应用到政府采购项目中是为了做好城市基础设施建设, 它并不是解决政府债务危机的有效方式。在PPP模式发展到成熟阶段以后, 不管是数量还是投资比都将控制到20%以下, 这样一来根本无法解决政府债务危机[4]。

3.4 信誉问题

通过对政府采购项目中的PPP模式研究发现, 由于其中涵盖了政府资本与社会资本, 但有时政府会因资金不足, 无法正常支付工程款, 这时社会主体也会因多种因素影响无法结清相应钱款, 在这种情况下施工企业不得不状告政府与社会主体, 而社会主体往往会成为第一被告对象, 进而带来信誉危机。在研究了导致政府与社会主体的信誉问题以后发现, 政府之所以会无法支付工程款多与资金管理不善或领导班子变动有关, 而这些往往又是不能避免的, 但社会主体无法支付工程款则与其过于追求利益有直接关系, 他们希望从中谋取更多利益, 进而导致工程项目合理性得以降低[5]。

4 PPP模式下政府采购项目顺利推行的对策分析

4.1 完善相关法律法规

之所以PPP模式在政府采购项目推行中会出现各种各样的问题, 主要与相关法律法规不完善有直接关系, PPP模式在我国推行时间并不长, 而我国又正处于社会主义法治社会建设关键时期, 部分法律法规也不健全, 其中包括与PPP模式相关的法律法规。因此, 相关部门应联系我国政府采购项目实际情况, 构建完善的法律法规, 涉及法律法规建设方方面面, 不仅要从合同签订入手, 还要关注与法律法规相关的争议内容, 减少不必要的纠纷[6]。同时, 无论是参与PPP模式的政府还是社会主体都要严格按照采购法要求工作, 确保利益均衡, 实现义务对等, 避免出现失衡的情况。

4.2 政府加大监管

政府监管是推行PPP模式中不可缺少的一部分。在政府采购项目中, 政府作为项目的发起者与付款人, 有权参与项目监管, 政府的工作是为大众服务, 不需要从中获取经济利益, 而PPP模式中的社会主体则并非完全不获取利益, 面对这一现实就需要政府加大监管, 制定完善的监管措施, 深入到采购项目各个阶段, 并将社会资本监管作为重点, 避免社会主体在项目开展中出现问题, 如果放松相应的监管, 不仅会降低项目质量, 还会带来一定的安全威胁, 更会导致项目失败, 弱化整体效果。

4.3 加强与金融机构及社会资本的联系

为进一步促进PPP模式在政府采购项目中的推行, 尤其是在县级市政府采购项目中的推行, 这就需要加强与金融机构、社会资本等的联系, 鼓励金融机构能够与社会主体构建合作关系, 这样一来, 社会主体便可从金融机构中获取必要的发展资金, 有更多的闲置资金用于引进国内外先进技术, 实现自身发展, 同时社会主体也会看到与政府合作的好处, 并主动参与到政府采购项目中。此外, 政府也要适当降低社会主体的融资难度, 拓宽其融资渠道, 如:为与政府采购项目合作的好的社会主体放宽融资政策, 或者成为该企业融资担保人, 这样也可以增强金融机构出借资金的信心, 社会主体在融资中没必要抵押资产, 这也是增加社会主体资金流动性、强化资金利用率的有效措施, 社会主体的市场竞争能力也将得以显著提升[7]。在与金融机构合作的过程中, 为保证可以从金融机构中获得必要的发展资金, 无论是政府还是社会主体都要将真实的财务信息提供给金融机构, 金融机构在确定信息真实以后, 也有信心与政府或社会主体合作, 在合作中诚信必不可少, 只有这样才能确保项目顺利完成, 满足人们的多样化需求。

4.4 构建良好的信誉机制

对于PPP模式来说, 主要参与者是政府与社会主体, 为保证采购项目顺利推进, 两大参与者就要相互信任, 真诚以待。政府是为大众谋福利, 社会主体则是借助政府的力量宣传自己, 提高自身在社会上的知名度与影响力, 如果社会主体不能坦诚相待, 目标也无法实现。所以, 在PPP模式下, 政府应做到采购透明, 让大众了解采购的各个细节, 自觉接受大众监督, 增强大众对政府的工作信心。而社会主体则要将自身真实情况反映给政府, 以便政府做好前期论证, 这样一来, 政府的工作信心也将增强, 无论对政府工作开展, 还是对社会主体发展都有着十分重要的作用。此外, 由于社会主体众多, 能够与政府合作的社会主体也很多, 政府在选择合作对象时, 应做到公平公正, 避免出现刻意偏袒的情况, 只有这样才能有效增强社会主体信心, 促进采购项目顺利完成。

5 结语

通过以上研究得知, PPP模式已经在我国逐渐发展起来, 并成为政府工作的一部分, 参与其中的主体也将获得属于自己的利益。因此, 应重视PPP模式在政府采购项目中的推行。但由于多种因素影响, 我国的PPP模式中还存在不少问题, 本文结合实际情况从完善相关法律法规、政府加大监管、加强与金融机构及社会资本的联系、构建良好的信誉机制等四方面提出了有利于PPP模式发展的措施, 希望能为相关人士带来有效参考, 真正发挥PPP模式的应有作用。

参考文献

[1]徐玉环.PPP与政府采购[J].招标采购管理, 2014 (11) .

[2]杨宇, 王媛媛.基于PPP工程采购模式的工程项目合同体系结构的初步研究[J].项目管理技术, 2015 (05) .

[3]张雨.新形势下PPP项目政府采购方式探讨[J].中国政府采购, 2015 (05) .

[4]李开孟.PPP模式下政府购买服务的新内涵[J].中国投资, 2015 (10) .

[5]蒋修宝.PPP模式下的政府采购[J].中国政府采购, 2015 (10) .

[6]李丽红, 陈昶.PPP项目落地难的解决对策研究——基于招标采购视角[J].招标采购管理, 2016 (02) .

政府采购模式对比ppp 篇3

摘要：2014年，国务院要求加快建立规范的举债融资机制，并充分吸引社会资本参与政府投资项目建设。为贯彻落实国务院决策部署，国家发展改革委、财政部分别出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）模式的指导意见或管理办法，政府与社会资本合作（PPP）模式得到了快速发展。但在实际工作中我们发现，推进政府与社会资本合作（PPP）模式虽然已有了基本的系统框架，仍存在诸多问题和矛盾，为此我们进行了专题研究。文章首先对PPP模式的概念、优势和推进意义进行了全面分析。然后，从权责利不相匹配，项目单位融资积极性不高等五个方面对传统政府投融资体制的弊端进行了剖析，并从PPP模式推进主体职责划分不清等四个方面对PPP推进存在的问题进行了分析和研究。最后，针对分析发现的问题，提出了对策和建议。

关键词：PPP模式 政府投融资体制 问题 对策建议

PPP融资模式起源于欧美国家，现已形成较为完善的系统模式，上世纪80年代PPP模式在我国得以推广。2014年，国务院要求加快建立规范的举债融资机制，并充分吸引社会资本参与政府投资项目建设。为贯彻落实国务院决策部署，国家发展改革委、财政部分别出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）模式的指导意见或管理办法，政府与社会资本合作（PPP）模式得到了快速发展。但在实际工作中我们发现，推进政府与社会资本合作（PPP）模式虽然已有了基本的系统框架，仍存在诸多问题和矛盾，为此我们进行了专题研究，并提出了一些有针对性的对策和建议。

一、PPP模式的基本情况

（一）PPP模式的概念及基本思路

政府与社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。利益共享、风险共担是政府与社会资本合作（PPP）模式的核心，政府部门不仅能够有效利用社会资本进行项目建设和运作，还能带动社会资本和国有资本之间进行高效竞争，从而提高公共服务产品和准公共服务产品的效率和质量，政府和社会资本借此实现双赢。

（二）PPP模式的优势

一是有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道。二是有利于提高投资效率和运营效率，增强经济增长内生动力。三是有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济。四是有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。五是有利于优化投资结构，盘活存量社会资本，促进固定资产投资平稳较快增长。综合以上五方面优势，加快推进政府与社会资本合作（PPP）模式，既可以充分发挥市场配置资源的决定性作用，又能够更好地发挥政府作用，是推动铜川市基础设施和社会事业项目投资建设领域治理体系和治理能力现代化的重要手段。同时，还可以一方面逐步化解现有地方政府性债务，另一方面移植未来地方政府将会产生的新债务，从而成为融资新途径。

（三）加快推进PPP模式的重要意义

铜川作为西部欠发达城市和资源枯竭型城市，目前，正处于转型发展的攻坚期和“四个铜川”建设的起步期，在城市基础设施、公共服务等诸多领域的投资建设任务十分繁重，项目融资难问题已成为制约发展的巨大瓶颈。同时，铜川市还处于新型城镇化建设的加速期，城镇化将会使城镇人口快速增加，相应地必然对城市各项基础设施和公共服务设施提出更高要求，而这些公益性设施的建设需要投入巨大的资金，如公共交通、环境卫生、文化体育等。基础设施属于公共产品或准公共产品，长期以来都由政府提供，具有建设周期长、成本高、收益慢等特点，同时，政府作为唯一投资主体，还要承担巨大的财政压力和风险。在转型发展和新型城镇化建设的双重压力下，单纯依靠政府直接投资和金融信贷支持已难以满足发展的需要，相应地还会导致政府性债务膨胀，也不利于公共服务供给侧结构性改革。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确提出地方政府融资的两个新方向，一个是自发自还的地方债，另一个就是政府和社会资本合作（PPP）模式。因此，加快推进政府与社会资本合作（PPP）模式，引入社会资本投资基础设施建设，实现投资主体多元化是破解新常态下基础设施和社会事业项目融资瓶颈问题，提高公共产品和服务供给能力和效率的有效路径。

（四）PPP模式的相关政策

目前，我国PPP模式主要是以发展改革部门推动的特许经营型PPP模式，以及财政部门推动的政府采购型PPP模式两种形式发展的，尚没有统筹两种PPP模式协调推进的顶层政策制度设计。一是特许经营型PPP模式。国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）及《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，提出具体要求。二是政府采购型PPP模式。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）以及《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等方面提出具体要求。同时，陕西省为加快推进政府与社会资本合作，省政府办公厅印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（陕政办发〔2015〕81号），明确了PPP项目范围、适用模式、政策措施以及操作程序等。

二、传统政府投融资体制的弊端

（一）权责利不相匹配，项目单位融资积极性不高

在传统政府投融资体制中，项目建设资金主要由发展改革或财政部门负责争取或筹措，项目单位只负责投资建设。项目单位一般在资金落实后才会开工建设，并且当资金紧缺时，不是积极拓宽融资渠道去筹资，而是暂停施工，等靠要思想严重。传统投融资体制既不利于提高项目单位的融资积极性，更不利于提高资金的使用效率。

（二）完全依靠政府投资，财政负担过重

要实现资源型城市转型以及新型城镇化建设目标，铜川在城市基础设施、公用事业以及社会事业等方面的投资需求还很大，远超出市财力的承受范围，但传统的融资模式对财政依存度过高，项目建设大部分依靠财政直接投入或融资担保来筹措资金，势必加重财政负担，加大财政风险。

（三）投融资平台管理落后，不利于再融资

目前，铜川市市县两级投融资平台公司虽有多家，但仍缺乏规范高效的主力融资平台，存在的问题主要有以下几点：一是未严格按照现代企业制度规范运行，管理模式滞后。二是法人治理结构不完善，企业缺乏投资风险控制机制，投资效率不高。三是缺乏现代经营管理理念，经营效益不佳，发展后劲不足。四是缺乏有效的偿债机制，普遍存在借款人、用款人、还款人不一致的问题，增加了平台再融资的难度。

（四）创新型投融资机制发展滞后，融资渠道不畅

受传统政府投融资机制的思维惯性影响，铜川在项目建设过程中对新型金融工具的使用不足，没有充分用足、用好、用活金融政策。并且在多层次资本市场和债券市场的投融资发展也相对滞后，虽然政府大力支持该类融资途径，但受投融资管理体制和资本市场等方面的约束和限制，致使该类融资短期内难有较大突破。

（五）完全由政府主导，不能充分发挥市场配置资源的决定性作用

政府部门一般是根据既定规划或计划实施项目建设的，而在新形势下，推进基础设施、社会事业等项目建设，必须坚持“市场主导、政府引导”的原则，对于可以完全市场化或准市场化的公共产品和服务，如果继续由政府主导而不引入市场机制，势必导致市场主导地位的缺失，也很难实现效率的最大化和质量的最优化。

三、铜川市PPP模式推进情况

（一）健全了推进机制，强化了组织领导

4月22日，铜川市政府办以铜政办发〔2016〕17号印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的通知》，明确了市级PPP推广的主要任务、筛选程序、合同管理、绩效评价和保障措施等，建立了全市PPP联席会议制度，基本实现了“组建一个工作机制，设立一个专门机构，搭建一个制度框架，推出一批示范项目”的四个一目标，为全市PPP推广提供了组织保障。市财政局制定出台了《PPP项目内部工作职责及操作流程》，为PPP项目推进提供了有力保障。

（二）建立了项目库，取得了一定成效

铜川市不断加大PPP模式推广和PPP项目推介力度，市发展改革委及时建立了市级PPP项目储备库，入库项目共17个，估算总投资108亿元。其中南市区集中供热、锦绣公园等5个项目已入选省级PPP项目库，2个项目入选国家PPP项目库。为扩大PPP项目推介面，市发展改革委在委门户网站开辟了PPP项目库专栏，对入库PPP项目单行材料进行动态公示。市财政局聘请PPP专业机构指导项目单位进行项目识别、项目准备等工作。同时，在财政系统组织的全国第二批PPP示范项目中，陕西省共有5个项目入选，其中铜川市项目占3个，被评为全省PPP工作先进地市。目前，市老年服务中心等3个项目已完成项目采购。

（三）征集了专业力量，提高了项目质量

为解决PPP项目咨询机构良莠不齐问题，提升PPP项目咨询专业化水平，铜川市在全国范围内公开征集了一批PPP专业咨询服务机构，为PPP项目各阶段提供全程服务。目前，已确定了上海济邦等10家综合服务类机构，锦天城等3家律师事务所，普华永道等3家会计师事务所，以及国众联等3家资产评估公司，并在第一时间在市政府门户网站、铜川日报、市财政局门户网站等媒体和网站进行了公告。

（四）加强了宣传培训，提高了政策水平

为了让全市上下干部职工充分认识和学习PPP模式相关政策法规，使得在具体项目策划和推进过程中能够得心应手，铜川市财政局组织编印了《政府与社会资本合作模式政策法规汇编》、《政府和社会资本合作模式领导讲话及政策解读》，以及《政府和社会资本合作项目实例选编与实操》，向广大干部职工进行了发放。同时，聘请国内知名PPP咨询专家为参与PPP项目推进的一线干部进行集中培训，大大提高了一线干部职工的PPP政策理论水平。为扩大PPP模式宣传面，铜川日报开设了每月一期的PPP专版，收效良好。

四、PPP模式推进中存在的问题

（一）推进主体职责划分不清

目前，我国PPP模式没有顶层制度设计，缺乏统筹协调政策措施，推进主体职责划分不清，导致发展改革和财政部门只能分别按照本系统上级部门的指导和要求开展工作。例如：两部门分别建立了项目储备库，但入库项目存在类别划分不清，数量较少，且出现相互重叠现象，不利于分类推进和上报争取政策性资金支持等。

（二）现有PPP政策指导性不强

在推进PPP模式过程中，存在政出多门，各职能部门之间缺乏协调，使得地方政府及PPP项目实施机构无所适从，一方面有损政府公信力，另一方面重复指导和管理也造成管理低效和浪费，严重制约了PPP模式的推进和应用。

（三）PPP项目配套政策不健全

由于公用事业收费定价实行政府指导价或政府定价，公用事业项目用地不能划拨给私营企业，私营企业向政策性金融机构融资存在制度壁垒等问题突出。要加快推进PPP模式，就必须进一步健全相关配套政策，消除社会资本对PPP项目的犹豫和观望。

（四）PPP项目监管责任未落实

PPP项目主要包括立项、特许经营者招标时的准入监管，以及项目建设运营时期的绩效监管。目前，PPP项目两项监管责任尚未落实，不能保证项目实现真正的物有所值，以及解决市场失灵和群众利益保护等。

五、推进PPP模式的对策建议

（一）协同推进发展

目前，铜川市基础设施建设任务十分繁重，既需要推广政府采购类PPP模式，也要大力发展特许经营类PPP模式。建议明确由发展改革部门主导建立特许经营类PPP制度体系，财政部门主导建立政府采购类PPP制度体系，并按照协同推进的原则，明确发展改革部门和财政部门推进PPP项目的职责和分工，理清基本概念和项目范围，加强协调配合，并形成制衡机制，共同推进铜川市PPP发展。

（二）转变投资模式

对于新建或改扩建基础设施或公用事业项目，建议先行通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营。经过市场实践后确因客观条件限制无法实现PPP合作的，再行考虑申请政府财政资金建设。

（三）盘活存量资产

对于已建成基础设施或公用事业项目，建议积极探寻植入PPP模式，引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，盘活现有资产，缓解财政压力。

（四）严格建设程序

建议进一步明确PPP项目必须严格履行项目基本建成程序，发展改革部门应从发展战略、产业政策、行业准入等角度对项目进行审查管理。对于特许经营项目，物价部门还应强化进行使用者付费机制审查。对于政府购买服务或财政补贴特许经营项目，财政部门还应强化财政资金投入的专项审查。

（五）落实配套政策

建议尽快完善PPP项目所涉及的财政、金融、用地、定价、资源配置等各项配套政策，确保PPP项目能够优先获得财政、金融、用地的等方面的保障和支持。

（六）建立评估制度

建议尽快建立PPP项目专业评估论证制度，聘请相关专家组建PPP项目专家委员会，在做好单个项目财政承受能力论证和物有所值评价的基础上，进一步强化项目可行性研究，并统筹全市总体发展规划和总体财政承受能力，对项目进行比选论证。

参考文献：

[1]国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[Z].国发〔2014〕43号

[2]国家发展改革委.关于开展政府和社会资本合作的指导意见[Z].发改投资〔2014〕2724号

[3]财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知[Z].财金〔2014〕76号

[4]陕西省政府办公厅.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见[Z].陕政办发〔2015〕81号

[5]铜川市政府办公室.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的通知[Z].铜政办发〔2016〕17号

[6]国家发展改革委主题青年调研PPP组.关于推进PPP模式的调研与思考[J].宏观经济管理，2016（3）

[7]李开孟.PPP模式下政府购买服务的新内涵[J].中国投资，2015（10）

[8]赵超霖.操作性差、主观性大或致PPP“物有所值”评价流于形式[N].中国经济导报，2015—11—18

政府采购模式对比ppp 篇4

编制单位：北京智博睿投资咨询有限公司

0 PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来明确双方的权利和义务，以确保项目的顺利完成。在这种关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。

PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，以期达到更有效地提供公共服务的目的。PPP代表的是一个完整的项目融资概念。政府并不是把所有项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。政府的公共部门与私人参与者以特许经营协议为基础进行合作，与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿项目的整个过程。

PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私营部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。项目机构目标层次如下表所示。

项目机构目标分解表

PPP模式运作结构图

报告目录

第一章 4A景区基础设施建设项目概况 第一节 4A景区基础设施建设项目基本情况 第二节 4A景区基础设施建设项目可行性研究结论 第三节 编制依据和原则

第二章 PPP项目模式介绍、必要性及可行性分析 第一节 PPP项目模式概述

PPP模式基本运作流程图

第二节 4A景区基础设施建设项目采取PPP模式的必要性分析 第三节 4A景区基础设施建设项目采取PPP模式的可行性分析 第四节 必要性与可行性分析结论

第三章 4A景区基础设施建设项目建设背景、必要性及可行性分析 第一节 4A景区基础设施建设项目建设背景 第二节 4A景区基础设施建设项目建设必要性分析 第三节 4A景区基础设施建设项目建设可行性分析 第四节 必要性与可行性分析结论

第四章 4A景区基础设施建设项目市场发展分析 第一节 中国4A景区基础设施建设业发展现状分析 第二节 项目地4A景区基础设施建设发展现状分析 第三节 4A景区基础设施建设市场分析 第四节 4A景区基础设施建设市场分析结论

第五章 4A景区基础设施建设项目选址及区位条件 第一节 4A景区基础设施建设项目选址 第二节 4A景区基础设施建设项目区位条件 第三节 4A景区基础设施建设项目选址结论

第六章 4A景区基础设施建设项目建设和发展规划

第一节 4A景区基础设施建设项目建设发展指导思想及规划设计原则 第二节 4A景区基础设施建设项目发展及建设内容 第三节 4A景区基础设施建设项目运营方案规划 第四节 土建工程 第五节 公辅工程

第七章 环境保护

第一节 执行标准及排放标准

第二节 主要污染源、污染物及防治措施

第八章 职业安全与卫生及消防设施方案 第一节 劳动安全与卫生 第二节 职业安全 第三节 消防设施及方案 第四节 防范措施

第九章 节能方案分析 第一节 用能标准和节能规范 第二节 节能措施

第三节 4A景区基础设施建设项目能耗分析

第十章 建设期限和实施的进度安排

第一节 4A景区基础设施建设项目施工组织措施 第二节 4A景区基础设施建设项目实施进度

第十一章 4A景区基础设施建设项目组织管理与运行 第一节 4A景区基础设施建设项目组织管理 第二节 劳动定员和人员培训

第十二章 投资估算和资金筹措 第一节 估算范围 第二节 投资估算依据 第三节 投资估算 第四节 资金筹措

第十三章 财务效益、经济和社会效益评价 第一节 财务评价 第二节 财务评价指标

第三节 4A景区基础设施建设项目还款能力分析 第四节 4A景区基础设施建设项目盈亏平衡及敏感性分析 第五节 政府及社会资本经济效益分析 第六节 财务评价结论

第十四章 社会及生态效益分析 第一节 社会效益 第二节 社会效益综合评价

第十五章 4A景区基础设施建设项目风险分析及规避建议 第一节 4A景区基础设施建设项目开发过程中潜在的风险及防范 第二节 4A景区基础设施建设项目本身潜在的风险及防范 第三节 其他风险

第十六章 4A景区基础设施建设项目结论及建议 第一节 结论 第二节 建议

政府采购模式对比ppp 篇5

PPP项目单一采购来源采购的合规性探析

导读：政府单一采购来源采购有助于加速PPP项目进程，使得公共服务能够提前供给，该采购方式在目前的法律框架下是可行的，但操作时须审慎。

大多数的PPP项目核心边界条件及技术经济参数无法明确，往往要经过政府与社会资本方在平等基础上漫长的讨价还价过程，如果双方在核心条款达成一致意见后，再去走公开招标或者竞争性采购方式，不仅会拖延项目进程，而且给项目签约带来一定的风险。在此情况下，单一采购来源是双方都倾向于的采购方式，本篇尝试对其合规性进行论证，并给出具体的操作方案。

《政府采购法》第二条第七款规定：“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”《政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二条第四款进一步明确：“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”PPP项目一般会将经营类、准经营类、非经营类项目统一打包成项目包，属于政府需要向社会提供的公共服务范畴，故其适用于《政府采购法》及相关法规。

什么样的情形可以采用单一采购来源采购呢？《政府采购法》第三十一条规定：

符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：(一)只能从唯一供应商处采购的；(二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；(三)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。从法条看，不可预见的紧急情况几乎不会发生，PPP项目也基本不会是以往项目的延续，故我们只能从第一项“只能从唯一供应商处采购的”上去寻找合规性依据。《实施条例》第二十七条对该项所述情形进行了明确：“政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。”不可替代的专利、专有技术在PPP项目中很少需要，可以不做考虑，一般情况下我们需要把眼光放到“公共服务项目的特殊要求”，通过寻找合适的理由是可以申请采用单一来源采购的。

《政府采购非招标采购方式管理办法》（以下简称《管理办法》）第三条对可以采用单一来源采购的情形进行了列举，其条文如下：

采购人、采购代理机构采购以下货物、工程和服务之一的，可以采用竞争性谈判、单一来源采购方式采购；采购货物的，还可以采用询价采购方式：

（一）依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；

（二）依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；

（三）达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；

（四）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。关于公开招标数额标准的认定，《国务院办公厅关于印发中央预算单位 2015-2016年政府集中采购目录及标准的通知》（国办发〔2014〕53号）规定的公开招标数额标准是120万元，PPP项目采购金额小则千万，大则几十亿、上百亿，远超120万元公开招标数额标准，所以只能走第三项“经批准”的方式。怎么个批准方式呢？

《实施条例》第二十三条对批准方式进行了明确：“采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，符合政府采购法第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的，经设区的市级以上人民政府财政部门批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式。”

从以上分析可知，PPP项目可以以合理理由报请设区的市级以上人民政府财政部门批准采用单一来源采购的采购方式，合理理由可以是“公共服务的特殊要求”，也可以是其他正当理由。各省对其他理由的规定也各有不同，比如《山东省政府采购管理暂行办法》（鲁政办发〔2013〕35号）第二十五条规定“集中采购机关有充足理由认为只有从特定供应商处进行采购，才能促进实施相关政策目标的”可以申请单一来源采购，《浙江省政府购买服务采购管理暂行办法》（浙财采监〔2014〕28号）第十一条规定“之前已由县级以上人民政府或授权的行政主管部门按规定与相关合作伙伴签订战略合作协议，按协议约定必须向相关政府合作伙伴或特定主体采购服务的”、“为实施县级以上人民政府为促进社会经济发展需要决定的公共政策目标，需要实施单一来源采购的服务项目”等均可以申请单一来源采购。

下面探讨操作流程。

政府采购分集中采购和分散采购，《政府采购法》第十八条规定：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”一般情况下，PPP项目一般采取委托采购代理机构进行采购的方式，该法第二十条规定：“采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。”对于委托代理协议的内容，《实施条例》第十六条作了规定：“政府采购法第二十条规定的委托代理协议，应当明确代理采购的范围、权限和期限等具体事项。”

无公开招标那样繁琐的程序，但单一来源采购需要走批准程序。《管理办法》第四条规定：“达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。”

为防止暗香操作及信息不对称造成的政府对“供应商唯一性”的错误认定，在批准前，还要在省级以上财政部门指定的媒体进行公示，这在《管理办法》第三十八条中作了规定：

“属于政府采购法第三十一条第一项情形，且达到公开招标数额的货物、服务项目，拟采用单一来源采购方式的，采购人、采购代理机构在按照本办法第四条报财政部门批准之前，应当在省级以上财政部门指定媒体上公示，并将公示情况一并报财政部门。公示期不得少于5个工作日，公示内容应当包括：

（一）采购人、采购项目名称和内容；

（二）拟采购的货物或者服务的说明；

（三）采用单一来源采购方式的原因及相关说明；

（四）拟定的唯一供应商名称、地址；

（五）专业人员对相关供应商因专利、专有技术等原因具有唯一性的具体论证意见，以及专业人员的姓名、工作单位和职称；

（六）公示的期限；

（七）采购人、采购代理机构、财政部门的联系地址、联系人和联系电话。” 对公示中可能收到的异议情况的处理，《管理办法》第四十条作了规定： “采购人、采购代理机构收到对采用单一来源采购方式公示的异议后，应当在公示期满后5个工作日内，组织补充论证，论证后认为异议成立的，应当依法采取其他采购方式；论证后认为异议不成立的，应当将异议意见、论证意见与公示情况一并报相关财政部门。采购人、采购代理机构应当将补充论证的结论告知提出异议的供应商、单位或者个人。”

财政部门批准后，采购人或采购代理机构需要在成交供应商确定后2个工作日内，在省级以上财政部门指定的媒体上公告成交结果，同时向成交供应商发出成交通知书。成交结果公告的内容在《管理办法》第十八条中作了规定：

“

（一）采购人和采购代理机构的名称、地址和联系方式；

（二）项目名称和项目编号；

（三）成交供应商名称、地址和成交金额；

（四）主要成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求；

（五）谈判小组、询价小组成员名单及单一来源采购人员名单。采用书面推荐供应商参加采购活动的，还应当公告采购人和评审专家的推荐意见。”

供应商对成交结果有异议的，还可以以书面形式向采购人提出质疑，采购人需要在一定时间内给予答复。《政府采购法》第五十三条规定：“采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。”第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”政府采购监管部门在处理投诉事项期间，可以视情况书面通知采购人暂停采购活动，暂停时间最长为30天。

在成交通知书发出后30日内，双方应当按采购文件确定的事项签订政府采购合同，还需要进行备案。《政府采购法》第四十六条规定：“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。”第四十七条规定：“政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。”

关于文件的保管，《管理办法》第二十六条规定：

“采购人、采购代理机构应当妥善保管每项采购活动的采购文件。采购文件包括采购活动记录、采购预算、谈判文件、询价通知书、响应文件、推荐供应商的意见、评审报告、成交供应商确定文件、单一来源采购协商情况记录、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定以及其他有关文件、资料。采购文件可以电子档案方式保存。采购活动记录至少应当包括下列内容：

（一）采购项目类别、名称；

（二）采购项目预算、资金构成和合同价格；

（三）采购方式，采用该方式的原因及相关说明材料；

（四）选择参加采购活动的供应商的方式及原因；

（五）评定成交的标准及确定成交供应商的原因；

（六）终止采购活动的，终止的原因。”

“单一来源采购协商情况记录”在该办法第四十二条中作了规定： “单一来源采购人员应当编写协商情况记录，主要内容包括：

（一）依据本办法第三十八条进行公示的，公示情况说明；

（二）协商日期和地点，采购人员名单；

（三）供应商提供的采购标的成本、同类项目合同价格以及相关专利、专有技术等情况说明；

（四）合同主要条款及价格商定情况。协商情况记录应当由采购全体人员签字认可。对记录有异议的采购人员，应当签署不同意见并说明理由。采购人员拒绝在记录上签字又不书面说明其不同意见和理由的，视为同意。”

根据以上探讨，我们得出单一采购来源采购流程如下： 采购人委托代理协议协商情况记录、采购文件保管代理机构报主管预算单位同意省级以上财政部门指定媒体公示无异议有异议补充论证异议不成立异议成立变更采购方式设区市级财政部门批准成交公告供应商质疑无答复投诉签订合同备案 作者：徐振伟 LUC联合资本研究中心 E-mail:huizhang2000@163.com 本文仅代表LUC联合资本机构观点，不构成具体投资建议，转载作品务请注明出处。

政府采购模式对比ppp 篇6

PPP知乎，您的PPP大百科！我们建立了完整的PPP知识索引体系，回复索引号【010】，可查看更多PPP专家观点集萃相关文章。PPP项目如何“走进新时代”—— 新形势下政府PPP项目规范运作之我见作者简介：朱静 江苏义行律师事务所 PPP作为供给侧结构性改革的重要抓手，自从2014年中央大力推广PPP模式后，PPP项目数量快速增长，财政部PPP中心数据显示，截至今年9月底，全国入库PPP项目数量达到14220个，计划投资额高达17.8万亿元。已进入开发阶段的项目达6,778个，总投资约10.1万亿元，其中已落地项目2,388个，投资额约4.1万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场，毫无疑问，PPP改革成果初现，PPP项目的落地提高了公共服务水平和效率，也促进了行政体制、财政体制和投融资体制的改革。但是，我们应当清醒地看到，在PPP发展的进程中中，一些地方对PPP模式的认识和精神贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，依然存在明股实债、政府变相兜底，无绩效考核、重建设轻运营等泛化异化问题，为政府埋下了隐性债务危机和风险风险。这些现象和问题也引起了从中央到地方各级财政部门的重视，近几个月以来，继财政部史耀斌部长、王毅司长、江苏省财政厅宋义武厅长关于规范PPP发展的讲话精神之后，贵州省财政厅、江苏省财政厅刚刚又发布了与之紧密相关的文件规定，要求进一步推进PPP规范发展。有的地区已经组织开展了对已实施PPP项目事后监督检查，对未按规定程序操作、违反PPP项目管理相关规定等行为，责令实施机构限期整改，这使得PPP监管力度明显加强。同时，为防止“重数量、轻质量”的情况，财政部对PPP项目库采取了“能进能出”的动态调整机制，不合规项目将被剔除。今年以来PPP项目退库数量大增。根据财政部PPP中心数据，截至今年9月底，全国PPP综合信息平台项目库退库项目总计973个，其中仅第三季度退库项目就达到635个。所有这些信息都释放出一个重要信号，中国PPP走进了规范和严管的“新时代”。作为PPP最重要参与者的政府，如何在新的“严管”时代，规范运作好PPP项目，是当前及最近一个时期应认真考虑和对待的主要问题。下面笔者就结合自己近期参与的多起PPP项目专业咨询服务及专家论证的大量实践，谈谈在新的时代新的形势下政府PPP项目运作实务中应注意的问题。笔者认为，要想真正规范运作好PPP项目，应主要从项目选择、方案设计、风险控制、合同编制等几个方面入手。

一、谨慎选择入库项目随着PPP规范严管时代的到来，各级财政部门对PPP项目入库要越来越严，以江苏省为例：2017年第二批入库项目申报数量为231个，准予入库的仅为71个，安置房、道路交通、园林绿化、管廊等政府付费项目已经基本是“一律”不准入库，大量的地方城市基础设施因受到较大影响。为此，笔者建议，为保证项目入库成功，在选择项目时应重点考虑以下几个方面：

1、关于项目选择：避免纯政府付费的项目如：道路、管廊、安置房、园林绿化等；提倡几种项目：农业、文化旅游、科技、养老、医养结合等。

2、关于建设内容：避免几种：房地产、标准厂房、物流中心等商业化运作的项目；提倡几种：科技馆场、文体中心、科技创业园（大学生）、养老基础设施等属于政府投资建设且有运营，有一定使用者付费的项目。

3、关于投资规模：建议总投资控制在10亿左右，对一些城镇化建设的PPP项目如总投资较大，建议在初步实施方案设计时，应考虑：整体规划立项，分别设计核算，分期实施进行。

二、充分考虑减轻财政支付压力在PPP的“规范严管”时代，纯政府付费的项目基本被禁止准入，有少量使用者付费的项目也受到从严控制。为此，要实施PPP项目，最重要的是要充分考虑如何轻财政支付压力。笔者结合自己参与PPP项目咨询服务的经验，建议可以从以下几路径考虑：

1、深挖项目自身可能有的使用者付费项目；

2、选择运作方式的综合利用，有运营存量资产的，可选择TOT BOT等模式化解政府存量债务；

3、用好配套资源补偿；

4、将土地使用权作价入股项目公司。以上几个路径均有着财政部国家发改委等部门规范性文件的规定，具体主要有：国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号：“要完善投资回报机制，依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。如在道路附近、地铁站中涉及的广告资源”。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号“各级财政部门重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，同时优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。此类项目具有较强的公益性，大多属于非经营性项目或者准经营性项目，无法仅靠项目本身，包括项目内的存量项目达到收支平衡。所以，政府方将需要通过配套资源补偿的方式来增强项目的吸引力，同时通过此资源补偿方式减少政府付费的压力”。财政部《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号）“在新建公共租赁住房政府和社会资本合作项目中，可以规划建设一定比例建筑面积的配套商业服务设施用于出租和经营，以实现资金平衡并有合理盈利，但不得用于销售和转让”。国土资源部《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号）“对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。以上规范性文件都给与了PPP项目在实际运作时考虑如何减轻政府财政压力的政策依据和实施的空间，但要应用合法合规和得当，就要依靠专业咨询人员的精心设计和测算。

三、严格控制控实施方案的“隐性”风险实施方案是PPP项目实施的顶层设计和纲领性文件，是政府决策的依据，更是PPP项目顺利实施的基础和保障，其重要性毋容置疑。在设计实施方案时应重点考虑：如何选择合理的运作模式，如何设计科学合理的风险分配框架，如何建立合理的绩效考核体系，如何准确确定项目边界条件，如何实现全生命周期的物有所值等多方面。但笔者在参与的多起实施方案评审和审核时发现，一些专业咨询机构编制的实施方案普遍存在问题较多较大，条理不清，内容缺项，边界条件不清，风险分配不当，绩效考核空泛，财务测算错误等问题大量存在，为PPP项目留下了很多的风险和隐患。财政部（2016）92号文、发改委（2015）2724号文对“两评一案”的专家论证和评审都有着明确要求，但很多地方财政部门都是流于一种形式上的把关，没有起到真正的“把关”和风险控制作用。为此笔者建议，应积极发挥财务、法律、工程、行业包括投融资等方面专业的积极作用，严把实施方案的评审和论证关，将政府的风险和成本都降到最低，真正实现PPP模式运用的“风险最小 成本最低，效益最优”的目标。

四、高度重视PPP合同的重要性PPP项目合同是明确双方权利义务和责任的依据，是整个PPP项目合同体系的核心，更是PPP项目在全生命周期内能顺利实施的基础和保障，PPP项目合同的重要性堪称“极端”。同时，较之一般的合同，PPP项目合同还有较明显的特殊性，主要表现在：要求编制内容规范，应按照财政部财金（2015）156号文的要求编制；要求相关职能部门的规范审核（财政、法制、行业主管）；要求审批生效（政府的最终批准时PPP合同的效力保证）等几方面。对于PPP合同的关键点，财政部财金（2106）92号文也有明确要求：一是合同应当根据实施方案中的风险分配方案，在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险，并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移；二是合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩；三是合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素，设定项目基准成本；四是、合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担；五是合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序，作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。但实践中，许多的PPP合同仍然存在固定回报、明股实债、到期回购等违规条款；仍没有将政府付费绩效考核挂钩；边界条件不清晰，风险分配不全面、合同主体责任混乱等问题大量存在。笔者建议，PPP合同作为一种明确政府与社会资本双方权利义务的“契约性”文件，应当聘请有PPP实战经验同时又懂“合同语言”“合同逻辑”“合同精髓”的专业律所编制或审核把关，真正做到“专业的人做专业的事”。同时建议各级财政部门都应建立“PPP合同专家评审”制度，对准备在招标公告前发出的PPP项目合同及项目公司的章程协议进行“招标前的审核”，力争将合同的风险和隐患降至最低。笔者也认为，如果将有着“极端重要性”的PPP项目合同委托给一个任何没有法律理论及实务经验的咨询机构去编制，以上所说的问题可能都会产生，更会为未来项目公司建设或运营埋下了很多的风险和隐患，最终导致政府和社会资本的合作失败，现实中不乏这类纠纷和案例的存在，希望能引起高度重视。

政府采购模式对比ppp 篇7

政府购买公共服务在社会保障、居家养老、医疗卫生、食品安全、教育文化、群众健身及其他各类专业服务领域得到日益广泛的运用。对比政府部门自己生产提供公共服务,如果政府部门能够通过私人部门提供公共产品和服务,不仅可以提高公共产品和服务的供给效率,而且还能提高公共产品和服务的质量,但相应地也存在着一些问题与不足。

20 世纪90 年代,首先由英国提出了PPP的概念,同时积极开展公私合作在各个领域的运用。后来美国、德国、加拿大、法国、澳大利亚和日本等发达国家也逐渐采用PPP模式。目前,联合国、世界银行、欧盟等国际组织在全球大力推广PPP理念,很多发展中国家也开始学习和借鉴PPP模式,如印度、中国、巴西等。

一、中国政府购买公共服务的实践基础

政府采购的官方定义是:各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购与政府购买的区别需要从范畴上进行区分,政府采购除了包括政府购买公共产品和服务,同时也包括工程、货物等物品的采购。政府购买公共服务作为政府采购的一部分,它们的主要区别是:政府采购的是政府职能需要的商品和服务;而政府购买公共服务,主要购买的是指政府通过邀标、公开招标、定向委托等形式将原本由政府自己承担的公共服务转移由私人部门供给。

伴随着西方发达国家的社会福利改革,政府购买公共服务在欧美等发达国家得到普遍运用。近年来,政府购买公共服务已被各级政府应用到社会公共服务的各个领域,政府将其视为提高公共服务水平的重要途径和方法。随着居民生活水平的提高,人民群众对于享有完善的社会保障、公平的社会福利、高水平的公共服务的愿望越来越强烈;另一方面,面临资源的稀缺性,追求持续高效的经济发展,产生了以私人部门为产业主体,结合市场化的竞争机制是符合效率性要求的。而高效、优质的公共产品和服务,是一个国家核心竞争力必不可少的重要内容。因此,消费者的需求和私人部门的投资意向共同导演了以公私合作为导向的社会需求。

二、传统政府购买公共服务的弊端

政府购买公共服务作为政府采购的一个部分,是政府提供公共服务的一种新型的方式,已在中国快速发展。将传统上一直由政府提供公共服务的形式转变为政府向社会私人部门购买提供的形式,不管是从政府角度还是从公众角度,各方都有不适应的问题存在。

首先,社会组织与政府部门之间的复杂的利益关系,许多公共部门在身份上既是购买者,又是监管者。当出现监管不到位时,就很容易出现权钱交易等腐败现象,导致政府提供的公共服务低质低效。虽然我国政府已经明确提出政府购买公共服务要通过公开招标和竞争的方式,但目前仍有部分购买公共服务属于政府有关部门与相关社会组织直接协商或委托的结果,真正通过公开招选承接公共服务的数量较少。这种行为导致了政府采购市场中的不完全竞争的现象产生,继而产生了各种各样的博弈和寻租行为。

其次,政府购买公共服务中存在着“提供者垄断”现象。表面上部分政府开展的是多项购买公共服务,但是在实际操作中却只与某一个经常合作的社会组织合作,而没有寻求更多的公共服务提供者。目前,我国的社会组织发展的情况是不成熟且发展较慢,可谓是先天不足,这些问题严重影响了我国政府购买公共服务的推行。于是出现了这样的现象:一方面,政府部门急于向社会组织推出购买一系列公共服务项目;另一方面,社会上有能力承接的社会组织数量不足。

三、我国政府购买公共服务引入PPP模式的必要性与可能性

由于政府面临财政危机、信任危机和管理危机,必须取消传统支付对微观经济层面的干预,所以将由政府采购提供的大量的公共物品转而由企业或非政府组织来提供。政府应多渠道筹集完善公共服务的资金,创新资金使用方式,缓解目前财政资金的压力。政府提供公共产品和服务,并非所有的公共产品和服务都要通过政府购买的方式来实现。政府购买的公共服务属性上是部分准公共产品,当政府直接生产效率不高或供给不足时,政府部门可以让社会组织或者非政府部门参与进来进行生产提供。

所谓的公私合作制,本质是充分发挥公共部门和私人部门各自优势。私人部门进行产业运营管理,发挥资金筹集和管理方面的优势,其清晰的产权能够激励市场边际效应,从而提高运营效率。政府作为公共部门拥有制定规则的权利,进行不完全对称性的制度设计和安排,特别是在市场准入、价格形成和公共服务方面监管和督促运营企业提供物美价廉的产品和服务。这种兼顾效率和公平的互补关系,这是对传统制度的创新。

四、引入PPP模式的社会效益分析

政府部门使用PPP模式具有潜在的社会效益。一方面,通过私人部门的参与可以帮助公共部门从资金限制的困境中走出来,有助于政府部门吸取私人部门的经验和接触最新的技术,也有助于实现外国投资者向国内的公共部门实现技术转移;另一方面,恰当的项目类型有助于推动竞争和市场化行为,有利于运用先进技术、鼓励创新,这些都是传统方式无法带来的。除了以上方面,目前更主要的社会效益是在以下方面。

(一)改善基本公共服务的效率和质量

政府购买公共服务,政府将自己生产的公共服务转化为由私人部门生产。对比政府自己生产提供公共服务,通过购买私人部门提供的公共服务可以提高公共服务的供给效率、改善公共服务的质量、提高管理效率。从竞争与垄断的角度来看,私人部门的效率总是要高于无效率的政府生产公共服务。

在市场化竞争中生存下来的私人部门往往能够提供差异化的产品和服务以供政府部门选择,私人产品的多样化、差异化的特点是政府部门难以做到的。政府部门可以根据社会公众的需求,选择不同类型的服务向社会公众提供。

(二)开启私人资本进入公共服务领域的大门

2004 年,国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》,为私人部门消除了投资进入传统上由政府提供产品(服务)的领域的障碍。政府部门有限的供给和全社会的公共需求共同决定了单独依靠政府部门的能力去供给满足全社会的需求是很难得实现的,必须借助社会的力量。社会需要有更多的社会组织来参与到公共产品生产和提供中来,同时政府部门又给这些社会组织更好的发展机会。因此,政府购买公共服务的这种形式,不仅可以促进社会组织发展,而且可以实现公共服务主体的多元化。

同时,使用这种PPP模式有可能吸引外国投资者,他们会将先进技术向国内的公共部门进行技术转移,例如先进的收费技术。而且他们带来的恰当的项目类型有助于推动竞争和市场化行为,不仅能够将公共部门从资金限制的困境中摆脱出来,还能吸取私人部门的经验和接触最新的技术。

(三)转变政府管理职能,推进政府体制改革的进程

作为吸引社会资本进入公共服务领域的有效突进,在PPP模式中,政府部门是PPP模式的重要的一方,为了适应这种变化,各个部门的管理方式和运行机制都需要做出改变。当经济活动各方出现纠纷或问题时,以往需要行政干预方式就可以解决的,现在必须要依靠经济或法律手段。政府部门只有增强服务意识,才能建立相关部门的并联式的项目管理模式,使改革的成果落到实处。

在PPP模式中,政府购买公共服务既为私人部门开辟了稳定的经济来源,又促进了私人部门的健康成长,减轻了原本政府需要承担的社会风险,促进了政府管理职能转变和行政体制改革,提高了公共服务的质量和水平,改善了城市治理结构,促进社会和谐。

结语

PPP模式是公共产品理论中的一种先进的理念,也是一种新的公共管理改革方案,对于提供公共服务供给效率具有独特的优势。虽然存在种种不足,但在推动政府购买公共服务改革,提高公共服务供给效率方面提供了一条全新的思路。同时,引人了市场竞争激励机制,大大提高了公共服务供给质量,也在一定程度上抑制了腐败现象的产生。通过私人部门的参与到公共产品和服务提供中,促进了有限的公共资源的充分使用,使得全社会的社会福利水平得到提高。

摘要：PPP(公私合作伙伴关系,又称政府与社会资本合作)是一种有别于传统公共产品供给的新模式。该模式是根据公共产品理论、博弈论理论和委托代理理论,借助私人部门在资金、管理以及技术上的优势,缓解公共部门支出不足导致公共服务效率低下的新公共管理模式。它具有实现资金的最佳使用价值、弥补公共资金不足、提升公共服务水平、降低成本、合理分担风险的优势。基于此,对政府通过PPP模式购买公共服务对政府、企业与公众各方带来的社会效益进行分析。

关键词：PPP,公私合作伙伴关系,政府购买公共服务

参考文献

[1]达霖·格里姆赛,莫文·K·刘易斯.公私合作伙伴关系:基础设施供给和项目融资的全球革命[J].北京:中国人民大学出版社,2007.

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[6]詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家——政府购买公共服务的困境与破解之道[J].经济社会体制比较,2013.

政府采购模式对比ppp 篇8

一大波围绕水污染治理而诞生的“PPP”项目正如雨后春笋般涌现。PPP模式的发展为何如此火爆？在手握大量社会资本的民企与掌握众多环保项目的政府之间，又将擦出怎样的“火花”？

“PPP”抢滩登陆水环保

所谓的PPP（Public-Private-Partnership），简单来说即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

“随着国家不断加大对环保产业的支持力度，水污染防治领域将迎来发展的黄金期。而实施‘水十条，则需要4万亿-5万亿元的环保投资。”环保部环境规划院公共财政与投资咨询部副主任逯元堂指出，“‘水十条的顺利实施，预计可拉动GDP增长约5.7万亿元，累计增加非农就业约390万人。”

发展前景一片光明的水污染防治领域，虽迎来诸多政策利好，但产业自身发展的诸多瓶颈依然不容小觑。

“如何利用政府引导产业基金，并利用投融资的方式推进中国的水污染防治的发展，已经成了众多业界学者关注的焦点。现在无论是城市的基础设施建设还是水污染的防治保护，都需要大量的资金，仅依靠政府的资金是远远不足的。”中经网北京投资基金管理有限公司总经理罗佳表示。

水污染治理的资金需求大，投资回报周期较长，同时水污染的治理问题又涉及到方方面面的内容。政府希望社会资本进入水污染治理，但是如何让社会资本进入，一直是个“老大难”。“意见”的出台，令很多欲涉足水污染治理的企业看到了希望。

据悉，“意见”中明确提出要在水污染防治领域推广运用PPP模式，以费价机制透明合理、现金流支撑能力相对较强的存量项目为主；并指出，纳入国家重点支持江河湖泊动态名录或水污染防治专项资金等相关资金支持的地区，率先推进PPP模式。

“目前，在整个环境保护领域，PPP项目的大范围实施和落地，可能首先要从水污染防治这个领域开始。因为大气污染的治理尚没有形成一个比较成熟的模式，而与土壤修复相关的土壤环境保护和污染治理行动计划也还没有出台，相比较而言，水污染治理方面的条件则相对成熟。”环保部规划司投资处副处长杜会杰说。

业内专家预测，PPP模式如果能够得到有效实施，很可能解决“水十条”万亿新增投资的来源问题。而有效引入社会资本加速水污染治理项目都落地，行业的市场规模也有助于进一步提高。

操作不易 投资更难

业内专家指出，PPP模式不仅可以有效缓解环保项目的资金短缺问题，同时能够在不增加政府债务负担的情况下，满足环保基础设施和公共服务的建设需求，并可提高公共服务的质量和效率，可谓是破解目前环保产业发展困境的一剂良方。

受政策驱动，在“意见”出台后，PPP项目如雨后春笋般出现。然而，据民生证券研究院日前发布的研究报告，在31个省区市政府推出的总额约1.6万亿元的PPP项目中，真正签约的仅2100亿元，不足两成。

“PPP模式确实有其诸多优势。但在实际操作过程中仍有许多问题亟待解决。投资回报的问题就是其中之一。例如社会资本作为出资方介入环保项目，如何让其能够放心地投资并能够达到预期的回报，同时项目能够实现对应的环保目标，这都是需要解决的问题。”杜会杰表示。

世界银行中国局高级经济学家赵敏表示，对于PPP项目，很多的机构投资者不仅仅关注项目的财务风险和投资回报率，也更加关注项目本身的社会效益和经济效益。既要满足环境效益又要满足经济效益的固定收益项目往往“可遇不可求”。

据了解，虽然PPP的关注度持续升温，但由于很多地方政府所列出的环保项目缺乏系统的论证和规划，加之一些地方政府的信用“透支”，社会资本不愿承担因政府信誉和合同主体权利不对等带来的支付风险。

业内人士表示，例如A政府与B政府都希望能够引入高质量的投资机构参与地方的PPP项目，如此一来两个地方政府之间就形成了竞争关系。所以，构建一个公平竞争的市场环境同样重要。另外，由于地方政府和社会资本包括金融机构在内，普遍缺乏PPP项目的实际操作经验，加之一些领域的PPP项目投资周期较长，对于社会资本的吸引力也不是很强，多种因素的综合作用导致大量PPP项目处于进退两难的尴尬的局面。

发挥优势 摆正心态

业内分析人士指出，一些地方政府在与社会资本的合作过程中，往往不愿意将一些优质的项目拿出来合作，只是将自身不想做或者无法做好的项目分享给社会资本。导致的结果就是双方之间的信任出现“危机”。

“要确保PPP项目的成功开展，项目最初期的规划一定要严格执行国家政策和规范，包括双方合作主体的选择、合同的签订等都要考虑在内，这样可在一定程度上有效避免后续纠纷的出现。”国家开发银行评审二局副处长周扬表示。

周扬建议，双方在合作过程中发挥各自的优势，建议由地方政府成立专门负责PPP环保项目的领导小组，该小组的另外一个职能就是负责与其他部门协调沟通，这样项目与涉及的政府职能部门之间的沟通协调会更加顺畅。而民企则可发挥其在市场上的优势和经验，推进项目的快速发展。

不仅如此，政府在与社会资本的合作过程中，要有契约精神，同时要摆正心态。而社会资本也要按照相关的法律法规来进行项目的运营，双方要明确定位，树立风险分担的原则。